Sentencia Nº 506-2017 de Sala de lo Constitucional, 07-06-2021
| Número de sentencia | 506-2017 |
| Fecha | 07 Junio 2021 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
506-2017
A.
..
.S. de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con
quince minutos del día siete de junio de dos mil veintiuno.
El presente proceso de amparo ha sido promovido por la sociedad Urban City, Sociedad
Anónima de Capital Variable, que se abrevia Urban City, S.A. de C.V., por medio de su
representante, el señor SEMH, en contra del Concejo Municipal de San Luis Talpa, departamento
de La Paz, por la vulneración de su derecho a la propiedad, por la inobservancia de los principios
de reserva de ley y de capacidad económica.
Han intervenido en el proceso la parte actora, la autoridad demandada y la fiscal de la
Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando:
I. 1. La sociedad peticionaria manifestó en su demanda que dirige su reclamo contra el
Concejo Municipal de San Luis Talpa por haber emitido los arts. 13 nº 7 y nº 8 y 14 letras d) y e)
de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de San Luis Talpa
(ORTSEMUSALT), promulgada por Decreto Municipal (D.M.) nº 6 de 5 de diciembre de 2013,
publicado en el Diario Oficial (D.O.) nº 240, tomo 401, de 20 de diciembre de 2013, que regulan
tributos por la colocación de vallas publicitarias dentro de dicho municipio.
Dichas disposiciones establecen:
“Art. 13.- Uso de suelo y subsuelo para la colocación de rótulos y vallas en zonas autorizadas por la
municipalidad, con cobros mensuales así: [...]
7) Vallas de 5 a 30 metros cuadrados por cada cara. $25.00
8) Vallas de 30 a 60 metros cuadrados por cada cara. $60.00”.
“Art. 14.- Licencias o permisos para la colo cación de rótulos en sitios autorizados por la municipalidad cada
uno al año en la siguiente forma: [...]
d) Vallas estándares sobre estructura de 5.01 hasta 30.00 metros cuadrados por cada c ara,
con o sin iluminación. $175.00
e) Vallas espectaculares de 30.00 a 60.00 metros cuadrados por cada cara con o sin iluminación. $200.00”.
La sociedad actora aseveró que se dedica a la colocación de publicidad en el municipio de
San Luis Talpa y que se encuentra dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones
impugnadas. Al respecto, alegó que el art. 13 nº 7 y nº 8 de la ORTSEMUSALT no establece una
tasa sino un impuesto, ya que no regula ninguna contraprestación que por su pago se otorgue a su
favor, y que el art. 14 letras d) y e) de la citada ordenanza, si bien regula la emisión de licencias o
permisos por la colocación de vallas publicitarias, ello no constituye una auténtica
contraprestación porque el supuesto servicio que recibe no está vinculado con la actividad que la
municipalidad realiza, por lo que se trata también de un impuesto y no de una tasa. Además,
señaló que ambas disposiciones no toman en cuenta la capacidad económica del contribuyente
para establecer el monto de los tributos.
Por lo expuesto, alegó que se han vulnerado sus derechos a la propiedad y a la seguridad
jurídica, por infracción a los principios de reserva de ley en materia tributaria, proporcionalidad,
razonabilidad, legalidad, capacidad económica y no confiscación.
2. A. Mediante auto de 2 de julio de 2018 se suplió la deficiencia de la queja formulada
por la sociedad actora, de conformidad con lo dispuesto en el art. 80 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales (LPC), en el sentido que, de las argumentaciones expuestas en su demanda, se
colegía únicamente la probable vulneración de su derecho a la propiedad por la inobservancia de
los principios de reserva de ley y de capacidad económica.
Así, la admisión de la demanda se circunscribió al control de constitucionalidad de los
arts. 13 nº 7 y nº 8 y 14 letras d) y e) de la ORTSEMUSALT, emitida por D.M. nº 6 de 5 de
diciembre de 2013, publicado en el D.O. nº 240, tomo 401, de 20 de diciembre de 2013, que
regulan tributos por la colocación de vallas publicitarias dentro del municipio de San Luis Talpa.
B. En la misma resolución se suspendieron los efectos de la normativa impugnada y,
además, se pidió al Concejo Municipal de S.L.T. que rindiera el informe que establece el
art. 21 de la LPC. Al rendir su informe, la referida autoridad afirmó que las vulneraciones
constitucionales que se le atribuían en la demanda no eran ciertas.
C. Asimismo, de conformidad con el art. 23 de la LPC se concedió audiencia a la fiscal de
la corte, pero no hizo uso de la oportunidad procesal conferida.
3. A. Por resolución de 10 de diciembre de 2018 se confirmó la suspensión provisional de
los efectos de las disposiciones impugnadas y, además, se requirió a la autoridad demandada que
rindiera el informe justificativo que regula el art. 26 de la LPC.
B. En su informe, el Concejo Municipal de S..L.T. sostuvo que se encuentra
facultado constitucional y legalmente para emitir tasas y que los tributos cuestionados por la
sociedad actora son auténticas tasas, pues regulan contraprestaciones que el municipio otorga a
favor del sujeto pasivo consistente en la emisión de una licencia para que este instale vallas
publicitarias. Además, alegó que las disposiciones cuestionadas gravan situaciones distintas, pues
en un caso se trata del derecho de uso de suelo y subsuelo y en otro de la emisión de la respectiva
licencia.
4. Posteriormente, en virtud del auto de 24 de julio de 2019 se confirieron los traslados
que ordena el art. 27 de la LPC, respectivamente, a la fiscal de la corte, quien expresó que
correspondía a la sociedad demandante probar la existencia del agravio alegado, y a la parte
actora, la cual reiteró los argumentos expuestos en su demanda.
5. Finalmente, mediante auto de 1 de noviembre de 2019 se advirtió que resultaba
innecesaria la tramitación de la etapa probatoria en este proceso, ya que la pretensión se
encontraba suficientemente controvertida, la documentación aportada por las partes guarda
relación con el proceso y goza de utilidad para efectos de valoración de la prueba, y las partes no
solicitaron en sus intervenciones la práctica de ningún otro medio probatorio adicional a la
prueba instrumental presentada. Por ello, se resolvió omitir el plazo probatorio de conformidad
con el art. 29 de la LPC y, en consecuencia, el presente amparo quedó en estado de pronunciar
sentencia.
II. El orden con el que se estructurará esta sentencia es el siguiente: en primer lugar, se
determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo lugar, se expondrán ciertas
consideraciones acerca del contenido del derecho y de los principios alegados, así como de la
naturaleza jurídica de las tasas municipales (IV); y finalmente, se analizará el caso sometido a
conocimiento de esta Sala (V).
III. 1. De acuerdo con la demanda y su auto de admisión, el presente proceso
constitucional reviste la modalidad de un amparo contra ley autoaplicativa, es decir, el
instrumento procesal por medio del cual se atacan aquellas disposiciones que vulneran derechos
fundamentales y producen efectos jurídicos desde su entrada en vigencia.
En la sentencia de 3 de diciembre de 2010, amparo 584-2008, se afirmó que en este tipo
de procesos se efectúa, en cierta medida, un examen en abstracto de los preceptos normativos
impugnados que directamente y sin la necesidad de un acto posterior de aplicación transgreden
derechos constitucionales –a semejanza de lo que ocurre en el proceso de inconstitucionalidad–.
Por ello, resulta congruente trasladar y aplicar a esta modalidad de amparo, en lo pertinente,
algunas de las reglas utilizadas en el proceso de inconstitucionalidad a fin de depurar y delimitar
con precisión y claridad los términos en los que se efectuará la confrontación entre la disposición
impugnada y la Constitución.
No obstante, tal como se acotó en la sentencia de 6 de abril de 2011, amparo 890-2008, si
se opta por la vía del amparo para cuestionar constitucionalmente una actuación normativa
imputada al legislador, dicho proceso no solo deberá cumplir con los requisitos de procedencia
establecidos para los procesos de inconstitucionalidad, sino que, además, para su adecuada
tramitación, el sujeto activo deberá atribuirse la existencia de un agravio personal, directo y de
trascendencia constitucional dentro de su esfera jurídica, es decir, lo argüido por aquel debe
evidenciar la afectación de alguno de sus derechos fundamentales.
2. En el caso que nos ocupa, el objeto de la controversia consiste en determinar si el
Concejo Municipal de S..L.T. conculcó el derecho a la propiedad de la sociedad
demandante, por la inobservancia de los principios de reserva de ley y de capacidad económica,
al haber emitido los arts. 13 nº 7 y nº 8 y 14 letras d) y e) de la ORTSEMUSALT, que regulan
tributos por la colocación de vallas publicitarias dentro de dicho municipio.
IV. 1. El derecho a la propiedad faculta a su titular a: (i) usar libremente los bienes, que
implica la potestad del propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que
pueda rendir; (ii) gozar libremente de los bienes, que se manifiesta en la posibilidad del dueño de
recoger todos los productos que derivan de su explotación; y (iii) disponer libremente de los
bienes, que se traduce en actos de enajenación sobre la titularidad del bien.
Las modalidades del derecho a la propiedad, esto es, el libre uso, goce y disposición de
los bienes, se efectúan sin otras limitaciones más que las establecidas en la Constitución o en la
ley, siendo una de estas limitaciones la función social, según lo establecido en el art. 102 inc. 1º
de la Cn.
limita a la tutela del derecho real de dominio que regula la legislación civil, sino que, además,
abarca la protección de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas por un
sujeto determinado y sobre los cuales este alega su legítima titularidad.
2. A. Respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria, en la sentencia de 23
de noviembre de 2011, amparo 311-2009, se sostuvo que este tiene como finalidad garantizar, por
un lado, el derecho a la propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público –dimensión
individual– y, por otro, el principio de auto imposición, esto es, que los ciudadanos no paguen
más contribuciones que aquellas a las que sus legítimos representantes han prestado su
consentimiento –dimensión colectiva–.
Dicho principio tiene por objeto que un tema de especial interés para los ciudadanos –es
decir, el reparto de la carga tributaria– dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los
principios que rigen su actividad, asegura de mejor manera la conciliación de intereses
contrapuestos en ese reparto. Así, en nuestro ordenamiento jurídico la reserva de ley tributaria
manera sistemática con lo dispuesto en el art. 204 ord. 1º de la Cm, que habilita a los municipios
a establecer tasas y contribuciones especiales, por lo que la reserva solo afecta a esta clase de
tributos cuando son de alcance nacional.
B. En lo que concierne al principio de capacidad económica, en la sentencia de 5 de
octubre de 2011, amparo 587-2009, se sostuvo que las personas deben contribuir al sostenimiento
de los gastos del Estado en proporción a la aptitud económico-social que tengan para ello,
limitando de esa manera a los poderes públicos en el ejercicio de su actividad financiera. Dicho
principio condiciona y modula el deber de contribuir de las personas, constituyéndose como un
auténtico presupuesto y límite de la tributación. En todo caso, la capacidad económica es una
exigencia del ordenamiento tributario globalmente considerado, así como de cada tributo.
3. Por otra parte, en la sentencia de 15 de febrero de 2012, inconstitucionalidad 66-2005,
se estableció que la tasa es el tributo cuyo hecho generador está integrado por una actividad o
servicio divisible del Estado o municipio, hallándose esa actividad relacionada directamente con
el contribuyente. Así, en la sentencia de 30 de abril de 2010, amparo 142-2007, se caracterizó a
las tasas con los siguientes elementos: (i) es un gravamen pecuniario, que puede regularse en una
ley u ordenanza municipal y frente al cual el Estado el municipio se comprometen a realizar una
actividad o contraprestación, la cual debe plasmarse expresamente en su texto; (ii) se trata de un
servicio o actividad divisible, a fin de posibilitar su particularización; y (iii) se trata de
actividades que el Estado o el municipio no pueden dejar de prestar porque nadie más está
facultado para desarrollarlas.
En resumen, las características propias y esenciales de la tasa son, por un lado, que el
hecho generador supone un servicio vinculado con el obligado al pago y, por otro, que dicho
servicio constituye una actividad estatal inherente a la soberanía. Es decir, para que exista una
tasa debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el municipio que se particulariza
en el contribuyente y la cual no puede ser efectuada por un ente privado.
Esta contraprestación es la característica esencial que diferencia las tasas de los restantes
tributos. En el caso de los municipios esa actividad puede consistir en: (i) una actividad material
o tangible –v. gr., aseo, alumbrado público y ornato–; o (ii) un servicio jurídico o administrativo
–v. gr., la emisión de una licencia, permiso o autorización– en el cual conste que, por el pago de
cierta entidad de dinero, el contribuyente está autorizado para realizar una actividad dentro del
municipio.
V. Desarrollados los puntos previos, se debe analizar si la actuación de la autoridad
demandada se sujetó a la normativa constitucional.
1. A. El amparo contra ley no es un mecanismo procesal cuya finalidad sea la de impugnar
la constitucionalidad de una disposición secundaria en abstracto, sino la de proteger los derechos
fundamentales cuando por la emisión de una determinada disposición su titular estima que estos
le han sido lesionados. En virtud de ello, durante la tramitación de este tipo de proceso
constitucional, la parte actora deberá comprobar que efectivamente se encuentra en el ámbito de
aplicación de la disposición considerada inconstitucional y, además, que esta es lesiva de sus
derechos.
Entonces, la sociedad demandante tiene la carga de la prueba, es decir, la obligación de
comprobar la existencia del hecho que fundamenta su pretensión, el cual consiste, en el presente
caso, en la aplicación de tasas en la circunscripción territorial del municipio de San Luis Talpa,
cuyos hechos imponibles supuestamente infringen el derecho a la propiedad por la inobservancia
de los principios de reserva de ley y de capacidad económica.
B. Con base en los elementos de prueba incorporados al proceso, valorados
conjuntamente y conforme a las reglas de la sana critica, según lo dispuesto en el art. 33 de la
LPC en relación con la apreciación jurídica de la prueba y teniendo en consideración los términos
del debate, se tienen por establecidos los siguientes hechos: que según las certificaciones
notariales de estados de cuenta emitidos el 30 de mayo de 2017 y el 7 de agosto de 2017 por la
Administración Tributaria Municipal y por el Departamento de Cuentas Corrientes, ambos de la
Alcaldía Municipal de San Luis Talpa (folios 62 y 63), la sociedad Urban City, S.A. de C.V.,
posee vallas publicitarias dentro de la circunscripción territorial del municipio de San Luis
Talpa, encontrándose comprendida en el ámbito de aplicación de las disposiciones impugnadas.
2. A. a. La sociedad actora alegó en su demanda que los tributos regulados en los arts. 13
nº 7 y nº 8 y 14 letras d) y e) de la ORTSEMUSALT no son auténticas tasas, ya que por su pago
el sujeto pasivo de la obligación tributaria no recibe ningún tipo de servicio que constituya una
contraprestación real a su favor, característica esencial de ese tipo de tributos. Por ello, arguye
que se ha vulnerado su derecho a la propiedad, por la inobservancia del principio de reserva de
ley en materia tributaria, pues la autoridad demandada creó tributos que no se encuentra
autorizada para decretar.
b. Los arts. 5 y 129 de la Ley General Tributaria Municipal (LGTM) prescriben que las
tasas municipales se generan en virtud de aquellos servidos públicos de naturaleza jurídica o
administrativa prestados por los municipios. En ese sentido, para justificar constitucionalmente
el cobro de una tasa, la normativa respectiva deberá establecer con precisión cuál es la
actividad que se generará como contraprestación por el cobro del canon, como podría ser, por
ejemplo, la extensión de un permiso, una licencia, una autorización –servicios jurídicos o
administrativos– o la realización de una actividad material, siempre que pueda determinarse que
esta es consecuencia directa del pago del tributo.
c. En el presente caso, el art. 13 nº 7 y nº 8 de la ORTSEMUSALT regula la tasa por “uso
de suelo y subsuelo para la colocación de rótulos y vallas en zonas autorizadas por la
municipalidad”. De lo prescrito en la citada disposición se advierte que por el pago de la
referida tasa el Municipio de San Luis Talpa se encuentra en la obligación de autorizar
mensualmente el uso del suelo y del subsuelo en una zona de su circunscripción territorial en la
que el sujeto pasivo del tributo puede colocar vallas publicitarias.
Por otra parte, el art. 14 letras d) y e) de la ORTSEMUSALT determina la tasa por la
extensión anual de “licencias o permisos para la colocación de rótulos en sitios autorizados por la
municipalidad”. Del contenido de la mencionada disposición se advierte que por el pago de
dicha tasa el Municipio de San Luis Talpa extiende al sujeto pasivo de la obligación tributaria
una licencia o un permiso anual para que pueda colocar vallas publicitarias en su
circunscripción territorial.
En consecuencia, se colige que formalmente ambos preceptos contemplan la existencia de
servicios públicos de carácter administrativo que los sujetos obligados al pago de las referidas
tasas municipales reciben como contraprestación.
B. Ahora bien, para que un tributo pueda ser constitucionalmente calificado de “tasa” no
solo se debe analizar si por su pago se realiza una contraprestación, sino también cuál es el
contenido del servicio que se brinda. En el presente caso, los hechos generadores de los tributos
impugnados están constituidos formalmente por una autorización mensual para el uso del suelo
y subsuelo –el primero– y por la emisión de licencias o permisos –el segundo– para la
colocación de vallas publicitarias en el municipio de San Luis Talpa.
crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas, así como gestionar libremente las
materias de su competencia. Con ello, la Constitución fortalece un aspecto esencial de la
autonomía municipal: el relativo a los ingresos tributarios.
b. En relación con las tasas impugnadas, se advierte que el art. 4 nº 6 del Código
Municipal prescribe que es competencia de los municipios “[l]a regulación y supervisión de los
espectáculos públicos y la publicidad comercial, en cuanto conciernen a los intereses y fines
específicos municipales”. Ello implica que los municipios se encuentran habilitados para
controlar la publicidad que esté instalada dentro de su correspondiente circunscripción territorial
y, además, para ejercer su poder tributario mediante el establecimiento de ciertas clases de
tributos.
De ahí que el Concejo Municipal de San Luis Talpa es competente para crear ordenanzas
que regulen la publicidad comercial que se realiza dentro de la circunscripción territorial de
dicho municipio y, por ello, se encuentra facultado para proporcionar las contraprestaciones
que la disposición impugnada contempla.
c. Además, específicamente respecto de la tasa establecida en el art. 13 nº 7 y nº 8 de la
ORTSEMUSALT, se advierte que el art. 4 nº 23 del Código Municipal prescribe que es
competencia de las municipalidades regular el “... uso de parques, calles, aceras y otros sitios
municipales”. El art. 61 del mismo cuerpo legal establece que son bienes del municipio “[l]os de
uso público, tales como plazas, áreas verdes y otros análogos; [así como] [l]os bienes muebles o
inmuebles, derechos o acciones que por cualquier título ingresen al patrimonio municipal o haya
adquirido o adquiera el municipio o se hayan destinado o se destinen a algún establecimiento
público municipal”. Por su parte, el art. 130 de la LGTM, señala que están afectos al pago de
tasas los servicios públicos que representan uso de bienes municipales.
De lo anterior se colige que el Concejo Municipal de San Luis Talpa es competente para
regular a través de ordenanzas el uso de espacios públicos propios o encomendados a su
administración, a lo que se suma el poder tributario que les confiere el mencionado art. 204 de
la Cn., por lo que puede crear tasas por el uso de dicho espacio público.
C. En razón de lo expuesto, se concluye que los arts. 13 nº 7 y nº 8 y 14 letras d) y e) de la
ORTSEMUSALT no vulneran el derecho a la propiedad de la sociedad actora, por la
inobservancia del principio de reserva de ley en materia tributaria, pues la regulación de las
tasas establecidas en dichos artículos está comprendida dentro de las competencias que tanto la
Constitución como la legislación secundaria confieren a los municipios. Por lo anterior, resulta
procedente declarar que no ha lugar la pretensión planteada por la sociedad demandante en
relación con los citados derecho y principio.
3. Determinado lo anterior, corresponde examinar la pretensión planteada por la sociedad
actora referida a que las tasas impugnadas vulneran su derecho a la propiedad por la
inobservancia del principio de capacidad económica, ya que, aparentemente, el quantum de estas
fue estipulado sin haber realizado previamente un análisis de la capacidad económica de los
sujetos pasivos, lo cual produce que no exista equiparación entre los montos que el contribuyente
paga por esas tasas y las contraprestaciones que recibe.
Al respecto, es preciso acotar que en la sentencia de 10 de octubre de 2012,
inconstitucionalidad 15-2012, se sostuvo que las tasas se rigen por el principio de beneficio. En
tal sentido, su configuración requiere la existencia de una actividad estatal que favorece de
manera particular al sujeto pasivo de la tasa, es decir, existe un provecho específico para el
obligado al pago, el cual puede ser de naturaleza jurídica o mixta, según sea la actividad estatal
respectiva. Así, la capacidad económica no es exigible en las tasas, aunque en algunos supuestos
concretos se puede tomar en consideración para la emisión de ese tipo de tributos.
Del análisis de los tributos en cuestión se advierte que el Concejo Municipal de S.L.
.T. no tomó en consideración para su emisión la capacidad económica de los sujetos pasivos
de esos tributos, pues estructuró las tasas impugnadas con base en el principio de beneficio.
Dicho provecho deriva, por un lado, de una autorización mensual para el uso del suelo y del
subsuelo en espacio público y, por otro, de la extensión de una licencia o un permiso anual para
que los sujetos pasivos de la obligación tributaria puedan colocar vallas publicitarias dentro de
la circunscripción territorial de ese municipio.
Además, en la sentencia de 20 de febrero de 2013, amparo 617-2010, se afirmó que la
sola verificación de la proporcionalidad en el sentido estrictamente tributario de correlación
matemática entre, por un lado, el quantum de una tasa y, por otro, el costo del servicio, el
beneficio para el contribuyente o la capacidad económica de este, es una cuestión que carece de
relevancia constitucional y por ello no puede ser sometida a conocimiento de esta Sala en esos
términos.
Por consiguiente, se concluye que el Concejo Municipal de San Luis Talpa no vulneró el
derecho a la propiedad de la sociedad actora al emitir los arts. 13 nº 7 y nº 8 y 14 letras d) y e)
de la ORTSEMUSALT, pues no tomó en consideración para la emisión de las tasas contenidas en
estos la capacidad económica de los sujetos pasivos de esos tributos, sino que los estructuró con
base en el principio de beneficio, por lo que resulta procedente declarar que no ha lugar la
pretensión planteada por la sociedad demandante en relación con el aludido derecho por la
inobservancia del principio de capacidad económica.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y lo prescrito en los arts. 2, 131 ord. 6º
y 204 ord. 1º y 5º de la Constitución, así como en los arts. 32, 33 y 34 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala FALLA:
(a) Declárase que no ha lugar el amparo solicitado por la sociedad Urban City, Sociedad
Anónima de Capital Variable, contra el Concejo Municipal de San Luis Talpa, departamento de
La Paz, en virtud de la emisión de los arts. 13 nº 7 y nº 8 y 14 letras d) y e) de la Ordenanza
Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de San Luis Talpa, pues no existe vulneración
al derecho a la propiedad de dicha sociedad, por la inobservancia de los principios de reserva de
ley en materia tributaria y de capacidad económica; (b) Cesen los efectos de la medida cautelar
adoptada y confirmada por resoluciones de 2 de julio de 2018 y 10 de diciembre de 2018,
respectivamente; y (c) Notifíquese.
““““----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
----A.L.J.Z.-.D...-.J.A.P.J.S..M.N.G.----
---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------
-------------------------E. SOCORRO C.-------------------------RUBRICADAS---------------------------
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------””””
