Sentencia Nº 588-2016 de Sala de lo Constitucional, 20-10-2017
| Número de sentencia | 588-2016 |
| Fecha | 20 Octubre 2017 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
588-2016
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas
Y
con treinta y un minutos del veinte de octubre de dos mil diecisiete.
Analizada la demanda presentada por el señor OJLC, en calidad de representante de la
sociedad Transportes Lemus, Sociedad Anónima de Capital Variable, junto con la documentación
anexa, es necesario realizar las consideraciones siguientes:
I. En síntesis, la parte actora manifiesta que como resultado de una inspección efectuada
por autoridades del Instituto Salvadoreño del Seguro Social –ISSS– se determinó que la sociedad
peticionaria había incumplido con la obligación de inscribir y reportar a los trabajadores a su
servicio en los plazos legalmente establecidos, por lo que mediante resolución notificada el 16-
XI-2010, la cual contaba con el visto bueno del Jefe de la Primera Sección Inspección Patronal
del Departamento de Afiliación e Inspección de la División de Prestaciones Económicas y
Servicios del ISSS, se inscribió a un grupo de trabajadores y, en consecuencia, se elaboraron las
supuestas planillas en mora. Asimismo, se concedieron tres días para presentar las pruebas
pertinentes a fin de desvirtuar las inconsistencias señaladas.
En ese orden, el 3-II-2011 se les notificó la resolución del Jefe de la Sección de
Inspección Patronal del ISSS en virtud de la cual se establecían las cuotas patronales en mora.
Esta última resolución también fue ratificada por el Director General del ISSS el 22-VIII-2012.
Como consecuencia de dichas actuaciones, considera que se han vulnerado los derechos de
audiencia y defensa –como manifestaciones del debido proceso–, propiedad y a la seguridad
jurídica de su representada; asimismo, estima que se han transgredido los principios de legalidad
y de irretroactividad de la ley.
Al respecto, señala que los actos cuya constitucionalidad cuestiona fueron emitidos con
base en los arts. 14, 17, 48 y 49 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y Estadística del
ISSS, por lo cual plantea un amparo contra ley hetereoaplicativa. Así, por una parte, considera
que la materia sancionatoria no debería estar en un reglamento, sino en la ley en sentido formal;
asimismo, cuestiona que en dichas disposiciones se determine que la declaratoria formal de
inscripción sea retroactiva para efecto de cobro de cuotas y recargos a los patronos que no hayan
inscrito a sus trabajadores en los plazos establecidos.
Aunado a lo anterior, destaca que en los procedimientos que lleva a cabo el ISSS no se
permite que el patrono intervenga desde el principio, sino hasta que la sanción ya está impuesta.
Finalmente, destaca que nunca se le emplazó de forma personal y cuestiona que el plazo de tres
días que se concede para aportar prueba es demasiado corto.
II. Establecidos los hechos de la demanda planteada, corresponde realizar algunas
observaciones.
Así, se advierte que, de conformidad con los registros que se llevan en la Secretaría de
esta Sala, consta que previamente, el día 13-II-2015 la sociedad actora presentó otra demanda de
amparo –por medio del abogado Guillermo Alfonso Imendia Flores como su apoderado–, a la
cual se le asignó la referencia 84-2015, en la que se controvertían los siguientes actos: i) la
resolución del 22-VIII-2012 emitida por el Director General del 1SSS mediante la cual se
condenó a su poderdante al pago de $22,694 en concepto de sanción por el supuesto
incumplimiento de la normativa del ISSS; ii) el auto del 14-VIII-2012 proveído por el referido
funcionario por medio del que declaró la reserva del expediente sancionador; y iii) la decisión del
14-VIII-2012 pronunciado por el Oficial de Información del ISSS que resolvió denegar la entrega
de la información solicitada por el representante legal de Transportes Lemus.
Asimismo, se observa que dicho amparo finalizó mediante resolución emitida el 9-V-
2016, notificada el 8-VI-2016, en la que se declaró improcedente la demanda planteada por
tratarse de un asunto de mera inconformidad y de estricta legalidad ordinaria.
III. Expuesto lo anterior, y con el objeto de resolver adecuadamente el caso en estudio,
corresponde exponer los fundamentos jurídicos de la resolución que se proveerá; en concreto,
referidos a la institución de la cosa juzgada (1), la falta de actualidad en el agravio (2) y a los
asuntos de mera legalidad (3) como motivos de improcedencia del proceso de amparo.
1. En primer lugar, tal como se sostuvo en la resolución de fecha 14-X-2009, pronunciada
en el Amp. 406-2009, el instituto de la cosa juzgada debe entenderse como la permanencia en el
tiempo de la eficacia procesal de la decisión judicial, por lo que constituye un mecanismo para la
obtención de seguridad y certeza jurídica. Por medio de ella, el ordenamiento jurídico pretende
que las resoluciones de los jueces sobre los derechos de los ciudadanos queden permanentemente
eficaces en el tiempo, con lo que se alcanza una declaración judicial última en relación con la
pretensión planteada que no podrá ser atacada ni contradicha por medio de providencias de
órganos judiciales.
De acuerdo con lo anterior, la eficacia de la cosa juzgada no tiene preponderantemente
carácter interno sino externo, es decir, no se refleja tanto en el proceso en el que se produce, sino
en un potencial proceso posterior. Por ello, sin referencia a otro proceso posterior – considerada
en sí misma–, la cosa juzgada atiende únicamente a la situación de la relación o situación jurídica
que en su momento fue deducida y que queda definitivamente definida. En ese sentido, la cosa
juzgada adquiere su completo sentido cuando se le relaciona con un proceso posterior, ya que
implica la exclusión de toda decisión jurisdiccional futura entre las mismas partes y sobre el
mismo objeto, es decir, sobre la misma pretensión.
En estrecha relación con lo expuesto, debe acotarse que cuando una demanda de amparo
es rechazada liminarmente mediante la figura de la improcedencia por existir un vicio de fondo
en la pretensión, ese auto definitivo adquiere efectos equivalentes a la cosa juzgada de
conformidad con lo establecido en el art. 229 del Código Procesal Civil y Mercantil –de
aplicación supletoria en los procesos de amparo–, por lo que dicha pretensión no puede ser
propuesta nuevamente ante este Tribunal en idénticos términos, puesto que sería objeto de un
mismo pronunciamiento de rechazo ya que subsistiría el vicio de fondo y, principalmente, debido
a que ya existiría un auto definitivo firme que rechaza esa pretensión.
En consecuencia, si se advierte que en sede constitucional se ha emitido un
pronunciamiento de carácter definitivo y firme en relación con una determinada pretensión, y esta
es planteada nuevamente en otro proceso, tal pretensión no estará adecuadamente configurada y,
por tanto, existirá una evidente improcedencia de la demanda planteada, lo cual se traduce en la
imposibilidad jurídica de que el órgano encargado del control de constitucionalidad conozca y
decida sobre el fondo del caso alegado.
2. A. En otro orden, en la resolución del 27-I-2009, pronunciada en el Amp. 795-2006, se
sostuvo que el proceso de amparo persigue que se imparta a la persona la protección
jurisdiccional contra cualquier acto de autoridad que estime inconstitucional y que,
específicamente, vulnere u obstaculice el ejercicio de los derechos constitucionales consagrados a
su favor.
En ese sentido, para la procedencia al inicio del proceso de la pretensión de amparo, es
necesario –entre otros requisitos– que el sujeto activo se autoatribuya alteraciones difusas o
concretas en su esfera jurídica derivadas de los efectos de la existencia de una presunta acción u
omisión –lo que en términos generales de la jurisprudencia constitucional se ha denominado
simplemente agravio–. Dicho agravio tiene como requisitos que se produzca con relación a
normas o preceptos de rango constitucional –elemento jurídico– y que genere una afectación
difusa o concreta en la esfera jurídica de la persona justiciable –elemento material–.
Desde esta perspectiva, se ha afirmado que hay ausencia de agravio constitucional cuando
el acto u omisión alegado es inexistente o cuando, no obstante concurra una actuación u omisión
por parte de la autoridad a quien se le atribuye la responsabilidad, aquella ha sido legítima, es
decir, se ha realizado dentro del marco constitucional o es incapaz de producir por sí misma una
afrenta en la esfera jurídica constitucional del sujeto que reclama.
Consecuentemente, si la pretensión del actor de amparo no incluye los elementos antes
mencionados, hay ausencia de agravio y la pretensión debe ser rechazada por existir
imposibilidad absoluta de juzgar el caso desde el ámbito constitucional.
B. Por otro lado, en la sentencia del 16-XI-2012, pronunciada en el Amp. 24-2009, este
Tribunal sostuvo que el agravio es de tipo actual cuando, no obstante el tiempo transcurrido entre
el momento en que ocurrió la vulneración de derechos fundamentales que se alega y el de la
presentación de la demanda de amparo, no hayan desaparecido –es decir, permanezcan en el
tiempo– los efectos jurídicos directos de dicha transgresión en la esfera particular de la persona
que solicita el amparo, entendidos estos últimos como la dificultad o imposibilidad para
continuar ejerciendo materialmente las facultades subjetivas derivadas de un derecho del cual se
tiene o se ha tenido su titularidad.
Entonces, para determinar si un agravio posee actualidad se deberá analizar – atendiendo
a las circunstancias fácticas de cada caso concreto y, en especial, a la naturaleza de los derechos
cuya transgresión se alega– si el lapso transcurrido entre el momento en que ocurrió la
vulneración a los derechos fundamentales y el de la presentación de la demanda es o no
consecuencia de la mera inactividad de quien se encontraba legitimado para promover el
respectivo proceso de amparo. Así, en el caso de no encontrarse objetivamente imposibilitado el
interesado para requerir la tutela de sus derechos y haber dejado transcurrir un plazo razonable
sin solicitar su protección jurisdiccional –volviendo con ello improbable el restablecimiento
material de dichos derechos– se entiende que ya no soporta en su esfera jurídica, al menos de
manera directa e inmediata, los efectos negativos que la actuación impugnada le ha causado y,
consecuentemente, que el elemento material del agravio que aparentemente se le ha ocasionado
ha perdido vigencia.
C. De ahí que, a efecto de determinar la irrazonabilidad o no de la duración del plazo para
promover un proceso de amparo luego de acontecida la vulneración constitucional que se alega se
requiere una evaluación de las circunstancias del caso en concreto atendiendo a criterios
objetivos, como pueden serlo: en primer lugar, la actitud del demandante, en tanto que deberá
determinarse si la dilación es producto de su propia inactividad que, sin causa de justificación
alguna, dejó transcurrir el tiempo sin requerir la protección jurisdiccional respectiva; y en
segundo lugar, la complejidad –fáctica o jurídica– de la pretensión que se formule.
3. Finalmente, tal como se ha sostenido en la resolución de 27-X-2010, pronunciada en el
Amp. 408-2010, en este tipo de procesos las afirmaciones de hecho de la parte actora deben
justificar que el reclamo formulado posee trascendencia constitucional, esto es, deben poner de
manifiesto la presunta vulneración a los derechos fundamentales que se proponen como
parámetro de confrontación.
Por el contrario, si tales alegaciones se reducen al planteamiento de asuntos puramente
judiciales o administrativos consistentes en la simple inconformidad con las actuaciones o el
contenido de las decisiones emitidas por las autoridades dentro de sus respectivas competencias,
la cuestión sometida al conocimiento de este Tribunal constituye un asunto de mera legalidad, lo
que se traduce en un vicio de la pretensión que imposibilita su juzgamiento.
IV. Trasladando las anteriores nociones al caso concreto, se observa que en el presente
caso, el actor dirige su reclamo contra las siguientes autoridades: i) el Jefe de la Primera Sección
de Inspección Patronal del Departamento de Afiliación e Inspección de la División de
Prestaciones Económicas y Servicios del ISSS, por haber dado el visto bueno a la resolución
notificada el 16-XI-2010, mediante la cual se inscribió a un grupo de trabajadores y, en
consecuencia, se elaboraron las supuestas planillas en mora. Asimismo, se concedieron tres días
para presentar las pruebas pertinentes a fin de desvirtuar las inconsistencias señaladas; ii) el Jefe
de la Sección de Inspección Patronal del ISSS por haber emitido la resolución notificada el 3-II-
2011, en virtud de la cual se establecieron las cuotas patronales en mora; y iii) el Director
General del ISSS por haber emitido la resolución del 22-VIII-2012, mediante la cual se ratificó la
decisión antes indicada.
1. Al respecto, se advierte que –tal como se apuntó supra y según consta en los registros
que lleva la Secretaría de este Tribunal– previamente la parte actora presentó otra demanda de
amparo por medio de apoderado, la cual fue clasificada con la referencia 84-2015, en la que
también impugnó la decisión adoptada por el Director General del ISSS cuyo control
constitucional actualmente solicita.
Dicha demanda de amparo fue declarada improcedente mediante la resolución de fecha 9-
V-2016, debido a que, de lo expuesto en la demanda, se colegía que los argumentos expuestos
por el apoderado de la sociedad pretensora no ponían de manifiesto la forma en la que se habrían
infringido los derechos constitucionales de la actora, sino que, más bien, evidenciaban que el
fundamento de la pretensión planteada descansaba en una mera inconformidad con la decisión
emitida por dicha autoridad, en virtud de la cual se ratificaba la inscripción de un grupo de
trabajadores, la elaboración de planillas y la multa impuesta. En ese sentido, esta Sala sostuvo
que el mismo apoderado de la parte actora había indicado en la demanda de amparo que la
Inspectoría de la Sección de Control Patronal del Departamento de Afiliación e Inspección del
ISSS le había comunicado los resultados de la inspección realizada al contador de la sociedad
peticionaria sin que se hubiera presentado ningún medio de prueba para desvirtuar las
acusaciones realizadas en su contra.
Actualmente, la parte demandante impugna básicamente la misma actuación; en ese orden
de ideas, se observa que el reclamo que fue sometido a conocimiento constitucional en el Amp.
84-2015 versa, en esencia, sobre el mismo asunto planteado en el presente proceso de amparo,
puesto que –con relación al acto que se atribuye al Director General del ISSS– existe identidad
entre los elementos que conforman ambas pretensiones –sujetos, objeto y causa–.
Así, en ambos procesos de amparo la parte actora es la sociedad Transportes Lemus,
Sociedad Anónima de Capital Variable, la autoridad demandada es, entre otras, el Director
General del ISSS y el acto reclamado es la resolución del 22-VIII-2012 emitida por el Director
General del ISSS mediante la cual se condenó a su poderdante al pago de $22,694 en concepto de
sanción por el supuesto incumplimiento de la normativa del ISSS; asimismo, se observa que
esencialmente se aduce la conculcación de los mismos derechos fundamentales y que los alegatos
utilizados para fundamentar la presunta lesión de tales derechos son similares.
En ese sentido, puede verificarse la semejanza relevante entre los sujetos activo y pasivo
así como la identidad de objeto; además, se observa una identidad de causa o fundamento, puesto
que las actuaciones impugnadas, la relación fáctica, los motivos por los cuales se alega la
vulneración constitucional y los derechos invocados en ambos supuestos son básicamente los
mismos.
Por ende, se colige que el representante de la sociedad actora pretende que este Tribunal
revise nuevamente la pretensión referida a la supuesta conculcación de sus derechos
constitucionales como consecuencia de la decisión adoptada por el Director General del ISSS,
pese a que ya se ha emitido un pronunciamiento sobre esta declarando su improcedencia
anteriormente.
En consecuencia, se advierte que la pretensión de amparo planteada por la sociedad actora
–con relación a la decisión adoptada por el Director General del ISSS– respecto a la supuesta
vulneración de sus derechos fundamentales, ya fue objeto de una decisión judicial firme –en otro
proceso de amparo–; razón por la cual, no debe ser atacada ni contradicha en posteriores
decisiones de órganos judiciales, situación que se traduce en un vicio de la pretensión que impide
el conocimiento del fondo de la petición así planteada y produce el rechazo liminar de la
demanda mediante la figura de la improcedencia con respecto a dicha autoridad.
2. A. En otro orden, corresponde en este apartado examinar las actuaciones emitidas por
las otras autoridades demandadas contra las cuales no se ha promovido ningún proceso de
amparo previo, las cuales son: i) la resolución notificada el 16-XI-2010, mediante la cual se
inscribió a un grupo de trabajadores, se elaboraron las supuestas planillas en mora y se
concedieron tres días para presentar las pruebas pertinentes a fin de desvirtuar las inconsistencias
señaladas. El referido acto contaba con el visto bueno del Jefe de la Primera Sección de
Inspección Patronal del Departamento de Afiliación e Inspección de la División de Prestaciones
Económicas y Servicios del ISSS; y ii) la resolución notificada el 3-II-2011, en virtud de la cual
el Jefe de la Sección de Inspección Patronal del ISSS estableció las cuotas patronales en mora.
Como consecuencia de dichas actuaciones, el señor LC considera que se han vulnerado
los derechos de audiencia y defensa –como manifestaciones del debido proceso–, propiedad y a la
seguridad jurídica de su representada; asimismo, estima que se han transgredido los principios de
legalidad y de irretroactividad de la ley.
Aunado a lo anterior, señala que los actos cuya constitucionalidad cuestiona fueron
emitidos con base en los arts. 14, 17, 48 y 49 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y
Estadística del ISSS, por lo cual plantea un amparo contra ley hetereoaplicativa. Lo anterior,
debido a que, por una parte, considera que la materia sancionatoria no debería estar en un
reglamento, sino en la ley en sentido formal y, por otra parte, cuestiona que en dichas
disposiciones se determine que la declaratoria formal de inscripción sea retroactiva para efecto de
cobro de cuotas y recargos a los patronos que no hayan inscrito a sus trabajadores en los plazos
establecidos.
Asimismo, destaca que en los procedimientos que lleva a cabo el ISSS no se permite que
el patrono intervenga desde el principio, sino hasta que la sanción ya está impuesta. Finalmente,
destaca que nunca se le emplazó de forma personal y cuestiona que el plazo tres días que se
concede para aportar prueba es demasiado corto.
B. En ese orden, se evidencia que la decisión en virtud de la cual se establecieron las
cuotas en mora fue notificada el 3-II-2011; ahora bien, se advierte que, en primer lugar, los actos
emitidos en el referido procedimiento no gozaban de definitividad, ya que posteriormente fueron
controvertidos ante el Director General del ISSS y, en segundo lugar, se observa que transcurrió
aproximadamente un plazo de cinco años y siete meses desde la notificación de dicho acto hasta
la presentación de la demanda de este amparo –el 9-IX-2016–, lo que no permite deducir cuál es
el agravio actual que las referidas actuaciones ocasionarían en la esfera jurídica constitucional de
la sociedad peticionaria.
Así, se observa que la parte actora no promovió el amparo en un plazo razonable después
de acontecida la supuesta vulneración constitucional, sino que dejó transcurrir un lapso
prolongado, aspecto que desvirtuaría la actualidad de la afectación padecida como consecuencia
del acto reclamado. Y es que, debido a la naturaleza jurídica del proceso de amparo, es necesario
que además de que exista un agravio concreto en la esfera jurídica del peticionario, este debe ser
actual. Así, debe indicarse cuál es el perjuicio actual que sufre la parte actora en sus derechos
fundamentales y no limitarse a manifestar –de manera general– acotaciones relacionadas a
afectaciones a su esfera jurídica.
En consecuencia, no .se infiere la existencia de un perjuicio actual respecto de los efectos
negativos de los actos impugnados y, consecuentemente, el elemento material del agravio que
aparentemente se le ha ocasionado ha perdido vigencia.
C. Por otra parte, se observa que los argumentos expuestos por la parte actora en ningún
momento ponen de manifiesto la forma en la que se habrían infringido sus derechos
constitucionales, sino que, más bien, evidencian que el fundamento de la pretensión planteada
descansa en un desacuerdo con las decisiones adoptadas por las autoridades demandadas.
Y es que, pese a que la parte actora plantea el presente proceso como un amparo contra
ley respecto de los arts. 14, 17, 48 y 49 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y
Estadística del ISSS, en la demanda no se establecen argumentos que permitan determinar de qué
manera dichas disposiciones contrarían la Constitución.
Así, en primer lugar, con respecto a la irretroactividad, se advierte que el Reglamento para
la Afiliación, Inspección y Estadística del ISSS entró en vigencia el 19-VI-1956; así, la
disposición que establece el cobro de las cotizaciones respectivas se encontraba vigente en el
momento en que se suscitó el hecho al cual era aplicable. Y es que, tal como se sostuvo en la
sentencia de fecha 2-IV-2014, emitida en el Amp. 283-2011, una ley no es retroactiva stricto
sensu por referirse a hechos pasados. Lo determinante es establecer si pretende extender las
consecuencias jurídicas del presente a situaciones de hecho que se produjeron en el pasado.
En segundo lugar, se advierte que la obligación cuyo incumplimiento se habría
sancionado por las autoridades del ISSS no se origina en un reglamento, sino en el art. 33 inc. 2°
de la Ley del ISSS, el cual establece que: "El patrono deberá deducir a todas las personas que
emplee y que deben contribuir al régimen del Seguro Social, las cuotas correspondientes a los
salarios que les pague, y será responsable por la no percepción y entrega de tales cuotas al
Instituto, en la forma que determinen los reglamentos".
Finalmente, de la documentación adjunta a la demanda, se observa que el resultado de la
inspección respectiva fue debidamente notificado y que la sociedad demandante no presento
ningún tipo de prueba en el tiempo establecido, por lo que, ante tal inactividad, no se observa de
que manera dicho acto podría haber vulnerado los derechos de audiencia y defensa de la sociedad
actora. En ese orden, pese a que la parte demandante aduce que no se tiene posibilidad de
intervenir hasta que la sanción está determinada, se advierte que precisamente se notifica el
resultado de la inspección para que se presenten las pruebas con las cuales se puedan desvirtuar
las inconsistencias observadas.
3. Por tanto, con arreglo a las circunstancias expuestas, se concluye que este Tribunal se
encuentra imposibilitado para controlar la constitucionalidad de los actos cuestionados, debido a
que, con respecto al acto emitido por el Director General del ISSS, este ya fue objeto de una
decisión judicial firme emitida por esta Sala, por lo que existe cosa juzgada y, con relación a los
otros actos reclamados, por una parte, no se observa actualidad en el agravio respecto de la esfera
jurídica de la sociedad peticionaria y, por otra parte, se advierte que se trata de un asunto de mera
legalidad. De esta forma, es pertinente declarar la improcedencia de la demanda de amparo, por
concurrir defectos en la pretensión que habilitan la terminación anormal del proceso.
Por tanto, de conformidad con los razonamientos antes expuestos, esta Sala RESUELVE:
1. Tiénese al señor OJLC como representante de la sociedad Transportes Lemus, Sociedad
Anónima de Capital Variable, en virtud de haber acreditado en forma debida la personería con la
que interviene en el presente proceso.
2. Declárese improcedente la demanda planteada por el señor OJLC, en el carácter antes
indicado, contra el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, en virtud de
haberse planteado una pretensión que ya fue objeto de una decisión judicial previa en otro
proceso de amparo; asimismo, declárese improcedente la demanda planteada contra el Jefe de la
Primera Sección de Inspección Patronal del Departamento de Afiliación e Inspección de la
División de Prestaciones Económicas y Servicios y el Jefe de la Sección de Inspección Patronal ,
ambos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, debido a que –por una parte– no se infiere la
existencia de un perjuicio actual respecto de los efectos negativos que los actos impugnados le
habrían causado a la sociedad demandante y, consecuentemente, el elemento material del agravio
que aparentemente se le ha ocasionado ha perdido vigencia y –por otra parte– por tratarse de un
asunto de mera legalidad y de simple inconformidad con relación a las resoluciones en virtud de
las cuales se sancionó a la sociedad actora.
3. Tome nota la Secretaría de esta Sala del lugar señalado por el señor OJLC, en el
carácter antes indicado, para recibir los actos procesales de comunicación, así como de la persona
comisionada para tal efecto.
4. Notifíquese.
F. MELENDEZ. --------J. B. JAIME. --------E. S. BLANCO R.-------R. E. GONZALEZ. ---------
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN----------------
------------------------E. SOCORRO C.----------------- SRIA. -------------RUBRICADAS.
