Sentencia Nº 61-2010 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 28-06-2017
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 28 Junio 2017 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 61-2010 |
61-2010
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador a las doce horas y veinte minutos del veintiocho de junio de dos mil
diecisiete.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor VMRF
por medio de sus apoderados generales judiciales Mardo Federico Portillo Quijada y Néstor
Wilfredo Vásquez Montesinos, contra el Tribunal de Ética Gubernamental, por la supuesta
ilegalidad de los siguientes actos:
a)
Resolución de las catorce horas con treinta minutos del veinticinco de noviembre de
dos mil nueve, emitida por el Tribunal de Ética Gubernamental -TEG en adelante-, mediante el
cual resolvió poner fin al procedimiento administrativo sancionador iniciado por denuncia del
señor VMRF, contra los servidores públicos TSM, YAEM y LAGP, por considerar que no se
estableció que los referidos señores hubieran infringido la prohibición ética prescrita en el
artículo 6 letra a) de la Ley de Ética Gubernamental, consistente en: solicitar o aceptar,
directamente o por interpósita persona, cualquier bien o servicio de valor económico o beneficio
adicional a los que percibe por el desempeño de sus labores, por hacer, apresurar, retardar o dejar
de hacer tareas o trámites relativos a sus funciones.
b)
Resolución de las nueve horas del catorce de diciembre de dos mil nueve, emitida por
el Tribunal de Ética Gubernamental, en la que se declaró sin lugar el recurso de revisión
interpuesto contra el acto descrito en la letra anterior.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, por medio de sus apoderados
Mardo Federico Portillo Quijada y Néstor Wilfredo Vásquez Montesinos; el Tribunal de Ética
Gubernamental como autoridad demandada, por medio de sus apoderados Jorge Ernesto Martínez
Ramos y Concepción Marina Rosa G; y, los licenciados Patricia del Carmen Rodas Castro y Julio
César Cueva Trejo, como agentes auxiliares delegados por el Fiscal General de la República.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. Que el señor VMRF es propietario de una oficina lotificadora ubicada en el municipio
de Zacatecoluca, en ese sentido, debido al rubro que se dedica -gestión y comercialización de
terrenos- es que a través de diversos notarios realizan compraventas de inmuebles, y además,
proceden a la inscripción de instrumentos públicos en el Centro Nacional de Registros en la
oficina departamental de Zacatecoluca.
Manifestó que en el mes de diciembre de dos mil seis, los servidores públicos TSM,
YAEM y LAGP, adscritos a esa dependencia, habían confabulado para solicitarle él la cantidad
de cinco mil dólares de los Estados Unidos de América, ello con el objetivo de agilizar todos los
trámites y la aprobación de los planos respectivos de diferentes instrumentos y o proyectos en los
cuales tuviese interés; que el demandante no aceptó esa propuesta por considerarla ilegal, sin
embargo, que aseveró tal negativa le ha sido contraproducente, pues los denunciados se dieron a
la tarea de obstaculizar todas las solicitudes y gestiones registrales realizadas por el demandante,
generando grave perjuicio a su actividad comercial.
Por lo cual, interpuso denuncia ante el TEG, aduciéndoles infracción al artículo 6 letra a)
de la Ley de Ética Gubernamental concerniente a solicitar o aceptar, directamente o por
interpósita persona, cualquier bien o servicio de valor económico o beneficio adicional a los que
percibe por el desempeño de sus labores.
Sin embargo, el TEG luego de finalizar toda la recepción de prueba, resolvió que en el
caso en concreto los medios de prueba aportados no eran suficientes como para establecer la
acción atribuida a los denunciados, decisión que fue confirmada al haber declarado sin lugar el
recurso de revisión interpuesto por la parte actora.
En este sentido, la parte actora afirma que estas resoluciones no están suficientemente
motivadas al no haberse incorporado ni valorado como prueba de cargo que denomina de “valor
decisivo “, consistente en diversas certificaciones de documentos, además del libro de control de
salidas en horas laborales durante los meses de junio a diciembre de dos mil seis, que tiene a su
cargo el jefe del departamento de administración y servicios del personal del Centro Nacional de
Registros, pruebas documentales determinantes que según la parte actora inciden en la
motivación de la resolución emitida por el TEG.
Además, el demandante alega que también se violaron las reglas de la sana critica en
cuanto a la prueba testimonial, específicamente el testimonio emitido por el señor MIFM,
afirmando que de su deposición puede colegirse la conducta ilícita atribuida a los servidores
públicos.
II. Por auto de las quince horas y seis minutos del veintinueve de junio de dos mil once,
(folio 15 del expediente judicial), se admitió la demanda y se tuvo por parte al señor VMRF por
medio de sus apoderados Mardo Federico Portillo Quijada y Néstor Wilfredo Vásquez
Montesinos; asimismo, conforme a lo prescrito en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa -LJCA en adelante- se requirió de la autoridad demandada el primer
informe de ley y la remisión del respectivo expediente administrativo relacionado con el caso.
La autoridad demanda rindió el respectivo informe (fs. 19 del expediente judicial) en el
cual manifestó la existencia de los actos administrativos controvertidos por el demandante, y que
los mismos no adolecen de ilegalidad.
III. Por medio de auto de las catorce horas veintidós minutos del diecinueve noviembre
de dos mil doce (fs. 24 expediente judicial), y de acuerdo a lo establecido en el artículo 24 de
LJCA, se requirió de la autoridad demandada un nuevo informe, a fin de que expusiera las
razones en que justifica la legalidad de los actos impugnados, y se ordenó notificar la resolución
al Fiscal General de la República, para los efectos del artículo 13 de la LJCA.
El TEG, al rendir el informe justificativo, expresó: “... [e]n puridad el demandante se
limita a exponer una mera inconformidad con el sentido de las resoluciones impugnadas, las
cuales no cumplieron sus expectativas de imponer una sanción a los servidores denunciados por
él en sede administrativa, debido a la falta de prueba sobre los hechos que se les atribuyó ”.
Además, continuó con un desarrollo sistemático de los agravios expuestos por la parte
actora; así, al respecto a la prueba documental indicó: “[l]a opinión del actor sobre valor
decisivo de los instrumentos que incorporó y las inferencias -suposiciones- que cabía hacer de
los mismos no son, obviamente, criterios para establecer la necesidad de su valoración en la
decisión del caso. Ciertamente, la decisión de no valorar la prueba documental descrita, a pesar
de encontrarse incorporada materialmente al expediente, respondió básica y llanamente a que
no estaba relacionada con el tema de decisión del procedimiento, es decir, no se trataba de
prueba pertinente “.
Por su parte, respecto a la exclusión de la prueba testimonial manifestó: “... el Tribunal de
Ética Gubernamental, para apreciar con acierto la deposición en referencia, primero realizó la
interpretación (¿Qué es lo que dijo el testigo?) y luego la valoración de la misma (asignándole
un valor concreto en la producción de certeza). Ambas actividades intelectuales se plasmaron en
el texto de la resolución dictada el veinticinco de noviembre, tal como se reseñó luego en la
resolución del catorce de diciembre, ambas fechas de dos mil nueve, advirtiéndose
contradicciones en el testimonio del citada testigo, que impidieron establecer sin lugar a dudas
la responsabilidad de los denunciados en la conducta antiética que se les imputaba ”.
Asimismo, con relación a la omisión de valoración de prueba de valor decisivo,
concerniente al libro del jefe del Departamento de Administración y Servicios de Personal del
Centro Nacional de Registros, para verificar las salidas en horas laborales de los denunciados en
los meses de junio a diciembre de dos mil seis, la autoridad demandada dijo: “...puede afirmarse
con propiedad que dicho alegato es infundado (...) primero porque las conductas atribuidas a los
denunciados habrían sucedido -según lo afirmado por el mismo denunciante- específicamente los
días cuatro y seis de diciembre de dos mil seis, y no a lo largo de los meses indicados; y segundo,
por cuanto el mencionado Jefe (sic) del Departamento había presentado el 18 de marzo de 2009
(...) certificaciones del libro de registro colocado en la entrada de la oficina respectiva para
controlar las salidas de los empleados durante las horas laborales, a cargo del vigilante del
turno, precisamente correspondiente a los días antes señalados “.
En el auto de las catorce horas y veintinueve minutos del doce de septiembre de dos mil
trece (fs. 39 del expediente judicial), se tuvo por rendido el informe justificativo, se dio
intervención a la licenciada Patricia del Carmen Rodas de Castro, en calidad de agente auxiliar
delegada del Fiscal General de la República; y se abrió a prueba el proceso, de conformidad al
artículo 20 de LJCA.
En la etapa probatoria solo la autoridad demandada presentó escrito mediante el cual
solicitó la incorporación -como prueba- de los documentos que se integran en el expediente
administrativo remitido a esta Sala.
Posteriormente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA.
a)
La parte actora reiteró los argumentos vertidos en la demanda.
b)
El TEG, replicó los términos del informe justificativo (f. 78-80).
c)
La representación fiscal en su intervención hizo referencia a la legalidad del acto
administrativo (82-85).
Finalmente, el presente proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.
IV. La parte actora alegó como causas de ilegalidad, por un lado, que se ha transgredido
el derecho fundamental de obtener las resoluciones motivadas; además, que la exclusión de
valoración de la prueba documental de cargo propuesta por el demandante, ha generado
insuficiencia de motivación de los actos administrativos; y finalmente, afirma la violación a la
reglas de la sana critica en cuanto a la prueba testimonial, específicamente respecto a lo
expresado por el testigo MIFM.
De este modo al examinar los agravios, se advierte que la parte actora alega la violación al
deber de motivación, ello debido a la decisión de la Administración Pública de no valorar prueba
documental de valor decisivo; en ese sentido, en primer lugar se abordará el deber de motivar de
los actos administrativos y verificar si en el caso en concreto se ha cumplido con éste, para luego
establecer si la exclusión de la prueba, se encuentra vinculado al deber de motivación del acto
administrativo impugnado, como lo afirma el demandante; finalmente en caso de no comprobarse
el incumplimiento de los requisitos de motivación del acto administrativo, se desarrollaran
algunas consideraciones concernientes a la presunta violación a las reglas de la sana crítica
respecto de la prueba testimonial, siendo éste el preámbulo para establecer la ilegalidad o no de
los actos administrativos impugnados.
1. Violación al deber de motivación de los actos administrativos
1.1 En este apartado, el demandante indicó la infracción al deber de motivación y en lo
medular sostuvo: “[e]l respetable Tribunal de Ética no valoró prueba documental DE VALOR
DECISIVO, agregada en los interfolios del expediente (...) y que se relaciona a folios 5, literales
de la a) hasta la h) de la resolución objeto de alzada. Tal prueba documental debió ser valorada
con toda su eficacia probatoria, integralmente con los testimonios de los testigos (...) [y]
precisamente tal prueba documental colige que efectivamente los denunciados habían
confabulado para solicitar dádivas a nuestro poderdante con el objeto de agilizarle la
aprobación de revisión de planos respectivos de diferentes instrumentos y o proyectos donde
nuestro poderdante tiene interés y debido al rechazo del dinero es que se habían dado a la tarea
de obstaculizar dejar de hacer o retardar todo tramite que le corresponde a sus funciones en
donde nuestro poderdante tiene interés ... ”.
Además indicó: “...[e]l acto administrativo adolece de una total ilegalidad (...) el cual
declara improcedente la solicitud de requerir al Jefe del Departamento de Administración y
Servicios de Personal del Centro Nacional de Registros el libro de control de salidas en horas
laborales durante los meses de junio a diciembre de dos mil seis. A nuestro juicio el respetable
Tribunal de Ética omitió prueba de valor decisivo que estaba a su alcance para llegar a la
búsqueda de la verdad, pues denegó a nuestras personas en el sentido de requerir al Jefe del
Departamento de Administración y Servicios de Personal del Centro Nacional de Registros el
libro de control de salidas en horas laborales durante los meses de junio a diciembre de dos mil
seis... ”.
Afirmó que: “....DE NO HABERSE DENEGADO tal acto de prueba, se hubiera
percatado tal respetable Tribunal que al obtener tal libro donde constan las salidas que en tales
meses o resto de meses del dos mil seis no aparecen registradas tales salidas llevándonos a la
conclusión lógica que terceras personas han colaborado para que tal informe sea positivo para
los denunciados (...) por tanto, la motivación del Tribunal de Ética es ilegítima pues se omite la
consideración de prueba decisiva introducida al debate, como también omite producir elementos
probatorios decisivos a su alcance y ello hace que tal resolución no esté debidamente
fundamentada como lo ordena la ley y la Constitución “ .
1.2 Respecto a este punto, la autoridad demandada dijo que: “[l]a opinión del actor sobre
el valor decisivo de los instrumentos que incorporó y las inferencias -o suposiciones-que cabía
hacer de los mismos no son obviamente criterios para establecer la necesidad de valoración en
la decisión del caso. Ciertamente, la decisión de no valorar la prueba documental descrita, a
pesar de encontrarse incorporada materialmente al expediente, respondió básica y llanamente a
que no estaba relacionada con el tema de decisión del procedimiento, es decir, no se trataba de
prueba pertinente “.
En esta misma línea dijo: “...[l]a prueba documental en comento consistía en copias
certificadas de resoluciones de la Dirección del Instituto Geográfico y de Catastro, planos
topográficos, testimonios de compraventa de inmuebles, formularios de la dirección de catastro y
fichas de campo, que se colige fácilmente no se vinculan en nada con el tema de decisión en sede
administrativa, que consistía -se insiste- en una petición de dadivas por parte de los denunciados
en un lugar y fecha específicos ”.
De igual modo, la autoridad demandada manifestó: “ [e]n cuanto al alegato de omisión
de prueba de valor decisivo por haberse denegado la petición de requerir al jefe del
Departamento de Administración y servicios de personal del Centro Nacional de Registros la
remisión del libro de control utilizado para verificar las salidas en horas laborales de los meses
de junio a diciembre de dos mil seis, puede afirmarse con propiedad que dicho alegato es
totalmente infundado, por los siguientes motivos: primero, porque las conductas atribuidas a los
denunciados habrían sucedido -según lo afirmado por el denunciante- específicamente los días
cuatro y seis de diciembre de dos mil seis, y no a lo largo de los meses indicados; y segundo, por
cuanto el jefe del mencionado departamento había presentado el 18 de marzo de 2009 -antes de
solicitarse la remisión del libro de control- certificaciones del libro de registro colocado en la
entrada de la oficina respectiva para controlar las salidas de los empleados durante las horas
laborales, a cargo del vigilante de turno, precisamente a los días correspondientes antes
señalados “.
Finalmente sostuvo que: “... [d] ebe precisarse que se incorporó al expediente la fuente
de prueba idónea para establecer la permanencia o salida de los denunciados de las
instalaciones de la oficina registral en que laboran; la cual no se desvirtúa con la afirmación
especulativa de la parte demandante acerca de la parcialidad del informe brindado por el jefe de
del Departamento de Administración y Servicios del Centro Nacional de Registros ...”.
Expuestos que han sido los argumentos de ambas partes, corresponde a éste Tribunal
hacer las siguientes consideraciones.
1.3 Esta Sala en reiteradas decisiones ha manifestado que, el acto administrativo está
configurado por una serie de elementos -objetivos, subjetivos y formales- los cuales deben
concurrir en debida forma para que se constituya válido. La doctrina establece que basta la
concurrencia de vicios en uno de los elementos para que el acto como tal, se torne ilegal.
De este modo, debemos señalar que, uno de los aspectos que constituye el elemento
objetivo del acto es su motivación. La motivación del acto administrativo exige que la
Administración Pública, plasme en sus resoluciones las razones fácticas y jurídicas que le
determinaron a adoptar su decisión. La Ratio decidendi de la motivación, permite ejercer un
control de legalidad, constatando si estas razones están fundadas en derecho y si se ajustan a los
fines que persigue la normativa aplicable.
Asimismo, la motivación tiene como principales finalidades, desde el punto de vista
interno, el asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración Pública;
desde el terreno externo, constituye una garantía para el administrado a quien le permite conocer
las razones o motivos por los cuales se le sanciona, posibilitando el adecuado ejercicio de los
medios de impugnación. Con ello, la motivación también incide en el control jurisdiccional, en
tanto posibilita el análisis del criterio de decisión que indujo a la autoridad pública a resolver en
determinado sentido.
Cabe agregar que la falta de motivación puede atender a razones de distinto tipo, en
primer lugar, que la misma falte, es decir, que no se consignen expresamente las razones
jurídicos y fácticos sobre los que basa el proveído. Asimismo, que la exposición judicial exista,
pero que sea contradictoria sobre algún tipo de solicitud de las partes. En otros términos: que se
extrañen la coherencia, la consistencia o unidad en la exposición de la autoridad.
De igual forma, que los argumentos sean insuficientes o aparentes, comprendiéndose
incluidos en este vicio dos aspectos: uno, que la administración no consigne de forma completa,
íntegra o con la entereza suficiente sus argumentos en que se basa el proveído; dos, que en la
exposición se utilicen: formularios, afirmaciones o frases rutinarias, o se consigne solamente el
simple relato de los hechos o cualquier otra forma de reemplazarla por relatos insustanciales.
En conclusión, si el fundamento del acto que se impugna y la finalidad perseguid por el
mismo han sido omitidas en el contenido del mismo, dicha falta será suficiente para declarar la
ilegalidad del mismo, al no expresar los hechos en que se basa la Administración Pública para
aplicar la norma, siempre necesarios para llegar a tomar una determinada decisión.
1.4 En el presente caso, para verificar la fundamentación de la decisión adoptada por la
Administración Publica, se hace necesario examinar la resolución impugnada, a efectos de
identificar su estructura y contenido, y si la misma cumple con el deber de motivación; así, la
autoridad administrativa divide sus “fundamentos jurídicos” que sustentan su resolución en
cuatro apartados, cada uno de los cuales será analizado seguidamente.
a) En el contenido del romano I se identifica el supuesto fáctico y la pretensión concreta
formulada por la parte actora, haciendo referencia a su fundamento; además, se consignó el
contenido de la prueba testimonial concerniente a las deposiciones de los señores MIFM, LMTA
y PMFDV, y la prueba documental consistente en un informe del jefe del Departamento de
Administración y Servicios de Personal del Centro Nacional de Registros, donde se detalla la
hora de ingreso y salida del personal, además reportes certificados de las marcaciones realizadas
por los denunciados los días cuatro y seis de diciembre de dos mil seis.
En este apartado, en primer lugar, se señalan los hechos y la pretensión, algo que no solo
es dispensable en este tipo de proveídos, sino que no comportan - de forma alguna- la
fundamentación de las resoluciones; en segundo lugar, la autoridad administrativa transcribe el
contenido de las deposiciones de los testigos, lo cual es importante para satisfacer la característica
de autonomía que debe predicarse de las resoluciones, en tanto que la misma al ser por escrito
debe informar por sí misma (y sin auxilio de ningún otro documento) las razones por las que se
adoptó determinada decisión.
Sin embargo, hay que indicar que la fundamentación no se agota con la cita completa de
los actos de investigación y de prueba base del proveído, sino además, es necesario que la
autoridad administrativa deba realizar el análisis de la prueba; ello implica su estudio utilizando
las reglas de la sana crítica, lo cual comportará, al menos: (i) Valorar los actos de investigación y
de prueba relevantes, pertinentes y útiles, explicando porqué presentan esa condición y, en la
medida de la necesidad del caso concreto, porqué no se estudian el resto u otros; (ii) Fijar la
derivación realizada de cada uno; (iii) Establecer los datos relevantes que se extraen de la
derivación; (iv) Integrar la información entre sí. De este modo, en caso de inobservarse alguno de
estos parámetros, estaríamos ante un vicio de motivación, en cuanto a uno de los elementos del
acto administrativo en este tipo de casos.
En este análisis, advertimos que el TEG, luego de indicar los medios de prueba que
fueron examinados, formula un segundo romano denominado “hechos probados”, en cual indica
la derivación que se obtiene de la prueba testimonial.
b) Por su parte, en el romano III de la resolución impugnada donde constan los
fundamentos de derecho, la autoridad demandada determinó su competencia, asimismo delimitó
la acción atribuida a los justiciables, y desglosó la conducta típica, desarrollando un concepto de
“dádiva” -apoyado en doctrina-, el sujeto activo de la acción típica y su modalidad de comisión,
diciendo entre otras cosas que: “...dádiva es la cosa que se da sin obligación, ya por generosidad
pura, ya por recompensa o intento torcido de ganar algún animo ...”.
Además, respecto del sujeto activo y la modalidad de comisión sostuvo el TEG: “[l]a
acción del autor de la corrupción puede consistir en prometer o dar directamente o a través de
un intermediario, una dádiva o regalo material o intangible de cualquier naturaleza
independientemente de si se cumple la oferta o materializa el regalo (...) [l]a conducta se puede
llevar a cabo directamente o través de intermediario. En un entendimiento más acorde con las
modalidades de corrupción actuales, quien actúa en calidad de intermediario es directa o
personalmente el agente corruptor, y por lo tanto, un directo protagonista de la conducta ”.
Luego el TEG, expuso las conclusiones que acompañan a la transcripción de la prueba
examinada en el procedimiento y en síntesis a ello concluyó: “ [d]eclara que no se ha
establecido que los señores TSM, YAEM y LAGP (...) hayan transgredido la prohibición ética de
solicitar o aceptar, directamente o por interpósita persona, dádivas, regalos, pagos, honorarios,
o cualquier otro tipo de regalías, por acciones relacionadas con la función del cargo público…”
Lo anterior es importante destacarlo, pues de la lectura de la resolución se coligen los
argumentos fácticos y jurídicos que le dan el contenido a la decisión; es decir, la autoridad
demandada argumentó de forma expresa, precisa, clara y con información extraída del caso
concreto, las razones por las que emitió su fallo, y que tuvo como conclusión la inexistencia de la
acusación realizada por el demandante.
Lo que ha ocurrido en el presente caso es que el TEG, consideró que los documentos
propuestos por la parte actora como prueba, no eran pertinentes y útiles como para establecer la
acción atribuida a los servidores públicos demandados, y ello ha generado -según el demandante-
que el acto administrativo no esté debidamente motivado, o su motivación sea ilegítima, lo cual
se traduce en la modalidad de motivación insuficiente,, ello al no haberse consignado de forma
completa sus argumentos, por no valorar prueba de “valor decisivo”.
En esta línea, prueba -en sentido estricto- puede entenderse como aquel conjunto de
razones o motivos, que sirven de fundamento para llevar la certeza sobre hechos que son
investigados; es decir, en su acepción técnica hace referencia: “[a] la actividad desplegada en un
procedimiento que tiene por finalidad llevar al ánimo de la autoridad decisoria la convicción de
certeza sobre un hecho determinado ” [Garberí Llobregat, José y Buitrón Ramírez Guadalupe, El
procedimiento administrativo sancionador, volumen I, cuarta edición ampliada y actualizada,
pag. 279, 2001].
El concepto de prueba puede significar lo que se quiere probar (objeto), la actividad
destinada a ello (actividad probatoria), el procedimiento fijado por la ley para introducir la prueba
en el proceso: testimonio, informes (medio de prueba) el dato capaz de contribuir al
descubrimiento de la verdad (elemento de prueba); y el resultado conviccional de su valoración.
Además, en el tema probatorio se debe tomar en consideración su conducencia, que se
traduce en la idoneidad legal que tiene una prueba para demostrar determinado hecho; su
pertinencia, implica que la prueba tenga una relación directa con el hecho investigado o el hecho
que se pretende demostrar; y su utilidad, que hace referencia a que con la prueba analizada pueda
establecerse un hecho materia de controversia que aún no se encuentra demostrada con otra
prueba.
La parte actora alega que con los documentos relacionados en el folio cinco de la
resolución impugnada letras a) a la h), que la Administración Pública decidió no valorar, se podía
demostrar la acción atribuida a los justiciables; sin embargo, la autoridad demandada indicó:
“...[e]s necesario señalar que la siguiente prueba documental, al no estar relacionada con el
objeto del presente procedimiento, no será valorada: a) Copia certificada de la resolución de la
Dirección del Instituto Geográfico y del Catastro (...) con su respectivo plano; b) Copia
certificada de planos topográficos (...) c) Copias certificadas de diferentes testimonios de
escrituras matrices de compraventa de terrenos y los comprobantes de pago de derechos de
registro (...) , d) Copias Certificadas de formularios de la Dirección de Catastro (...) e) Copia
certificada de la resolución de la Dirección del Instituto Geográfico y del Catastro (...)J
Fotografías (...) g) Observaciones del Catastro del departamento de la Paz (...) h) Copias
simples de las fichas de campo...”.
Cabe destacar nuevamente, que la acción atribuida a los señores TSM, YAEM y LAGP,
es la de solicitar dinero para desarrollar en buen modo el ejercicio de su función pública, por
ende, la prueba a valorar debe estar encaminada a la comprobación de esa conducta; sin embargo,
el demandante propuso como prueba diversas certificaciones y fotografías que lo único que
detallan es actividad comercial a la que se dedica la oficina del demandante, es decir, a la
inscripción de inmuebles en el registro, pero no hacen referencia a la presunta petición de algún
tipo de dádiva realizada por los justiciables que ponga en duda su actuar respecto de la función
pública que realizan; en este sentido, ha sido correcta la postura del TEG al considerar que la
prueba ofertada no está vinculada al hecho investigado, de ahí que fuere procedente rechazarla
para su valoración.
Por otra parte, el demandante también afirma que al haberse denegado la incorporación
como prueba del libro de control de salidas en horas laborales durante los meses de junio a
diciembre de dos mil seis, que lleva a su cargo el jefe del Departamento de Administración y
Servicios de Personal del Centro Nacional de Registros, no se pudo comprobar que los
investigados no se encontraban en su oficina a la hora en que sucedieron las reuniones los días
cuatro y seis de diciembre de dos mil seis, que con la incorporación de este libro, quedaría
establecido que los reportes certificados de las marcaciones realizadas por los denunciados los
días antes mencionados, han sido realizados con el objetivo de favorecer a los registradores.
Cabe aclarar que la denegación de esta prueba se realizó mediante interlocutoria de las
ocho horas y treinta minutos del veintiuno de abril de dos mil nueve (fs. 275 del expediente
administrativo), configurándose éste un acto de trámite que no pone fin al proceso o que
determina la imposibilidad de su continuación, tal y como se detalló en el auto de admisión de las
quince horas y seis minutos del veintinueve de junio de dos mil once (fs. 15 del expediente
judicial), por lo que en principio, tal afirmación no debería ser objeto de pronunciamiento en la
presente sentencia.
Sin embargo, también es necesario indicar que un rechazo de prueba de forma indebida o
arbitraria por la Administración Pública, puede tener vinculación con el acto administrativo
definitivo; por lo tanto, en aras de no convalidar posibles errores procesales que afecten la
pretensión de la parte actora, o en su defecto, el derecho de defensa de los administrados, esta
Sala considera necesario determinar si con tal exclusión de prueba, el acto administrativo emitido
por el TEG es ilegal.
De este modo, en auto de las ocho horas y treinta minutos del veintiocho de abril de dos
mil nueve (fs. 275 del expediente administrativo) el TEG, para justificar el rechazo de la prueba
ofrecida por el demandante, expresó: “[p]or resolución de las 15 horas con 2 minutos del tres de
marzo de este año, este Tribunal solicitó como prueba complementaria, al jefe del departamento
de Administración y Servicios de Personal del Centro Nacional de Registros, un informe
detallado en el cual se estableciera cual era el mecanismo de control que se utiliza para verificar
las salidas en horas laborales de los empleados de la Oficina de Mantenimiento Catastral ”.
“Mediante escrito registrado el 18 de marzo de este año, el licenciado Mario Alberto
Rodríguez Mendoza, jefe del Departamento de Administración y Servicios de Personal, informó
que el mecanismo de control utilizado para verificar las horas de entrada y de salida de los
empleados de la institución, es a través de los relojes marcadores enlazados a un sistema
informático. Además, el mecanismo de control realizado para la salida de los empleados durante
las horas laborales en Zacatecoluca, es un registro escrito que se encuentra en la entrada de las
oficinas, que lo lleva el vigilante de turno y es responsabilidad del Jefe Administrativo. Adjuntó
reportes certificados de las marcaciones realizadas por los servidores públicos denunciados los
días 4 y 6 de diciembre de 2006, y copia certificada del registro escrito por el vigilante en turno
los días antes mencionados ”.
Por lo que, la autoridad demandada al haber obtenido la documentación detallada en el
párrafo anterior, concluyó: “ [e]n virtud de lo anterior, resulta improcedente solicitar el libro de
control de salidas en la horas laborales durante los meses de junio de diciembre de 2006 ”. Es
decir, la Administración Pública consideró que en el procedimiento se agregó la prueba suficiente
como para establecer que los justiciables sí se encontraban en su lugar de trabajo, a la hora y los
días en los cuales el demandante afirma se reunieron para solicitarle los cinco mil dólares; y así lo
plasmó en su resolución al indicar: “...[e]1 señor LAGP presentó durante el período probatorio
copia certificada del control de marcaciones de la oficina de mantenimiento catastral de La Paz,
con la cual comprobó que ingresó a su lugar de trabajo a las 7 horas con 22 minutos del 4 de
diciembre de 2006. Se retiró desde las 12 horas con ocho minutos, hasta las 12 horas con 56
minutos, y su hora de salida fue a las 17 horas con 1 minuto. El día 6 de diciembre, ingresó a las
7 horas con 17 minutos; se retiró a las 12 horas con 9 minutos y volvió a las 12 horas con 50
minutos. Su hora de salida fue a las 18 horas con 42 minutos ”.
Por su parte, con relación a YAEM se determinó: “... [p]resentó copia certificada del
control de marcaciones de la oficina de mantenimiento catastral de La Paz, con la cual se
estableció que el 4 de diciembre de 2006 ingresó a su lugar de trabajo a las 7 horas con 22
minutos. Se retiró desde las 12 horas con 6 minutos, hasta las 12 horas con 53 minutos, y su hora
de salida fue a las 17 horas con 22 minutos. El día 6 de diciembre de 2006 ingresó a las 6 horas
con 7 minutos. Se retiró a las12 horas con 10 minutos y volvió a las 12 horas con 57 minutos. Su
hora de salida fue a las 18 horas con 44 minutos “.
Finalmente, con relación a TSM se estableció: “... [p]resentó copia certificada del
control de marcaciones de la oficina de mantenimiento catastral de La Paz, con la cual se
comprobó que ingresó a laborar a las 7 horas con 9 minutos, el día 4 de diciembre de 2006. Se
retiró desde las 12 horas con 3 minutos hasta las 12 horas con 47 minutos, y su hora de salida
fue a las 18 horas con 12 minutos. El día 6 de diciembre de 2006, ingresó a su trabajo a las 7
horas con 11 minutos. Se retiró a las 12 horas con 13 minutos y volvió a las 12 horas con 51
minutos. Su hora de salida fue a las 17 horas con 43 minutos ”.
Aunado a estas certificaciones, el TEG también relacionó que: “(...) [S]e verificó en la
copia certificada del registro escrito por el vigilante de la oficina del CNR de Zacatecoluca, que
no existe constancia que los señores LAGP, YAEM, y TSM, hayan salido de las instalaciones del
registro los días 4 y 6 de diciembre de 2006 (...) ”.
Lo importante a destacar en este punto, es que la Administración Pública tuvo por
acreditados los horarios de entrada y salidas de los tres servidores públicos acusados en el
presente caso, específicamente los días en los que el demandante afirmó se reunieron y le
solicitaron el dinero (cuatro y seis de diciembre de dos mil seis); y es que, además de las
certificaciones del control de marcaciones de la oficina de mantenimiento catastral, donde se
constató que los investigados permanecieron en su lugar de trabajo a la hora de las presuntas
reuniones (once la mañana), también se consideró el registro escrito del vigilante del CNR,
mediante el cual se estableció que los investigados no salieron de las instalaciones de su lugar de
trabajo en dicho horario; de este modo, estas pruebas fueron las que la autoridad demandada
dispuso como útiles para establecer que los registradores se encontraban laborando, al momento
en el que presuntamente se desarrollaron las solicitudes de dinero requeridas por los investigados
al señor VMRF.
En ese sentido, afirmar que las certificaciones presentadas y el informe de vigilancia
fueron realizados con el objetivo de favorecer a los denunciados, únicamente se traduce en una
apreciación subjetiva de situaciones que según el demandante podían haberse comprobado con el
libro que lleva a su cargo el jefe del Departamento de Administración y Servicios de Personal del
Centro Nacional de Registros, donde se detalla el control de salidas en horas laborales durante los
meses de junio a diciembre de dos mil seis; sin embargo, con la presentación de otros
documentos se prevé que los días y horas en los que presuntamente se llevaron a cabo las
reuniones, los señores TSM, YAEM y LAGP, se encontraban en su jornada ordinaria de trabajo.
En conclusión a ello, es factible colegir que la denegación de esta prueba, no incide en la
resolución emitida por el TEG, mediante el cual no se estableció responsabilidad de los señores
TSM, YAEM y LAGP, en los hechos atribuidos.
Consecuentemente el acto administrativo está suficientemente motivado, y por lo tanto,
no existe la violación alegada por el demandante.
2. Violación a las reglas de la sana crítica
2.1 El demandante en este punto dijo: “...[e]l Tribunal de Ética respecto a la declaración
del testigo MIFM, argumenta que es débil en credibilidad porque incurrió en contradicciones en
hechos y aspectos esenciales en su deposición, pues afirmó que el señor D, el señor G y D Y
solicitaron dinero y posteriormente aseguró que don D le expresó verbalmente, es decir, que el
señor D A fue quién expresó verbalmente la solicitud del dinero, por lo que no se establece quien
solicitó el dinero en las reuniones del 4 y 6 de diciembre de 2006 “.
Sin embargo que: “[s]i el Tribunal hubiera valorado tales testimonios (sic) a la luz de la
sana crítica, a la luz de la fundamentación de las sentencias, se coligen aspectos básicos como:
1. Que efectivamente los denunciados estuvieron en dichas reuniones y que presenciaron todo lo
ocurrido en ellas; 2. Que hubo una solicitud de dinero exteriorizada por todos los presentes. De
ello por lógica elemental se deduce que la acción del autor o autores de la corrupción puede
consistir en prometer o dar directamente a través de un intermediario (...) [d]icha conducta de lo
que se colige de conformidad a la sana crítica, de conformidad a la motivación de las sentencias,
que si bien no fue llevada directamente fue a través de un intermediario...”.
2.2 Respecto a este punto la autoridad demandada sostuvo: “... [e]l Tribunal de Ética
Gubernamental para apreciar con acierto la deposición en referencia, primero realizó la
interpretación (¿Qué es lo que el testigo dijo?) y luego la valoración de la misma (asignándole
un valor concreto en la producción de certeza). Ambas actividades intelectuales se plasmaron en
el texto de la resolución dictada el veinticinco de noviembre, tal como se reseñó luego en la
resolución del catorce de diciembre, ambas de fecha dos mil nueve; advirtiéndose
contradicciones que en el testimonio del citado testigo, que impidieron establecer sin lugar a
dudas la responsabilidad de los denunciados en la conducta antiética que se les imputaba ”.
Al respecto esta Sala hace las siguientes consideraciones.
2.3 En materia administrativa sancionadora, en relación a los medios de prueba, éstos no
presentan un “peso” o “valor” predeterminado, sino más bien deben de valorarse en su conjunto
con base en las reglas de la sana crítica, sistema de apreciación probatoria que deviene de la
aplicación de las reglas del pensamiento humano.
Dichas reglas se traducen en un silogismo que consiste en analizar las consecuencias
después de evaluar la prueba, por lo que ese sistema valorativo está conformado por tres tipos de
reglas: la lógica, la experiencia y la psicología.
La lógica se ocupa de examinar los diversos procedimientos teóricos y experimentales
que se utilizan del conocimiento científico y de analizar la estructura de la ciencia misma, es
decir, estudia los procesos del pensamiento, para descubrir los elementos racionales que los
constituyen y las funciones que los enlazan, por lo que está compuesta de diversos principios.
La lógica se utiliza para guiar el razonamiento, dotándolo de una adecuada estructuración
y alcanzar una conclusión correcta en relación a las premisas sobre las que se apoya.
La experiencia o máximas de experiencia, desde Friedrich Stein han sido definidas como
aquellos: “[j]uicios hipotéticos de contenido general, desligados de los hechos concretos que se
juzgan en el proceso, procedentes de la experiencia, pero independientes de los casos
particulares de cuya observación se han inducido y que, por encima de esos casos, pretenden
tener validez para otros nuevos “ [STEIN, Friedrich. El Conocimiento Privado del Juez. Bogotá
(Colombia) Editorial temis, 1999, p. 27].
Ahora, especial atención requiere el análisis psicológico respecto al control de
credibilidad objetiva en relación al examen del contenido de las deposiciones. Esta técnica
implica el análisis del relato por medio de la siguiente triade de circunstancias. En primer lugar,
la ausencia de incredibilidad subjetiva, es decir, el examen de la conducta o actitud del testigo en
relación a los hechos, ello se realiza, tomando en consideración: i) La inexistencia de móviles
espurios, es decir, si existe un ánimo de resentimiento (lo que conllevaría a la denuncia como
producto de una venganza) o de fabulación (fantasías, creaciones imaginativas); ii) La
apreciación de condiciones personales, aquí se deberá considerar la edad del testigo (minoría de
edad), la existencia o no de enfermedades (alcoholismo, trastornos de personalidad o mentales).
En segundo lugar, la verosimilitud: analizar el contenido de la versión de los hechos: 1) Si
es lógica (no contrariarse entre sí, ser precisa, consistente), 2) si se cuenta con corroboraciones
periféricas objetivas (declaraciones de otros, pericias, etc.).
En tercer lugar, se debe considerar la persistencia acusatoria, esto es, si la declaración
carece de ambigüedades y o contradicciones, ello se colige a través de la persistencia de la
incriminación (prolongada en el tiempo), concreta (narración precisa, sin ambigüedades) y
coherente (única, con ausencia de contradicción en sus diversas versiones).
2.4 En el presente caso, la parte actora señaló que los señores TSM, YAEM y LAGP,
infringieron la prohibición ética descrita en el art. 6 letra a) de la Ley de Ética Gubernamental, el
cual prescribe: “... [s]on prohibiciones éticas para las personas sujetas a esta Ley: a) Solicitar o
aceptar, directamente o por interpósita persona, cualquier bien o servicio de valor económico o
beneficio adicional a los que percibe por el desempeño de sus labores, por hacer, apresurar,
retardar o dejar de hacer tareas o trámites relativos a sus funciones ”.
El demandante alegó que con la prueba testimonial concerniente a la declaración del señor
MIFM, se podía establecer la acción atribuida a los investigados, y no obstante ello, la
Administración Pública no lo hizo.
Al respecto, el señor MIFM expresó: que trabaja desde hace seis años con el señor VMRF
en la oficina que se dedica a la compraventa de terrenos; que el cuatro de diciembre de dos mil
seis, como a eso de los once de la mañana, llegaron a dicha oficina el señor DA junto con los
señores YE y LG, solicitando hablar con el señor RF, con el objetivo de registrar las escrituras en
las que tenía interés dicho señor. Que en esa reunión el señor D A expresó que para registrar las
escrituras necesitaban la cantidad de cinco mil dólares de los Estados Unidos de América,
informándole al señor RF que pactarían una segunda reunión para el día seis de diciembre de dos
mil seis. Que la segunda reunión se llevó a cabo el seis de diciembre, aproximadamente a la
misma hora de la primera, que a ésta compareció además el señor TS, pero ya no se platicó
mucho, solo se le preguntó al señor R si entregaría el dinero solicitado. Que en la primera reunión
el dinero lo solicitaron el señor D, el señor G y don Y, pero la entrega nunca se hizo porque el
señor RF es abogado y notario, les expresó que esa actividad es contraria a la ley.
Finalmente el testigo dijo: que son alrededor de doscientas escrituras presentadas al
registro, pero que todas ellas han sido rechazadas. Que conoce a los señores DA YE, LG y TS,
porque lo había visto antes en la oficina de catastro, pero que don D (quien es un empleado
administrativo, sin incidencia en el registro de proyectos) fue el que solicitó verbalmente el
monto de los cinco mil dólares para la inscripción de las escrituras.
De la deposición de este testigo se colige que: a) el señor VMRF, tiene una oficina
dedicada al registro de propiedades en el departamento de Zacatecoluca; b) que los días cuatro y
seis de diciembre -en ambos casos-aproximadamente a las once de la mañana, se llevaron a cabo
dos reuniones, que a la primera comparecieron DA, YE y LG, y la segunda también el señor TS;
c) que estos señores laboran en el área de catastro del Centro Nacional de Registros de
Zacatecoluca; d) que el objetivo de las reuniones era solicitar al señor RF, la cantidad de cinco
mil dólares de los Estados Unidos de América, para el registro de las escrituras; e) que en un
principio, el dinero lo solicitó verbalmente el señor DA, pero después afirmó que el dinero lo
requirieron tres sujetos, haciendo referencia a DA, YE y LG; f) que en la segunda reunión, solo
se le indicó al señor RF si entregaría el dinero; g) que el dinero nunca se entregó porque el señor
RF es abogado y notario, y les indicó que esa acción era contraria a la ley.
Las anteriores conclusiones permiten apreciar que en la versión rendida por el testigo,
inicialmente manifestó la existencia de la solicitud de dinero por los servidores públicos, en
fechas específicas; sin embargo, se observa cierta contradicción en su testimonio al indicar en un
principio que la persona que ejecutó la acción de requerir los cinco mil dólares fue DA, quien es
un trabajador administrativo que no tiene incidencia en el registro de documentos (como una
especie de intermediario), y luego manifestó que fueron los tres señores quienes solicitaron el
dinero (DA, YE y LG); es decir, al realizar un examen objetivo del testimonio, se perfila una
contradicción que disminuye su credibilidad, y así lo indica el TEG al concluir: “... [s]e advierten
contradicciones en la declaración del señor MIFM, pues afirmó que (...) los señores DA, LAGP y
YAEM solicitaron el dinero y posteriormente aseguró que don D lo expresó verbalmente, es decir
que el señor DA fue quien expresó verbalmente la solicitud del dinero, y reconfirmó este hecho
en la pregunta a quien solicitó el dinero ”.
En consecuencia, concluyó: “[n]o se puede determinar con claridad con esta declaración
de testigo quien solicitó el dinero en las reuniones del 4 y 6 de diciembre de 2006. Es decir, la
declaración del señor MIFM es débil en credibilidad, porque incurrió en contradicciones en
hechos y aspectos esenciales de su deposición”.
De este modo, al margen de la disminución de la credibilidad de este testigo, se hace
necesario hacer referencia a los otros dos testimonios que se relacionan en el procedimiento, e
identificar si éstos brindan un aporte esencial que complementen la versión del señor FM; así, la
testigo LMTA, entre otras cosas expuso: que trabaja para el señor VMRF, y se encarga de
tramitar los registros de las escrituras en San Salvador, Chalatenango y Zacatecoluca, que en el
registro de Zacatecoluca en dos ocasiones le rechazaron la compra de ubicaciones catastrales;
además que en una ocasión quiso inscribir un documento y le dijeron que no lo podían recibir
porque era ante los oficios del notario VMRF; y que no sabe nada en cuanto a las reuniones de
los días cuatro y seis de diciembre de dos mil seis.
Por su parte, la testigo PMFV manifestó: que trabaja para el señor VMRF, la cual se
dedica a la inscripción de compra venta de inmuebles, en el área de San Salvador, Aguilares,
Cabañas y Zacatecoluca, que en varias ocasiones cuando presentó documentación para
inscripción de segregaciones simples en el área de catastro, siempre le respondían verbalmente
que se trataban de lotificaciones y le rechazaron el trámite, pero que en realidad se trataban de
segregaciones simples; y que no tuvo conocimiento de las reuniones que se llevaron a cabo los
días cuatro y seis de diciembre de dos mil seis, en la oficina jurídica del señor VMRF.
Al confrontar estos testimonios, ambas son explícitas en manifestar que desconocen las
reuniones en donde presuntamente le solicitaron los cinco mil dólares al señor RF; es decir, lo
único que indican es el rubro a que se dedica, y algunas ocasiones en las cuales se les ha
denegado el registro de documentos, pero no aportan otro dato que vincule a los investigados en
la conducta antiética de solicitar dádivas para el buen cumplimiento del ejercicio de su función
pública.
Vale decir, que al realizar un proceso mental razonado coherente con las reglas del
criterio humano, la versión del testigo MIFM además de perder credibilidad por presentar
contradicciones, tampoco puede ser corroborada con otro elemento objetivo periférico que pueda
establecerse con las entrevistas de las testigos LMTA y PMFV.
En suma, no se tiene por acreditado el relato del señor FM, y por lo tanto, con estos
medios de prueba, no puede establecerse la acción atribuida a los investigados TSM, YAEM y
LAGP. En consecuencia, el argumento expuesto por el impetrante en este punto, no tiene el
fundamento jurídico suficiente como para declarar ilegales los actos administrativos objeto de
análisis.
POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas y con fundamentos en las
disposiciones citadas, artículo 31, 32, 33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, a nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar que no existen vicios de ilegalidad alegados por el demandante, en los
siguientes actos administrativos:
i) resolución de las catorce horas con treinta minutos del veinticinco de noviembre de dos
mil nueve, emitida por el Tribunal de Ética Gubernamental, mediante el cual resolvió poner fin al
procedimiento administrativo sancionador iniciado por denuncia del señor VMRF, contra los
servidores públicos TSM, YAEM y LAGP, por considerar que no se estableció que los referidos
señores hubieran infringido la prohibición ética prescrita en el art. 6 letra a) de la Ley de Ética
Gubernamental, consistente en: solicitar o aceptar, directamente o por interpósita persona,
cualquier bien o servicio de valor económico o beneficio adicional a los que percibe por el
desempeño de sus labores, por hacer, apresurar, retardar o dejar de hacer tareas o trámites
relativos a sus funciones; y, ii) resolución de las nueve horas del catorce de diciembre de dos mil
nueve, emitida por el Tribunal de Ética Gubernamental, en la cual se declaró sin lugar el recurso
de revisión interpuesto contra el acto descrito en la letra anterior.
B. Condenar en costas a la parte actora conforme al derecho común.
C. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la
representación fiscal.
D. Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.
Notifíquese.-
DAFNE S. ----- DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C.------S. L. RIV. MARQUEZ-------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
