Sentencia Nº 656-2017 de Sala de lo Constitucional, 18-09-2019
| Número de sentencia | 656-2017 |
| Fecha | 18 Septiembre 2019 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
656-2017
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con
veinticinco minutos del día dieciocho de septiembre de dos mil diecinueve.
El presente proceso de amparo fue promovido por la sociedad Urban City, Sociedad
Anónima de Capital Variable, que se abrevia Urban City, S.A. de C.V., por medio de su
representante, el señor SEMH, en contra del Concejo Municipal de Usulután, departamento de
Usulután, por la vulneración de su derecho a la propiedad, por la inobservancia del principio de
reserva de ley.
Han intervenido en el proceso la parte actora, la autoridad demandada y la fiscal de la
Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando:
I 1. La sociedad peticionaria manifestó en su demanda que dirige su reclamo contra el
Concejo Municipal de Usulután por haber emitido el art. 1 letra B) n° 1, 2 y 3 del Decreto
Municipal (D.M.) n° 8 del 6 de diciembre de 2001, publicado en el Diario Oficial (D.O.) n° 238,
tomo 353, de 17 de diciembre de 2001, mediante el cual se reformó la Ordenanza de Tasas
Municipales del Municipio de Usulután, departamento de Usulután (ORTAMU), que regula un
tributo por la colocación de elementos publicitarios dentro de dicho municipio.
Dicha disposición establece:
“Art. 1.- Reformar la Ordenanza de Tasas Municipales del Municipio de Usulután, departamento de Usulután, contenida
en el Decreto número tres del cuatro de mayo de mil novecientos noventa y dos, publicado en el Diario Oficial número ciento
nueve, tomo trescientos quince, del quince de junio de mil novecientos noventa y dos, en la forma que sigue:
[...]
B) Vallas Publicitarias:
1- Permiso para colocar vallas publicitarias (mayor de 3 metros cuadrados) c/u:
a) Por instalación…………………………………………………………….¢0500.00
b) Por mes…………………………………………………………………....¢300.00
2- Permiso para colocar vallas publicitarias (mayor de 3 metros cuadrados), con leyenda “Disponible por
3° días”, cada una.
a) Por instalación……………………………………………………………….¢300.00
b) Por mes………………………………………………………………………¢150.00
3- Permiso para colocar minivallas publicitarias de 2 a 3 metros cuadrados.
a) Por instalación………………………………………………………………...¢150.00
b
) Por mes……………………………………………………………………..…¢100.00”.
La sociedad actora señaló que se dedica a la colocación de publicidad en espacios públicos
o privados en el territorio nacional, por lo que se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la
disposición impugnada, la cual no establece una tasa sino un impuesto, ya que no regula ninguna
contraprestación que por su pago se otorgue a su favor. Por ello, alegó que se ha vulnerado su
derecho a la propiedad, por infracción al principio de reserva de ley en materia tributaria.
Asimismo, consideró que el aludido tributo vulnera su derecho a la seguridad jurídica en
relación con los principios de proporcionalidad, razonabilidad, legalidad, capacidad económica y
no confiscación en materia tributaria, pues el Concejo Municipal de Usulután decretó dicho
tributo de forma antojadiza, sin ningún tipo de estudio que atienda a los referidos principios, lo
que lo convierte en un auténtico impuesto.
2. A. Mediante el auto de 23 de abril de 2018 se suplió la deficiencia de la queja
formulada por la sociedad actora, de conformidad con lo dispuesto en el art. 80 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales (LPC), en el sentido que, de las argumentaciones expuestas en
su demanda, se colegía únicamente la probable vulneración de su derecho a la propiedad por la
inobservancia del principio de reserva de ley en materia tributaria.
Así, la admisión de la demanda se circunscribió al control de constitucionalidad del art. 1
letra B) n°1, 2 y 3 del D.M. n° 8 del 6 de diciembre de 2001, publicado en el D.O. n° 238, tomo
353, de 17 de diciembre de 2001, mediante el cual se reformó la ORTAMU, que regula un tributo
municipal por la colocación de elementos publicitarios dentro de dicho municipio.
B. En la misma resolución se suspendieron los efectos de la normativa impugnada y,
además, se pidió al Concejo Municipal de Usulután que rindiera el informe que establece el art.
21 de la LPC. Al rendir su informe, la referida autoridad afirmó que las vulneraciones
constitucionales que se le atribuían no eran ciertas.
C. Asimismo, de conformidad con el art. 23 de la LPC se concedió audiencia a la fiscal de
la Corte, pero no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida.
3. Por resolución de 8 de junio de 2018 se confirmó la suspensión provisional de los
efectos de la disposición impugnada y, además, se requirió a la autoridad demandada que rindiera
el informe justificativo que regula el art. 26 de la LPC, pero no hizo uso de dicha oportunidad
procesal.
4. Posteriormente, en virtud del auto de 6 de marzo de 2019 se confirieron los traslados
que ordena el art. 27 de la LPC, respectivamente, a la fiscal de la Corte, quien expresó que el
cobro realizado por la autoridad demandada se encontraba dentro de sus facultades
constitucionales y legales y que no se vulneraba el principio de reserva de ley; y a la sociedad
actora, la cual no hizo uso de la oportunidad procesal conferida.
5. Finalmente, mediante el auto de 24 de junio de 2019 se advirtió que resultaba
innecesaria la tramitación de la etapa probatoria en este proceso, ya que la pretensión se
encontraba suficientemente controvertida, la documentación aportada por las partes guarda
relación con el proceso y goza de utilidad para efectos de valoración de la prueba, y las partes no
solicitaron en sus intervenciones la práctica de ningún otro medio probatorio a la prueba
instrumental ya presentada. Por ello, se resolvió omitir el plazo probatorio de conformidad con el
art. 29 de la LPC y, en consecuencia, el presente amparo quedó en estado de pronunciar
sentencia.
II. El orden con el que se estructurará esta sentencia es el siguiente: en primer lugar, se
determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo lugar, se expondrán ciertas
consideraciones acerca del contenido del derecho y del principio alegado, así como de la
naturaleza jurídica de las tasas municipales (IV); y finalmente, se analizará el caso sometido a
conocimiento de esta Sala (V).
III. 1. De acuerdo con la demanda presentada y su auto de admisión, el presente proceso
constitucional reviste la modalidad de un amparo contra ley autoaplicativa, es decir, el
instrumento procesal por medio del cual se atacan aquellas disposiciones que vulneran derechos
fundamentales, produciendo efectos jurídicos desde el momento de su entrada en vigencia.
En la sentencia del 3 de diciembre de 2010, amparo 584-2008, se afirmó que en este tipo
de procesos se efectúa, en cierta medida, un examen en abstracto de los preceptos normativos
impugnados que directamente y sin la necesidad de un acto posterior de aplicación transgreden
derechos constitucionales –a semejanza de lo que ocurre en el proceso de inconstitucionalidad–.
Por ello, resulta congruente trasladar y aplicar a esta modalidad de amparo, en lo pertinente,
algunas de las reglas utilizadas en el proceso de inconstitucionalidad a fin de depurar y delimitar
con precisión y claridad los términos en los que se efectuará la confrontación entre la disposición
impugnada y la Constitución.
No obstante, tal como se acotó en la sentencia del 6 de abril de 2011, amparo 890-2008, si
se opta por la vía del amparo para cuestionar constitucionalmente una actuación normativa
imputada al legislador, dicho proceso no solo deberá cumplir con los requisitos de procedencia
establecidos para los procesos de inconstitucionalidad, sino que, además, para su adecuada
tramitación, el sujeto activo deberá atribuirse la existencia de un agravio personal, directo y de
trascendencia constitucional dentro de su esfera jurídica, es decir, lo argüido por aquel debe
evidenciar la afectación de alguno de sus derechos fundamentales.
2. En el caso que nos ocupa, el objeto de la controversia consiste en determinar si el
Concejo Municipal de Usulután conculcó el derecho a la propiedad de la sociedad demandante,
por la inobservancia del principio de reserva de ley, por haber emitido el art. 1 letra B) n° 1, 2 y 3
del D.M. n° 8 de 6 de diciembre de 2001, publicado en el D.O. n° 238, tomo 353, de 17 de
diciembre de 2001, mediante el cual se reformó la ORTAMU, que regula un tributo municipal
por la colocación de elementos publicitarios dentro de dicho municipio.
IV. 1. El derecho a la pr opiedad faculta a su titular a: (i) usar libremente los bienes, que
implica la potestad del propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que
pueda rendir; (ii) gozar libremente de los bienes, que se manifiesta en la posibilidad del dueño de
recoger todos los productos que derivan de su explotación; y (iii) disponer libremente de los
bienes, que se traduce en actos de enajenación sobre la titularidad del bien.
Las modalidades del derecho a la propiedad, esto es, el libre uso, goce y disposición de
los bienes, se efectúan sin otras limitaciones más que las establecidas en la Constitución o en la
ley, siendo una de estas limitaciones la función social, según lo establecido en el art. 102 inc. 1°
de la Cn.
Finalmente, cabe aclarar que, en virtud del derecho a la propiedad, no solo se tutela el
dominio, sino también las reclamaciones que se basen en algún otro derecho real como la
herencia, el usufructo, la habitación, la servidumbre, la prenda o la hipoteca, entre otros.
2. Respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria, en la sentencia del 23 de
noviembre de 2011, amparo 311-2009, se sostuvo que este tiene como finalidad garantizar, por
un lado, el derecho a la propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público –dimensión
individual– y, por otro lado, el principio de auto imposición, esto es, que los ciudadanos no
paguen más contribuciones que aquellas a las que sus legítimos representantes han prestado su
consentimiento –dimensión colectiva–.
Dicho principio tiene por objeto que un tema de especial interés para los ciudadanos –es
decir, el reparto de la carga tributaria– dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los
principios que rigen su actividad, asegura de mejor manera la conciliación de intereses
contrapuestos en ese reparto. Así, en nuestro ordenamiento jurídico la reserva de ley tributaria
tiene reconocimiento expreso en el art. 131 ord. 6° de la Cn.; sin embargo, este debe integrarse
de manera sistemática con lo dispuesto en el art. 204 ord. 1° de la Cn., que habilita a los
municipios a establecer tasas y contribuciones especiales, por lo que la reserva solo afecta a esta
clase de tributos cuando son de alcance nacional.
3. Por otra parte, en la sentencia del 15 de febrero de 2012, inconstitucionalidad 66-2005,
se estableció que la tasa es el tributo cuyo hecho generador está integrado por una actividad o
servicio divisible del Estado o municipio, hallándose esa actividad relacionada directamente con
el contribuyente. La jurisprudencia constitucional –v. gr., la sentencia del 30 de abril de 2010,
amparo 142-2007– ha caracterizado a las tasas con los siguientes elementos: (i) es un gravamen
pecuniario, que puede regularse en una ley u ordenanza municipal y frente al cual el Estado o el
municipio se comprometen a realizar una actividad o contraprestación, la cual debe plasmarse
expresamente en su texto; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, a fin de posibilitar su
particularización; y (iii) se trata de actividades que el Estado o el municipio no pueden dejar de
prestar porque nadie más está facultado para desarrollarlas.
En resumen, las características propias y esenciales de la tasa son, por un lado, que el
hecho generador supone un servicio vinculado con el obligado al pago y, por otro, que dicho
servicio constituye una actividad estatal inherente a la soberanía. Es decir, para que exista una
tasa debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el municipio que se particulariza
en el contribuyente y la cual no puede ser efectuada por un ente privado.
Esta contraprestación es la característica esencial que diferencia las tasas de los restantes
tributos. En el caso de los municipios, esa actividad puede consistir en: (i) una actividad material
o tangible –v. gr., aseo, alumbrado público y ornato–; o (ii) un servicio jurídico o administrativo
–v. gr., la emisión de una licencia, permiso o autorización– en el cual conste que, por el pago de
cierta cantidad de dinero, el contribuyente está autorizado para realizar una actividad dentro del
municipio.
V. Desarrollados los puntos previos, se debe analizar si la actuación de la autoridad
demandada se sujetó a la normativa constitucional.
1. A. El amparo contra ley no es un mecanismo procesal cuya finalidad sea la de impugnar
la constitucionalidad de una disposición secundaria en abstracto, sino la de proteger los derechos
fundamentales cuando por la emisión de una determinada disposición su titular estima que estos
le han sido lesionados. En virtud de ello, durante la tramitación de este tipo de proceso
constitucional, la parte actora deberá comprobar que efectivamente se encuentra en el ámbito de
aplicación de la disposición considerada inconstitucional y, además, que esta es lesiva de sus
derechos.
Entonces, la sociedad demandante tiene la carga de la prueba, es decir, la obligación de
comprobar la existencia del hecho que fundamenta su pretensión, el cual consiste, en el presente
caso, en la aplicación de una tasa en la circunscripción territorial del municipio de Usulután, cuyo
hecho imponible supuestamente infringe el derecho a la propiedad por la inobservancia del
principio de reserva de ley.
B. Con base en los elementos de prueba incorporados al proceso, valorados
conjuntamente y conforme a las reglas de la sana crítica, según lo dispuesto en el art. 33 de la
LPC en relación con la apreciación jurídica de la prueba y teniendo en consideración los términos
del debate, se tienen por establecidos los siguientes hechos: que según las certificaciones
notariales de estados de cuenta y recibos de ingreso emitidos por la Alcaldía Municipal de
Usulután a nombre de la sociedad Urban City, S.A. de C.V., entre los años 2014 a 2017 (folios 23
al 92), por vallas publicitarias (mupis) ubicadas dentro de dicho municipio, se ha comprobado
que la sociedad actora posee vallas publicitarias dentro de la circunscripción territorial del
municipio de Usulután, encontrándose comprendida en el ámbito de aplicación de la disposición
impugnada.
2. A. a. La sociedad demandante alegó que el tributo impugnado es un impuesto y no una
tasa, ya que por su pago no recibe ningún servicio por parte de la municipalidad de Usulután, lo
cual no puede ser regulado mediante ordenanza municipal. Por su parte, la autoridad demandada
se limitó a negar la vulneración constitucional atribuida.
b. Los arts. 5 y 129 de la Ley General Tributaria Municipal prescriben que las tasas
municipales se generan en virtud de aquellos servicios públicos de naturaleza jurídica o
administrativa prestados por los municipios. En ese sentido, para justificar constitucionalmente el
cobro de una tasa, la normativa respectiva deberá establecer con precisión cuál es la actividad que
se generará como contraprestación por el cobro del canon, como podrían ser, por ejemplo, la
extensión de un permiso, una licencia, una autorización –servicios jurídicos administrativos– o
una actividad material, siempre que pueda determinarse sin duda alguna que esta es consecuencia
directa del pago de ese tributo.
c. El art. 1 letra B) n° 1, 2 y 3 del D.M. n° 8 de 6 de diciembre de 2001 regula lo relativo
a las tasas municipales por “permisos” que los contribuyentes deben pagar por la colocación de
vallas publicitarias dentro del municipio de Usulután. De lo prescrito en la citada disposición se
advierte que por el pago de la referida tasa el municipio se encuentra en la obligación de
extender permisos que autoricen la colocación o instalación de vallas publicitarias en la
circunscripción territorial de ese municipio. Así, dicho precepto regula un servicio público de
carácter administrativo que los sujetos obligados al pago reciben como contraprestación.
B. Ahora bien, para que un tributo pueda ser constitucionalmente calificado de “tasa” no
solo se debe analizar si por su pago se realiza una contraprestación, sino también cuál es el
contenido del servicio que se brinda. En el presente caso, el hecho generador del tributo
impugnado está constituido formalmente por la emisión de permisos para la colocación de
vallas publicitarias, que permiten la instalación de ese tipo de estructuras en el municipio de
Usulután.
a. El art. 204 ord. 1° y 3° de la Cn. dispone que la autonomía del municipio comprende
crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas, así como gestionar libremente las
materias de su competencia. Con ello, la Constitución fortalece un aspecto esencial de la
autonomía municipal: el relativo a los ingresos tributarios.
Asimismo, el art. 4 n° 6 del Código Municipal prescribe que es competencia de los
municipios “[1]a regulación y supervisión de los espectáculos públicos y la publicidad
comercial, en cuanto conciernen a los intereses y fines específicos municipales”. Ello implica
que los municipios se encuentran habilitados para controlar la publicidad que esté instalada
dentro de su correspondiente circunscripción territorial y, además, para ejercer su poder
tributario mediante el establecimiento de ciertas clases de tributos.
Teniendo en cuenta tal competencia, el 1 letra B) n° 1, 2 y 3 del D.M. n° 8 de 6 de
diciembre de 2001 regula servicios relacionados a la publicidad, independientemente de que
esta se encuentre ubicada en propiedades públicas o privada. Es preciso aclarar que la aludida
disposición no controla el uso físico de tales propiedades, ya que únicamente tiene como
finalidad regular cualquier publicidad visible por terceros –elemento inherente– sin importar
donde se encuentre instalada, es decir, la instalación solo funge como medio necesario para
efectuar la actividad publicitaria y que esta sea percibida por cualquier persona. Aunado a ello,
en el caso de las propiedades privadas, no puede entenderse que existe el derecho a instalar
publicidad sin restricción alguna, pues toda persona tiene el derecho a ejercitar la actividad
publicitaria dentro de su propiedad siempre y cuando cumpla con los requisitos o condiciones
técnicas necesarias para hacerlo sin riesgos.
Y es que, tal como se acotó en la sentencia del 31 de enero de 2014, amparo 81-2012,
en virtud de la competencia atribuida a los municipios para regular la actividad publicitaria,
estos se encuentran habilitados para controlar la contaminación visual generada por dicha
actividad, pues esta supone el uso de ciertos elementos no arquitectónicos que alteran la
estética y la imagen del paisaje, tanto rural como urbano, y que generan una estimulación
visual agresiva, invasiva y simultánea.
En consecuencia, las disposiciones que gravan la actividad publicitaria en propiedad
pública o privada no exceden las facultades de regulación legalmente conferidas a los
municipios, pues estos, al tener la potestad de regular y supervisar la publicidad comercial, se
encuentran habilitados para proporcionar una contraprestación de carácter jurídico
administrativo.
b. En el presente caso, se concluye que el Concejo Municipal de Usulután es
competente para crear ordenanzas que regulen la publicidad comercial que se realiza dentro
de la circunscripción territorial de dicho municipio y, por ello, se encuentra facultado para
proporcionar las referidas contraprestaciones.
En ese orden, es necesario aclarar que la actividad publicitaria efectuada por medio de
este tipo de rótulos o vallas es parte de la diversidad de las estrategias de mercadotecnia –v.
gr., pautas publicitarias en radio, televisión y periódicos, y patrocinio de actividades
deportivas– que utiliza el propietario de un establecimiento comercial para atraer clientes y
aumentar sus ventas, es decir, la colocación de un rótulo o una valla publicitaria es una de las
opciones que tiene para publicitar sus servicios, por lo que ello constituye un componente
accesorio y no principal de su actividad económica.
C. En razón de lo expuesto, se concluye que el art. 1 letra B) n° 1, 2 y 3 del D.M. n° 8
de 6 de diciembre de 2001 no vulnera el derecho a la propiedad de la sociedad actora, por la
inobservancia del principio de reserva de ley en materia tributaria, pues la regulación de la
tasa establecida en dicho artículo está comprendida dentro de las competencias que tanto la
Constitución como el Código Municipal confieren a los municipios. Por lo anterior, resulta
procedente declarar que no ha lugar la pretensión planteada por la sociedad demandante.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y lo prescrito en los arts. 2, 131 ord.
6° y 204 ord. 1° y 5° de la Constitución, así como en los arts. 32, 33 y 34 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala
FALLA: (a) Declárese que no ha lugar el amparo solicitado por la sociedad Urban City,
Sociedad Anónima de Capital Variable, contra el Concejo Municipal de Usulután,
departamento de Usulután, por no existir vulneración al derecho a la propiedad de dicha
sociedad, por la inobservancia del principio de reserva de ley; (b) Cesen los efectos de la
medida cautelar adoptada y confirmada por resoluciones de 23 de abril de 2018 y 8 de junio
de 2018, respectivamente; y (c) Notifíquese.
“””””-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
-------------A. PINEDA--------------C. SÁNCHEZ ESCOBAR---------M. DE J.M. DE T---------
-----------------------------J. C. REYES---------------------------------J. A. QUINTEROS H----------
----PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------
------E. SOCORRO C.-----------------------------------------------RUBRICADAS--------------------
------------------------------------------------------------------------------------------------------------“”””
