Sentencia nº 2-2008 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 1 de Marzo de 2011

• Fecha de Resolución: 1 de Marzo de 2011
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 2-2008
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

2-2008

SALA DE LO CONTENCIOS ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las diez horas veinte minutos del uno de marzo de dos mil once.

El presente proceso contencioso ha sido promovido por la Sociedad Seguros e Inversiones, Sociedad Anónima, que puede abreviarse "Seguros e Inversiones S.A.", o "SISA.", por medio de su apoderado general judicial licenciado Á.G.B.M..

Impugna los siguientes actos administrativos pronunciados por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor así: i) el dictado a las ocho horas y treinta minutos del día doce de abril de dos mil siete, que resuelve: S. al proveedor sociedad Seguros e Inversiones Sociedad Anónima con multa de diez mil dólares, equivalentes a ochenta y siete mil quinientos colones, por haber cometido la infracción prevista en el art. 43 literal e) de la Ley de Protección al Consumidor, al incumplir con el contrato de seguro celebrado con el licenciado J.M.V.B.. La multa deberá ser satisfecha en los diez días siguientes a la notificación de la presente; e ii) el dictado a las catorce horas del día veinte de abril de dos mil siete, en el que resuelve: D. sin lugar la revocatoria solicitada, en consecuencia, Confírmase la resolución del día doce de abril de dos mil siete, debiendo el proveedor proceder a su cumplimiento dentro del plazo que señala el artículo 147 de la Ley de Protección del Consumidor. Declárase sin lugar la solicitud de transcribir completamente las declaraciones de los testigos; y téngase por hechas las correcciones señaladas, concernientes a la redacción de la resolución final pronunciada el día doce de abril de dos mil siete.

Han intervenido en el juicio: la parte actora en los términos señalados, el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor como autoridad demandada, y el licenciado H.E.M.S., en calidad de delegado del fiscal general de la República. I.C. A.

ANTECEDENTES

DE HECHOS.

ALEGATOS DE LAS PARTES 1. DEMANDA

1. Autoridad demandada y actos impugnados: La Sociedad Seguros e Inversiones, Sociedad Anónima, que puede abreviarse "Seguros e Inversiones S.A.", o "S.I.S.A.", dirige su pretensión contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, por la emisión de los actos descritos en el preámbulo de esta sentencia.

2. Circunstancias: Manifiesta la demandante que la autoridad demandada le impuso una multa de diez mil dólares de los Estados Unidos de América, por considerar que cometió la infracción prevista en el Art. 43 literal e) de la Ley de Protección al Consumidor, al supuestamente incumplir con el contrato de seguro que celebró con el consumidor J.M.V.B., al no pagar al asegurado el monto total de la suma asegurada, vigente a la fecha de ocurrencia del siniestro en el bien asegurado, y en su defecto haberle ofrecido la indemnización del daño sufrido, bajo la forma de reparación del vehículo por parte del taller Alfasal S.A. de C.V., o bajo la forma de pago del monto de la reparación del mismo, conducta que no obstante ser legal por tener su base y asidero en lo estipulado en el correspondiente contrato de seguros, y en lo preceptuado por el Código de Comercio, el Tribunal Sancionador equivocadamente la consideró constitutiva de una infracción administrativa imponiendo una multa que se considera ilegal, arbitraria y abusiva por vulnerar los principios y derechos siguientes: violación al principio de legalidad, de exclusividad de la jurisdicción, contradicción y defensa, así como violación al inciso tercero del art. 146 de la Ley de Protección al Consumidor, al transgredir los principios generales que rigen el procedimiento administrativo por la negativa de realizar prueba solicitada por la demandante.

   Que en atención a lo exigido por el principio de legalidad, la demandada carece de potestad habilitante que le permita declarar incumplimientos contractuales por no habérsela atribuido expresamente la Constitución de la República, ni la Ley de Protección al Consumidor, ni ninguna otra ley, pues en el texto del art. 83 de la Ley de Protección al Consumidor en donde están numeradas las facultades u atribuciones de dicho Tribunal, no encontramos ninguna facultad que expresamente le atribuya competencia alguna para determinar la existencia de un incumplimiento contractual, y es que nuestra Carta Magna determina que es una atribución exclusiva del Órgano Judicial de conformidad al art. 172, razón por la cual, al no tener competencia la Defensoría del Consumidor no puede imponer una multa, pues el incumplimiento no ha sido previamente probado y declarado como tal por un Juzgado de lo Mercantil, a quien le compete su conocimiento.

   Permitir que sea el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor el que determine o acredite el incumplimiento de un contrato entre particulares constituye una fragrante violación al principio de exclusividad de la jurisdicción, el que conlleva dos exigencias: que la facultad de resolución de controversias sea encomendada a un único cuerpo de jueces y magistrados independientes e imparciales en donde toda la manipulación relativa a su constitución y competencia esté expresamente excluida, monopolio de los miembros que integran el Órgano Judicial, vedando a los demás Órganos del Gobierno la asunción de las funciones jurisdiccionales.

   De conformidad al inciso tercero del art. 146 de la Ley de Protección al Consumidor, en el procedimiento sancionatorio son admisibles los medios de prueba reconocidos por el derecho común, es decir en el derecho civil, el cual reconoce como prueba la confesión, y como medio de lograr ésta a la absolución de posiciones, la cual no es contraria a la sana critica, por lo que el argumento de la demandada relativa a que por estar contenidas las preguntas en un sobre cerrado se genera la imposibilidad real de poder hacer el control de idoneidad y por tanto de admisibilidad sobre la prueba que se pretende producir, no es coherente, lo que limitó el derecho de defensa de la recurrente, violentando los principios generales del procedimiento administrativo, siendo el de contradicción y defensa. Que la falta de aceptación o práctica del medio probatorio solicitado ha privado de la posibilidad de probar hechos decisivos para amparar su posición jurídica en el procedimiento instruido, provocando una pérdida relevante y efectiva de su derecho de defensa, ya que el pliego de posiciones contenía preguntas con las cuales se establecía que el consumidor por su condición de abogado conocía perfectamente las condiciones del contrato de seguro que había contratado, lo cual eliminaba toda imputación de mala fé que en el curso de la contratación se le pudiera atribuir, elemento que es el que adujo el Tribunal para imponer la multa.

   En el supuesto de que se determine que el Tribunal posee la potestad y competencia para estimar y declarar incumplimientos contractuales, es claro que la conducta de la demandante no puede calificarse de incumplimiento del contrato de seguro que celebró con el consumidor, ya que en el pronunciamiento de la resolución definitiva se parte de un supuesto equivocado aduciendo que estamos en presencia de una "pérdida total" del bien asegurado, lo cual es erróneo puesto que en el curso del procedimiento se estableció que el bien propiedad del consumidor es "reparable', situación que en ningún momento se probó lo contrario, y tampoco se demostró que la cantidad de diecinueve mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América que es la cantidad que el consumidor pretende obtener, era el daño sufrido.

   Por lo anterior no podía haberse declarado que la recurrente incumplió el contrato de seguro celebrado con el consumidor, pues se cumplió con lo preceptuado en art. 1344 del Código de Comercio, en relación con el párrafo tercero de la cláusula décima de las condiciones generales de la póliza, es decir que el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor tuvo que haber tenido en cuenta la disposición legal antes citada y el acuerdo contractual entre las partes para determinar el supuesto incumplimiento, cosa que no hizo y que constituye una violación al artículo supra citado, lo que hace que la conducta de la recurrente sea "atípica" al constituir la misma, más bien un cumplimiento de las estipulaciones del contrato de seguro, consecuentemente se ha actuado de forma arbitraria e ilegal, violentando el principio de legalidad al declarar la existencia de una infracción e imponer una sanción sin fundamento legal alguno, ya que la potestad sancionadora se le habilita al Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor cuando se configuran conductas tipificadas como infracciones por dicha ley, supuesto que no ha sucedido en el presente caso, siendo por ende atípica su conducta y en consecuencia inaplicable el supuesto legal citado, imposibilitándole de esta forma la habilitación de la potestad sancionadora en el caso en concreto. c) Argumentos jurídicos de la pretensión. Los motivos de ilegalidad alegados por la parte demandante son:

   - Violación a los principios de legalidad y de exclusividad de la jurisdicción por carecer el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor de potestad para declarar incumplimientos contractuales, arts. 172 inc. 1° y 86 de la Constitución de la República.

   - Transgresión a los principios generales que rigen el procedimiento administrativo sancionador.

   - Violación a los principios de contradicción y defensa, por negativa a solicitar prueba solicitada, art. 11 de la Constitución de la República, y art. 146 de la Ley de Protección al Consumidor.

   - Atipicidad de la conducta atribuida a la recurrente, violentando el art. 43 lit. e) de la Ley de Protección al Consumidor. d) Petición: Que en sentencia definitiva se declaren ilegales los actos impugnados, y que se dicten las medidas necesarias para el restablecimiento de los derechos y principios violados 2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA Se admitió la demanda junto con su ampliación, se tuvo por parte al licenciado Á.G.B.M. en su calidad de apoderado general judicial de la Sociedad Seguros e Inversiones, Sociedad Anónima, que puede abreviarse "Seguros e Inversiones S. A.", o "S.I.S.A."; se le pidió informe a la autoridad demandada sobre la existencia de los actos atribuidos; y no se decretó la suspensión de la ejecución de los efectos de los actos impugnados. Además se requirió a la Autoridad demandada remitiera el expediente administrativo.

   La autoridad demandada rindió el primer informe requerido, por lo que se le tuvo por parte, ordenándose nuevo informe de conformidad al art. 24 de la Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa.

   Con respecto a la determinación del tercero beneficiario con los actos administrativos impugnados, señalado por la parte actora se declaró sin lugar.

   Se tuvo por recibido el expediente administrativo.

   La parte demandante presenta escrito de ampliación de la demanda, por lo que de conformidad al art. 201 del Código de Procedimientos Civiles en relación con el art. 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordena a la autoridad demandada rinda nuevo informe dentro del plazo establecido, respecto a dicho escrito de ampliación, y se ordena notificar la existencia del proceso al F. General de la República.

   3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA En el primer informe la autoridad demandada manifestó que en ejercicio de las potestades que confiere la Ley de Protección al Consumidor, pronunció las resoluciones que se impugnan en el presente proceso.

      El apoderado de la Sociedad Seguros e Inversiones, Sociedad Anónima, que puede abreviarse "Seguros e Inversiones S.A.", o "S.I.S.A.", presenta escrito de ampliación de la demanda, en el que específicamente manifiesta que la conducta atribuida a su mandante es atípica, y no obstante sufrió la imposición de una multa, por lo que la Autoridad Demandada violentó el Principio de Legalidad, no pudiendo dicha autoridad manifestar incumplimiento de contrato de seguro celebrado con el consumidor.

      La autoridad demandada presenta informe de quince días, con respecto al escrito de demanda y su primera ampliación, exponiendo lo siguiente: Que en el planteamiento que la recurrente hace sobre que la demandada no tiene potestad para declarar incumplimientos contractuales, por no estar atribuida legal o constitucionalmente, y que tal falta de competencia dimana de la exclusividad que sobre la materia tiene el Órgano Judicial, según el principio de exclusividad de la jurisdicción, denota una confusión entre las potestades administrativas sancionatorias propias del Órgano de la Defensoría del Consumidor establecidas por el art. 79 de la Ley de Protección al Consumidor, en el que le otorga dichas facultades, y resolver lo que corresponda, en relación con el art. 83 del mismo cuerpo normativo, por lo que la resolución final dictada con base al art. 142 de la Ley de Protección al Consumidor podrá ser estimatoria de la existencia de alguna de las infracciones legalmente previstas, que a su vez da lugar a la imposición de la sanción; disposiciones establecidas por el legislador en aras a efectuar una determinación previa, clara, precisa e inequívoca de las infracciones tipificadas y de las sanciones a imponer en su caso. Los artículos relacionados son manifestación del principio de legalidad establecido a favor de los administrados, de ineludible observancia por el derecho administrativo sancionador, de esta manera el art. 43 de la precitada ley señala que: "Son infracciones graves las acciones u omisiones siguientes:...e) No prestar los bienes u ofrecer los servicios en los términos contratados...". Debe entonces precisarse las funciones del Tribunal en asegurar a los habitantes del país una existencia digna del ser humano, promover el fomento de los diversos sectores de la producción, defender los intereses de los consumidores, mantener la vigencia del modelo de economía de mercado y fomentar el comportamiento ético de los empresarios, proteger los derechos de los consumidores a fin de procurar el equilibrio, certeza y seguridad jurídica en sus relaciones con los proveedores, mismo espíritu consagrado por la Constitución en su art. 101 párrafo segundo; por lo tanto la legislación de consumo es un derecho ordenador de la actividad comercial, y que con respecto al principio de autonomía de la voluntad, según el cual las partes se obligan por el contenido de los acuerdos libremente adoptados, tiene una de las funciones que es exigir a los proveedores de bienes y servicios que cumplan con sus acuerdos y convenciones celebradas, en ese sentido la Ley de Protección al Consumidor tipifica conductas como infracciones administrativas, como ha ocurrido respecto a la sanción impuesta a S.I.S.A.

      Con tales atribuciones y previsiones sancionatorias, la Ley de Protección al Consumidor, está lejos de pretender atribuir al Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor potestades jurisdiccionales, desechando la pretensión de querer hacer parecer al Órgano Administrativo con funciones iguales o similares a las de un Juzgado de lo Mercantil, ya que la norma de protección al consumidor es una expresión del derecho punitivo estatal a través de la cual se configura una conducta represiva concretada mediante la intervención jurídica y sanción de las actuaciones económicas de los agentes oferentes del mercado. Producto de ello, es que el procedimiento sancionatorio impugnado, no presupone la existencia de una pretensión mercantil incoada por el consumidor en contra de la proveedora, y menos puede sostenerse que resulte de una pretensión punitiva ejercida por un particular, sino que se trata de una potestad punitiva ejercida por el Estado a través de la Defensoría del Consumidor, en contra de la denunciada, por ello el consumidor no es "parte en el proceso", sino ostenta una calidad de interesado, conforme al art. 146 de la Ley de Protección al Consumidor, por ello el art. 144 establece que el procedimiento sancionador en materia de consumo trata sobre la imputación a una persona del presunto cometimiento de una infracción. En el presente caso, el procedimiento tuvo como finalidad imputar a la sociedad recurrente la posible comisión de la infracción prevista en la letra e) del art. 43 de la Ley de Protección al Consumidor, tal como la legislación le habilita y ordena para estos casos, teniendo el deber legal de determinar si la demandante le prestó los servicios en los términos contratados con el consumidor, lo cual al existir un incumplimiento se impone la sanción establecida.

      En el presente caso, SISA no ha sido demandada en ningún Tribunal de la República por no prestar los servicios de seguro en los términos que contrató con el consumidor, que le ordene al Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor que suspendiera el procedimiento por la mera expectativa de una demanda al respecto, resultando improcedente declarar inaplicables las disposiciones legales que ordenan investigar la no prestación de servicios en los términos contratados, a fin de determinar la imposición de sanciones.

      Sobre la transgresión al principio de contradicción y defensa al denegar la prueba solicitada, de conformidad al art. 377 del Código de Procedimientos Civiles, tal diligencia es una forma de provocar la confesión de la parte contraria, dicho artículo en relación con el art. 146 de la Ley de Protección al Consumidor va más allá de dos situaciones, en el sentido de que tales medios probatorios se permiten en lo que fuere aplicable, y serán apreciadas conforme a la sana crítica; en el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, se dieron dos situaciones para declarar sin lugar la prueba solicitada, siendo una de ellas de que tal diligencia contraviene principios básicos a que debe sujetarse todo procedimiento moderno, (art. 97 de la Ley de Protección al Consumidor), ya que ninguna de las normativas procesales establecidas por el legislador en nuestro país, admite tal clase de interrogatorios, escritos taxativos, rígidos, sugestivos capciosos y formalistas, contraviniendo los principios de oralidad, inmediación, de no ritualidad o excesivo rigor, el contradictorio, el de igualdad, el de lealtad, probidad y buena fé, por esta razón, el reconocimiento de hechos por parte del consumidor no puede ser provocado mediante el pliego de posiciones, sino de manera espontánea y mediante el interrogatorio directo. La segunda situación que se analizó en el Tribunal, es la necesidad de valorar las pruebas mediante la sana critica, descartando aquellas vertidas en el procedimiento con inobservancia a los principios procesales mencionados, y de las reglas necesarias para su eficacia, resultando inoficioso recibir una prueba, sabiendo que su valoración quedará posteriormente descartada, producto de aplicar las reglas de la sana critica; por tal valoración, se le indicó al peticionario de la prueba, la forma correcta en que debe llevarse a cabo, sin que existiera petición respectiva para efectuar un interrogatorio directo dirigido al consumidor, sino insistió en su postura que la declaración se llevara a cabo por medio de un pliego escrito. Por esta razón, el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor no ha limitado la posibilidad de verter prueba en el procedimiento, en tal virtud, el consumidor no forma "parte" en el proceso sancionador, como sucedería en un proceso mercantil, ya que las partes por antonomasia son el Estado (representado por el Órgano a quien se le atribuye la potestad sancionadora), y el presunto infractor, donde el consumidor al no ser parte, se convierte en un interesado, no pudiendo ser situado en el supuesto previsto en el Código de Procedimientos Civiles para efecto de "confesar", porque no es demandante ni demandado, no siendo legalmente procedente pedir absolución de posiciones.

      SISA tuvo la oportunidad de solicitar que la prueba fuese aceptada oficiosamente a través de un mecanismo distinto a la absolución de posiciones, también tuvo la oportunidad de recurrir, lo cual no lo hizo, por lo que existió falta de utilización del recurso proveído por el legislador.

      En cuanto a la atipicidad de la conducta sancionada, es preciso señalar que la conducta atribuida a SISA, estaba orientada a que había expedido una renovación de póliza de seguro por la suma de diecinueve mil quinientos dólares, pero que había aceptado efectuar el pago de la póliza por un valor menor, y es durante el procedimiento que la proveedora alegó en su defensa que fue válido asegurar el automóvil del consumidor por esa suma, y que también era válido asegurar que no cumpliría con lo contratado, porque contrató en contravención al art. 1388 del Código de Comercio, por lo que conforme a derecho podría ofrecer un pago de diez mil dólares, de conformidad a la ley y en contra de su propio pacto.

      Sin embargo, el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor conforme al art. 1389 del Código de Comercio establece que el proveedor debe responder según lo contratado, y no por el valor real del bien, que es una cantidad menor, es decir, si SISA alegaba a su favor para no cumplir con la prestación prometida, acto propio ejecutado contra la ley en perjuicio del consumidor, y que forma parte de su práctica comercial, para eximirse del pago en los términos contratados y ofrecer uno menor. En palabras de la demandante, SISA puede legalmente sobre asegurar un vehículo que vale diez mil dólares por veinte mil dólares más, recibir por anticipado el pago de primas de seguro por ese valor de parte del cliente, y posteriormente argumentar que la ley le prohíbe sobre asegurar automóviles, para responder solo por el valor real de diez mil dólares, como si la prima pagada lo hubiere sido por ese interés económico y no por otro mayor, que es el contratado.

      Por lo anterior podemos ver que la atipicidad manifestada, únicamente reitera discrepancia con el razonamiento expuesto anteriormente, pues existe concordancia en la conducta de la demandante con lo dispuesto en el art. 43 letra e) de la Ley de Protección al Consumidor por tanto no se aprecia falta de previsión legal de la conducta imputada al proveedor.

      Concluye que las actuaciones realizadas por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, se han apegado al marco legal.

      En éste estado procesal, se tuvo por rendido el informe de quince días por parte de la autoridad demandada; se dio intervención al licenciado H.E.M.S., en calidad de delegado del F. General de la República; asimismo, se solicitó a la autoridad demandada un nuevo informe de quince días, con las justificaciones de la legalidad de los actos que se le atribuyen en la ampliación de la demanda presentada.

      En la ampliación del segundo informe presentado por la demandada, básicamente reitera los argumentos expuestos en el primer informe, en cuanto a la valoración de la prueba, y respecto al incumplimiento contractual que éste la atribuye a la demandante, efectivamente en la clausula décima inciso tercera de la póliza de seguro de referencia Auto-102047, respecto al derecho de la Compañía a determinar la forma de cumplir el contrato, establece que: "La compañía podrá optar por pagar el importe de la pérdida o daño a reparar o reemplazar el vehículo a la parte afectada, eligiendo libremente, en colaboración con el asegurado, el taller que deba realizar el trabajo"", lo cual no implica que la aseguradora quede sometida a la decisión del consumidor, sino que la alternativa de pagar el importe de la pérdida, daño, reparación, o reemplazar el vehículo, es elegida por la proveedora, situación que se verificó con la prueba testimonial vertida en autos de que se pagaría al consumidor una indemnización por la pérdida total del vehículo asegurado. En ese sentido, correspondía al tribunal, verificar el contenido de la medida elegida por la aseguradora, por lo que concluye que sus actuaciones son legales.

   4. TÉRMINO DE PRUEBA El juicio se abrió a pruebas por el término de ley, dentro del cual la autoridad demandada presentó escrito, donde manifiesta que los argumentos de legalidad vertidos por dicha autoridad, pueden verificarse en el expediente administrativo correspondiente. La parte demandante no hizo uso del término probatorio.

   5. TRASLADOS Se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con los siguientes resultados: A) La parte actora ratifica los argumentos vertidos en la demanda de mérito, señalando violación al principio de legalidad por la parte demandada al imponer multa, cuando el ente jurisdiccional habilitado para tal actuación es el Órgano Judicial, en vista que la conducta atribuida es un incumplimiento contractual, por lo que la Administración no puede presuponer competencias o atribuciones, sin haber sido declarado previamente por un ente jurisdiccional, de tal modo que la interpretación que la demandada hace es una violación al principio de legalidad, exclusividad de la jurisdicción y al derecho a la seguridad jurídica.

      En cuanto a que el consumidor denunciante no es parte del procedimiento del Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, si eso fuere así, nada de lo que él manifestara en el cauce del mismo podría tomarse como aceptación de culpabilidad de los hechos controvertidos, por lo que se debió valorar la parte final del art. 2 del Código de Procedimientos Civiles, aceptando la prueba solicitada y valorándola.

      Con respecto a que su representada se negó a dar cumplimiento a la clausula décima, consta en el expediente administrativo, acta de audiencia conciliatoria con el consumidor, donde se le ofreció la indemnización del daño sufrido, bajo la forma de reparación del vehículo por parte del taller, o bajo la forma de pago del valor real del vehículo, ofrecimientos que el consumidor en forma antojadiza no quiso aceptar, siendo esa negativa la que imposibilitó cumplir las obligaciones de su mandante, por lo que no puede atribuirse esa conducta como un incumplimiento contractual.

      Que el contrato de seguros es un contrato de naturaleza aleatoria, y que por lo tanto las prestaciones a las que se someten las partes no pueden verse como equivalentes, al contrario, depende del hecho de que una parte gane y otra pierda con el contrato, en ese sentido, no se compra una indemnización por un monto determinado o pre-liquidado, sino que se compra una cobertura que si bien inicialmente tiene una cantidad determinada, ello no implica que al realizarse el siniestro definido en la póliza, el asegurado recibirá esa cantidad de facto, pues la suma asegurada es solo un límite de las obligaciones del asegurador, no pudiendo el asegurado automáticamente recibir esa cantidad. B) La autoridad demandada en el traslado conferido ratificó los elementos expuestos en sus respectivos informes, agregando que de acuerdo a las atribuciones prescritas por la Ley de Protección al Consumidor, corresponde a ese Tribunal, establecer si existe o no infracción a la citada ley, y declarar la procedencia o no de una sanción, una vez comprobado que los servicios contratados no fueron prestados según lo convenido, ratificando la legalidad en su proceder. C) La representación fiscal expuso lo siguiente: Que el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor tiene facultades establecidas legalmente, que el procedimiento que realiza, en ningún momento tiene que ver con un juicio común, sino es un procedimiento administrativo sancionador, por la naturaleza de los actos a emitir, respetando las garantías de audiencia y contradicción, potencializando el derecho de defensa. Que el medio de prueba de absolución de posiciones no es compatible con respecto al proceso oral en el procedimiento sancionador, porque contraviene los principios de oralidad e inmediación. Que comparte la opinión de la demandada en el sentido de que la conducta atribuida a la demandante no es un incumplimiento contractual, sino que es que la proveedora no había prestado los servicios en los términos contractuales fijados. Por lo anterior concluye que los actos administrativos son legales. B. FUNDAMENTOS DE DERECHO. 1. Objeto y Límites de la pretensión.

      La parte recurrente impugna las resoluciones emitidas por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor siguientes: i) el dictado a las ocho horas y treinta minutos del día doce de abril de dos mil siete, que resuelve: S. al proveedor sociedad Seguros e Inversiones Sociedad Anónima con multa de diez mil dólares equivalentes a ochenta y siete mil quinientos colones, por haber cometido la infracción prevista en el art. 43 literal e) de la Ley de Protección al Consumidor, al incumplir con el contrato de seguro celebrado con el licenciado J.M.V.B.. La multa deberá ser satisfecha en los diez días siguientes a la notificación de la presente; e ii) el dictado a las catorce horas del día veinte de abril de dos mil siete, en el que resuelve: D. sin lugar la revocatoria solicitada, en consecuencia, confírmase la resolución del día doce de abril de dos mil siete, debiendo el proveedor proceder a su cumplimiento dentro del plazo que señala el artículo 147 de la Ley de Protección al Consumidor. Declárase sin lugar la solicitud de transcribir completamente las declaraciones de los testigos; y téngase por hechas las correcciones señaladas, concernientes a la redacción de la resolución final pronunciada el día doce de abril de dos mil siete.

      La Sociedad demandante hace caer su pretensión en: - Violación a los principios de legalidad y de exclusividad de la jurisdicción por carecer el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor de potestad para declarar incumplimientos contractuales, arts. 172 inc. 1° y 86 de la Constitución de la República.

      - Transgresión a los principios generales que rigen el procedimiento administrativo sancionador.

      - Violación a los principios de contradicción y defensa, por negativa a solicitar prueba solicitada, art. 11 de la Constitución de la República, y art. 146 de la Ley de Protección al Consumidor.

      - Atipicidad de la conducta atribuida a la recurrente, violentando el art. 43 lit. e) de la Ley de Protección al Consumidor.

   2. Análisis Jurídico 2.1 Sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública y sobre los principios del Derecho Administrativo Sancionador.

      El ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.

      Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución de la República. Pero sobre todo, en congruencia con la Constitución de la República y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución de la República. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquélla la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.

      Consecuencia de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales.

      Nuestra normativa constitucional recoge principios y limitaciones aplicables a la potestad sancionatoria, destacándose entre otros el debido proceso. La expresión "debido proceso" es una categoría genérica, identificada con un proceso constitucionalmente configurado, tal como se ha establecido jurisprudencialmente por la Sala de lo Constitucional, el cual incluye una serie de derechos conectados entre sí -audiencia, defensa, presunción de inocencia, juez natural, irretroactividad de las leyes, entre otros- (Sentencia de Amparo ref. 332-2006 del diecinueve de julio de dos mil siete).

      Así el debido proceso y la presunción de inocencia, aparecen establecidos respectivamente en el artículo 11 de la Constitución de la República, según el cual "Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa", y en el artículo 12, conforme al cual "Toda persona a quien se le impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa".

      En relación al debido proceso la referida S. en la Sentencia de Amparo ref. 708-99, dictada el veinte de Septiembre de dos mil uno, expresó: "Para considerar que existe un debido proceso, es necesario que aquél sea sustanciado conforme a la Constitución, y además, que se respete íntegramente el derecho de audiencia, ya que dicho derecho es un elemento esencial y configurativo para la protección de los derechos constitucionales de los impetrantes".

      Sobre el debido proceso, esta S. ha expresado en diversas ocasiones, que en sede administrativa éste se enfoca en el derecho a ser oído en el procedimiento administrativo.

      El debido proceso encuentra concreción cuando los administrados plantean sus alegatos, y tienen una real oportunidad de probarlos, y consecuentemente son tomados en cuenta por la Administración Pública al momento de resolver. Ello se verifica cuando las pruebas son valoradas, aceptadas o rechazadas en función de razones y argumentos que, convenzan o no, permiten conocer el sentido de la voluntad administrativa y el juicio lógico que la fundamenta.

      En relación al principio garante de la presunción de inocencia, se ha sostenido en jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, que: "Toda persona sometida a un proceso o procedimiento es inocente y se mantendrá como tal dentro de los mismos, mientras no se determine su culpabilidad por sentencia definitiva condenatoria, y con el respeto a los principios constitucionales procesales, por lo tanto no puede verse privada de algún derecho por aplicaciones automáticas y aisladas de presunciones de culpabilidad, sean legales o judiciales, ya que las mismas son inconstitucionales si no se acompañan de otros medios de prueba" (Sentencia de Amparo ref. 332-2006 del diecinueve de julio de dos mil siete).

      Con respecto al principio de presunción de inocencia, esta S. ha dicho que con ciertos matices resulta aplicable al procedimiento administrativo sancionador, constituye un derecho del que son titulares los sujetos a quienes la Administración imputa una infracción, y además confiere a estos el derecho de que se les considere inocentes mientras no quede demostrada su culpabilidad, e impone a la Administración sancionadora la carga de acreditar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del presunto infractor por medio de la realización de una actividad probatoria de cargo.

      Lo anterior se resume en que no puede imponerse sanción alguna en razón de la culpabilidad del imputado si no existe una actividad probatoria de cargo que destruya la presunción de inocencia. De ahí que se atenta contra este principio, cuando la Administración fundamenta la resolución en la cual se impone una sanción basada en una presunción de culpabilidad carente de elemento probatorio.

      Y es que la culpabilidad del infractor, y con ello la posibilidad de desvirtuar su presunción de inocencia, ha de establecerse con la prueba recabada en el procedimiento sancionador, en el que deberá garantizarse al infractor el derecho a defenderse de las imputaciones que se le atribuyen.

      Según se ha visto, constituye una obligación impuesta por el principio de presunción de inocencia el que todas las pruebas encaminadas a establecer la culpabilidad del sujeto a quien se imputa una infracción se practiquen cumpliendo con las reglas del principio de contradicción.

      Ahora bien, es claro que en el proceso concreto debe existir identidad de armas entre los contendientes, esto es, que el juzgador o ente administrativo está obligado a aplicar de manera igualitaria la ley procesal, garantizando a las partes, dentro de sus respectivas posiciones, el equilibrio de sus derechos de defensa, sin conceder un trato favorable a ninguna de ellas.

      El principio de contradicción ha de verse complementado con el principio de igualdad en la actuación procesal, porque no es suficiente que exista contradicción en el proceso, sino que para que ésta sea efectiva, se hace necesario también que ambas partes procesales, cuenten con los mismos medios ante el tribunal o ente administrativo correspondiente, de exponer sus argumentaciones.

      Por los motivos supra establecidos, el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, es un ente competente para conocer situaciones como la acontecida entre el consumidor y la recurrente. Corresponde entonces analizar si la actuación de la autoridad demandada se sujetó a la normativa que la regula, y si respetó los derechos de la demandante.

      2.2 Atipicidad en la conducta atribuida a la sociedad Seguros e Inversiones, Sociedad Anónima.

      La tipicidad es la coincidencia del comportamiento con el descrito por el legislador. Cuando no se integran todos los elementos descritos en el tipo legal, se presenta el aspecto negativo llamado atipicidad que es la ausencia de adecuación de la conducta al tipo legal sujeto a sanción. Con base en lo expuesto, debe tenerse en cuenta en el caso de autos, que el proceso S. fue iniciado por conducta atribuida a la Sociedad demandante, conducta establecida en el art. 43 letra e), de la Ley de Protección al Consumidor, la cual determina lo siguiente:

      """"Son infracciones graves, las acciones u omisiones siguientes:

1. No entregar los bienes o prestar los servicios en los términos contratados."' Para que la conducta de la demandante se adecúe a la señalada anteriormente por el Legislador, es necesario que concurran dos situaciones, en primer lugar que no haya entrega de los bienes a prestarse, que no es la situación de la recurrente, o que no se presten los servicios en los términos contratados. Al respecto, de folios 110 al 139, consta las especificaciones del contrato de Seguro suscrito entre el señor J.M.V.B. y la sociedad demandante, en éste, el consumidor se obligó al pago de primas de dinero que aseguraban la cantidad de diecinueve mil quinientos dólares de los Estados Unidos de América, y S.I.S.A., se obligó a que en caso de suceder cada uno de los previstos establecidos en dicho contrato, debía responder por esa misma cantidad (cláusula Décima, inciso tercero). La denuncia del consumidor, fue específicamente por el incumplimiento de dicha obligación por parte de la demandante, situación que en ningún momento en el procedimiento sancionador fue desvirtuado, ya que la prueba testimonial aportada ofreció elementos de juicio suficientes para determinar que en un primer momento, la demandante estuvo de acuerdo en dar cumplimiento a dicha cláusula, pero posteriormente fue modificada dicha situación, lo cual generó la inconformidad del consumidor. Por lo antes expuesto se concluye que la autoridad demandada al momento de calificar la conducta de la recurrente, se ha enmarcado en la tipicidad establecida por el legislador en el art. 43 letra e), de la Ley de Protección al Consumidor.

   Dentro del ámbito de la Administración Pública es menester normar el ejercicio de los derechos administrativos stricto sensu, y tal normativización la efectúa a través de un instrumento jurídico con el cual expresa su voluntad: la ley material o substancial, la que se estatuye sobre materias absolutamente ajenas a la competencia del legislador y exclusivamente reservadas a la competencia de la Administración.

   Uno de los sujetos que intervienen en el mercado son los consumidores, este sector de la población constituye en definitiva un límite más a la libertad económica, en aras de hacer valer los principios constitucionales y hacer efectiva la norma primaria, no solo basta que se contraiga una obligación, en este caso contractual, además que ésta no perjudique al consumidor y que el límite principal de los productos y servicios sean consecuencia de la misma, deben atender al bien común y por lo tanto deben servir a los consumidores, como lo manifiesta la Sala de lo Constitucional en la sentencia de referencia 24-98, de fecha veintiséis de febrero de dos mil dos, en la que se señala que si bien es cierto que existe la libertad de contratación, estas cláusulas que regulan acuerdos entre los contratantes, deben respetar también los derechos que le otorga la Constitución y no someterse a cláusulas que vulneren derechos de los consumidores por el simple hecho de haber contraído una obligación.

   Sobre la libertad de contratación, es un derecho que tienen todas las personas para decidir celebrar contratos y con quien hacerlo, así como para determinar el contenido del mismo, ante tal hecho, son libres de negociar la celebración de sus contratos, las condiciones, formalidades, plazos, etc.

   La libertad de contratación está sostenida doctrinariamente en la libertad individual y la autonomía de la voluntad que en la actualidad es reconocida como derecho fundamental en las democracias liberales, sin embargo se encuentra limitada y regulada por la legislación de este país, en este caso reconocido por la Ley de Protección al Consumidor la cual es garante de que los derechos de interés público sean respetados, si bien es cierto que se reconoce en nuestra legislación la libre contratación, este derecho no queda al libre arbitrio, es por los argumentos expuestos que no se limita la libertad de contratar.

   Se ha sentado jurisprudencia en cuanto a que no basta que se plasme una cláusula en el contrato para ser pétrea entre las partes que intervienen en el mismo, los contratantes poseen el derecho de elegir el tipo de contrato realizado, esto no quiere decir que el contenido de las cláusulas sean lícitas, ya que la Ley secundaria establece límites que garantizan los derechos de los consumidores, es por tal razón que no es procedente la vulneración del principio alegado.

   Violación a la seguridad jurídica es otra alegación del demandante, sin embargo ha quedado establecido en las anteriores consideraciones, la legalidad de la sanción, por la interpretación y aplicación de la norma en la infracción atribuida a la impetrante, este Tribunal desestima el argumento de la actora sobre la violación a la Seguridad Jurídica.

   3. Conclusión.

   De lo anterior, se concluye que la actuación del Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor estaba apegada a derecho, y no habiéndose vulnerado el principio de legalidad, de exclusividad de la jurisdicción; transgresión a los principios generales que rigen el procedimiento administrativo sancionador; ni Violación al principio de contradicción y defensa, es procedente declarar la legalidad de las resoluciones impugnadas.

FALLO

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POR TANTO, con fundamento en las razones expuestas y artículos 11, 86, 72 y 101 de la Constitución de la República; artículos 43 literal e), 144 y 146 de la Ley de Protección al Consumidor; artículos 1309 y 1416 del Código Civil; artículos 421 y 427 del Código de Procedimientos Civiles; artículo 706 del Código Procesal Civil y Mercantil y artículos 31 y 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

1. Declárase legal la resolución dictada por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor a las ocho horas y treinta minutos del día doce de abril de dos mil siete, que resuelve sancionar a la sociedad Seguros e Inversiones Sociedad Anónima con multa de diez mil dólares equivalentes a ochenta y siete mil quinientos colones, por haber cometido la infracción prevista en el art. 43 literal e) de la Ley de Protección al Consumidor, al incumplir con el contrato de seguro celebrado con el licenciado J.M.V.B.. B) D. legal la resolución dictada por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor dictada a las catorce horas del día veinte de abril de dos mil siete, en el que resuelve declarar sin lugar la revocatoria solicitada por la sociedad. C) Condénase en costas a la parte actora conforme al Derecho Común. D) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal. E) Devuélvase los expedientes administrativos a su oficina de origen. NOTIFIQUESE. M.A.C.A.-----------L.C.D.A.G.-----E.R.N..--------M.P..--------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.-----RUBRICADAS.-------ILEGIBLE.