Sentencia nº 324-2009 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 15 de Octubre de 2012

• Fecha de Resolución: 15 de Octubre de 2012
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 324-2009
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

324-2009

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas y dos minutos del día quince de octubre de dos mil doce.

El presente proceso contencioso ha sido promovido por la señora S.E.C. de Esquivel -conocida como S.E.C.L.- de treinta y cuatro años de edad al inicio del juicio, abogada, de nacionalidad salvadoreña y de este domicilio; en contra del Subdirector Ejecutivo y el Director Ejecutivo, ambos del Centro Nacional de Registros , por la correspondiente emisión de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución dictada y notificada verbalmente el cinco de septiembre de dos mil nueve, mediante la cual se le destituyó del cargo de Asistente Técnico de la Dirección Ejecutiva; y, (ii) Providencia emitida y notificada verbalmente el cinco de septiembre de dos mil nueve, por medio de la cual se confirmó la destitución.

Han intervenido en proceso: la parte actora de la forma antes indicada, junto con sus apoderados judiciales: K.M.O.G., R.A.O.S. y H.S.O.S.; el Subdirector Ejecutivo y el Director Ejecutivo, ambos del Centro Nacional de Registros -en lo subsecuente CNR-, como autoridades demandadas; y, la licenciada Flor de M.E.G., como representante del F. General de la República.

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO. ALEGATOS DE LAS PARTES 1. DEMANDA a) Actos impugnados y autoridades demandadas La demandante dirige su pretensión de ilegalidad en contra del Subdirector Ejecutivo y el Director Ejecutivo, ambos del CNR por la emisión de las decisiones administrativas descritas en el preámbulo de esta Sentencia. b) Circunstancias La servidora pública destituida relata que inició su carrera administrativa en el mes de noviembre de mil novecientos noventa y siete, laborando en el CNR en el puesto de digitadora del Registro de Comercio. Debido al cúmulo de experiencia y de la preparación académica obtenida, durante los doce años de prestación de servicios en la institución, fue escalando en las funciones encomendadas dentro de la misma, hasta llegar a tener la investidura de Asistente Técnico de la Dirección Ejecutiva desde el mes de junio de dos mil siete y hasta el día cinco de septiembre de dos mil nueve, fecha en que fue destituida de la referida plaza.

Destaca la peticionaria que el puesto indicado tenía un salario mensual de tres mil doscientos dólares de los Estados Unidos de América (US $3,200) -que equivalen a veintiocho mil colones- amparándose su relación laboral con el contrato firmado el uno de junio de dos mil nueve, el cual tenía como fecha de culminación el treinta y uno de diciembre del año dos mil nueve. Asimismo, continúa su relato y manifiesta que el cinco de septiembre de dos mil nueve el Subdirector Ejecutivo -sin que haya existido el procedimiento administrativo correspondiente- emitió un acto verbal de destitución. Providencia que fue impugnada ante el Director Ejecutivo del CNR, autoridad que confirmó la destitución descrita. c) Argumentos jurídicos de la pretensión La impetrante afirma que hay violación al principio de seguridad jurídica, al debido proceso y a la garantía de audiencia, porque se le destituyó del cargo cuando aún estaba vigente su contrato laboral y dicha separación se efectuó sin que mediara procedimiento administrativo previo. Además apunta que, se transgredió su derecho a la estabilidad laboral, pues el artículo 14 del Reglamento Interno de Trabajo del Centro Nacional de Registros instaura que los contratos por servicios de carácter permanente se consideran celebrados por tiempo indefinido, aunque conste en ellos un plazo para su terminación. Finalmente, aduce que las providencias verbales carecen de motivación, pues no se expresaron las razones de derecho que impulsaron su adopción. d) Petición La demandante solicita que se declare la ilegalidad de las resoluciones verbales pronunciadas por el Subdirector Ejecutivo y el Director Ejecutivo, ambos del CNR, el pago de los salarios caídos desde su remoción y la reinstalación en el puesto de trabajo. 2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA Esta Sala admitió la demanda y tuvo por parte actora a la licenciada S.E.C. de Esquivel, conocida por S.E.C.L., por medio de su apoderada judicial K.M.O.G.. Se requirió a la parte demandada que en el término de cuarenta y ocho horas, contadas a partir de la notificación de ese auto, rindiera el informe prescrito en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en adelante LJCA. 3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA El doctor J.E.A.C. y el licenciado J.F.M.M., actuando respectivamente como Director Ejecutivo y Subdirector Ejecutivo, ambos del CNR, en su primera intervención manifestaron que sí dictaron los actos verbales debatidos en esta sede judicial, pero que éstos son legales y apegados a derecho. Se tuvo por cumplido lo ordenado y se requirió a las autoridades demandadas que presentarán un nuevo informe, según lo dispuesto en el artículo 24 de la LJCA en el cual debían expresar los motivos que amparaban la legalidad de las providencias administrativas controlas por este Tribunal.

Al rendir el informe justificativo, las autoridades administrativas cuestionadas señalaron que las resoluciones debatidas son legales. En primer lugar especifican que, los actos fueron emitidos y notificados de forma verbal por la confianza personal que revestía el puesto y, substancialmente, enfatizan que la naturaleza de la plaza -ostentada por la servidora pública destituida- era de confianza, por lo cual no podía garantizarse el cumplimiento de funciones hasta la finalización del plazo del contrato, debido a que el cargo no goza de estabilidad laboral, aseveración que se apoya en sentencias dictadas por la Sala de lo Constitucional.

En virtud de lo anterior aseguran, categóricamente, que en el presente caso no era necesario seguir el procedimiento establecido en la Ley de Garantía de Audiencia para los Empleados no comprendidos en la Carrera Administrativa, pues al ser un cargo de confianza bastaba la decisión del jefe inmediato superior para separarla -efectivamente- del ejercicio de sus funciones. De ahí que, se niega la existencia de la violación al derecho de defensa y debido proceso, o de otros preceptos constitucionales.

Compareció en esta etapa del proceso la licenciada Flor de M.E.G. como delegada del F. General de la República, por lo que se le dio intervención en tal carácter. 4. TÉRMINO DE PRUEBA El juicio se abrió a pruebas por el plazo de veinte días hábiles, de conformidad al artículo 26 de la LJCA, y durante tal fase ambas partes pidieron tener incorporadas pruebas instrumentales. En esta etapa compareció el licenciado R.A.O.S., en calidad de apoderado de la peticionaria, a quién se le dio intervención en tal carácter. 5. TRASLADOS Una vez concluida el período probatorio, se corrieron los traslados ordenados en el artículo 28 de la LJCA y se obtuvo el siguiente resultado: a) La impetrante -que compareció mediante su apoderado H.S.O.S.- ratificó los argumentos de ilegalidad expuestos en la demanda; b) Las autoridades demandadas confirmaron los motivos de legalidad y justificaciones desarrollados es sus previos informes; y, c) La representación fiscal opinó que las providencias cuestionadas fueron dictadas quebrantando el marco legal y, por tal razón, deben ser declaradas ilegales. B. FUNDAMENTOS DE DERECHO 1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN Para responder y dar satisfacción congruente a las pretensiones esbozadas en el juicio, es preciso fijar con certeza el objeto del debate. La señora S.E.C. de E. dirige su pretensión de ilegalidad en contra del Subdirector y el Director Ejecutivo, ambos del CNR, por los siguientes actos: (i) Resolución dictada y notificada verbalmente el cinco de septiembre de dos mil nueve, por medio de la que se le destituyó del puesto de Asistente Técnico de la Dirección Ejecutiva; y, (ii) Providencia emitida y notificada verbalmente el cinco de septiembre de dos mil nueve, en la que se confirmó la destitución antes descrita.

Los motivos de ilegalidad aducidos son la violación al principio de seguridad jurídica, al debido proceso y a la garantía de audiencia, porque se le destituyó del cargo cuando aún estaba vigente su contrato laboral y sin que mediara procedimiento administrativo previo, de ahí deriva la transgresión al derecho a la estabilidad laboral y, finalmente, aduce la falta de motivación de los actos proveídos. 2. NORMATIVA LEGAL APLICABLE Los hechos sometidos a examen están supeditados a lo regulado por la Constitución de la República, Ley de la Garantía de Audiencia para los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa y por el Reglamento Interno de Trabajo del CNR. 3. ANALISIS DEL CASO Atendiendo a los motivos de ilegalidad vertidos en la demanda, esta S. determinará la naturaleza jurídica de la investidura que ostentaba la parte actora en el CNR y, posteriormente, el procedimiento administrativo que debía aplicarse para ser separada del mismo, pues el debate principal radica en el hecho que no existió trámite alguno al momento de dar por finalizado su contrato laboral.

1. Naturaleza del cargo de Asesor Técnico en el CNR Nuestra Carta Magna, en el artículo 219, instaura la existencia de la carrera administrativa, la cual -desde una perspectiva histórica- tiene su génesis en la transformación y transición de los Gobiernos Monárquicos a los Estados Constitucionales modernos, cuando se apuesta por instaurar una nueva estructura funcionarial, para garantizar el eficiente trabajo de la Administración Pública. Entonces, de la fundación del régimen jurídico en cuestión, los gobiernos logran fijar un marco jurídico estable y detallado, que logrará conseguir un trato igualitario a todos los servidores públicos, repercutiéndose así en la validez de la gestión de las funciones públicas.

La carrera administrativa, entonces, es el instrumento empleado para asegurar la adquisición de los objetivos vinculados con los fines estatales, alcanzados mediante la ejecución laboral del elemento humano que presta servicios personales al Gobierno y demás entes públicos, todo ello en un régimen de supra-subordinación. De ahí que, el artículo 219 relacionado regule que se precisa la creación de un cuerpo legal que prescriba las condiciones de ingreso, derechos y deberes, ascensos, traslados, suspensiones y cesantías, así como los recursos contra las resoluciones que afecten a tales servidores. Resulta necesario destacar la idea que, la carrera administrativa no entra en conflicto con las carreras instauradas constitucional -sanitarias, hospitalarias, paramédicas y de administración hospitalaria en el servicio de salud pública; judicial y militar- y legalmente -policial, docente, diplomática, consular- debido a que forman parte de un todo, compartiendo una misma teleología: lograr la eficiente realización de las funciones estatales. (1) Situación laboral de la demandante según el expediente laboral De la documentación agregada por la parte demandada, la cual asevera corresponde con el expediente administrativo relacionado con el caso, se extrae la siguiente historia laboral de la actora: (i) El Contrato N° 155/97-SP, firmado el día cuatro de noviembre de mil novecientos noventa y siete, demuestra que la licenciada S.E.C.L. inició su relación laboral con el Centro Nacional de Registros en la plaza de digitadora (folios 146). La referida situación se prorrogó hasta el año mil novecientos noventa y nueve, según se comprueba por los Contratos N° 07/98-SP (folios 144), 251/98-SP (folio 142) -suscritos el veintitrés de enero y el treinta de junio, ambos de mil novecientos noventa y ocho- y 181/99-SP, de fecha dos de junio de mil novecientos noventa y nueve (folio 134); (ii) La servidora pública aludida continuó en el cargo de digitadora hasta la emisión del Acuerdo número treinta y tres (33), del trece de agosto de mil novecientos noventa y nueve, el cual dejó sin efecto el Contrato N° 181/99-SP. Sin embargo, según figura en el Contrato N° 0076/2000, la peticionaria laboró para el CNR en el puesto de Auxiliar de Registro desde el año dos mil (folio 132) hasta que fue promovida a una investidura de mayor jerarquía. (iii) Mediante el Acuerdo número cuarenta y tres, del veintiocho de mayo de dos mil dos, el Director Ejecutivo del CNR acepta la renuncia de la impetrante de la plaza de Auxiliar de Registros y autoriza la contratación de la misma en la plaza de Asesor Jurídico de la Dirección de Registros, la cual será efectiva a partir del uno de junio de dos mil dos (folio 122). Situación que se formalizó con la suscripción de los Contratos N° 591/2003, 84/2003, 146/2004, 787/2004, 285/2005, 1115/2005, 350/2006 y 436/2007, los cuales corren agregados de folios 103 al 121 del expediente judicial. (iv) El veintinueve de agosto de dos mil siete, el Director Ejecutivo dictó el Acuerdo número ciento ochenta y uno/dos mil siete (181/2007) nombrando a la licenciada S.E.C.L. en la plaza vacante de Asistente Técnico (folio 101), circunstancia que se formalizó mediante el Contrato N° 1659/2007 suscrito el tres de septiembre de dos mil siete. Luego, se le ascendió mediante el Acuerdo número ciento diez/ dos mil ocho (110/2008) -de fecha veinte de mayo de dos mil ocho- a la plaza de Asesor Técnico (folio 96), en la cual se desempeñó hasta que fue investida en la plaza de Jefe de Traslados y Supervisión Jurídica en el Acuerdo número setenta y nueve/dos mil nueve, pronunciado el treinta y uno de marzo de dos mil nueve (folios 88). (v) Finalmente, el Director Ejecutivo dictó el Acuerdo número ciento cuarenta y cuatro (144) en el cual ordenó «Autorizar las contrataciones de Servicios por R. permanentes, a partir del 01 de junio de 2009, de las personas que se detallan a continuación: Nombre, S.E.C.L.; Plaza Vacante, Asistente Técnico; Sueldo, $3, 200.00 (...)»,relación laboral que fue formalizada con el Contrato N° 1845/2009 suscrito el doce de junio de dos mil nueve y que tenía como término el treinta y uno de diciembre de dos mil nueve.

En ese contexto se ha establecido, fehacientemente, que la parte actora -al momento de su remoción- tenía el cargo de Asistente Técnico de la Dirección General, coligiéndose de ello que la relación laboral era de carácter público y a la fecha de emisión del acto tenía la calidad de servidora pública. (2) De los empleados de confianza y de la estabilidad laboral de los servidores públicos en el CNR En este apartado corresponde abordar el argumento principal de la parte cuestionada, pues tanto el Director Ejecutivo como el Subdirector Ejecutivo, ambos del CNR, aseguran que no era necesario seguir un procedimiento previo para separar del empleo a la demandante, en vista que ella tenía un puesto de confianza y, consecuentemente, no gozaba de estabilidad laboral.

Para los efectos procesales de sanción y destitución, los servidores públicos se clasifican de la siguiente manera: Primero, empleados y funcionarios públicos incluidos en la carrera administrativa y por ello sujetos a las disposiciones de la Ley de Servicio Civil. Segundo, empleados y funcionarios públicos no abarcados en la carrera administrativa, pero amparados por lo regulado en la «Ley de Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa». Tercero, servidores públicos que no gozan de estabilidad laboral por desempeñar investiduras de confianza, ya sea ésta producto de la calidad personal o de una situación de vinculación política. Cuarto, funcionarios públicos que no gozan de estabilidad laboral por ejercer puestos políticos.

La carrera administrativa instaurada en norma constitucional es la causa de promulgación de la Ley del Servicio Civil, la cual desarrolla los aspectos esenciales del marco laboral de los servidores públicos, señalando que no se aplicará a los cargos que tengan puestos políticos o de confianza, lo cual se explica desde la tesis que el mérito académico y la capacidad no son los parámetros evaluadores esenciales en la investidura de tales funcionarios, sino que es la confianza que tiene en él la persona que lo nombró o la connotación de ser un empleo de naturaleza política, al cual se llega por elección popular (tal es el caso de los diputados y alcaldes).

Para dilucidar si un puesto es de confianza o no, la Sala de lo Constitucional ha señalado en su jurisprudencia -específicamente en las sentencias dictadas con relación a los Amparos 426-2009 y 301-2009- cuales son los elementos esenciales del concepto en nuestra legislación, así pues, definen los cargos de confianza como aquellos ejercidos por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de dirección o alta gerencia de una determinada institución -gozando lógicamente de un alto grado de libertad en la toma de decisiones- y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la entidad.

En base a tal reflexión se llegó a concluir que, para determinar si un puesto en particular era o no de confianza -sin tomar como parámetro único su denominación- se analizará la situación integralmente y se considerarán las circunstancias fácticas de cada supuesto concreto. En definitiva, se entenderá como cargo de confianza cuando en éste concurran todas o la mayoría de las siguientes características: «i) que se trate de un cargo de alto nivel, debe ser determinante para la conducción de la institución respectiva, situación que puede establecerse tanto con el análisis de la naturaleza de las funciones que se desempeñan -más políticas que técnicas- (...); ii) que se trate de un cargo con un grado mínimo de subordinación al titular, en el sentido de poseer un alto margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus competencias; y iii) que se trate de un cargo con una vinculación directa con el titular de la institución, lo que se puede inferir, por una parte, de la confianza personal que aquel deposita en el funcionario o empleado respectivo o, por otra parte, de los servicios directos que éste le presta» (Sentencia de Amparo 426-2009, dictada el veintinueve de julio de dos mil once). (3) De la naturaleza de la plaza ocupada por la impetrante Adaptando los conceptos e ideas antes desarrollados al caso en estudio, esta S. advierte que según el Manual de Organización y Funciones del Centro Nacional de Registros, al Director Ejecutivo le corresponde: diseñar, desarrollar y mantener las operaciones administrativas, registrales, cartográficas y geográficas de la Institución. Asimismo, se detalla que tendrá bajo su responsabilidad la gestión de los recursos humanos, físicos y tecnológicos de la misma, procurando su permanente actualización y la utilización de la tecnología más avanzada y disponible.

Así pues, en vista que en el contrato celebrado por la impetrante con el CNR se detalla que el puesto de Asistente Técnico lo podrá ejercer en la Dirección General o en cualquiera de las Oficinas Departamentales, teniendo como lineamientos las funciones descritas en el Manual de Descripción de Puestos (código cuatrocientos setenta y dos) se advierte que las competencias conferidas son de asistencia y apoyo técnico, las cuales se basan en los conocimientos que posee y, en consecuencia, ayudan a que su jefe inmediato logre la consecución de los deberes impuestos por la Ley.

En ese orden de ideas se advierte que la peticionaria ejercía actividades meramente técnicas, porque en sus manos no están incluidas facultades de conducción del Centro Nacional de Registros, u otras que implicaran la facultad de adoptar libremente decisiones determinantes en el manejo de dicho Organismo, sino que solo prestaba un soporte técnico administrativo a su superior jerárquico inmediato, que en el presente caso era el Director Ejecutivo. Igualmente, se valora que la peticionaria desempeñaba dichas labores de asesoramiento desde el año dos mil siete y que su historial laboral comprueba que asistió técnicamente en diferentes áreas de la Entidad, de lo que se desprende que no existía una confianza personal para ser nombrada en el puesto.

Por otra parte, en necesario recordar que la estabilidad laboral -según se ha entendido en reiterada jurisprudencia- implica el derecho que tiene un trabajador de conservar un empleo. Sin embargo, tal estabilidad es relativa en vista que el empleado no tiene derecho a situarse en una completa inamovilidad. Desde tal perspectiva, se advierte que la estabilidad conlleva a la facultad de conservar el empleo sin limitación de tiempo, siempre y cuando concurran los siguientes factores: primero, que persista el puesto de trabajo y que el empleado no pierda su capacidad - física o mental- para desempeñarlo; segundo, que las funciones asignadas se ejecuten con eficiencia, lo cual requiere de la periódica valoración del desempeño laboral; tercero, la ausencia de conductas que constituyan faltas graves y que la Ley considere como causales de despido; cuarto, que subsista la institución para la cual se presta el servicio; y, quinto, que el puesto no sea de aquellos que requieran de confianza, ya sea personal o política.

Bajo la perspectiva descrita y en base en los criterios instaurados para identificar a los cargos de confianza, este Tribunal concluye que la impetrante no tenía un puesto de esa naturaleza, sino que sus tareas eran meramente de apoyo técnico dentro de la Institución y por lo tanto debían garantizársele las oportunidades de defensa en un procedimiento administrativo previo a ser separada de la plaza de Asistente Técnico, pues sí gozaba del derecho a la estabilidad laboral, al menos por el tiempo durante el cual estuviera vigente el contrato celebrado con el CNR. b) Del procedimiento aplicable para la destitución de los servidores públicos del CNR y de su cumplimiento en sede administrativa El procedimiento administrativo que debe seguirse para separar a un servidor público de su puesto de trabajo -que goza de estabilidad laboral reconocida- variará dependiendo del régimen jurídico al cual esté sometido, así: (i) los empleados y funcionarios públicos incluidos en la carrera administrativa se supeditarán a la Ley del Servicio Civil; (ii) los empleados y funcionarios excluidos de la carrera administrativa deberán sujetarse a la Ley de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa; y, (iii) los empleados y funcionarios públicos que están regidos por sus propias leyes especiales (carrera docente, carrera administrativa municipal y servicio exterior) deberán atender sus propios procedimientos, en caso que éstos fueren previstos expresamente por tales normas o uno respetuoso de las garantías constitucionales.

El artículo 2 de la Ley del Servicio Civil establece el marco de aplicación de la respectiva norma, señalando que se aplicará a los servidores públicos de las Instituciones Públicas, sobre lo cual se hace la aclaración que tal concepto incluye: la Presidencia de la República, Ministerios, Órgano Legislativo, Órgano Judicial, Órganos Independientes, Gobernaciones Políticas Departamentales y M.. No obstante, en este apartado se hace la salvedad que están excluidos de la Ley los funcionarios del M. y los del Servicio exterior, quienes se regirán por medio de sus leyes especiales, situación que resulta lógica en cuanto los primeros tenían su propio régimen y los segundos porque están fuera de los límites territoriales del Estado.

Se observa que no se incluye a los Entes descentralizados dentro de las Instituciones regidas por las disposiciones de la Ley del Servicio Civil y, por ello, se asegura que los servidores públicos que prestan sus labores en tales entidades no estarán amparados por los procedimientos que se erigen en la norma. Sin embargo, lo expuesto no implica que los empleados y funcionarios excluidos estén desprovistos de un régimen que les ampare, porque el sistema jurídico siempre les protege, a saber: en primer lugar, analizará si hay un régimen sancionador especial ajustable a dichas entidades, siendo tal cuerpo legal el que se tomará como parámetro principal de garantía; en segundo lugar, en la hipótesis que una Entidad carezca de un proceso propio, se aplicarán las disposiciones generales de la Ley de la Garantía de Audiencia para los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa.

Al analizar la situación del Centro Nacional de Registros dentro de la organización del Estado, a efecto de precisar su inclusión o no dentro del campo de aplicación de la Ley del Servicio Civil, se extrae que: (i) Se creó como una unidad descentralizada adscrita al Ministerio de Justicia, en el año mil novecientos noventa y cuatro, con autonomía en lo administrativo y financiero, mediante el Decreto Ejecutivo número sesenta y dos (62), publicado en el Diario Oficial número doscientos veintisiete (227), Tomo trescientos veinticinco (325), del siete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, y se le dio el objetivo de organizar y administrar el Sistema Registral y Catastral del país, transmitiéndosele todas las atribuciones y facultades conferidas a la Dirección General de Registros, el Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas, el Registro Social de Inmuebles, el Instituto Geográfico Nacional y el Registro de Comercio. (ii) Luego, en el año de mil novecientos noventa y cinco, por medio del Decreto Legislativo número cuatrocientos sesenta y dos (462) se perfeccionó el régimen jurídico de la Entidad. (iii) Finalmente, en el año mil novecientos noventa y nueve se le adscribió al Ministerio de Economía, conservándose su calidad de unidad descentralizada, con autonomía administrativa y financiera, con la entrada en vigencia del Decreto Ejecutivo número seis (06), publicado en el Diario Oficial número cien, Tomo trescientos cuarenta y tres, de fecha uno de junio de mil novecientos noventa y nueve.

Ahora bien, al verificar la naturaleza jurídica conferida en la normativa descrita -como Ente descentralizado- con lo manifestado por la doctrina respecto a las características esenciales de las Entidades descentralizadas, se tiene que:

Primero, éstas son creadas siempre por el Estado. Sobre tal aspecto se ha llegado a consensar que puede ser producto tanto de una decisión del Órgano Ejecutivo como del Órgano Legislativo, ya que la situación varía en cada una de las legislaciones y tradiciones jurídicas. Este primer requisito se cumple plenamente en el supuesto en cuestión, pues el Órgano Ejecutivo creó al CNR y fue dotado, posteriormente, de autonomía con el Decreto Legislativo cuatrocientos sesenta y dos, publicado en el Diario Oficial del diez de octubre de mil novecientos noventa y cinco.

Segundo, una característica reincidente en los Entes descentralizados es que están provistos de personalidad jurídica separada de la Administración Central; empero, algunos expositores del derecho -como M.- aseguran que tal condición no es determinante para su existencia, pues admiten la asignación de facultades de un funcionario a otro funcionario (o entidad) bajo la idea de la descentralización sin que el receptor tenga personalidad diferente a la del concedente, para que el traspaso tenga efecto solo se requiere que dichas facultades se ejerzan con libertad y pleno grado de decisión. La normativa enlazada con el CNR sobre este aspecto no es concluyente, porque no le confiere a la Entidad -de manera expresa e irrefutable- personalidad jurídica, aunque sí le asigna autonomía administrativa y señala que el Director Ejecutivo representará legalmente a la misma, permitiéndose con ello que ésta comparezca en juicio como parte actora o demandada.

Tercero, se exige a este tipo de Instituciones que tengan un patrimonio propio (estatal) y una asignación legal de recursos. Sobre este atributo se puede asegurar que el CNR está dotado de un patrimonio vía ley y de una asignación económica presupuestaria constante, la cual se consigna en un Presupuesto Especial y con ello se logra la autonomía financiera que la define.

Cuarto, se requiere que los Entes descentralizados estén sujetos a un control estatal, en otras palabras, a una vinculación con la Administración mediante una serie de exámenes específicos, generalmente de legitimidad. Esta particularidad se materializa en el nexo inicialmente instaurado con el Ministerio de Justicia y actualmente con el Ministerio de Economía.

Quinto, tener asignado un fin público, que en supuesto analizado se refiere a la garantía de la seguridad jurídica sobre la propiedad y los derechos de los ciudadanos.

Siguiendo ese orden de ideas, al haber identificado al CNR como un Ente descentralizado y haberse comprobado la ocurrencia de las características esenciales, se llega a la conclusión que tiene que excluírsele del ámbito de aplicación de la Ley del Servicio Civil.

Por otra parte, llama la atención que no existan disposiciones expresas que regulen el procedimiento que deberá seguirse en el caso de las destituciones a los servidores públicos en dicha Institución (que gocen de estabilidad laboral), empero, el Reglamento Interno de Trabajo del Centro Nacional de Registros reconoce el derecho a la estabilidad laboral en el artículo 54 letra b) y, por otra parte, señala en el artículo 65 que el despido es procedente siempre y cuando se asegure el debido proceso y la garantía de audiencia, en los casos que se incurra en alguna de las causales de remoción legalmente previstas.

En tal contexto se colige que la norma procedimental aplicable al caso era la Ley de Garantía de Audiencia para los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa. A pesar de tal situación, tanto el Director Ejecutivo como el Subdirector Ejecutivo, han reconocido que no siguieron proceso alguno previo a separar del cargo a la licenciada S.E.C. de E., y tampoco le atribuyen una de las causales de remoción a que se refiere el Reglamento aludido, lo cual evidencia una violación flagrante al derecho de estabilidad y debido proceso de la impetrante, situación que invalida las decisiones administrativas cuestionadas. c) Medida para restablecer el derecho violado En atención a la ilegalidad advertida y teniendo como parámetro la idea que el reinstaló en el puesto no es una medida procedente en vista que la demandante no está sujeta a lo previsto en la Ley del Servicio Civil, sino que le aplicaba la Ley de Garantía de Audiencia para los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa, norma que le habría protegido hasta la finalización del Contrato N° 1845/2009, el cual venció el día treinta y uno de diciembre de dos mil nueve, esta Sala concluye que la peticionaria tiene derecho a que se le paguen los salarios caídos -contados a partir de su ilegal remoción- y, además, las prestaciones laborales que gozaba debido al puesto que desempeñaba en el CNR. Asimismo, de la aplicación del artículo 38 ordinal 11° de la Constitución, se establece la procedencia de una indemnización conforme a la Ley, en atención a que el despido se realizó sin justa causa y sin haberse tramitado el procedimiento legal correspondiente. La referida cuantificación deberá ser realizada por las autoridades demandadas y, posteriormente, procederá la liquidación de la misma a la servidora pública impetrante.

FALLO

POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas y con fundamento en los disposiciones citadas, los artículos 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y, 421 y 427 del Código de Procedimientos Civiles, disposiciones legales actualmente derogadas pero son aplicables a los hechos cuestionados en virtud de lo regulado en el artículo 706 del Código Procesal Civil y M., a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

1) Declárase que es ilegal la Resolución dictada y notificada verbalmente el cinco de septiembre de dos mil nueve, mediante la cual el Subdirector Ejecutivo del CNR destituyó del cargo de Asistente Técnico de la Dirección Ejecutiva, a la señora S.E.C. de Esquivel; 2) Resolución emitida y notificada verbalmente el cinco de septiembre de dos mil nueve, proveída por el Director Ejecutivo del CNR, por medio de la que se confirmó la destitución de la parte actora en vía de apelación; 3) Se condena en costas a la parte demandada, conforme al Derecho común; 4) Como medida para restablecer el derecho violado, se ordena a la parte demandada pagar a la demandante la cantidad pecuniaria equivalente a los salarios caídos (contabilizados desde la fecha del despido hasta el día treinta y uno de diciembre de dos mil nueve por ser ese el día de finalización del Contrato N° 1845/2009), a la indemnización por despido injusto y a las prestaciones laborales que le correspondan, tomando como parámetro de su cálculo los artículos 59, 202 y 420 del Código de Trabajo, para lo cual la autoridad demandada deberá cargar la respectiva orden de pago al presupuesto vigente o, en el caso de no ser esto posible por carecer de los fondos necesarios, deberá emitir la orden para que se incluya la asignación respectiva en la partida correspondiente al presupuesto del año o ejercicio siguiente; y, 5) En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta Sentencia a las partes, y a la representación fiscal.

N..

L.C.D.A.G.------------E.R.N..----------------DUEÑAS.-----------J.R. A..------------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LA SUSCRIBEN.----------RUBRICADAS.-----------ILEGIBLE.