Sentencia nº 76-2011 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 19 de Enero de 2015

• Fecha de Resolución: 19 de Enero de 2015
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 76-2011
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

76-2011.

Inconstitucionalidad.

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S.S., a las diez horas con cuarenta minutos del día diecinueve de enero de dos mil quince.

El presente proceso fue promovido por los ciudadanos I.A.C., M.E.H.M., K.N.M.T., S.T. delR.R.O. y B.N.T.A., quienes solicitaron que se declare la inconstitucionalidad del art. 21 inc. 2° del Código Municipal (contenido en el Decreto Legislativo n° 274, de 31-I-1986, publicado en el Diario Oficial n° 23, torno 290, de 5-II-1986, reformado por Decreto Legislativo n° 929, de 20-XII-2005, publicado en el Diario Oficial n° 12, tomo 370, de 18-I-2006 [en adelante "CM"]), por la aparente incompatibilidad con los arts. 80 inc. 1°, 86 inc. 1° frase 2a y

202 de la Constitución de la República (o "Cn.").

Han intervenido en el proceso además de los ciudadanos precitados, la Asamblea Legislativa y el F. General de la República.

La disposición legal objetada prescribe: Código Municipal.

"Art. 21 [inc. 2°]. Creado el municipio, el Ministerio de Gobernación nombrará una Junta de Vecinos que se encargará de administrar el municipio desde la fecha de su creación hasta la fecha en que tome posesión el Concejo Municipal debidamente electo".

Analizados los argumentos, y considerando:

1. 1. A. Previo a desarrollar los motivos de inconstitucionalidad alegados por los pretensores, es oportuno referirse a la posibilidad de emitir sobreseimiento cuando se advierten determinados vicios en la petición formulada en el proceso de inconstitucionalidad. Así, la jurisprudencia de esta Sala -v. gr., sentencia de 14-XII-2012, Inc. 103-2007- ha sostenido que el incumplimiento de los elementos que caracterizan la pretensión de inconstitucionalidad, sea cual sea la etapa en que se adviertan dichas incorrecciones, provoca el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad sin trámite completo; es decir, sin sentencia de fondo.

   Lo anterior, ya que el art. 1 de la Ley de Procedimientos Constitucionales (en adelante "LPrCn") califica como proceso al trámite con el cual se resuelven las demandas de inconstitucionalidad; por tanto, es una herramienta perteneciente al derecho procesal, dispuesta para proteger los derechos de las personas, solucionando controversias y satisfaciendo pretensiones.

   En tal sentido, esta S. ha señalado en su jurisprudencia -como cita, en la sentencia arriba relacionada- que, según la Ley de Procedimientos Constitucionales, son varias las causas en virtud de las cuales puede sobreseerse en un proceso constitucional de amparo; sin embargo, dicha ley guarda silencio para los casos en los que con idéntica razón se advierta cualquiera de tales causas -u otras análogas- en los procesos de inconstitucionalidad.

   No obstante lo anterior, esta S., desde la resolución de 2-IX-1998, Inc. 12-98, ha sostenido que la regulación del sobreseimiento en la Ley de Procedimientos Constitucionales - prevista inicialmente para el proceso de amparo- puede extenderse a los otros dos procesos de los cuales conoce, vía autointegración del derecho.

   Asimismo, el art. 31 ord. 3° LPrCn prevé la posibilidad que se sobresea al advertirse que la demanda se admitió indebidamente.

   Sobre la base de lo anterior, ha quedado establecido que, ante la concurrencia de vicios en la pretensión que conlleven a la terminación anormal de un proceso de inconstitucionalidad, se impone forzosamente la aplicación supletoria respecto de este --por autointegración- de algunas causales previstas expresa o tácitamente para el proceso de amparo; pues en aquel, como todo proceso jurisdiccional, la demanda y la pretensión deben cumplir con ciertos requisitos, y si alguna falencia es advertida en su desarrollo habrá que rechazar su conocimiento a través de la figura del sobreseimiento, por la imposibilidad de emitir un pronunciamiento que resuelva el contraste constitucional de manera definitiva --resolución de 2-IX-2005, Inc. 51-2003-.

   2. En concordancia con lo anterior, es pertinente analizar la admisibilidad de la demanda, respecto de algunos ciudadanos que no subsanaron la prevención formulada por esta Sala al inicio del proceso.

      Originalmente, la demanda fue presentada por los ciudadanos O.A.A.Á., L.E.C.B., K.B.C.J., J.I.C.M., M. de los Ángeles L.M. junto con los ciudadanos citados en el preámbulo de la presente sentencia; empero, por resolución de 25-I-2012, este Tribunal previno a los demandantes para que aclararan con precisión si, además del art. 80 inc. 1° Cn., pretendían agregar los arts. 86 inc. 1° frase 2a y 202 Cn., como parte integrante del parámetro de control; al evacuar dichas prevenciones, se advierte que el escrito de subsanación, únicamente fue suscrito por los ciudadanos C., H.M., M.T., R.O. y T.A..

      Tal situación produce ciertas consecuencias procesales en el presente caso. Así, los actores originalmente conformaron un litisconsorcio activo .facultativo o voluntario, con arreglo al cual la pretensión puede plantearse perfectamente de forma individual, es decir, no existe vínculo jurídico alguno entre los demandantes que los obligue a postular sus peticiones de forma conjunta -resolución del 26-X-2012, Inc. 83-2012-.

      A causa de lo apuntado, la incomparecencia de los ciudadanos O.A.A.Á., L.E.C.B., K.B.C.J., J.I.C.M. y M. de los Ángeles L.M., demuestra el desinterés por continuar con la tramitación del presente proceso de inconstitucionalidad, por lo que deberá rechazarse la intervención de estos mediante la figura del sobreseimiento, en la medida que no subsanaron las prevenciones que se les hicieron de su conocimiento por medio de la resolución de 25-I-2012, y la demanda se admitió indebidamente respecto de ellos. Por lo tanto, el proceso se concluirá únicamente con relación a los ciudadanos citados en el preámbulo de la presente sentencia, pues ellos, sí subsanaron la observación oportunamente.

      2. En cuanto a los términos de la impugnación se refiere, fundamentalmente; los actores dijeron que el art. 21 inc. 2° CM le atribuye a la Junta de Vecinos una función de administración del municipio, a pesar de que no es un C.M. propiamente dicho. Por ello, entienden que el legislador le atribuyó a la citada Junta un amplio catálogo de competencias (funciones públicas) propias de un Concejo Municipal.

      A.A. respecto, reconocieron que tanto la Junta de Vecinos como los Concejos Municipales ejercen tareas de administración, que es lo propio de un gobierno municipal; sin embargo, aclaran que lo hacen en contextos diferentes. En efecto, a su entender, la primera debe ejercer su encargo desde el decreto de creación del municipio hasta la fecha en que los integrantes del Concejo Municipal tomen posesión de su cargo, mientras que el segundo administra el municipio sólo durante el intervalo de tiempo para el cual es electo.

      Ahora bien, estiman que si la Constitución establece que las personas que forman parte del Concejo Municipal son funcionarios de elección popular, es porque existen razones políticas para ello, las cuales, vale decir, son expresión de una democracia representativa. En consecuencia, consideran que si la Junta de Vecinos ejerce funciones que atañen a los concejos municipales, sus miembros deben considerarse como funcionarios públicos, a quienes, a pesar de no haber sido electos popularmente, se les ha otorgado la potestad de administrar el municipio durante un tiempo determinado.

      B.A. subsanar las prevenciones que se les hicieron por auto de fecha 25-I-2012, los ciudadanos I.A.C., M.E.H.M., K.N.M.T., S.T. delR.R.O. y B.N.T.A. arguyeron que el art. 86 inc. 1° frase 2a Cn. es la disposición constitucional que establece el principio de indelegabilidad de atribuciones, el cual se entiende como la directriz que limita la posibilidad de transferir las atribuciones de un órgano a otro, excepto cuando ello está previsto en un cuerpo legal o en la Constitución.

      En conexión con ello, manifestaron que el art. 21 inc. 2° CM regula como una de la atribuciones del Ministro de Gobernación la de nombrar una Junta de Vecinos, que -a su juicio- es un "gobierno local transitorio". Con respecto a tal atribución, explicaron que si bien la delegación de atribuciones entre órganos es posible si la ley así lo regula, lo cierto es que no es posible que la ley encomiende a un funcionario político conceder a una Junta de Vecinos - nombrada discrecionalmente- las atribuciones que son exclusivas de un órgano constitucional que debe ser electo por el pueblo, específicamente los ciudadanos del municipio, en quienes reside la potestad constitucional de elegir a su gobierno local, en concordancia con el art. 80 inc. 1° Cn.

   3. Por último, incorporaron el art. 202 Cn. como parte del parámetro de control y aclararon que los funcionarios a los que se refiere dicha disposición constitucional son electos popularmente, situación que no ocurre en el caso de la Junta de Vecinos.

      2. Por auto de 28-V-2012, se ordenó la intervención de la Asamblea Legislativa, requiriéndose a dicho Órgano de Estado el informe al que se refiere el art. 7 LPrCn, en el que alegó:

   1. Que "del tenor literal y no sistemático de la disposición antes referida [art. 21 inc. 2° CM], se entiende o deberá entenderse que lo que regula la presente disposición es darle facultad al Ministerio [de Gobernación] para que nombre una Comisión por lógica transitoria, que solamente es para administrar, en parte, ciertas facultades del municipio creado y no todas las facultades que se establecen el Código Municipal, Ley General Municipal y la Constitución...", en consecuencia, para la autoridad demandada, las funciones de la Junta de Vecinos fenecerán en la fecha que tome posesión el Concejo Municipal debidamente electo, ya que "... se entiende que al crearse por parte del [Órgano Legislativo] tiene que cumplirse el mandato a que hace alusión el artículo 80, inc. 1°, en que los miembros de los Concejos Municipales son funcionarios de elección popular; o sea que son electos por la representación soberana directa..."; por ende, concluyó que "... la junta de vecinos que nombra el Ministro de Gobernación en ningún momento llegan a ser funcionarios de elección popular".

   2. Con respecto a la presunta vulneración del art. 86 inc. 1° parte final Cn., la Asamblea Legislativo explicitó que "... las atribuciones que desempeña la Junta de Vecinos es transitoria, nada más y nada menos, para administrar el municipio hasta que tome posesión el Concejo Municipal debidamente electo por el soberano y que en ningún momento, se le está otorgando atribuciones que sean indelegables, pues, si no hay Concejo Municipal electo, no podemos hablar que es un Órgano de Gobierno".

   3. El Órgano Legislativo afirmó que no existe la violación al art. 202 Cn., porque "... la Junta de Vecinos es transitoria, no permanente, el Ministro de Gobernación no está eligiendo de ninguna manera Alcalde, Sindico, ni muchos R., sino que esta Junta nada más administrará ciertas facultades establecidas en la Ley primaria y leyes secundarias anteriormente mencionadas".

      1. En apoyo a su argumento, resaltó que "... el espíritu al legislar era desarrollar los mecanismos propicios entre el acto y el momento de creación de un nuevo municipio y el lapso de tiempo entre esta circunstancia y la elección de un concejo municipal del nuevo municipio creado".

      2. Así, la parte demandada consideró necesario el "... establecimiento de un organismo que pudiera desarrollar actividades privadas-comunales encaminadas a resolver cualquier situación que pueda surgir entre el lapso del tiempo entre la elección de un concejo municipal [...] es la Junta de Vecinos, la cual se asemeja a las asociaciones sin fines de lucro ya existentes..."; por tanto, éste ente "... será una persona jurídica que se constituya por la agrupación de personas para desarrollar de manera permanente cualquier actividad legal...".

   4. Finalmente, cuestionó algunos argumentos de los pretensores, pues, a su juicio, se basan en "... meras especulaciones de las funciones que la misma Junta de Vecinos podría desarrollar en base a su línea de pensamiento, lo cual no se encuentra en ningún momento regulado o desarrollado en el inciso sometido a discusión"; en consecuencia, "[e]rróneamente se menciona en la demanda, que la Junta de Vecinos [...] ejercerá cargos de dirección política y de poder de mando, por la cual deben ser considerados con la investidura de servidores públicos..."

      ya que "... en el citado inciso en ningún momento se establecen funciones o indicios de dicha suposición, por lo tanto no se está atribuyendo delegaciones o funciones propias de miembros de elección popular...".

      Conforme a lo expuesto, dicha autoridad demandada concluyó que no existe la inconstitucionalidad alegada.

      3. Por último, al contestar el traslado que le fue conferido tal y como lo establece el art. 8 LPrCn, el F. General de la República opinó, en lo pertinente, lo siguiente:

      A.Q. del objeto de control, "... se deduce que lo que regula [...] es darle la facultad al Ministro para que nombre una comisión lógica y transitoria la cual será exclusivamente para administrar, ciertas facultades del Municipio creado, y no todas las facultades establecidas en el Código Municipal...", debido a que "estas atribuciones finalizaran al momento en que tome posesión el Concejo Municipal debidamente electo pues al crearse el Municipio tiene que cumplirse el mandato a que hace mención el art. 80 inc. 1 de la Constitución...".

   2. Luego de explicitar el contenido normativo del "art. 86 inc.l° frase 2 Cn.", aseveró que "... el Código Municipal estipula las materias específicas que son competencia de los Municipios y la norma de remisión para que dichas materias sean reguladas a través de Ordenanzas Municipales"; por ello, a su juicio, puede inferirse que "... el gobierno local de los Municipios está a cargo de Concejos Municipales los cuales son elegidos popularmente para el periodo de tres años".

   3. Por todo lo anterior, el F. General de la República precisó que "... la Junta de Vecinos podrá desarrollar actividades privadas comunales, encaminadas a resolver cualquier situación que pudiera surgir entre el lapso de tiempo entre esta circunstancia y la elección del Concejo Municipal del nuevo Municipio creado, el cual será elegido por medio de elección popular por los ciudadanos que lo conforman en quienes reside la potestad constitucional de elegir a su gobierno local".

      Por los argumentos expuestos, pidió que no se declare la inconstitucionalidad del objeto de control constitucional.

2. Una vez determinado el contenido del objeto de enjuiciamiento constitucional que ha sido controvertido en esta sede, corresponde ordenar su examen de constitucionalidad de acuerdo con los razonamientos efectuados por los diferentes sujetos procesales, para tal efecto, en este apartado se enunciará el esquema de análisis de la pretensión planteada. Para hacerlo, es necesario identificar previamente el problema jurídico que debe ser resuelto a la vista de los motivos de inconstitucionalidad argüidos por las demandantes, la justificación de la Asamblea Legislativa y los argumentos del F. General de la República.

   1. De forma sintética, los demandantes alegaron que el art. 21 inc. 2° CM infringe los arts. 80 inc. 1°, 86 inc. 1° frase 2a y 202 Cn., porque permite a personas que son electas discrecionalmente por el Ministro de Gobernación - y por ende, no son elegidas popularmente- ejerzan las funciones del Concejo Municipal, lo cual implica una delegación de funciones propias de éste a la Junta de Vecinos.

      Por su parte, la Asamblea Legislativa y el F. General de la República consideraron que el ente antes citado tiene un carácter meramente lógico y transitorio, en el que desarrollará actividades meramente privadas-comunales y que finalizarán cuando el Concejo de Gobierno elegido por la población del municipio tome posesión, por tanto, no se le están otorgando funciones indelegables.

      Por tales motivos, el problema jurídico a resolver en la presente sentencia, es determinar si el objeto de escrutinio constitucional -art. 21 inc. 2° CM- contraviene los principios de democracia representativa e indelegabiliclad de las .funciones, al establecer que el Ministro de Gobernación pueda nombrar una Junta de Vecinos para la administración del municipio hasta que tome posesión el Concejo Municipal electo por la población.

   2. Para resolver el cuestionamiento, el Tribunal: (III) hará una breve exposición sobre el principio de soberanía popular, la representación política y el derecho al sufragio; luego de ello;

      (IV) se enunciarán algunas consecuencias derivadas del principio de indelegabilidad de las funciones y, (V) un esbozo general acerca de los límites constitucionales en el desarrollo de las competencias de los Órganos del Estado a la luz de los derechos fundamentales. Por último, (VI) realizará el control de constitucionalidad de la disposición jurídica objeto de enjuiciamiento y, dictará el fallo que corresponda.

3. 1. El principio de soberanía popular se encuentra consagrado en la segunda frase del art. 83 de la Cn., el cual establece: "La soberanía reside en el pueblo [...]". Esto significa que el pueblo es el titular del poder soberano, en el sentido de que todas las normas jurídicas y cargos públicos que ejercen poder real emanan directa o indirectamente de la voluntad popular.

   Así, la soberanía popular implica que la gestión de los asuntos públicos afecta a la generalidad, y en esa medida, tiene interés en la misma. Por ello, el destino de la sociedad debe ser decidido por todos sus integrantes, debiendo reconocerse a cada ciudadano un voto con el mismo valor. En otras palabras: (i) las decisiones generales que afectan el destino colectivo debe tomarlas el pueblo; (ii) todos los cargos que ejercen poder público deben ser de elección popular o derivados de los cargos de elección popular; y (iii) las decisiones las toma la mayoría, atendiendo a sus intereses, pero con respeto a las minorías (sentencia 9-VII-2014, Inc. 52-2014).

   2. A. El gobierno democrático y representativo -art. 85 inc. 1° de la Cn.- demanda de quienes son elegidos como representantes del pueblo, un compromiso con el mismo, en el sentido de que no actúan en nombre o a favor de grupos de poder o de sectores determinados, sino de todos y cada uno de los miembros que conforman la sociedad salvadoreña, y que -por tanto- deben tomar en cuenta la voluntad y los intereses de la totalidad de sus representados. Este sistema se da a través de las elecciones que posibilitan que los ciudadanos ejerzan un control sobre los actos de sus representantes y reduce las posibilidades de que éstos procedan por su cuenta en forma arbitraria.

      2. De esta manera, los procesos electorales son el origen de la legitimación de los funcionarios públicos de elección que se da a través del sufragio. En El Salvador, las elecciones de los gobernantes se realizan a través de dos vías: (i) elección de primer grado, en la cual se elige a los representantes por medio de una votación directa -Presidente y V. de la República, Diputados de la Asamblea Legislativa y del Parlamento Centroamericano, y los miembros de los Concejos Municipales (arts. 80 inc. y 202 Cn)-; es decir, que los electores participan de manera inmediata en la designación de los funcionarios del gobierno; y (ii) elección indirecta, la cual implica que los ciudadanos designan a sus representantes, quienes a su vez eligen a otros funcionarios para el ejercicio de determinados cargos.

   3. A. En torno a la elección de primer grado, el soberano es quien elige, por medio del ejercicio del derecho al sufragio, el cual descansa sobre tres elementos: el principio de soberanía popular; la democracia como forma de gobierno; y la representación política. Lo anterior se afirma porque la elección popular de los gobernantes sirve, tanto para que el pueblo pueda participar en el gobierno, como para que los gobernantes ejerzan la calidad de representantes del mismo.

      Por ello, el sufragio se justifica en la necesidad de conferir a la población un procedimiento organizado de expresión política. Así concebido, el sufragio se puede definir como un procedimiento institucionalizado mediante el cual el cuerpo electoral se manifiesta

      políticamente, a fin de designar a los titulares del poder político (sufragio electoral) -sentencia de 1-X-2014, Inc. 66-2013-.

      2. En la sentencia de 26-VI-2000, Inc. 16-99, se señaló que el derecho al sufragio tiene un sentido subjetivo y un sentido objetivo.

         Según el primero, el sufragio aparece como una facultad del ciudadano (derecho de libertad) garantizada por el ordenamiento jurídico, es decir, la facultad constitucional de elegir a las personas que se desempeñarán en los órganos representativos de gobierno -art. 72 ord. 1° Cn. -. También son expresión de este sentido subjetivo las facultades de elegir y de presentarse como candidato. Conforme al segundo, el derecho al sufragio es un principio básico del ordenamiento democrático. Visto como principio, el sufragio tiene una dimensión institucional indiscutible que radica en el hecho de que sin sufragio no hay democracia.

         Desde tales perspectivas, los derechos políticos se han caracterizado como derechos de participación que generan un conjunto de condiciones positivas para posibilitar que el ciudadano participe en la vida política; en otras palabras, son derechos que representan todos los instrumentos que posee el ciudadano para participar activamente en la vida pública o, si se quiere, el poder político con el que cuenta aquél para participar, configurar, incidir y decidir en la vida política del Estado.

         En esa línea, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en sus sentencias de 23-VI-2005, 6-VIII-2008 y 23-VIII-2013, Casos Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, Yatama vs. Nicaragua y, Corte Suprema de Justicia (Quintana Coello y otros) vs. Ecuador, respectivamente, ha sostenido que "[s]on elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos"; es por ello que, el ejercicio de todo cargo público de elección popular se legitima constitucionalmente por la realización de elecciones libres, democráticas y periódicas, en las que se garantice al cuerpo electoral la posibilidad real y efectiva de poder elegir, configurar e incidir en la estructura interior de los órganos de representación política estatal, por medio de la emisión del sufragio activo (sentencia de 1-X-2014, Inc. 66-2013, ya citada).

      3. Como corolario de lo anterior y de conformidad a los arts. 80 inc. 1° y 202 Cn., este Tribunal considera que, todas las personas que pretendan gobernar el municipio deben contar con legitimidad constitucional democrática directa, derivada estrictamente del sufragio ejercido por el cuerpo electoral, ya que es necesario garantizar una administración municipal que fortalezca la intervención de los ciudadanos en la vida de sus propias comunidades a través del gobierno local, ya que es en este nivel en donde se produce la iniciación de la intervención del ciudadano en los asuntos de carácter público que, por atañer directamente a sus intereses más cercanos, lo incitan a interesarse en las actividades del municipio (Cfr. con el Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983, Título VI, C.V., Sección II).

4. 1. Con respecto al principio de indelegabilidad de funciones, establecido en el art. 86 inc. 1° Cn., es preciso traer a cuenta la sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97, en la cual se afirmó que el poder público al que hace referencia el mencionado precepto constitucional, no radica en órgano alguno del Gobierno, sino que emana del pueblo, y se incorpora en las disposiciones constitucionales.

   Ahora bien, según lo prescrito en la Constitución, dicho poder se ejerce mediante los órganos que componen el Gobierno; para tal fin, la Constitución atribuye a los órganos de gobierno potestades -v. gr., la potestad legislativa, la potestad ejecutiva y la potestad jurisdiccional- cuyo contenido es distinto en relación con los órganos constituidos. Ello obedece a la idea de que el poder no debe estar concentrado en una sola mano, y la idea rectora de que el ejercicio dividido -o separado- del poder constituye un mecanismo de control y limitación del mismo, así como de respeto de los derechos de los individuos frente al Estado (sentencia de 5-IV-2005, Inc. 46-2003).

   2. En plena concordancia con lo anterior, la Ley Suprema consagra el principio de indelegabilidad de las atribuciones de los órganos del Gobierno -art. 86 inc. 1° Cn.-, el cual parte de la constatación que cada órgano del gobierno está investido de un conjunto de atribuciones asignadas por la Constitución y las leyes para el cumplimiento de las funciones que jurídicamente le han sido impuestas.

      Así, la distribución del poder en el sistema jurídico-constitucional salvadoreño obedece básicamente a un esquema competencial, de manera que las funciones esenciales al Estado - legislar, administrar justicia, entre otras- se encuentran disgregadas en distintos órganos, con la finalidad que éstos las ejerzan con independencia respecto de los otros.

      Esto significa que el conjunto de las atribuciones jurídico-políticas y jurídico-

      administrativas comprendidas en la competencia de cada órgano es -en principio- improrrogable, es decir, no puede ser transferido por su titular a un órgano distinto (sentencia de 19-IV-2005, Inc. 46-2003, ya citada). De lo contrario, la posibilidad de delegación podría soslayar la distribución de poder pretendida por el reparto constitucional de las competencias de cada órgano (sentencia 5-XII-2012, Inc. 13-2012).

   3. Sin embargo, también se ha reconocido que entre unidades administrativas de un mismo órgano, o entre un órgano del Gobierno y un ente descentralizado, la delegación puede operar como un medio técnico para optimizar el desempeño de la Administración Pública, en términos de eficiencia y eficacia (sentencia de 20-I-2009, Inc. 84-2006). En tales casos, se trata de la aplicación de un principio de distribución y especialización de funciones o labores que, junto con otros beneficios, favorece la gestión técnica de los asuntos, desconcentra su atención por los niveles superiores de cada órgano y reduce los tiempos de respuesta de la Administración. La condición de validez de esa delegación es que esté prevista en una disposición con el mismo rango que la que ha otorgado la competencia delegada, esto es, una ley en sentido formal (sentencia de 14-XII-201 1, Amp. 517-2009).

   4. Lo dicho hasta aquí basta para afirmar que el principio de indelegabilidad de las atribuciones de los órganos de Gobierno implica que ninguno de los poderes públicos puede desprenderse de las atribuciones que la Constitución le ha asignado y conferirla a otro de dichos órganos; entendiendo que la delegación puede operar únicamente entre unidades administrativas de un mismo órgano o entre un órgano del Gobierno y un ente descentralizado; por tanto, ninguna autoridad pública puede conferir atribuciones constitucionales de un órgano público - cuyo miembros deben ser elegidos por votación popular- a otro ente público o privado, ya que esto afectaría la participación y representación política de los ciudadanos.

5. 1. Los derechos fundamentales se erigen como límites al poder normativo. Y es que, aquellos son un contenido básico del orden jurídico, tanto en sentido formal como material, dado que son estos derechos los que disponen límites materiales para los poderes públicos y privados y establecen, asimismo, los fines básicos a los que éstos deben orientarse. En el Estado Constitucional, los derechos fundamentales son a la vez garantías institucionales, normas objetivas del sistema jurídico y derechos subjetivos; en tanto que libertades, potestades, pretensiones son protegidas por el ordenamiento jurídico. Junto a esta doble dimensión - objetiva y subjetiva- se caracterizan por presentar una especial fuerza o resistencia jurídica frente a la acción de los poderes públicos, incluido el legislador y también en las relaciones entre particulares.

   En ese orden, dentro de los límites y prohibiciones impuestos a los poderes públicos de forma directa, general y abstracta, para la tutela de los derechos de libertad de los ciudadanos, que, por el contrario, demanda a los propios poderes adecuar su actuación al ejercicio de los derechos fundamentales, se encuentra el deber de garantizar el ejercicio del derecho al sufragio en su dimensión activa.

   2. En definitiva, todos los derechos fundamentales presentan, unos más que otros, dimensiones negativas y positivas de libertad, razón por la cual dan lugar tanto a obligaciones de hacer como de abstenerse que: (i) imponen deberes no sólo a los poderes públicos, sino también a aquellos sujetos privados en condiciones de afectarlos; (ii) demandan prestaciones, que pueden adoptar carácter individual o colectivo; y, (iii) en todo caso, resultan ser indivisibles e interdependientes. El basamento de esto es que los derechos fundamentales, además de erigirse en límites a la ley, constituyen su objeto de regulación (sentencia de 1-II-2013, Inc. 53-2005). Por ello, el legislador tiene una vinculación negativa y una vinculación positiva en relación con los derechos fundamentales. Esta última es la que, justamente, le impone a tal órgano la tarea de promoción legislativa de los mencionados derechos desde su carácter objetivo.

      Bajo tales premisas, la Ley Suprema no establece qué Órgano de Estado podrá crear municipios; a falta de tal previsión normativa, el art. 19 CM prescribe que el Órgano Legislativo es a quien corresponde crear, fusionar e incorporar los municipios, los cuales, de conformidad con el art. 202 Cn., serán regidos por un Concejo Municipal que estará formado de un Alcalde, un S. y dos o más R. cuyo número será proporcional a la población; tales funcionarios públicos -como ya se adelantó- son de elección popular, a tenor de lo dispuesto en el art. 80 inc. 1° Cn., la cual se realiza por medio del ejercicio del derecho al sufragio activo.

   3. A partir de la relación internormativa de las disposiciones jurídicas antes citadas y que la Constitución de la República tiene entre sus objetivos estructurar el ejercicio del poder político en la sociedad y garantizar los derechos de las personas, este Tribunal advierte que la atribución del Órgano Legislativo para crear, fusionar e incorporar municipios debe respetar el ejercicio del derecho al sufragio, porque, además de (i) ser la manera en como los ciudadanos buscan de forma directa decidir, participar e incidir en la vida política municipal, en principio,

      (ii) no existe una razón que justifique suficientemente que el municipio inicie operaciones sin la

      participación de sus ciudadanos, expresada en la elección del Concejo Municipal, ya que los asuntos que éste desarrolle afectará de forma inmediata la vida de aquellos -arts. 78, 80 inc. 1° y 202 Cn.-.

6. 1. A continuación se realizará el examen de los motivos de inconstitucionalidad planteados.

   1. Básicamente, la parte actora alegó que el contenido material del objeto de control permite al Ministerio de Gobernación elegir una Junta de Vecinos que administrará el municipio hasta la toma de posesión del Concejo Municipal electo, lo cual, a su juicio, contraviene los arts. 80 inc. 1°, 86 inc. 1° y 202 Cn., porque dicho ente desarrollará las funciones inherentes de los Concejos Municipales, sin que hayan sido electas de forma directa por el cuerpo electoral. En contraposición a dicha tesis, en términos generales, la autoridad demandada y el F. General de la República explicitaron que la Junta de Vecinos tendrá un carácter logístico y transitorio, con la función de ejercer ciertas actividades ante determinadas situaciones, por consiguiente, en su opinión, las personas que integran tal organización, no son funcionarios de elección popular, por ende, no desarrollan las atribuciones y competencias asignadas constitucional y legalmente para los Concejos Municipales.

      1. Con respecto a los argumentos de la Asamblea Legislativa y del F. General de la República, este Tribunal considera que no son atendibles y por lo tanto, deben de ser rechazados. Tal posición se justifica en atención a las siguientes razones: (i) los demandantes no han cuestionado la transitoriedad de la Junta de Vecinos, sino su función en la etapa de creación del municipio; en ese orden, es forzoso afirmar la transitoriedad de la Junta de Vecinos nombrada por el Ministro de Gobernación, debido a que la Constitución manda a que sean los Concejos Municipales quienes gobiernen los municipios; (ii) sí bien, han hecho alusión a que el ente tendrá un carácter "logístico", tal aspecto irrespeta el deber del Órgano Legislativo de ejecutar sus atribuciones -creación, fusión e incorporación de municipios- a la luz de los derechos fundamentales -derecho al sufragio activo-, en la forma anteriormente explicitada por esta S.; es decir, (iii) la existencia constitucional del municipio debe iniciar simultáneamente con la toma de posesión de su Concejo Municipal, puesto que es la expresión máxima de soberanía popular y de representación política del ciudadano, de conformidad con lo prescrito en los arts. 78, 80 inc. 1° y 202 Cn. -en cuanto al ámbito local se refiere-.

      2. Al entrar en el tenor literal de la disposición legal sometida a enjuiciamiento constitucional, se advierte que contempla dos aspectos a considerar: (i) existe un desfase entre la creación del municipio y la toma de posesión del Concejo Municipal constitucionalmente electo; es decir, expresamente se colige el ejercicio previo de la atribución prescrita en el art. 19 CM; (ii) que durante el lapso de tiempo entre la creación el municipio y la toma de posesión antes aludida, la Junta de Vecinos -nombrada por el Ministro de Gobernación- administrará el municipio, lo cual implica la realización de acciones, planes, políticas que afectarán directamente a la población de la circunscripción territorial de la nueva corporación local.

   2. El gobierno local únicamente puede ejercerse por aquellos electos democráticamente. El gobierno local, en donde se incluye la administración del municipio, es una de las muchas atribuciones que debe desarrollar el Concejo Municipal en el ejercicio de sus funciones, por ende, para realizar dicha actividad es ineludible que quienes lo compongan tengan legitimación democrática directa otorgada por todos los ciudadanos del municipio en elecciones libres, en las que el cuerpo electoral haya ejercido su derecho al sufragio activo, después de conocer todas las opciones políticas.

      Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que, en el sistema jurídico- político salvadoreño, el Concejo Municipal -única autoridad que constitucionalmente está autorizada para administrar el municipio- será electa exclusivamente por medio del ejercicio del sufragio, el cual es un procedimiento institucionalizado, mediante el cual, los ciudadanos se manifiestan políticamente a fin de designar a los titulares del poder político -local-, en consecuencia, ninguna otra autoridad pública o privada puede administrar el municipio, puesto que ello implicaría una contravención a los principios de democracia representativa e inderogabilidad de las funciones.

      En consecuencia, al establecerse en el art. 21 inc. 2° CM la posibilidad que un cuerpo colegiado pueda administrar el municipio sin haber sido electo popularmente, se concluye que el objeto de control es inconstitucional, por contravenir los Art. 80 inc. 1°, 86 inc. 1° y 202 Cn., y así deberá declararse en el fallo.

      Por tanto,

      Con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional citadas y en el art. 10 LPrCn, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala

      Falla:

   1. S. en el presente proceso con respecto a la inconstitucionalidad del art. 21 inc.

      2. del Código Municipal (contenido en el Decreto Legislativo n° 274, de 31-I-1986, publicado en el Diario Oficial n° 23, tomo 290, de 5-II-1986, reformado por Decreto Legislativo n° 929, de 20-XII-2005, publicado en el Diario Oficial n° 12, torno 370, de 18-I-2006), de la demanda presentada por los ciudadanos O.A.A.Á., L.E.C.B., K.B.C.J., J.I.C.M. y M. de los Ángeles L.M., pues la demanda se admitió indebidamente respecto de ellos, ya que no configuraron adecuadamente la pretensión de inconstitucionalidad al no subsanar las prevenciones que se les hicieran.

   2. D. inconstitucional, de un modo general y obligatorio, el art. 21 inc. 2° del Código Municipal, porque contraviene los arts. 80 inc. 1°, 86 inc. 1° y 202 Cn., al permitir que el Ministro de Gobernación nombre personas para administrar el nuevo municipio hasta que tome posesión el Concejo Municipal electo, siendo esto incompatible con los principios de democracia representativa y de indelegabilidad de las funciones públicas.

      En consecuencia, cuando la Asamblea Legislativa cree un nuevo municipio, deberá tomar en consideración los argumentos ahora explicitados y ejecutar las medidas necesarias a efecto que la creación del municipio y la toma de posesión del Concejo Municipal electo popularmente sean de forma simultánea.

   3. N. la presente decisión a todos los sujetos procesales.

   4. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, para lo cual se enviará copia al Director de dicha oficina.

      A.P.. -------- F.M.. ------- J.B.J.. ------------ E. S. BLANCO R. --------R.

      5. GONZALEZ. --------- PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO

      SUSCRIBEN.---------J.R.V.. ------SRIO. ------RUBRICADAS.