Sentencia nº 469-2013 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 8 de Noviembre de 2013

• Fecha de Resolución: 8 de Noviembre de 2013
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 469-2013
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Derechos Vulnerados: Propiedad, por inobservancia al principio de reserva de ley en materia tributaria
• Tipo de Resolución: Admisión

469-2013

Amparo

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S.S., a las nueve horas con veintidós minutos del día ocho de noviembre de dos mil trece.

Analizada la demanda de amparo y escrito presentados por la abogada E.M.L. de Colorado, actuando en calidad de apoderada general judicial y administrativa con cláusula especial de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados y que puede abreviarse ANDA, junto con la documentación anexa, es pertinente realizar las siguientes consideraciones:

1. La apoderada de la sociedad actora manifiesta que impugna el artículo 7 del D.M. número 1, emitido por el Concejo Municipal de Santo Tomás, departamento de San Salvador, de fecha 29-V-2003 -el cual fue publicado en el Diario Oficial número 165, Tomo 360, en fecha 8-IX-2003-, que contiene la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de Santo Tomás, mediante la cual se establece un gravamen tributario por la instalación y el uso de suelo de contadores o medidores de agua.

   La disposición impugnada prescribe:

   "... Art. 7. (...) C.X.L. (...)

   13. Contadores o medidores de consumo de agua potable en aceras o sitios públicos.

   Por instalación ..................................................................................................... 12.00

   Uso del suelo por cada mes .................................................................................... 0.57

   Esta tasa será pagada por ANDA o la empresa suministrante. (....)..." [mayúsculas suprimidas].

   En ese sentido, considera que dicha disposición no hace referencia en ningún momento a alguna contraprestación que brinde la municipalidad de Santo Tomás, por lo que el tributo establecido es en realidad un impuesto y no una tasa.

   Así pues, la abogada León de Colorado afirma que en la disposición impugnada se pretende reflejar una retribución o servicio cuando en realidad esta no existe pues "... frente a la utilización real que se hace del suelo por el espacio que utilizan los medidores, la Alcaldía Municipal de Santo Tomás no cumple ninguna actividad que se encuentre directamente vinculada al sujeto obligado al pago; asimismo el producto de recaudación de dicha 'tasa' por instalación y uso del suelo y subsuelo por medidores de agua, no es destinado en realidad, a ningún servicio ni actividad relacionada con los medidores...". [resaltado suprimido].

   En otro orden, manifiesta que el tributo reclamado contraviene el principio de reserva de ley tributaria de su mandante, ya que en el mismo "... el uso de suelo y subsuelo por contador o medidor de consumo de agua potable no constituyen ninguna contraprestación, es decir que no existe ningún servicio público que preste el municipio..." [mayúsculas y resaltado suprimido].

   De igual manera, expone que se ha conculcado el derecho de propiedad de su poderdante, debido a que "... el hecho de imponer a la ANDA tales cargas de carácter inconstitucional, afecta su esfera patrimonial, pues las cantidades que se pretenden cobrar a ésta, bajo el concepto de "tasas" en las disposiciones impugnadas (sic), influyen en los recursos de la institución...".

   Finalmente, asegura que a su mandante se le ha vulnerado el principio de legalidad, ya que "... la situación jurídica que ANDA ostentaba anteriormente a la creación de dicho tributo se ha visto modificada por una autoridad no competente para decretar impuestos (...) y como ya se dijo (sic), los Concejos Municipales no están facultados para emitir leyes, sino únicamente, ordenanzas..." [mayúsculas suprimidas].

2. Tomando en consideración los argumentos expuestos por la abogada de la institución demandante y a fin de resolver adecuadamente el caso planteado, resulta pertinente exteriorizar ciertos fundamentos jurisprudenciales relevantes para la resolución que se emitirá.

   1. Con relación a la invocación de principios en este tipo de procesos, es importante mencionar tal como se ha sostenido en el auto emitido el día 11-II-2011 en el Amp. 627-2010, que en el proceso de amparo únicamente se protegen los derechos fundamentales, esto es, el haz de facultades jurídicas atribuidas al titular del derecho para defender o conservar el objeto de este frente a terceros, de modo que su ejercicio se verifica mediante la observancia de los deberes de abstención o de acción del poder público o de los particulares.

   De igual manera, es importante recalcar que la jurisprudencia de este Tribunal - verbigracia resolución pronunciada el día 29-IX-2011 en el Amp. 92-2011- ha establecido que, en principio, los valores y principios constitucionales no son objeto de invocación autónoma en este tipo de proceso, toda vez que ellos son criterios o argumentos estructurales o relacionales mediante los cuales se determinan, por una parte, los contenidos prescriptivos de los derechos fundamentales y, por otra, las instituciones que integran las normas relativas a un determinado sector del ordenamiento jurídico.

   Por ende, los valores y principios constitucionales no son facultades jurídicas que una persona pueda ejercitar de manera autónoma en contra de algún sujeto de derecho, por lo que,

   en caso de infracción, no puede pretenderse la tutela de criterios, cánones, normas o conceptos jurídicos, pues de su vulneración no podría inferirse la existencia de un agravio causado en la esfera jurídica particular de una persona.

   2. Asimismo, la apoderada de la parte actora asegura que se ha vulnerado el principio de reserva de ley en materia tributaria, debido a que el Concejo Municipal, en realidad ha creado un impuesto y no una tasa. Y es que, considera que la municipalidad ha establecido el tributo impugnado sin existir contraprestación o beneficios derivados de aquel, por lo que se trata de un cobro ilegítimo para el cual carece de competencia, por configurarse como un verdadero impuesto, que debe ser creado únicamente por ley formal.

   Al respecto, conviene aclarar que la jurisprudencia de esta S., verbigracia en la sentencia pronunciada el día 9-VII-2010 en la Inc. 35-2009, ha afirmado que el principio de reserva de ley en materia tributaria se traduce en un límite formal al poder tributario del Estado, con el cual se pretende reducir el ámbito de discrecionalidad del Órgano Ejecutivo en el establecimiento de los tributos, por lo que tiene como finalidad garantizar, por un lado, el derecho de propiedad frente a las injerencias arbitrarias del poder público -dimensión individual- y, por el otro, el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que aquellas a las que sus legítimos representantes han prestado su consentimiento -dimensión colectiva-.

   En consonancia con lo anterior, en las sentencias emitidas los días 26-VIII-2011 y 31-VIII-2011 en los Amp. 548-2009 y 493-2009, respectivamente, se determinó que el principio de reserva de ley tributaria y el resto de los principios del Derecho Constitucional Tributario funcionan como garantías -en sentido amplio, no procesal- del derecho de propiedad.

3. Expuestas las consideraciones jurisprudenciales que anteceden y el relato de los hechos efectuado en la demanda, es pertinente, en atención al principio iura novit curia -el Derecho es conocido para el Tribunal- y al artículo 80 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, realizar ciertas consideraciones referidas a los términos en que ha sido planteada la queja de la institución demandante.

   1. Así, se advierte que la abogada León de Colorado invoca como vulnerados el derecho de propiedad, "la obstaculización de un servicio de interés social por la imposición de tasas indebidas", así como los principios de reserva de ley tributaria y legalidad, y los motivos para sustentar su probable vulneración básicamente se refieren a aspectos que versan sobre la afectación patrimonial de la institución que representa, al alegar que se generan perjuicios económicos en el pago de impuestos por el tributo que considera inconstitucional. Aunado a ello, alega que la municipalidad ha establecido el tributo impugnado sin existir contraprestación o beneficios derivados de aquel, por lo que se trata de un cobro ilegítimo para el cual carece de competencia, por configurarse como un verdadero impuesto, que debe ser creado únicamente por ley formal.

   2. De lo expuesto, se advierte que si bien la citada profesional aduce la posible conculcación de los principios de reserva de ley tributaria y de legalidad, la línea argumentativa esgrimida se basa principalmente en la falta de competencia de la Municipalidad para establecer impuestos. Así, se observa que dicha argumentación utilizada para justificar la vulneración al segundo de ellos es prácticamente la misma dada para el primero, y en definitiva se reconduce a la conexión con el derecho fundamental de propiedad -que también ha señalado como trasgredido- por inobservancia al referido principio de reserva de ley tributaria, y así deberá entenderse en el presente caso.

4. Determinados los argumentos esgrimidos por la apoderada de la institución peticionaria y dado que la demanda cumple con los requisitos mínimos de admisibilidad y procedencia establecidos por la jurisprudencia y la legislación procesal aplicable, se advierte que el presente amparo se admitirá para controlar la constitucionalidad del artículo 7 del D.M. número 1, emitido por el Concejo Municipal de Santo Tomás, departamento de San Salvador, de fecha 29-V-2003 -el cual fue publicado en el Diario Oficial número 165, Tomo 360, en fecha 8-IX-2003-, que contiene la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de Santo Tomás, mediante la cual se establece un gravamen tributario por la instalación y el uso de suelo de contadores o medidores de agua.

   Tal admisión se debe a que, a juicio de la representante de la parte actora, dicha disposición le vulnera a su mandante el derecho de propiedad -por inobservancia al principio de reserva de ley en materia tributaria-, ya que al no existir una contraprestación a favor de su poderdante, desarrolla un impuesto y no una tasa, lo cual no puede ser regulado mediante ordenanza municipal sino por medio de ley formal, siendo la Asamblea Legislativa el ente competente.

   Ahora bien, es menester resaltar que al optarse por la vía del amparo para cuestionar constitucionalmente una actuación normativa imputada al Municipio -como en el presente caso-, para su adecuada tramitación, la parte actora necesariamente deberá atribuirse la existencia de un agravio personal, directo y de trascendencia constitucional a su esfera jurídica, cuya existencia deberá ser acreditada durante la tramitación del proceso; es decir, lo argüido por aquella deberá evidenciar, necesariamente, la afectación a alguno de sus derechos fundamentales como consecuencia de la disposición impugnada.

5. Expuesto lo anterior, corresponde en este apartado examinar la posibilidad de decretar una medida precautoria en el presente amparo, para lo cual resulta necesario señalar que la suspensión de los efectos del acto impugnado se enmarca dentro de la categoría de las medidas cautelares, cuya función es impedir la realización de actos que, de alguna manera, impidan o dificulten la efectiva satisfacción de la pretensión, la cual se lleva a cabo mediante una incidencia en la esfera jurídica del demandado o, incluso, de quien resulte beneficiado con el acto reclamado.

   1. En relación a ello, es necesario indicar que para la adopción de una medida cautelar deben concurrir al menos dos presupuestos básicos, a saber: la probable existencia de un derecho amenazado -fumus boni iuris- y el daño que ocasionaría el desarrollo temporal del proceso - periculum in mora-.

   2. Al respecto, este Tribunal en las resoluciones de fechas 8-VI-2012, 31-VIII-2012 y 19-XII-2012 pronunciados en los Amp. 631-2011, 347-2011, 645-2012 y 646-2012, respectivamente, se decretó la medida cautelar solicitada, en tanto que de los documentos anexados en dichos procesos se advirtió la existencia de un proceso judicial (ejecutivo) iniciado en contra de las sociedades actoras, en los que por medio de una decisión judicial se ordenó el embargo de bienes de las sociedades demandantes por una determinada cantidad de dinero, en concepto de adeudo por el tributo no satisfecho a las autoridades demandadas.

   En razón de ello, en tales casos, se señaló que ante dicha circunstancia había un efectivo peligro en la demora, ya que de no paralizar los efectos de los procesos judiciales iniciados en contra de las sociedades pretensoras podrían afectarse los patrimonios de estas. Por lo que en los mencionados antecedentes jurisprudenciales, la medida cautelar consistió en ordenar a las autoridades judiciales correspondientes se abstuvieran de continuar tramitando los procesos ejecutivos iniciados en contra de las sociedades actoras.

   Asimismo, esta S. en la resolución del citado Amp. 347-2011, decretó la medida cautelar solicitada, debido a que al momento de presentación del amparo ya existía una sentencia de condena en contra de la demandante, en la cual se ordenaba el pago de una determinada cantidad de dinero a favor del Concejo Municipal correspondiente, en concepto de pago de tasas municipales en mora.

   En el presente caso, la apoderada de la parte actora ha incorporado en la documentación anexa certificación de la sentencia definitiva de fecha 2-V-2013 emitida por el Juez de lo Civil de San Marcos, departamento de San Salvador, en el que su mandante fue condenada al pago de $281,561.39, los cuales fueron desglosados así: $38,974.32 por el uso de suelo de 2,072 medidores; $3,897.43 en concepto de multa, $6,625.64 en concepto de intereses, por el cargo de tasas por servicios municipales del mes de mayo de 2009 a enero del 2012; y $24,864 por instalación de 2,072 medidores, y $207,200 en concepto de multa por falta de licencia de instalación.

   De igual manera, la representante de la institución demandante incorporó documentación anexa en la cual se advierte mediante copia certificada por notario de la resolución emitida el día 17-VII-2013 por el mencionado juzgador, por medio de la cual se admite la solicitud de ejecución forzada y se ordena ejecutar la orden de pago a cargo de la partida del presupuesto general correspondiente, con el objetivo de hacer efectivo el pago a que fue condenada su representada.

   De lo anterior, se puede advertir que existe apariencia de buen derecho en virtud, por una parte, de la invocación de una presunta vulneración de los derechos constitucionales de la institución pretensora y, por otra parte, de la exposición de circunstancias fácticas y jurídicas en las que se hace descansar aquella.

   En razón de ello, resulta procedente ordenar la suspensión de los efectos de la disposición controvertida, ordenando a la autoridad judicial mencionada que se abstenga de seguir tramitando el proceso de ejecución forzosa en contra de ANDA, promovido en virtud de la sentencia en la cual se le condenó a dicha institución al pago del tributo establecido en el referido artículo 7 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de Santo Tomás, por lo que no podrán continuarse conociendo las acciones judiciales tendentes al cobro de dicho tributo municipal, ni se generarán intereses o multas por su falta de pago.

6. Por otra parte, con relación a la tramitación del proceso de amparo y, en particular, respecto a la forma en que deben realizarse los actos de comunicación procesal a la Fiscal de la Corte como sujeto interviniente en el proceso, es procedente requerirle, tal como este Tribunal ha ordenado en su jurisprudencia -verbigracia en las resoluciones de fecha 5-VII-2013 y 19-VII-

   2013, pronunciadas en los Amp. 195-2012 y 447-2013, respectivamente- que al contestar la audiencia que se le confiere conforme al artículo 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero del tribunal.

   Por todo lo expuesto y conforme a lo establecido en los artículos 12, 19, 20, 21, 22, 23, 79 inciso 2° y 80 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala

   RESUELVE:

   1. Tiénese a la abogada E.M.L. de Colorado como apoderada general judicial y administrativa con cláusula especial de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados y que puede abreviarse ANDA, en virtud de haber acreditado debidamente la personería mediante la cual actúa.

   2. Admítese la demanda incoada por la referida abogada -en la calidad indicada-contra el artículo 7 del D.M. número 1, emitido por el Concejo Municipal de Santo Tomás, departamento de San Salvador, de fecha 29-V-2003 -el cual fue publicado en el Diario Oficial número 165, Tomo 360, en fecha 8-IX-2003-, que contiene la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de Santo Tomás, mediante la cual se establece un gravamen tributario por la instalación y el uso de suelo de contadores o medidores de agua, en los términos señalados en el considerando IV de esta resolución, por la presunta vulneración al derecho de propiedad -por inobservancia al principio de reserva de ley en materia tributaria- de la institución demandante.

   3. S. inmediata y provisionalmente los efectos de la normativa impugnada, medida cautelar que ha de entenderse en el sentido que, mientras se tramita este amparo, el Juez de lo Civil de San Marcos, deberá abstenerse de seguir tramitando el proceso de ejecución forzosa de la sentencia emitida por dicho juzgado en el expediente clasificado bajo la referencia 11l-PEC-12, por lo que no podrá continuarse conociendo las acciones judiciales tendentes al cobro de dicho tributo municipal, ni se generarán intereses o multas por su falta de pago. Lo anterior mientras se mantenga la verosimilitud de las circunstancias fácticas y jurídicas apreciadas para la adopción de tal medida.

   4. Informe dentro de veinticuatro horas el Concejo Municipal de Santo Tomás, departamento de San Salvador, quien deberá expresar en su respectivo informe si son ciertos los hechos que se le atribuyen en la demanda.

   5. Hágase saber la existencia de este amparo --- al Juez de lo Civil de San Marcos, departamento de San Salvador, a efecto de que conozca la medida cautelar adoptada e informe sobre su cumplimiento.

   6. Ordénese a la Secretaría de este Tribunal que, habiéndose recibido el informe requerido a la autoridad demandada o transcurrido el plazo sin que esta lo rindiere, notifique el presente auto al Fiscal de la Corte, a efecto de oírlo en la siguiente audiencia.

   7. Identifique la autoridad demandada el medio técnico por el cual desea recibir los actos procesales de comunicación.

   8. Tome nota la Secretaría de esta Sala del lugar y medio técnico indicados por la abogada E.M.L. de Colorado para oír notificaciones, así como de las personas comisionadas para recibir los actos procesales de comunicación.

   9. N..

   F.M.------------J.B.J. -------------E.S.B.R.----------R.E.G.--------------FCO. E.O.R.----------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES

   MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.----------E. SOCORRO C.------SRIA.----------RUBRICADAS.