Sentencia nº 169-2014 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 23 de Noviembre de 2016

• Fecha de Resolución: 23 de Noviembre de 2016
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 169-2014
• Acto Reclamado: resolución de fecha veinticuatro de Marzo de dos mil catorce, mediante la cual se impuso una multa por conexión fraudulenta del servicio de agua correspondiente a tres mil cuatrocientos veintiocho dólares con cincuenta y siete centavos de los Estados Unidos de América, conforme a lo prescrito en el art. 11-A del acuerdo número ochocientos...
• Sentido del Fallo: DECLARATORIA DE ILEGALIDAD
• Derechos Vulnerados: Debido proceso, derecho de defensa, y el principio de legalidad, reserva de ley.
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

169-2014

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas veinte minutos del veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la licenciada. K.. L.B.M., Apoderada General Judicial de la señora R.E.M. de B., contra la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados ANDA, por la emisión de la resolución de fecha veinticuatro de Marzo de dos mil catorce, mediante la cual se impuso una multa por conexión fraudulenta del servicio de agua correspondiente a tres mil cuatrocientos veintiocho dólares con cincuenta y siete centavos de los Estados Unidos de América, conforme a lo prescrito en el art. 11-A del acuerdo número ochocientos sesenta y siete del órgano ejecutivo en el ramo de economía.

Han intervenido en el presente proceso; la parte actora representada por su apoderada. K.L.B.M., los apoderados de ANDA licenciados W.E.Z.H. y Esmeralda

M. y León de C., y en calidad de agentes auxiliares del F. General de la República H.E.M.M. y Manuel Antonio G. P.

Leídos los autos .y considerando:

1. La demandante expuso, que el veinticuatro de marzo de dos mil catorce, se llevó a cabo una inspección por parte de personal de ANDA, en inmueble propiedad de su mandante, ubicado en avenida catorce de diciembre, sin número, centro de Mejicanos, departamento de San Salvador, al finalizar la diligencia, el inspector procedió a la suspensión del servicio y levantó un acta de notificación, en la que consignó que el inmueble se abastecía por un acueducto no autorizado, incumpliendo las normas y procedimientos establecidos por la institución, concluyendo que su representada era acreedora a una multa de tres mil cuatrocientos veintiocho dólares con cincuenta y siete centavos de los Estados Unidos de América.

   Respecto a esta decisión, alega la demandante que se ha violentado el debido proceso en su correspondencia al derecho de defensa, y el principio de legalidad en la modalidad de reserva de ley.

2. La demanda fue admitida, según consta en el auto de las doce horas y seis minutos del ocho de octubre de dos mil catorce (fs. 27), se tuvo por parte a la señora. R.E.M. de B., por medio de su apoderada licenciada K.L.B.M., se requirió informe a la autoridad

3. El licenciado Z.H. apoderado de ANDA, rindió el primer informe (fs. 32), en el cual manifestó,que efectivamente existe el acto administrativo controvertido por lademandante, y que el mismo .no adolece de ilegalidad; además, remitió el expediente administrativo correspondiente al presente caso.

   Posteriormente se requirió informe a la autoridad demandada, de conformidad a lo dispuesto en el art. 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo –en adelante LJCA-, se ordenó notificar al F. General de la República la existencia de este proceso y se acusó de recibido el expediente administrativo proveniente de la Dirección General del Seguro Social.

   La institución demandada, al contestar el segundo informe, indicó lo siguiente:

   - Que para el caso en concreto se impuso una multa al administrado, porque en el inmueble inspeccionado se encontró un servicio de acueducto no autorizado para el uso de construcción, y que ello tiene su fundamento en el art. 78 de la Ley de ANDA, cuando establece que la institución no prestará ningún servicio gratuito, en correspondencia con el art. 11-A del pliego tarifado extendido por decretó del órgano ejecutivo en la rama de economía.

   - Que además, la parte actora canceló la multa impuesta por la conexión ilegal, sin haber controvertido dicho pago, aceptando con ello, la ilegalidad de la conexión de agua.

4. Por auto de las trece horas con cincuenta minutos del veintinueve de enero del presente año (fs. 49), se tuvo por rendido el segundo informe, se dio intervención al agente auxiliar del F. General de la República H.E.M.S., y de conformidad al art. 26 de LJCA, se abrió a prueba el proceso.

   En esta etapa, la autoridad demandada presentó escrito del veinticinco de abril de dos mil dieciséis (fs. 53), proponiendo como prueba documental las diligencias que constan en el expediente administrativo.

   Por su parte, la parte actora mediante escrito del veintiocho de abril de dos mil dieciséis, ofertó como prueba; documental: i) Acta de notificación del veinticuatro de marzo de dos mil catorce, mediante la cual se impuso la multa objeto de controversia, ii) reporte de agencia electrónica institucional donde se registró el cobro de la multa, iii) recibo donde consta el pago de la multa y iv) segundo informé extendido por la autoridad demandada.

   A continuación, por auto de las catorce horas y seis minutos del diecisiete de agosto de

   representación fiscal, quienes manifestaron lo siguiente:

   a) La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

   b) Al examinar los alegatos de la autoridad demandada, se percibe en su contenido similares argumentos a los expuestos en el segundo informe, por lo que en alguna medida se perfila la ratificación de estos.

   c) Por su parte la representación fiscal, inicialmente desarrolló algunas consideraciones que tienen similar contenido a las expuestas por el apoderado legal de la autoridad demandada, es decir, reiteró los argumentos que fueron esgrimidos en el segundo informe y en los alegatos finales; por ello, no obstante el amplio contenido del escrito presentado por la representación fiscal, de los argumentos de su autoría únicamente expresó:

   “[L]a representación fiscal considera que el acto dictado por la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados ANDA es legal por estar apegado a derecho ya que en ningún momento se le han violentado los derechos a la señora R.E.M.D.B. (...).

   Finalmente, el presente proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.

5. La apoderada legal de la señora M. de B., alegó como causa de ilegalidad del acto: i) Vulneración al Debido Proceso, específicamente la violación al derecho de defensa, u) Infracción al principio de legalidad en cuanto a la garantía de reserva de ley, exponiendo que la sanción impuesta carece de remisión normativa.

   Delimitados los motivos de infracción argüidos por la parte actora, es necesario destacar un aspecto medular y determinante en cuanto al contenido de su queja, y es que la demandante alega: violación a la garantía de reserva de ley, en relación a. la sanción impuesta mediante decreto ejecutivo. Es decir, que en caso de ser cierta esta presunta ilegalidad, ello constituiría motivo suficiente como para expulsar del mundo jurídico del acto administrativo motivo de análisis, por lo que, sería innecesario examinar los demás puntos de controversia indicados; por ello, para efectos de orden y en aras de no generar a posteriori un inútil dispendio de la actividad jurisdiccional, se abordará la presunta vulneración de la reserva de ley como primer ítem resolutivo, y solo en caso de no concurrir lo afirmado por la demandante, se procederá a examinar la posible transgresión al derecho de defensa.

   i) infracción al principio de legalidad; reserva de ley

   La demandante, desarrolla algunas consideraciones doctrinarias concernientes a la

   argumentos de mayor relevancia, indicó lo siguiente:

   (...) [L]a ANDA ha sancionado a mi representada aplicando un Acuerdo Ejecutivo, el cual no tiene rango de ley, con lo cual queda evidenciada la franca violación a la máxima (...) para que una conducta sea calificada como delito debe ser descrita de tal manera con anterioridad a la realización de esa conducta, y el castigo impuesto debe estar especificado de manera previa en la ley

   .

   En la misma línea expresó:

   [Q]ue existe acuerdo en la doctrina es el carácter de tutelar de la reserva de ley. El fundamento ontológico de la reserva de ley es, entre otros la protección de los derechos fundamentales. La anterior protección opera al constreñir o limitar en la razón del sujeto (Parlamento o regulación de ciertas áreas del derecho que son especialmente importantes

   .

   Finalmente dijo:

   En este tipo de reserva legal, por su propia naturaleza, no puede formularse una enumeración taxativa de los supuestos que se prevé. Será cada caso en concreto, que del análisis de la norma se establecerá si existe o no la restricción (...) [A]plicado lo anterior al caso en específico, se concluye que la multa impuesta no está determinada en un norma con rango de Ley formal, por ello debe ser declarada ilegal

   .

   Por su parte, la autoridad demandada sostuvo:

   (...) [E]n el inmueble se estaba haciendo un uso indebido del servicio al estar utilizando el agua potable suministrada por la ANDA para procesos constructivos, sin solicitar la autorización del servicio temporal de conformidad al art. 4.6 de las tarifas por los servicios de acueductos, alcantarillados y otros, que presta la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados o pliego tarifario, según acuerdo ejecutivo en el ramo de económica número ochocientos sesenta y siete, publicado en el diario oficial N° 199, tomo 385, de fecha 26 de octubre de 2009; esto debido a que el servicio autorizado en el inmueble propiedad de la demandante era para uso doméstico o residencial, no para construcción. Tal situación, de conformidad al art. 11-A del Pliego Tarifario de ANDA (...) producía como consecuencia la aplicación de una multa de hasta tres mil cuatrocientos veintiocho dólares con cincuenta y siete centavos de los Estados Unidos de América, situación que se le notificó a la administrada haciendo del conocimiento de ésta que se suspendería el servicio y se le impuso la multa de US $

   Además manifestó:

   Que de acuerdo a la ley de ANDA en su artículo 78, establece ANDA, no presará gratis ningún servicio (...)[L]a ANDA no ha vulnerado los derechos de la demandante, al contrario, es el usuario o administrado quien ha sacado provecho y perjudicado a la ANDA al haber utilizado agua potable y con subsidio para construcción, estando autorizado su servicio únicamente para uso doméstico, es decir para actividades básicas como alimentación, limpieza, lavado y aseo personal (...)

   .

   Finalmente indicó:

   (...) [C]onsidero que mi representada no ha violentado los derechos de reserva de ley y de audiencia como lo manifiesta la impetrante, ya que en su oportunidad se le hizo saber por medio de la notificación respectiva, la ilegalidad en la que estaba incurriendo ya que tenía una conexión sin la debida autorización (...)

   Expuestos los argumentos de ambas partes, esta Sala procederá a resolver lo correspondiente a la presunta vulneración al principio de legalidad conforme a la garantía de reserva de ley.

   1. El principio de legalidad es un principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley, de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas. Por esta razón, se dice que el principio de legalidad asegura a los destinatarios que sus conductas no pueden ser sancionadas sino en virtud de una ley dictada y promulgada, con anterioridad al hecho considerado como infracción, tal y como se deriva de la interpretación del art. 8 de la Constitución al indicar: “Nadie está obligado a hacer que la ley no manda ni a privarse de lo ella no prohíbe”.

      Es decir, que este principio no sólo constituye una exigencia de seguridad jurídica, que requiere el conocimiento previo para los gobernados, de las infracciones y sanciones, sino que además, también constituye una garantía política hacia las personas de qué no puede ser sometido a sanciones que no hayan sido aceptadas previamente. Conviene en este punto, destacar la jerarquía esencial del principio de legalidad, como uno de los axiomas más importantes del sistema jurídico, y fundamental del orden constitucional, precisamente a partir de dos grandes principios: de reserva de ley y de separación de los poderes del Estado. Tal figuración del principio legalidad, lo erige como uno de los principios esenciales, en cuanto a la capacidad de

      dirigirse a lo concerniente a la garantía de reserva de la ley.

      El principio de reserva de ley, señala que corresponde al legislador la creación de sanciones, esta potestad le está confiada al órgano político (poder legislativo) en el cual por propia naturaleza, goza de la mayor, representación del pluralismo social, y lo mismo corresponde con la configuración de faltas o multas, por cuanto éstos son algunos de los mecanismos que el Estado utiliza para restringir los derechos fundamentales de los Administrados.

      En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala de lo Constitucional, respecto a la preservación del principio de reserva ley:

      La reserva de ley significa que otras fuentes normativas (otras vías o maneras de producción de normas), como el reglamento y las ordenanzas municipales, tienen prohibido regular las materias reservadas a la ley y esta tampoco puede delegarles, en lo esencial (...)

      (...) [A]demás de la propia Constitución, solo mediante ley formal pueden imponerse limitaciones a los derechos fundamentales. Las normas que limiten esos derechos y que estén contenidas en fuentes de producción jurídica distintas a la Constitución y la ley como es el caso de las ordenanzas municipales invaden la competencia de la Asamblea Legislativa y por ello son inconstitucionales

      [Inc. 11-2012, de las trece horas con cincuenta Minutos del veinte de abril de dos mil quince].

      Señalado lo anterior, queda claro, la importancia que ha de concederse al principio de legalidad en este ámbito; y es que en principio y por regla general, las infracciones y sus sanciones, deben estar contenidas en un cuerpo normativo con rango de ley. Sin embargo, esta reserva de ley no es absoluta en todos los casos, pues cuando se trata de una sujeción o relación de supremacía especial del administrado con la administración pública, bajo criterios de relatividad, se permite la flexibilización de la reserva de ley.

      Además, cabe indicar que una normativa infra-legal que contenga la descripción de una sanción o infracción administrativa, no es automáticamente inconstitucional, al contrario si la ordenanza, decreto o reglamento ostenta suficiente respaldo, cobertura o correspondencia en una ley en sentido formal, la misma no adolecería de un vicio, y se vuelve de imperioso cumplimiento para la administración.

   2. En el caso de mérito, la infracción y sanción impuesta al administrado se describe

      ejecutivo del ramo de economía, el cual establece lo siguiente:

      Toda persona natural o jurídica que realice una conexión sin autorización de la ANDA o que la hiciere de manera fraudulenta, pagará una multa cuyo monto será de US$ 114.29 como mínimo y de US$ 3,428,57 como máximo, teniendo como base para establecer el monto de la cuantía a imponer, el Reglamento que al efecto apruebe la junta de gobierno de la ANDA (...)

      [E]l pago de esta multa se realizará sin perjuicio de la responsabilidad penal y/o civil que se pudiera establecer en las instancias judiciales correspondientes (...)

      .

      Como punto a destacar, es que en el sub judice el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica están regulados en un acuerdo ejecutivo, que remite el análisis de proporcionalidad de la sanción a “un reglamento que para al afecto se apruebe”; sin embargo, al examinar la normativa correspondiente, un primer aspecto a tomar en consideración, es que la normativa reglamentaria a que hace alusión este precepto, no ha sido formulada por la administración, es decir, no existe reglamento que desarrolle la ley de ANDA.

      Aunado a ello, al examinar la ley respectivasi bien el art. 78 hace referencia a la onerosidad en cuanto a la prestación del servicio de agua potable al prescribir: “A.N.D.A., no prestará gratis ningún servicio (…), de esta disposición no se percibe el respaldo legal la sanción derivada del decreto ejecutivo y que se traduce en un multa; además, no se advierte ningún artículo de remisión que desarrolle y describa la infracción atribuida en este tipo de casos, y ello es inaceptable, porque significa la ruptura del principio de reserva de ley.

      En este sentido, en el casó en concreto la ANDA no podía proceder a la determinación de una infracción y su posterior sanción, sin que la misma al menos tuviese contenido o desarrollo en la ley, por configuración lo que, ante la configuración de esta circunstancia, la sanción de milita regulada en el Art. 11-A del acuerdo o 867 del Órgano Ejecutivo en el Ramo de Economía, es violatorio del principio de legalidad correspondencia a la reserva de ley, por lo que procede declarar su inaplicabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución.

      Al margen de lo anterior, hay que indicar que al examinar el contenido de ley de la ANDA, de ésta no se perciben infracciones ni sanciones encaminadas a controlas las conductas de los administrados, circunstancia que en alguna medida genera un valladar a esta S., para declarar un acto sancionador nacido sin el respaldo legal necesario.

      Finalmente es necesario acotar, que al haberse considerado la ilegalidad sugerida por la

      POR TANTO, en atención a. las consideraciones realizadas y con fundamentos en las disposiciones citadas, art. 185 Cn., 77-A y siguientes de la Ley de Procedimientos Constitucionales, 31 y 32 de la. Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, esta S.

      FALLA:

      A. Declarar inaplicable el artículo 11-A del acuerdo ejecutivo en la rama de economía número 867 de fecha 16 de octubre de 2009, publicado en el diario oficial número 199, tomo 385, de fecha 26 de octubre de 2009. En consecuencia, declarase ilegal la multa, impuesta a la señora R.E.M. de B., en el acto impugnado de este proceso.

      B. Como medida para restablecer el derecho vulnerado, en vista que se procedió al pago de la sanción, la administración deberá reintegrar a la demandante el dinero tasado en concepto de multa, es decir, tres mil cuatrocientos veintiocho dólares con cincuenta y siete centavos ($ 3,428.57)

      C. Remitir certificación de la presente resolución a la Sala de lo Constitucional de esta Corte, para el pertinente examen de constitucionalidad de la normativa inaplicada.

      D.C. en costas a la parte demandada conforme al derecho común.

      E. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la representación fiscal.

      F. Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.

      D.S.-----------DUEÑAS------------P.V.C.------- S. L. RIV. MARQUEZ---------PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBEN.-------ILEGIBLE------ SRIO.----------RUBRICADAS.