Sentencia nº 72-2011 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 4 de Noviembre de 2016

• Fecha de Resolución: 4 de Noviembre de 2016
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 72-2011
• Acto Reclamado: Resolución de las trece horas del diecinueve de octubre de dos mil diez, mediante la cual declaró firme la mora de su representada en calidad de patrono particular, en cuanto remuneraciones afectas al régimen del ISSS, e impuso multas y recargos conforme a lo prescrito en el art. 13 y 49 inc. 3 del reglamento, para la aplicación del Régimen del...
• Sentido del Fallo: DECLARATORIA DE LEGALIDAD E ILEGALIDAD
• Derechos Vulnerados: Debido Proceso, Exceso en la tasación de la mora,
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

72-2011

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas diecinueve minutos del cuatro de noviembre de dos mil dieciséis.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el licenciado R.V.J., Apoderado General Judicial de la señora R.V.N. de M., contra el director del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (en adelante ISSS, Instituto, o Seguro Social, indistintamente), por la emisión de la resolución de las trece horas del diecinueve de octubre de dos mil diez, mediante la cual declaró firme la mora de su representada en calidad de patrono particular, en cuanto remuneraciones afectas al régimen del ISSS, e impuso multas y recargos conforme a lo prescrito en el art. 13 y 49 inc. 3 del reglamento, para la aplicación del Régimen del ISSS.

Han intervenido en el presente proceso; la parte actora representada por su. Apoderado General Judicial R.V.J., el Director General del Seguro, mediante sus apoderadas I.N.L.C., sustituida legalmente por la licenciada N.C.J.M., y en calidad de agente auxiliar del F. General de la República C.C.T. de C., sustituida por la licenciada Karla Mileny R.M.

Leídos los autos y considerando:

I El demandante expuso, que en el mes de julio de dos mil nueve la inspectora M.V.A.M., realizó una inspección en las oficinas donde se está ubicado el colegio propiedad de su poderdante, que en el desarrollo de esta diligencia, se determinó una mora en las planillas correspondiente a diversos empleados, la cual ascendió a la cantidad de seis mil cuatrocientos cincuenta y siete dólares con veintiséis centavos de los Estados Unidos de América ($ 6,457.26).

Que esa proyección en la cantidad adeudada, fue confirmada por medio de resolución final emitida por el Director General del ISSS, a las trece horas del diecinueve de octubre de dos mil diez, en la que concluyó la contravención a los art. 3 y 7 del Reglamento de Aplicación del Régimen del Seguro Social.

Respecto a esta decisión, alega el demandante que se han violentado las siguientes disposiciones: arts. 11 Cn., y los art. 81, 82 y 83 de la Ley del Seguro Social.

2. La demanda fue admitida, según consta en el auto de las quince horas y dos minutos del once de abril de dos mil once (fs. 22), se tuvo por parte a la señora R.. V.N. de M., por

   además se le solicitó la remisión del expediente administrativo, y declaró sin lugar la suspensión provisional de los efectos del acto impugnado.

3. La licenciada I.N.L.C., rindió el primer informe (fs. 26), el cual manifestó, que efectivamente existe el acto administrativo controvertido por la demandante, y que el mismo no adolece de ilegalidad; además, remitió el expediente administrativo correspondiente al presente caso.

   Posteriormente se requirió informe a la autoridad demandada, de conformidad a lo dispuesto en el art. 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo —en adelante LJCA-, se ordenó notificar al F. General de la República la existencia de este proceso y se acusó de recibido el expediente administrativo proveniente de la Dirección General del Seguro Social.

   La institución demandada, al contestar el segundo informe, hace una segmentación de sus argumentos, dirigiéndose en un primer plano a la presunta vulneración al derecho de defensa, y como segundo punto, hizo referencia al procedimiento regulado en los art. 81, 82 y 83 de la ley del Seguro Social.

   Así, respecto al primer aspecto, indicó:

   - Que para el caso en concreto se procedió de conformidad a lo preceptuado en la Constitución, en aras de no afectar al administrado se le brindó desde el inicio el derecho de defensa correspondiente; que la determinación preliminar de la mora, fue como resultado de una inspección realizada en base a lo que faculta el art. 21 y siguientes del Reglamento para la Afiliación Inspección y Estadística del ISSS, habiéndosele concedido a la ahora demandante y en el plazo de ley respectivo, la oportunidad de contradecir aportando los elementos de prueba correspondientes.

   - Que los artículos 81, 82 y 83 de la Ley del Seguro Social que alude la parte actora como vulnerados, no son los preceptos que regulan el procedimiento a desarrollar ante el hallazgo del incumplimiento de remisión oportuna de las cotizaciones, por lo tanto, el reclamo no tiene sustento legal como se afirma en la demanda.

4. Por auto de las quince horas y catorce minutos del diecinueve de septiembre de dos mil doce (fs. 46), se tuvo por rendido el segundo informe, se dio intervención a la agente auxiliar del F. General de la República C.C.T. de C., y de conformidad al art. 26 de LJCA,

   En esta etapa, sólo la autoridad demandada presentó escrito del veintidós de abril de dos mil nueve (fs. 50), proponiendo como prueba documental las diligencias que constan en el expediente administrativo.

   A continuación, por auto de las catorce horas y cuatro minutos del cinco de junio de dos mil trece (fs.51), se le corrió traslado a la parte actora para sus alegatos finales, quien en el ejercicio de este derecho manifestó:

   Que, no obstante la Abogado L.C. en su anterior escrito manifestó que en su expediente administrativo, agregado como prueba a su fervor, se hace constar la legalidad del acto, por mi parte he aportado al proceso, siete anexos numerados del I al VII, por medio de los

   cuales demuestro cronológicamente lo contrario, es decir, que el acto impugnado efectivamente fue un acto administrativo violatorio de las Ley en perjuicio de mi Representada, y por lo tanto deberá ser declarado como tal

   .

   Por otra parte, mediante auto de las catorce horas y dos minutos del siete de marzo de dos mil catorce, se corrió traslado a la autoridad demandada, quien expresó similares argumentos a. los expuestos el segundo informe, por lo que en alguna medida se perfila la ratificación de estos.

   Finalmente, por auto de las quince horas y ocho minutos del veinticuatro de julio de dos mil quince, se corrió traslado al F. General de la República., quien en su intervención señaló:

   “(…) “[Q]ue en el presente caso el conflicto por el cual la demandante presentó el reclamo ha sido entre la parte actora en. su calidad patrona y el órgano administrativo demandado, ya que se le imputó el cometimiento de una falta regulada en el art. 49 del Reglamento de Aplicación de del (sic) Instituto Salvadoreña (Sic)del Seguro Social, y por lo tanto no se cumple ninguno de los supuesto señalados en el artículo anterior, ya que el Instituto Salvadoreño del Seguro Social no es ninguno de los sujetos, a quien va dirigida dicha disposición, .ya que no lo establece de forma expresa; en ese sentido, la Administración Pública no tenia porque aplicar el procedimiento detallado en el artículo 81 de la Ley del Seguro Social, si este no encaja en los supuestos ahí descritos”.

   Y como colofón de lo anterior recalcó:

   [É]sta representación fiscal es de la opinión que el órgano administrativo demandado, no ha violentado el principio del “Debido Proceso”, y el acto administrativo es conforme a Derecho, ya que se respetaron a la parte actora las garantías mínimas, tendientes a asegurar un

   hacer valer sus pretensiones _.frente al juez

   .

   Finalmente, el presente proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.

5. El apoderado legal de la señora N. de M., alegó como causa de ilegalidad del acto, la transgresión de los arts. 11. Cn, y 81, 82 y 83 de la Ley del Seguro Social, apoyado en los siguientes argumentos: i) vulneración al. “Debido Proceso” o proceso constitucionalmente configurado, ii) Exceso en la tasación de la mora, afirmando que su representada está sujeta al régimen del ISSS en calidad de patrona, desde el mes de febrero de dos mil cinco, y no obstante ello, la deuda le ha sido impuesta desde el mes de enero de dos mil cuatro.

   A continuación se procederá a valorar cada uno de los puntos anteriormente alegados por la demandante:

   i) Infracción al Debido Proceso

   Sobre este aspecto en particular, luego de desarrollar en forma sucinta las etapas del procedimiento, en relación al agravio en específico, sostuvo:

   [L]a notificación de mora que efectuó el I.S.S.S. a mi Representada, con _.fecha veinticuatro de julio de dos mil diez y agregada como anexo V, que amparándome a los Arts. 81

   y 82 de la Ley del Seguro Social, interpuse mi RECLAMO en los términos que la misma Ley señala, para que se le diera el respectivo tramite (...)”.

   Asimismo que:

   (...) [C]oncluye el acto administrativo con la Resolución de la Dirección General del

   I.S.S.S. de las trece horas del día diecinueve de Octubre de dos mil diez y notificado el día diecisiete de Diciembre del dos mil diez, la cual no cumple con el tramite establecido por las disposiciones de la Ley del Seguro Social a las que he acudido, y es precisamente sobre dicha Resolución que interpongo el presente Recurso (...)

   .

   Al respecto la autoridad demandada alegó:

   “(...) [E]l (...) reclamo (...) no se puede enmarcar dentro del procedimiento señalado en los Arts. 81, 82, y 83 de la Ley del Seguro Social, ya que dicha normativa se refiere a conflictos que pudieran surgir entre las personas que contribuyen al régimen del Seguro Social (Estado, Patrono, Trabajador), entre estos y sus beneficiarios o bien entre estos últimos, cuestión que no sucedía en este caso, ya que nos referíamos a una inconformidad surgida por el establecimiento de mora patronal la cual no había sido generada por los actores antes referidos, por lo tanto no

   En este contexto, concluyó:

   Es por lo anterior que la Dirección General no accedió a lo solicitado, y le brindó respuesta a dicha patrono (sic) en el sentido que el proceso de inspección se había hecho confirme a lo que establece la ley, concediéndole la oportunidad para desvirtuar lo que se le imputaba, y como no se había desvirtuado, en consecuencia se declaraba firme el informe de inspección, así como sus consecuencias, por lo que se le brindo una debida respuesta a los solicitado aunque no fuera lo pertinente

   .

   En correspondencia a los anteriores argumentos, esta Sala procederá a examinar si se perfila la presunta infracción al debido proceso:

   1 . La expresión debido proceso: “[E]s una categoría genérica, identificada con un proceso constitucionalmente configurado, tal como se ha establecido jurisprudencialmente por la Sala de lo Constitucional, el cual incluye una serie de derechos conectados entre sí audiencia, defensa, presunción de inocencia, juez natural, irretroactividad de las leyes, entre otros” [Sentencia de Amparo ref. 332-2006 del diecinueve de julio de dos mil siete].

   Así el debido proceso deviene del respeto a la garantía de audiencia, que aparece establecido en el artículo 11, según el cual: “Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa”.

   En relación al debido proceso la Sala de lo Constitucional en la Sentencia de Amparo referencia 708-99, dictada el veinte de septiembre de dos mil uno, expresó: «Para considerar que existe un debido proceso, es necesario que aquél sea sustanciado confirme a la Constitución y, además, que se respete íntegramente el derecho de audiencia, ya que dicho derecho es un elemento esencial y configurativo para la protección de los derechos constitucionales de los impetrantes».

   Asimismo, esta S. ha expresado en diversas ocasiones que, en particular en sede administrativa, el debido proceso se enfoca en el derecho a ser oído en el procedimiento administrativo. El debido proceso encuentra concreción cuando los administrados plantean sus alegatos y tienen una real oportunidad de probarlos y, consecuentemente, son valorados por la Administración Pública al momento de resolver. Ello se verifica cuando las pruebas son

   por consiguiente que permiten conocer el sentido de la voluntad administrativa y el juicio lógico

   que la fundamenta.

   2 . En el presente caso como ya se indicó, el demandante alegó la infracción a los arts. 81, 82, y 83 de la Ley del Seguro Social, afirmando que en tales preceptos se regula el procedimiento que debió seguir la autoridad demandada para fijar la mora impuesta a su representada.

   En este contexto, el capítulo VI de este cuerpo normativo regula el acápite denominado “Resolución de Conflictos y Sanciones”, así, en este apartado conforme a lo dispuesto en el art. 81, tal disposición indica:

   Los conflictos reclamados que se susciten, por razón de la aplicación de esta ley o de sus reglamentos, entre las personas que contribuyan al régimen del Seguro Social, entre estos y los beneficiarios, o bien entre estos último, se plantearan ante el Director General, quien designará al Delegado que los tramitará y resolverá

   .

   De la interpretación gramatical de este articulo, se percibe el aspecto de mayor trascendencia, y es que este precepto delimita la circunscripción de los sujetos a los cuales se dirige la regulación, de cara a dirimir un conflicto determinado entre estos, es decir, describe las partes que estarán sujetas al procedimiento descrito en los art. 82 y siguientes del mismo cuerpo de leyes; de modo que si en una controversia especifica los intervinientes no son de los que describe dicho artículo, no es factible proceder conforme a lo dispuesto en las disposiciones antes mencionadas.

   En este ámbito, el artículo 81 regula conflictos y reclamos que se susciten: 1) entre las personas que contribuyan al régimen del Seguro Social, 2) entre éstos y los beneficiarios y, 3) entre estos últimos, haciendo referencia a los conflictos surgidos entre los beneficiaros del régimen del Seguro Social.

   De este modo, en relación al primero grupo de sujetos, el legislador los circunscribe a: “las personas que contribuyan al régimen”, es decir, sujetos que según la ley, están obligadas a enterar aportaciones correspondientes para el buen funcionamiento de la institución; así, para identificar quienes son los sujetos regidos para ello, es necesario integrar lo regulado en el art. 25 de la Ley del Seguro Social, precepto que describe:

   (…) El costo de la administración del instituto y de las prestaciones que otorga, se financiará con los siguientes recursos:

   los trabajadores y el Estado (...)

   Por lo que al interpretar sistemáticamente ambas disposiciones, se colige que estos tres grupos: Estado, patronal y trabajadores, son las personas obligadas de aportar al régimen del ISSS, y a quienes se les aplica el procedimiento correspondiente al art. 82 de la Ley del Seguro Social, ante un eventual conflicto entre ellos; incluso, siguiendo con el análisis del art. 81, además de estos sujetos, el mismo precepto describe la resolución de controversias entre estos y los beneficiarios y entre los mismos beneficiarios, figurando el Seguro Social en todo caso como director imparcial del procedimiento por medio de sus delegados, y no como parte con pretensiones contrapuestas.

   En el mismo sentido se abordó en un precedente emitido por esta S., en el que, en un supuesto similar al referido por el demandante, se indicó:

   (...) [E]n el presente caso los sujetos en conflicto son el señor Á.A.P. en su calidad de patrono de la señora B.L.M.P. y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, entidad pública que instruyó el proceso en contra del señor P. a quien se le imputa el cometimiento de la falta descrita en el artículo 77 de la Ley del Seguro Social. De lo anterior se observa que no se cumple el supuesto señalado en el relacionado artículo 81, ya que en el mismo el Instituto Salvadoreño del Seguro Social no es uno de los sujetos a quien la norma está dirigida, pues no se menciona de forma expresa. En ese sentido, la Administración Pública no tenía por qué aplicar el procedimiento detallado en el artículo 81 de la Ley del Seguro Social, si éste no encaja ante los supuestos ahí descritos

   .

   De este modo, se colige en el caso de merito, que el procedimiento regulado en las disposiciones consideradas infringidas por la parte actora, no corresponde en este tipo de casos, pues el ISSS no se encuentra considerado dentro de los sujetos regulados por éste, por lo que, no se ha configurado la presunta infracción alegada por la demandante en relación a este motivo.

   Sin embargo, al margen de lo anterior, y como se ha manifestado a partir de la jurisprudencia Constitucional y Administrativa, con el afán de proteger los derechos del administrado, la Administración debe seguir un procedimiento sustanciado conforme a la Constitución, haciendo referencia, esencialmente a la observancia de la estructura básica que prescribe para todo proceso o procedimiento, que comprende ciertas categorías jurídicas como: el derecho de audiencia, de defensa, presunción de inocencia.

   mínimas exigidas ante un procedimiento de esta naturaleza, esta Sala considera plausible examinar el expediente administrativo concerniente al caso, pudiéndose corroborar los siguientes aspectos:

   La investigación inició a partir de la denuncia interpuesta por el empleado J.A.C..

   F. (fs. 45 del expediente administrativo), persona que entre otras cosas informó que:

   (...) [Q]ue no nos los cotizan al Seguro Social (...)

   De este hallazgo, de conformidad a lo prescrito en los arts. 21 y siguientes del Reglamento

   para la Afiliación, Inspección y Estadística del Seguro Social, procedió a la respectiva inspección de trabajo diligenciada por la licenciada M.V.A.M., la cual dio como resultado mora del patrono por no reportar oportunamente la cotización de diversos trabajadores, notificándole tal circunstancia mediante esquela agregada a fs. 44, en la cual entre otras cosas la inspectora advirtió:

   Que omitió inscribirse y/o reportar en planilla de cotizaciones a 19 trabajadores (...) que los salarios reportados en planilla de cotizaciones al ISSS no fueron los realmente devengados por los trabajadores a su servicio (...)

   .

   En este orden y en correspondencia a este señalamiento, la investigada haciendo uso de su derecho de audiencia y defensa presentó escrito de fecha veintiocho de julio de dos mil nueve, y así lo expone la inspectora en el informe respectivo de fecha treinta de octubre del mismo año en comento (Es. 56), en el cual detalló:

   Haciendo uso de su derecho de audiencia y defensa esta patrona, presentó un escrito de fecha 28 de julio de 2009, en dicho escrito la Sra. N. de M. (...) presentó las siguientes copias de los meses diciembre 2005, enero de 2006, diciembre de 2006, y enero a diciembre de 2007 (...) expresando en dicho escrito que las planillas de cotizaciones han sido canceladas puntualmente, y que es falso que existan 19 trabajadores sin cotizar (...) que autoriza para que se le notifique la resolución al Lic. R.V.J. (...)

   .

   Desestimando la inspectora tal afirmación, indicando que con la documentación presentada se confirmaron las cantidades de dinero recibidas por los trabajadores y que no fueron reportadas oportunamente al Seguro Social. En tal sentido, y conforme a lo expuesto en el informe, mediante resolución de las trece horas del diecinueve de octubre de dos mil diez, la autoridad demandada decidió:

   ratificando el informe de _.fecha 30 de octubre de 2009, la mora impuesta por el valor de seis mil cuatrocientos cincuenta y siete con 26/700 dólares ($ 6,457.26)”.

   Hasta aquí, la actuación de la administración ha sido consecuente con lo prescrito en la Constitución, que exige la configuración de un proceso o procedimiento acorde con ella, pues si bien desestimó la afirmación esgrimida por la administrada, a ésta si le brindó la oportunidad de controvertir dicho señalamiento, es más, ello se colige a partir de lo afirmado por el mismo impetrante en su demanda, al manifestar:

   (...) [M]i representada SI hizo uso de su derecho de defensa con respecto a esa inspección y SI agregó prueba documental (...)

   .

   Lo anterior es relevante destacar, pues considerándose la configuración abstracta del debido proceso, como la oportunidad del administrado de pronunciarse ante un posible señalamiento de la administración, tal circunstancia si fue cumplida por la autoridad demandada en el caso de merito, satisfaciendo en gran medida las garantías que brinda un proceso constitucionalmente configurado.

   Por ello, aunque la autoridad demandada erróneamente consignó en su resolución que: “[A]l patrono se le concedió con fecha 24 de julio del año dos mil nueve, su derecho de audiencia y defensa, del cual no hizo uso (...)”, como se ha identificado de las diligencias, la administrada si lo ejerció, y al margen de ello, esta afirmación en todo caso no puede ser considerada como el principal argumento de la autoridad y que conllevó a la confirmación de la mora, como pretende indicar la parte actora en su demanda, al contrario, su decisión provino de la principal prueba de cargo que se circunscribió en la inspección realizada por la licenciada A.M., la cual goza de presunción de veracidad conforme a lo dispuesto en el art. 24 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.

   De ahí que en este punto, por un lado, al no corresponder el procedimiento que describe el art. 81 y siguientes de la Ley del Seguro Social, para dirimir la infracción impuesta a la demandante, y por otro, al haberse diligenciado un procedimiento conforme lo disponen las garantías constitucionales, el tribunal concluye con no existe la ilegalidad mencionada.

   ii) Exceso en el cobro en relación a la cuantía real de la mora

   En relación a este segundo punto de controversia, la demandante manifestó:

   Es de hacer notar que mi representada fue registrada como Patrono ante el I.S S.S. a

   cinco, según lo compruebo con fotocopia certificada por el I.S.S.S. (...) por lo que mi representada sería responsable como patrono a partir de esa fecha, no antes

   .

   Respecto a esta afirmación, no se percibe contraargumento expresado por la demandada en sus alegatos.

   De este modo, de acuerdo a la naturaleza del agravio sugerido por el demandante, se denota que el mismo tiene una connotación notoriamente Táctica, pues para establecer dicho suceso, es necesario examinar los documentos que se agregan al expediente e identificar la fecha exacta en la cual la señora N. de M. fungió como patrono en contraste a las fechas en la que se tasó la mora en su contra.

   En este contexto, conforme a la prueba presentada por el demandante, en el folio nueve del expediente judicial, está agregada una constancia de fecha tres de junio de dos mil diez, suscrita por la jefa de la Sección de Aseguramiento y el jefe del departamento de Afiliación e Inspección, ambos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social; en este documento se consignó lo siguiente:

   Que según la información que posee la Sección Aseguramiento de esta institución, la Señora, R.V.N.D.M. aparece registrada como N.M.R.V., en calidad de patrono independientemente con número patronal [...] (...) con fecha de sujeción de 2 de febrero de 2005

   .

   De esta información, se denota que la señora N.M. ahora N. de M. (según la identificación consignada en la demanda) es persona sujeta al régimen del Seguro Social en calidad de patrono, desde el dos de febrero de dos mil cinco, fecha a partir de la cual estaba obligada a remitir el porcentaje de los ingresos correspondiente de cada empleado, en concepto de retención afecto al régimen del Seguro Social.

   Ahora bien, al confrontar la resolución suscrita por el director general del 1SSS, respecto a la fecha de tasación que dio origen a la mora patronal impuesta., se estableció:

   “(...) [I]inspección mediante la cual se le impuso un mora por valor^. de Seis Mil Cuatrocientos Cincuenta y Siete con 26/100 dólares ($6, 457.26) por el periodo de enero a diciembre de dos mil cuatro (…)

   En este punto, se advierte incongruencia entre la fecha que la administrada fungió como patrono (dos de febrero de dos mil cinco) y el cobro del periodo comprendido de enero a diciembre de dos mil cuatro; es decir, que el Instituto Salvadoreño del Seguro Social ha

   de patrono, y por lo tanto no era persona sujeta al régimen del ISSS en tal nominación.

   Por lo que, ante tan palmaria incoherencia y al haberse excedido la autoridad demandada en el periodo comprendido para la tasación de la mora, específicamente de enero a diciembre de dos mil cuatro, lo que corresponde en el presente caso es acceder a lo solicitado por la parte actora en su demanda, y declarar ilegal el cobro efectuado por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social a la señora R. ^.V.. N. de M., en el lapso comprendido de enero a diciembre de dos mil cuatro.

   iii) Inaplicabilidad de los arts. 13 y 49 inc. 3° del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social

   Corresponde que esta S. se pronuncie respecto de la multa que el Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social ha establecido como sanción, ante el supuesto de no remitir las planillas en el plazo correspondiente; en este caso, se trata de lo prescrito en los arts. 13 y 49 inc. 3° del citado reglamento, los cuales respectivamente y el orden apuntado, indican:

   Los Patronos que en alguna forma infrinjan las disposiciones del presente C. incurrirán en una multa que oscilara ente c 10 y c 200, que será impuesta por la Dirección del Instituto

   .

   Por su parte, el art. 49 inc. 3° se establece:

   (...) La falta de remisión de las planillas dentro de los plazos señalados por este Reglamento, hará incurrir al patrono responsable en una multa equivalente al 25% del monto de cotizaciones sin perjuicio de que el instituto pueda de oficio elaborarle las planillas y facturar su monto

   .

   Debemos entonces analizar, si las disposiciones anteriores son conformes a la Constitución; en tal sentido, debe advertirse que estas normas regulan sanciones traducidas en multas, las cuales no se encuentran determinadas por el legisferante; es decir, la sanción no se encuentra regulada en una ley formal, sino que queda dispensado a la precisión que haga el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del. Seguro Social, por medio del decreto respectivo, y en tal sentido, la multa se ve compelida en su esencia por la determinación que haga el aludido Consejo.

   En este escenario la determinación de una sanción conforme al principio de legalidad -cuando no se trata de relaciones de sujeción especial- corresponde en exclusiva al legislador, lo

   ninguna otra autoridad, de ahí que en el caso sub judice, al fijar la sanción y su cuantía en un reglamento decretado por el Consejo Directivo de la institución demandada, que concurre un defecto de inconstitucionalidad, porque se violenta el principio de legalidad en uno de sus contenidos esenciales: la reserva de ley.

   Dicho todo lo anterior, debe esta Sala examinar lo atinente al principio de legalidad, el cual estimamos violentado, debido a que las sanciones de multa están reguladas en los aras. 13 y 49 inc. 3° del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, y por lo tanto provienen del órgano ejecutivo y no del legislador, ni encuentra su contenido en otra ley secundaría, sino que su determinación corresponde a un organismo denominado: Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.

   El principio de legalidad es un principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley, de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas. Por esta razón, se dice que el principio de legalidad asegura a los destinatarios que sus conductas no pueden ser sancionadas sino en virtud de una ley dictada y promulgada, con anterioridad al hecho considerado como infracción. Es decir que este principio no sólo constituye una exigencia de seguridad jurídica, que requiere el conocimiento previo para los gobernados, de las infracciones y sanciones, sino que además, también constituye una garantía política hacia las personas de que no puede ser sometidos a sanciones que no hayan sido aceptadas previamente.

   Conviene en este punto, destacar la jerarquía esencial del principio de legalidad, como uno de los axiomas más importantes del sistema jurídico, y fundamental del orden constitucional, precisamente a partir de dos grandes principios: de reserva de ley y de separación de los poderes -del Estado. Tal figuración del principio legalidad, lo erige como uno de los principios esenciales, en cuanto a la capacidad de limitar al poder sancionatorio del Estado. Sin embargo, de acuerdo a lo relacionado supra interesa destacar lo concerniente a la garantía de reserva de la ley.

   El principio de reserva de ley, señala que corresponde al legislador la creación de sanciones, esta potestad le esta confiada al órgano político (poder legislativo) en el cual por propia naturaleza, goza de la mayor representación del pluralismo social, y lo mismo corresponde con la configuración de faltas o multas, por cuanto éstos son algunos de los mecanismos que el Estado utiliza para restringir los derechos fundamentales de los Administrados.

   preservación del principio de reserva ley:

   la reserva de ley significa que otras .fuentes normativas (otras vías o maneras de producción de normas), como el reglamento y las ordenanzas municipales, tienen prohibido regular las materias reservadas a la ley y esta tampoco puede delegarles, en lo esencial (...)

   (...) [A]demás de la propia Constitución, solo mediante ley formal pueden imponerse limitaciones a los derechos fundamentales. Las normas que limiten esos derechos y que estén, contenidas en _.fuentes ele producción Jurídica distintas a la Constitución y la ley ---- como es el caso de las ordenanzas municipales-- invaden la competencia de la Asamblea Legislativa y por ello son inconstitucionales

   [Inc. 11-2012, de las trece horas con cincuenta minutos del veinte de abril de dos mil quince].

   Señalado todo lo anterior, queda claro, la importancia que ha de concederse al principio de legalidad en este ámbito; y es que en principio y por regla general, las infracciones y su sanción, deben estar contenidas en un cuerpo normativo con rango de ley.

   Sin embargo, ésta reserva de ley no es absoluta en todos los casos, por ello, conforme a un desarrollo doctrinario y jurisprudencial constitucional se ha confirmado la importancia de las denominadas normas en blanco, que se traducen en todas aquellas disposiciones que remiten el complemento de un precepto a una disposición distinta cualesquiera que sea su origen y, ubicación de esta última. Esta técnica, legislativa, permite la remisión de un injusto o su sanción, a una disposición que puede ser del mismo rango normativo (leyes en blanco impropias), o a uno diferente o menor jerarquía, reglamentos, ordenanzas, decretos (leyes en blanco propias), incluso a partir de su acepción, se considera factible constitucionalmente que una conducta prohibida esté plenamente descrita en una ley, más no la consecuencia jurídica, cuya determinación requiere de otra norma de menor jerarquía (reglamento), tal y como se establecen en las denominadas leyes en blanco al revés.

   Es decir entonces, que una normativa infra-legal que contenga la descripción de una sanción o infracción administrativa, no es automáticamente inconstitucional, al contrario si la ordenanza, decreto o reglamento ostenta suficiente respaldo, cobertura o correspondencia en una ley en sentido formal, la misma no adolecería de un vicio de constitucionalidad, y se vuelve de imperioso cumplimiento para la administración.

   En el caso en concreto, al margen de 1o prescrito en el art. 95 de la ley del Seguro Social al

   leyes y reglamentos (...) “, es el Consejo Directivo del instituto S. del Seguro Social mediante la emisión del Reglamento para la Aplicación del Régimen del ISSS, quien al final determina las multas y su cuantía, y de éste artículo y demás preceptos que componen éste cuerpo normativo, no se percibe alguna disposición que le brinde respaldo legal a las sanciones; es decir, no se advierte ningún precepto que desarrolle y describa la infracción atribuida en este tipo de casos, como para propiciar el carácter constitucional de las sanciones impuestas en el reglamento, al menos a partir de las reglas que imperan en las normas en blanco, y ello es inaceptable, porque significa la ruptura del principio de reserva de ley.

   Hay que indicar que el presente caso, no se trata de una sujeción o relación de supremacía especial del administrado con la administración pública, sino que la misma, se traduce en tina sanción gubernativa que aun bajo criterios de relatividad, no permite la flexibilización de la reserva de ley.

   En conclusión a ello, las sanciones de multa reguladas en los art. 13 y 49 inc. 3° del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, son violatorios del principio de legalidad en correspondencia a la reserva de ley, por lo que procede declarar su inaplicabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución.

   POR TANTO , en atención a las consideraciones realizadas y con fundamentos en las disposiciones citadas, art. 185 Cn, 77-A y siguientes de la Ley de Procedimientos Constitucionales, 31 y 32 de fa Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, esta Sala

   FALLA:

   A . Declarar que no concurre la violación al debido proceso alegada por la parte actora en la resolución de las trece horas del diecinueve de octubre de dos mil diez, emitida por el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, únicamente en lo concerniente a la mora y recargos del periodo comprendido entre el año dos mil cinco y dos mil nueve .

   B. Declarar ilegal la resolución de las trece horas del diecinueve de octubre de dos mil diez, emitida por el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, únicamente en lo referente a la mora y recargos para el periodo comprendido de enero a diciembre del año dos mil cuatro.

   C. Como medida para restablecer el derecho vulnerado, y en vista que no se decretó medida cautelar, en caso de haberse efectuado el pago, la administración deberá reintegrar a la

   periodo comprendido de enero a diciembre del año dos mil cuatro , o en su defecto no proceder al cobro de lo adeudado en dicho espacio temporal.

   D. Declarar inaplicables los artículos 13 y 49 inc. 3 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, emitido mediante Decreto Ejecutivo No. 37, de fecha diez de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro, publicado en el diario oficial No. 88, tomo No. 163, de fecha doce de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro; aclarando que la ultima disposición específicamente en cuanto a la regulación de la multa equivalente al veinticinco por ciento del monto de las cotizaciones.

   E. En consecuencia, declárense ilegales las multas impuestas a la señora Regina Vanessa

   N. de M., en el acto impugnado de este proceso.

   F.R. certificación de la presente resolución a la. Sala de lo Constitucional de esta Corte, para el pertinente examen de constitucionalidad de las normativas inaplicadas.

   G.C. en costas a la parte demandada conforme al derecho común.

   En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad

   demandada y a la representación fiscal.

1. Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.

   Notifíquese

   ----------------DUEÑAS ----P. VELASQUEZ C. -------S. L. RIV. MARQUEZ -------SANDRA

   CHICAS------------------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL

   SEÑOR MAGISTRADO QUE LA SUSCRIBEN---------------------------ILEGIBLE.------------------SRIO.-------------RUBRICADAS----------------------------