Sentencia Nº 115-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 02-09-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 02 Septiembre 2022 |
| Número de sentencia | 115-2017 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
115-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con treinta y un minutos del dos de septiembre de dos
mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Banco Central
de Reserva [BCR] por medio de su apoderado general judicial, L.. C..E..S.
.H., contra el Instituto de Acceso a la Información Pública [IAIP] por la emisión de las
siguientes resoluciones:
1. De las 9:00 horas del 16 de febrero de 2017, mediante la cual el IAIP –entre otras
cosas– resolvió: «a) Revocar parcialmente la resolución emitida por la Oficial de Información
del [BCR]. b) Ordenar al BCR que, por medio de su Oficial de Información, entregue a EJFF la
información relativa a: 1) lugar y dirección en la que se encuentra resguarda (sic) la moneda
salvadoreña (colón) que se sacó de circulación posterior a la entrada en vigencia de la Ley de
Integración Monetaria; 2) listado del monto resguardado de cada una de las denominaciones en
moneda metálica (centavos 1, 2, 3, 25, 50 de colón y 1 colón) de acuerdo a cantidad de monedas
y monto por cada una de las denominaciones; 3) listado del monto resguardado a cada una de
las denominaciones en papel moneda (1, 2, 5, 10, 25, 50, 100 y 200) según cantidad de billetes
en resguardo y el monto de cada denominación; 4) listado de las políticas o medidas utilizadas
para el resguardo y conservación de la [sic]. c) Ordenar al BCR que, por medio de su Oficial de
Información, que [sic] en el plazo de cinco días hábiles (…) entregue de manera completa a
EJFF una vez efectuada la búsqueda en la forma descrita en la presente resolución, la siguiente
información: “copia de los oficios girados por las autoridades pertinentes para el depósito o
resguardo de la moneda sacada de circulación y que estén en poder del BCR”. Además en caso
de que esta no se haya generado que acrediten la inexistencia de la información conforme al Art.
73 de la LAIP y además demuestre que efectivamente se realizaron las diligencias de búsqueda
debiendo notificarle al apelante junto (sic) las diligencias efectuadas para tal fin; d) [m]odificar
la resolución emitida por la Oficial de Información del BCR, en lo que respecta a “fotografías
que demuestren la existencia de la moneda en sus diferentes tipos” debido a que esta
información no debe considerarse como reservada, sino que es información que el BCR no se
encuentra obligado a generarla» (resaltado suprimido) [fs. 21 y 22].
2. De las 9:55 horas del 24 de febrero de 2017, en la que se declaró improponible el
recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución descrita en el numeral anterior y se estuvo
a lo dispuesto en la misma.
3. De las 9:40 horas del 3 de marzo de 2017 mediante la cual el IAIP: a) rechazó el
recurso de “ampliación de revocatoria” presentado por el BCR; b) declaró sin lugar el
sobreseimiento solicitado por el BCR en lo referente a la divulgación de la información relativa al
lugar y dirección en la que se encuentra resguardada la moneda salvadoreña colón; y c) se estuvo
a lo dispuesto en la resolución descrita en el numeral 1.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma indicada; el IAIP, como
autoridad demandada, compareciendo inicialmente a través del Comisionado Presidente de la
referida institución, y luego por medio de sus apoderados generales judiciales abogados C.
.H.C..M. y R..F.V..A., quienes fueron sustituidos por
las abogadas G.A..C.R. y J.y S.H.C.; y en calidad de
agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República intervino la Lcda. S.
.M.G.A..
Se hace constar que el Sr. EJFF, tercero beneficiado con los actos administrativos
impugnados, pese a la legal notificación sobre la existencia del presente proceso, nunca intervino
en el mismo.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES.
El 16 de agosto de 2016, el Sr. EJFF presentó ante el BCR solicitud de información en la
que requirió lo siguiente: «1) [l]ugar y dirección en la cual se encuentra resguardada la moneda
salvadoreña (colón) que se sacó de circulación posterior a la entrada en vigencia de la Ley de
Integración Monetaria; 2) [l]istado del monto resguardado de cada una de las denominaciones
en moneda metálica (centavos de 1, 2, 3, 25, 50 y 1) de acuerdo a cantidad de monedas y monto
por cada una de las denominaciones; 3) [l]istado del monto resguardado a cada una de las
denominaciones en papel moneda (1,2,5,10,25,50,100 y 200) según cantidad de billetes en
resguardo y el monto de cada denominación; 4) [l]istado de las políticas o medidas utilizadas
para el resguardo y conservación de la moneda; 5) [c]opia de los oficios girados por las
autoridades pertinentes para el depósito o resguardo de la moneda sacada de circulación y que
estén en poder del BCR; (6) [f]otografías que demuestren la existencia de la moneda en sus
diferentes tipos» [f. 3 del expediente administrativo].
En resolución del 5 de septiembre de 2016 la oficial de información del BCR denegó lo
requerido por el Sr. FF en los numerales 1 al 4 y numeral 6 [supra citados], señalando que se
trataba de información amparada en una declaratoria de reserva; y respecto al numeral 5,
determinó que consistía en información inexistente.
Inconforme con lo anterior, el Sr. FF en fecha 12 de septiembre de 2016 presentó recurso
de apelación ante el IAIP. Dicho Instituto admitió el recurso planteado mediante resolución del 7
de octubre de 2016; y posterior al trámite de ley, emitió los actos administrativos impugnados
ante esta sede.
II. ACTUACIONES JUDICIALES.
1. Demanda. La demandante invoca que las resoluciones impugnadas adolecen –en
síntesis– de los siguientes vicios de ilegalidad: (a) contravención a los principios de legalidad,
motivación y proporcionalidad, por vulneración al contenido de los arts. 4 de la Ley Orgánica del
Banco Central de Reserva [LOBCR], 19 letras d) y g) y 102 de la Ley de Acceso a la
Información Pública [LAIP], alegando una incorrecta ponderación de los bienes jurídicos que
amparan el acto administrativo de reserva de información emitido por el BCR, consistentes en la
vida y seguridad de los empleados de la institución y la protección de su patrimonio en el
resguardo de especies monetarias; (b) vulneración al principio de legalidad, por inobservar los
arts. 3 LOBCR, 4 letra l) y 33 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero
[LSRSF], 27 y 28 LAIP, al ordenar divulgar información de carácter confidencial sobre la
administración y custodia de especies monetarias en poder del BCR; y (c) contravención al
principio de legalidad y competencia de los funcionarios, por la violación a los arts. 7, 50, 96
letra d) y 102 LAIP y 107 inc. 3° del reglamento de dicha ley, señalando que el IAIP se excedió
de sus competencias al ordenar al BCR que desclasificara información reservada y la entregara al
peticionario.
De esta manera, la parte actora solicitó se admitiera la demanda y en sentencia definitiva
se declarara la ilegalidad de los actos impugnadas. Asimismo, solicitó la suspensión provisional
de los efectos de las resoluciones controvertidas.
2. Admisión. En auto de las 14:46 horas del 7 de abril de 2017 [fs. 25-27], se admitió la
demanda y se tuvo por parte actora al BCR, en la forma descrita en el preámbulo de esta
sentencia; se requirió a la autoridad demandada que informara sobre la existencia de los actos
controvertidos, de conformidad con lo establecido en el art. 20 de la Ley de la Jurisdicción
de 1978, publicado en el D. O. 236, T. 261, de fecha 19 de diciembre de 1978], ordenamiento
derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente.
Además, se decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos impugnados, en el
sentido que, mientras durara el presente proceso, la autoridad demandada debía abstenerse de
realizar cualquier acción tendiente a hacer efectiva la revelación de la información solicitada por
el Sr. EJFF.
IAIP confirmó la existencia de los actos administrativos impugnados, remitió el expediente
administrativo relacionado con el presente caso y solicitó la improponibilidad de la demanda
interpuesta alegando las excepciones de incompetencia de este tribunal y falta de legítimo
contradictor [fs. 30-33].
4. Trámite de excepciones y requerimiento del informe de legalidad. En auto de las
8:52 horas del 5 de junio de 2017 [fs. 35-36], se tuvo por parte demandada al IAIP y por rendido
el primer informe requerido a dicha autoridad; además se confirió audiencia a la parte actora para
que se pronunciara sobre las excepciones alegadas por la autoridad demandada y se ordenó
notificar la existencia del presente proceso al Sr. EJFF, en calidad de tercero beneficiado con los
actos administrativos impugnados.
La parte actora contestó la audiencia conferida mediante escrito de f. 41 solicitando se
declararan sin lugar las excepciones planteadas por el IAIP.
En auto de las 10:00 horas del 23 de octubre de 2017 [fs. 43-45], se declararon sin lugar
las excepciones alegadas por el IAIP y se le requirió el informe al que hace referencia el artículo
24 de la LJCA. Asimismo, se ordenó notificar al Fiscal General de la República la existencia del
5. Segundo informe. El IAIP rindió el segundo informe [fs. 53-57] rechazando los
motivos de ilegalidad planteados por la parte actora.
6. Etapa de pruebas. En auto de las 10:30 horas del 3 de abril de 2018 [f. 59] se dio
intervención a la Lcda. S..M.G..A., como agente auxiliar delegada por el
Fiscal General de la República; se tuvo por rendido el informe justificativo requerido al IAIP y se
6.1. Prueba de la parte demandada. En escrito agregado a fs. 64-66, ofreció como prueba
el expediente administrativo relacionado con el presente caso, el cual ya consta en poder de este
tribunal. Además, presentó como prueba documental copia certificada de la resolución de fecha 8
de septiembre de 2016 emitida en el procedimiento con ref. 178-A-2015.
6.2. Prueba de la parte demandante. En escrito agregado a fs. 72, ofreció prueba
testimonial, solicitando que este tribunal recibiera la declaración de los testigos propuestos.
Mediante resolución de las 10:36 horas del 12 de julio de 2019 [fs.74-75], se admitió la
prueba documental ofrecida por el IAIP, así como la prueba testimonial ofrecida por el BCR,
señalándose fecha y hora para la recepción de las declaraciones de los testigos propuestos por la
parte actora.
Dicha recepción probatoria se documentó mediante disco compacto agregado a f. 124 y
acta de fs. 125-128.
7. Alegatos finales. En auto de las 8:09 horas del 16 de agosto de 2019 [f. 129] se
intervinientes en el proceso de la siguiente manera:
7.1. Alegato de la parte demandada. En escrito agregado a fs. 134-137 desarrolló –con
mayor amplitud– razonamientos tendientes a refutar los vicios de ilegalidad invocados por la
parte actora.
7.2. Alegato de la representación fiscal. R.ionó los hechos del presente caso, citó
disposiciones constitucionales y legales, con lo cual concluyó que, en su opinión, las resoluciones
impugnadas en este proceso son legales por ser conformes a derecho [fs. 139-144].
7.3. Alegato de la parte demandante. No hizo uso de esta etapa procesal.
8. Incidencias procesales. En auto de las 10:23 horas del 11 de junio de 2021 [fs. 166-
167], se tuvo por cesada la representación del L.. R..F..V..A., como
apoderado de la autoridad demandada, a raíz de su renuncia a la misma, y se dio intervención a
las Lcdas. G.la A.C..R. y J..S.H..C., en tal calidad.
Finalmente, se tuvieron por contestados los traslados conferidos en resolución precedente por
parte de la autoridad demandada y la representación fiscal.
Concluidas las anteriores actuaciones el presente juicio quedó en estado de dictar
sentencia.
III. NORMATIVA APLICABLE Y DELIMITACIÓN DE PRETENSIÓN.
A. MARCO NORMATIVO.
Atendiendo a la temporalidad de las actuaciones y de los actos administrativos sujetos a
control, el marco normativo que servirá de parámetro para el presente examen de legalidad es el
siguiente:
a. Constitución de la República [Cn.].
b. Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [LJCA], emitida por el D. L. 81, del
14 de noviembre de 1978, publicado en el D. O. 236, T. 261, de fecha 19 de diciembre de 1978,
ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
c. Ley de Acceso a la Información Pública [LAIP], emitida mediante D. L. 534, del 2 de
diciembre de 2010, el cual fue publicado en el D. O. 70, T. 391, del 8 de abril de 2011.
d. Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de El Salvador [LOBCR], emitida
mediante D.L..7., del 12 de abril de 1991, publicado en el D. O. 80, T. 311, del 3 de mayo de
1991, hasta la reforma contenida en el D. L. 595, del 20 de enero de 2011, publicado en el D. O.
28, T. 390, del 9 de febrero de 2011.
e. Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero [LSRSF], emitida mediante D.
.L.5., del 14 de enero de 2011, publicado en el D. O. 23, T. 390, del 2 de febrero de 2011.
f. Ley de Integración Monetaria [LIM], emitida mediante D. L. 201, del 30 de noviembre
del 2000, publicado en el D. O. 241, T. 349, del 22 de diciembre del 2000.
g. Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado [LOAFE], emitida mediante D.
L. 516, del 23 de noviembre de 1995, publicado en el D. O. 7, T. 330, del 11 de enero de 1996.
h. Normas Especiales de Divulgación de Datos [NEDD], emitidas por el Fondo Monetario
Internacional [FMI], a las cuales se suscribió el BCR en 1998.
B. DELIMITACIÓN DE PRETENSIÓN.
Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia, es necesario fijar
con claridad el objeto de controversia.
Los motivos de ilegalidad invocados por la demandante son –en síntesis– los siguientes:
(i) que el IAIP no hizo una ponderación correcta de los bienes jurídicos de la vida, seguridad y
patrimonio que se pretendían proteger con la reserva de información decretada por el BCR; (ii)
que, contrario a lo prescrito en la LAIP, LSRSF y LOBCR, se ordenó la divulgación de
información que es de carácter confidencial; y (iii) que precisamente dicha orden se excede de las
competencias legales del IAIP.
En virtud de ello, este tribunal observa que el BCR únicamente ha invocado vicios de
ilegalidad respecto a la orden de entregar la información requerida por el Sr. EJFF.
Ahora bien, analizando el contenido de los actos administrativos impugnados, se advierte
que cada resolución, además de pronunciarse sobre la entrega de la información solicitada, tiene
diferentes decisiones:
i. El primer acto administrativo resuelve modificar la resolución emitida por la oficial de
información del BCR estimando que la información sobre las “fotografías que demuestren la
existencia de la moneda en sus diferentes tipos” no debe considerarse como reservada, sino que
es información que el BCR no se encuentra obligado a entregar. En tal sentido, el efecto material
de dicha decisión fue favorable a la institución hoy demandante, ya que no se ordenó la entrega
de la información en comento. Por lo tanto, no será objeto de control por parte de este tribunal.
ii. En el segundo acto administrativo, se resolvió declarar improponible el recurso de
revocatoria interpuesto contra el acto originario. Sin embargo, el BCR no ha aportado argumentos
jurídicos tendientes a controvertir la legalidad de dicha decisión, por lo que esta sala no cuenta
con los elementos necesarios para analizar este punto.
iii. Finalmente, en el tercer acto administrativo impugnado, se declaró sin lugar el
sobreseimiento solicitado por el BCR y se rechazó el recurso de “ampliación de revocatoria”
presentado por la misma institución. Y sobre tales decisiones, igualmente, tampoco se expusieron
fundamentos jurídicos para cuestionar su legalidad.
De este modo, y en atención al principio de congruencia, el control de legalidad que
realiza esta sala se enmarcará de la siguiente manera: en el primer acto administrativo, lo
referente a la real o potencial orden de entrega de la información solicitada por el Sr. FF; en el
segundo y tercer acto administrativo, lo relativo a estarse a lo dispuesto en la resolución
mencionada en el primer acto administrativo.
Las demás decisiones contenidas en dichos actos, no serán objeto de control por parte de
este tribunal, en aplicación al principio de congruencia.
Aclarado lo anterior, debe acotarse además que el eje transversal de los motivos de
ilegalidad invocados por la demandante recae en la controversia sobre el carácter de la
información solicitada. Por ello, para esta sentencia, se seguirá el siguiente orden de argumentos:
en primer lugar, se delimitará el carácter de la información solicitada (1); para luego verificar si
existieron las vulneraciones invocadas (2).
IV. ANÁLISIS DEL PRESENTE CASO.
a. Argumento del demandante. Invocó que la información solicitada por el Sr. EJFF se
encontraba amparada en una declaratoria de reserva emitida mediante acto de ref. GOF-001/2013
por el presidente del BCR, por acuerdo de delegación administrativa emitida por el Consejo
Directivo de la misma institución, con ref. CD-08/2013 de fecha 6 de marzo del año 2013 [f. 3
vto.].
De este modo, expuso que, en el análisis de ponderación por la colisión de bienes jurídicos
[derecho de acceso a la información pública versus la vida, seguridad y patrimonio que se
pretendía amparar mediante la reserva en comento], se cumplía con los parámetros de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad para velar por la protección a los bienes jurídicos que motivaron
dicha reserva. Concretamente, alegó que se trataba de información sobre la custodia de especies
monetarias en poder del BCR, institución que se encarga de custodiar no solo colones, sino
también dólares y que, precisamente, forman parte del patrimonio estatal.
En esa línea, estimó que el IAIP realizó una correcta ponderación del acto administrativo
de reserva, al determinar que no existía el peligro en los bienes jurídicos que se pretendían
proteger.
Por otra parte, señaló que los actos administrativos impugnados transgreden el art. 33
LSRSF, porque ordena la divulgación de información de carácter confidencial. En esa línea
explicó que lo requerido por el solicitante, según el art. 4 letra l) de la misma ley, guarda relación
con los procesos de administración y custodia de especies monetarias, que se trata, a su vez, de
una actuación administrativa sujeta a control de la SSF; y, por ende, es de carácter confidencial
según el art. 33 en mención. De ahí que refiere que cumplir con la orden del IAIP implicaría la
comisión de ilícitos administrativos e incluso penales por parte de los empleados del BCR [f. 9
vto.].
Finalmente, acotó que el IAIP ordenó desclasificar información con carácter de reservada,
excediéndose de sus competencias legales las cuales, según citó el art. 96 letra d) LAIP, se
limitan a revocar, modificar decisiones de oficiales de información, ordenar entrega de
información o que se reclasifique la misma [fs. 10].
b. Argumento de la autoridad demandada. Por su parte, expuso que la reserva de
información emitida por el BCR no cumplía con el requisito de legalidad, ya que la
fundamentación estaba desarrollada de forma abstracta y carente de argumentos; en esa misma
línea, señaló que el BCR no presentó medios probatorios para acreditar la reserva, ya que se
limitó a alegar que revelar la información podría poner en peligro la vida y la seguridad de las
personas, pero no se demostró cuál sería el supuesto daño o afectación que dicha divulgación
causaría [fs. 54-55].
En otro punto, aclaró que en la resolución definitiva –primer acto administrativo
impugnado ante esta sede– en ningún momento se hizo referencia a desclasificar información,
por lo que no existe la falta de competencia invocada por la demandante [f. 57 fte.].
1. Carácter de la información solicitada.
1.1. Sobre la orden de entrega referente al listado del monto en resguardo de cada una de
las denominaciones en moneda metálica y en papel moneda.
El art. 4 de la LIM determina lo siguiente: «[a] partir de la vigencia de la presente ley, el
Banco Central de Reserva de El Salvador, a requerimiento de los bancos del sistema canjeará
los colones en circulación por dólares».
En esa línea, el art. 74 LOAFE prescribe: «[l]a cuenta corriente única del tesoro público,
la Cuenta Fondos Ajenos en Custodia y las demás cuentas del Gobierno Central sujetas a esta
Ley se mantendrán en el Banco Central de Reserva de El Salvador y únicamente con la
autorización de éste se podrá abrir cuentas en bancos y financieras».
Por otra parte, el art. 19 literal w) de la LSRSF establece como una de las obligaciones del
Superintendente «[a]uditar los procesos de administración y custodia de especies monetarias
que realiza el Banco Central y certificar los estados financieros del referido banco».
En virtud de las anteriores disposiciones, es evidente que el BCR ejerce una labor de
custodia de todas las especies monetarias que formen parte del patrimonio estatal, entre ellas, el
colón.
Ahora bien, el BCR también ha suscrito las NEDD, cuya observancia, como a las demás
normas emitidas por el FMI, «…presupone la adopción de prácticas estadísticas acertadas y
facilita la divulgación de información completa y fidedigna a los mercados financieros, el
público en general y los encargados de formular la política económica y financiera. La
disponibilidad de estadísticas elaboradas de conformidad con estas normas permite a los
participantes en el mercado efectuar comparaciones sobre la base de pautas acordadas y
aceptadas a nivel internacional, lo cual permite una mejor apreciación de las medidas de
política, y fomenta la adopción de decisiones de crédito e inversión bien fundamentadas.
Asimismo, la divulgación de dichas estadísticas facilita la adopción de políticas
macroeconómicas sólidas y coherentes por parte de las autoridades» [Documento
complementario del Código de buenas prácticas de transparencia en las políticas monetarias y
financieras, Parte 2: Buenas prácticas de transparencia en la política monetaria de los bancos
centrales, emitido por el Fondo Monetario Internacional en julio del 2000, p. 51].
Las NEDD, dentro del apartado del sector financiero, exigen la divulgación de datos
mensuales para el panorama del banco central, entre las que se incluye lo siguiente: «Base
monetaria (pasivos del banco central frente a otras sociedades de depósito y sectores tenedores
de dinero, incluida moneda en circulación); en caso de existir más de un indicador de la base
monetaria, deberá usarse el indicador más pertinente al contexto nacional. Crédito interno
desagregado según sean a) créditos netos frente al gobierno general o créditos frente al sector
público no financiero (dependiendo de si las operaciones del gobierno general o las operaciones
del sector público representan el marco integral para el sector fiscal) y b) créditos frente a todos
los otros sectores residentes. Activos y pasivos externos del banco central, presentados como
activos externos totales y pasivos externos totales o como activos externos netos (activos externos
totales menos pasivos externos totales)» [Fondo Monetario Internacional, Normas Especiales
para la Divulgación de Datos: guía para suscriptores y usuarios, 2007, p.42].
Lo anterior, en línea con el art. 64 LOBCR, que establece la obligación de dicha entidad
para «…ELABORAR Y PUBLICAR, OPORTUNAMENTE, LAS PRINCIPALES ESTADÍSTICAS
MACROECONÓMICAS DE CARÁCTER MONETARIO, DE BALANZA DE PAGOS, DE
CUENTAS NACIONALES E INDICADORES DE CORTO PLAZO, DE COMERCIO EXTERIOR;
Y OTRAS QUE ESTIME NECESARIO EL CONSEJO, DEFINIENDO ÉSTE LOS MEDIOS EN
LOS QUE SE DIVULGARÁN».
Eso sí, el inc. 4 del referido art. 64 prescribe: «EL BANCO Y SU PERSONAL DEBERÁN
GUARDAR CONFIDENCIALIDAD SOBRE LOS DATOS INDIVIDUALES
PROPORCIONADOS POR LAS INSTITUCIONES, ENTIDADES Y PERSONAS ANTES
MENCIONADAS, Y DIVULGARÁ INFORMACIÓN A NIVEL AGREGADO PARA
FACILITAR EL ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ECONÓMICA DEL PAÍS, ASÍ COMO
PARA PROMOVER LA CULTURA FINANCIERA. QUEDA PROHIBIDO A TODO
FUNCIONARIO, EMPLEADO, ASESOR, AUDITOR O PERSONA QUE A CUALQUIER
TÍTULO PRESTE SERVICIO AL BANCO, REVELAR CUALQUIER DETALLE DE LA
INFORMACIÓN OBTENIDA DE CONFORMIDAD A ESTE ARTÍCULO. LOS QUE INFRINJAN
ESTA DISPOSICIÓN SERÁN SANCIONADOS DE CONFORMIDAD A ESTA LEY, SIN
RESPONSABILIDAD PARA EL BANCO, SIN PERJUICIO DE LA RESPONSABILIDAD PENAL
A QUE HUBIERE LUGAR» (resaltado propio).
Trasladando las anteriores nociones al caso en estudio, se verifica que el BCR tiene la
obligación y facultad para divulgar periódicamente datos generales [no específicos] sobre la
situación económica del país, incluyendo los activos que tenga en su haber, como es el caso de
las especies monetarias bajo su custodia. Por lo tanto, se colige en este punto que la información
que haga alusión a la cantidad de colones en poder del BCR es información de carácter público.
Incluso, se verifica que esta información es de acceso general, ya que la misma se
encuentra disponible en las herramientas virtuales [véase https://www.bcr.gob.sv/bcrsite/
categoria1039lang_esN.html?&lang=es] en la cual, según la última actualización de fecha 20 de
julio de 2021, se plasmó que el BCR tenía colones en circulación con un saldo en millones de
US$ de 1.60.
Por tanto, esta sala verifica que, en efecto, la información sobre la cantidad de colones en
poder del BCR es información pública y que se encuentra en constante divulgación/actualización
por parte de dicha institución, en armonía con los compromisos adquiridos frente al FMI.
Sin embargo, en el sub júdice, este tribunal observa que el peticionario solicita dicha
información [cantidad de colones] pero generada a partir de parámetros específicos, ya que
concretamente pide: «l]istado del monto resguardado de cada una de las denominaciones en
moneda metálica (centavos de 1, 2, 3, 25, 50 y 1) de acuerdo a cantidad de monedas y monto por
cada una de las denominaciones; (…) [l]istado del monto resguardado a cada una de las
denominaciones en papel moneda (1,2,5,10,25,50,100 y 200) según cantidad de billetes en
resguardo y el monto de cada denominación».
La jurisprudencia constitucional ha establecido que «…la información que cualquier
ciudadano puede requerir a las entidades públicas es aquélla que: haya sido generada por
dichas instituciones en el contexto del ejercicio de sus funciones y cuya tenencia y
sistematización se derive de un imperativo legal o constitucional…» [resolución de seguimiento
emitida por la Sala de lo Constitucional a las 11:12 horas del 23 de octubre de 2017 en el proceso
de amparo con referencia 713-2015].
Esto, en línea con el art. 6 literal c) LAIP que define como información pública:
«…aquella en poder de los entes obligados y contenida en documentos, archivos, datos, bases de
datos, comunicaciones y todo tipo de registros que documenten el ejercicio de sus facultades o
actividades, que consten en cualquier medio, ya sea impreso, óptico o electrónico,
independientemente de su fuente, fecha de elaboración, y que no sea confidencial. Dicha
información podrá haber sido generada, obtenida, transformada o conservada por éstos a
cualquier título».
Para el caso concreto, y a partir de la obligación del BCR de efectuar una constante
divulgación de los activos en su poder, se concluye que existe una actividad organizativa de
dicho ente para archivar y sistematizar la información sobre la cantidad de colones, lo cual, a su
vez, le permite acceder a lo solicitado de manera fácil y expedita. Es decir, si se conoce y publica
la cantidad de colones en circulación, lógicamente [y con mayor razón] tiene la información
relacionada al monto en custodia resguardado, y organizado por cada denominación y
presentación de la moneda en comento.
En consecuencia, la información solicitada por el Sr. EJFF bajo análisis [contenida en los
numerales 2 y 3 de su requerimiento] es información pública, y es procedente su entrega según
las especificaciones indicadas, ya que forma parte de la información recopilada y generada por el
BCR, en ejercicio de sus obligaciones legales.
1.2. Sobre la orden de entrega referente al lugar y dirección donde se encuentra
resguardada la moneda del colón, el listado de las políticas o medidas utilizadas para al resguardo
y conservación de la moneda y los oficios girados por las autoridades pertinentes para el depósito
o resguardo de la moneda.
Según consta en documento agregado al expediente administrativo, mediante declaración
de reserva con ref. GOF-001/2013 de fecha enero de 2013 se decretó reserva por el plazo de 7
años respecto a lo siguiente: «[d]ocumentos relativos a la administración, recepción, custodia y
suministro de especies monetarias».
La base legal de dicha reserva, radicó en las causales regladas en el art. 19 letra d) y g)
LAIP que determinan como información reservada: «d) [l]a que ponga en peligro evidente la
vida, la seguridad o la salud de cualquier persona (…) g) [l]a que comprometiere las estrategias
y funciones estatales en procedimientos judiciales o administrativos en curso».
Al respecto, en cuanto a la fundamentación del porqué los hechos se acoplan a esas
causales, el BCR manifestó que: «…[a]l divulgar esta información se pone en peligro la vida y la
seguridad de los empleados y personas involucradas en estos procesos. Asimismo, se pone en
peligro el éxito de los procesos relacionados con este tema».
El IAIP ha sostenido reiteradamente ante esta instancia y en el primer acto administrativo
impugnado que dicha declaratoria de reserva no cumple con el requisito de legalidad, al estimar
que el BCR emitió argumentos abstractos y que en ningún momento probó el supuesto daño o
afectación de bienes jurídicamente protegidos que se causaría con revelar dicha información.
Ahora bien, de conformidad al art. 21 LAIP, la declaratoria de reserva no exige la
comprobación de un daño concreto; sino que basta con justificar el daño potencial que se causaría
si se divulgara la información objeto de reserva.
Para el caso, según se determinó en el numeral anterior, el BCR tiene la labor de custodia
de especies monetarias, pero debe indicarse que no custodia solamente la moneda del colón, sino
también la del dólar y que, bajo su cuidado, se encuentran además la cuenta corriente única del
tesoro público, la Cuenta Fondos Ajenos en Custodia y las demás cuentas del Gobierno Central
sujetas a la LOAFE.
Ahora bien, al margen de la sucinta argumentación desplegada, resulta evidente que, en
los concretos términos de lo pedido por el solicitante, revelar el lugar y dirección de custodia de
una de las especies monetarias resguardadas por el BCR, las políticas de resguardo y
conservación del colón, y los oficios girados para el depósito y resguardo de dicha moneda, pone
en peligro –de forma potencial y abstracta– la vida y la seguridad de los empleados del Banco; y
además, pone en riesgo la custodia efectiva del colón y las demás especies monetarias
resguardadas por dicho ente.
De este modo, debe recordarse que la información reservada se trata de información
pública pero cuyo acceso se limita temporalmente por supuestos reglados, para el caso, en
función de seguridad y preservación de las labores de custodia del BCR.
Se concluye entonces que la información objeto de análisis en este apartado se trata de
información reservada.
2. Vulneraciones invocadas por la parte actora.
En virtud de lo expuesto en los apartados precedentes, se concluye lo siguiente:
2.1. La información referente al listado del monto en resguardo de cada una de las
denominaciones en moneda metálica y en papel moneda es información pública.
Por tal motivo, no se verifica, en primer lugar, la vulneración alegada por el BCR
referente al erróneo juicio de ponderación de bienes jurídicos en la declaratoria de reserva; puesto
que la información concreta sobre el monto en general, desglosada en papel y moneda de las
distintas denominaciones del colón no encajan en dicha reserva, al ser de dominio público y
existir un compromiso de divulgación constante por parte de la misma institución.
En segundo lugar, tampoco se verifica una inobservancia a la LOBCR ni LSRSF, porque
la confidencialidad invocada por la demandante, con fundamento en el art. 33 LSRF, hace alusión
a la información en poder de la SSF y no del BCR; aunado a ello, se reitera, se trata de
información pública cuyo acceso se permite a toda la población por los motivos apuntados supra,
de conformidad al art. 64 inc. 4° LOBCR.
Por último, no se configura tampoco un exceso de competencias por parte del IAIP. Al
contrario, dicho Instituto actuó en el marco de sus facultades al potenciar y garantizar el acceso
de información pública.
En consecuencia, los actos administrativos impugnados serán declarados legales
únicamente sobre este punto.
2.2. La información concerniente al lugar y dirección donde se encuentra resguardada la
moneda del colón, el listado de las políticas o medidas utilizadas para al resguardo y
conservación de la moneda y los oficios girados por las autoridades pertinentes para el depósito o
resguardo de la moneda, es información reservada.; y por ello el acceso a la misma se encuentra
restringido en virtud de la declaratoria de reserva contenida en la resolución de ref. GOF-
001/2013.
Así, esta sala ha advertido que existe, en efecto, una errónea valoración del IAIP de los
criterios legales que se exigen en las declaratorias de reserva; ya que la LAIP no refiere la
necesidad de que, al momento de emitir el acto de reserva, se presente prueba fehaciente sobre un
daño concreto ocasionado por la divulgación de información.
Al contrario, la declaratoria de reserva únicamente exige una suficiente motivación, de
acuerdo a los parámetros del art. 21 LAIP; sin necesidad de que, como afirma el IAIP, se sustente
el daño a los bienes jurídicos protegidos en la reserva en mención.
Por ello, y para efectos de este caso, se constata un potencial peligro para la vida, la
seguridad y el patrimonio con la revelación de la información sobre la custodia del colón, en
virtud de las demás obligaciones de custodia sobre otras especies monetarias que realiza el BCR.
Advertido entonces un vicio de ilegalidad sobre el juicio de ponderación que realizó el
IAIP sobre la reserva en comento, es inoficioso analizar los demás vicios invocados, relativos a la
vulneración a la LAIP, LSRSF y LOBCR y el exceso de competencias del referido Instituto; por
lo que los actos administrativos impugnados serán declarados ilegales, solo en lo que respecta a
la información en mención.
V. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VULNERADO.
Determinada la ilegalidad parcial de los actos administrativos impugnados, corresponde
efectuar un pronunciamiento sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado, de
Esta sala decretó oportunamente la medida cautelar de suspensión de los efectos de los
actos administrativos impugnados, siendo que la parte actora no vio modificada perjudicialmente
su esfera jurídica, ya que la autoridad demandada no pudo hacer efectiva la orden de entrega de la
información objeto de controversia.
Así, en vista de la ilegalidad parcial establecida en esta sentencia, se ordenará lo siguiente:
1. Ya no podrá hacerse efectiva la entrega de la información relativa a [l]ugar y dirección
en la cual se encuentra resguardada la moneda salvadoreña (colón) que se sacó de circulación
posterior a la entrada en vigencia de la Ley de Integración Monetaria; [l]istado de las políticas
o medidas utilizadas para el resguardo y conservación de la moneda; [c]opia de los oficios
girados por las autoridades pertinentes para el depósito o resguardo de la moneda sacada de
circulación y que estén en poder del BCR; y [f]otografías que demuestren la existencia de la
moneda en sus diferentes tipos.
2. Como medida para restablecer el derecho violado, el IAIP deberá ordenar al oficial de
información del BCR que entregue al Sr. EJFF la información relativa a: listado del monto
resguardado de cada una de las denominaciones en moneda metálica (centavos 1, 2, 3, 25, 50 de
colón y 1 colón) de acuerdo a cantidad de monedas y monto por cada una de las
denominaciones; y listado del monto resguardado a cada una de las denominaciones en papel
moneda (1,2,5,10,25,50,100 y 200) según cantidad de billetes en resguardo y el monto de cada
denominación.
Además, en el plazo de 30 días hábiles, contados a partir del día de la notificación
tribunal informe de cumplimiento sobre tal orden de entrega.
VI. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, de conformidad a las disposiciones
citadas y a los arts. 31, 32, 33 y 34 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
emitida el 14 de noviembre de 1978, publicada en el D.O. 236, T. 261, de fecha 19 de diciembre
de 1978, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, en nombre de la República, esta sala FALLA:
1) Declarar ilegales las siguientes resoluciones emitidas por el Instituto de Acceso a la
Información Pública:
A. De las 9:00 horas del 16 de febrero de 2017 únicamente en lo relativo a las siguientes
decisiones: (a) ordenar al Banco Central de Reserva que, por medio de su Oficial de Información,
entregue al Sr. EJFF la información relativa a: i) lugar y dirección en la que se encuentra
resguarda la moneda salvadoreña (colón) que se sacó de circulación posterior a la entrada en
vigencia de la Ley de Integración Monetaria; y ii) listado de las políticas o medidas utilizadas
para el resguardo y conservación de la moneda; (b) ordenar al Banco Central de Reserva que, por
medio de su Oficial de Información, entregue de manera completa a EJFF una vez efectuada la
búsqueda en la forma descrita en la presente resolución, la siguiente información: “copia de los
oficios girados por las autoridades pertinentes para el depósito o resguardo de la moneda sacada
de circulación y que estén en poder del BCR”. Además, en caso de que esta no se haya generado
que acrediten la inexistencia de la información conforme al art. 73 LAIP y además demuestre que
efectivamente se realizaron las diligencias de búsqueda debiendo notificarle al apelante junto con
las diligencias efectuadas para tal fin.
B. De las 9:55 horas del 24 de febrero de 2017, únicamente en lo concerniente a estarse en
lo dispuesto en la resolución descrita en el literal anterior.
C. De las 9:40 horas del 3 de marzo de 2017 únicamente en lo concerniente a estarse en lo
dispuesto en la resolución descrita en el literal A.
2) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados en la resolución emitida por el
Instituto de Acceso a la Información Pública a 9:00 horas del 16 de febrero de 2017, únicamente
en lo relativo a las siguientes decisiones: (a) ordenar al Banco Central de Rserva que, por medio
de su Oficial de Información, entregue al Sr. EJFF la información relativa a: i) listado del monto
resguardado de cada una de las denominaciones en moneda metálica (centavos 1, 2, 3, 25, 50 de
colón y 1 colón) de acuerdo a cantidad de monedas y monto por cada una de las denominaciones;
y ii) listado del monto resguardado a cada una de las denominaciones en papel moneda
(1,2,5,10,25,50,100 y 200) según cantidad de billetes en resguardo y el monto de cada
denominación lugar y dirección en la que se encuentra resguarda la moneda salvadoreña (colón)
que se sacó de circulación posterior a la entrada en vigencia de la Ley de Integración Monetaria;
y (b) modificar la resolución emitida por la Oficial de Información del Banco Central de Reserva,
en lo que respecta a “fotografías que demuestren la existencia de la moneda en sus diferentes
tipos” debido a que esta información no debe considerarse como reservada, sino que es
información que el BCR no se encuentra obligado a generarla.
3) Como medidas para restablecer el derecho vulnerado, se ordena al Instituto de Acceso a
la Información Pública (i) no hacer efectiva la orden de entrega de la información descrita en el
literal A del numeral 1 y sub literal (b) del numeral 2 de esta parte resolutiva; (ii) ordenar al
oficial de información del Banco Central de Reserva que entregue al Sr. EJFF la información
descrita en el sub literal (a) del numeral 2 precedente; y (iii) en el plazo de 30 días hábiles
contados a partir del día de la notificación de esta sentencia, deberá rendir ante este tribunal
informe de cumplimiento sobre dicha orden de entrega.
4) No hay especial condena en costas.
5) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al Fiscal General
de la República.
6) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
N.. -
““““---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-------P.VELASQUEZ C.------E..A.P.-----S.L.RIV.MÁRQUEZ----J.CLÍMACO V.-------
-----PRONUNCIADO POR LA SEÑ ORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN-------------------M.E.V.S. -------------- SRIA. ----------------RUBRICADAS ----------------------------“”””
