Sentencia Nº 12-2020 de Sala de lo Constitucional, 23-12-2020
| Número de sentencia | 12-2020 |
| Fecha | 23 Diciembre 2020 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
12-2020
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
treinta minutos del día veintitrés de diciembre de dos mil veinte.
Por recibido el escrito de 19 de noviembre de 2020, presentado por el Presidente de la
República, mediante el cual promueve controversia constitucional entre él y la Asamblea
Legislativa, en torno a la supuesta inconstitucionalidad del Decreto Legislativo nº 754, de 22 de
octubre de 2020 (D. L. nº 754/2020) —ratificado en la sesión plenaria del 12 de noviembre del
presente año—, que contiene “Reformas a la Ley del Instituto Salvadoreño de Bienestar
Magisterial”, por presunta infracción al art. 226 Cn.
I. Disposiciones vetadas.
Art. 1.- Refórmase el artículo 2 de la siguiente manera:
“Art. 2.- El instituto tendrá por objeto brindar el servicio de asistencia médica y hospitalaria,
cobertura de riesgos profesionales y las demás prestaciones que en esta ley se expresan, a favor de los
servidores públicos docentes que trabajan para el Estado en el ramo de educación o que se encuentren en
condición de pensionados y laborando, así como también los pensionados retirados, siempre y cuando hayan
manifestado su decisión inequívoca y voluntaria de continuar recibiendo la atención médica y hospitalaria en
el Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial, su cónyuge o conviviente y sus hijos, a través de la
administración de las cotizaciones destinadas al financiamiento de este programa especial y el patrimonio del
instituto. Para gozar de los b eneficios establecidos en el inciso anterior, los servidores públicos docentes que
trabajan para otras instituciones del Estado, su cónyuge o conviviente y sus hijos, y dichas in stituciones del
Estado, podrán voluntariamente inscribirse al instituto, siempre y cuando se encuentren inscritos en el registro
escalafonario del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, ejerzan funciones de docente en la
institución de la cual forman parte y hayan renunciado a los beneficio s otorgados por el Instituto Salvadoreño
del Seguro Social.
Para los efectos de esta ley, serán considerados como cónyuges, convivientes e hijos, quienes con
arreglo al Código de Familia tuvieren tal calidad”.
Art. 2.- Adiciónese el literal e), al inciso primero del artículo 5 de la siguiente manera:
“e) Los docentes pensionados que se encuentran laborando o que se encuentran retirados y que
voluntariamente decidan quedarse en el Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial”.
Art. 3.- Derógase el numeral 2, del artículo 6.
Art. 4.- Refórmase el literal a), del inciso primero del artículo 54 de la siguiente manera:
“a) Para la cobertura del servicio a los servidores públicos docentes, el 10.5% calculado sobre las
remuneraciones de los docentes. Esta tasa estará distribuida en 7.5 % de la remuneración mensual a cargo d el
Estado en el ramo de educación o la cartera de Estado o institución que le corresponde pagar el sueld o al
docente, y 3.0 % a cargo d el docente. Para el caso del docente pensionado la cotización será de 7.8 % y estará
a cargo de las Administradoras de Fondos de Pensiones, las retenciones deberán remitirse al Instituto
Salvadoreño de Bienestar Magisterial”.
Art. 5.- El presente decreto entrará en vigencia ocho días después de su publicación en el Diario Oficial.
II. Argumentos del veto.
1. El Presidente alega que el D. L. nº 754/2020 violaría el principio de planificación
presupuestaria, ya que la Asamblea Legislativa debió tomar en consideración las observaciones
técnicas financieras que fueron remitidas por el Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial
(ISBM) a la Comisión de Cultura y Educación de ese Órgano de Estado. Las disposiciones
contenidas en el D. L. nº 754/2020 tendrían las siguientes implicaciones: (i) la “generación de
pasivos beneficiarios es más importante que el crecimiento de la población y su renovación”; (ii)
en función de las características del segmento poblacional que se atiende, “el resultado técnico y
la siniestralidad proyectadas indican […] que el programa [de salud] no [tendrá] el nivel de
renovación poblacional y el crecimiento adecuado para soportar los compromisos previsionales
adquiridos”; (iii) la incorporación de los docentes que hayan alcanzado el derecho a pensión por
vejez es una “medida que impactaría negativamente el programa de salud”, dado que la tasa de
equilibrio se incrementaría, por lo que es “prácticamente imposible incorporar una población con
baja base de aportación (la pensión mensual) y alta siniestralidad y demanda de servicios
médicos” a un régimen que se encuentra en situación deficitaria, siendo indispensable “identificar
la fuente de financiamiento y otras medidas que pueda hacer que la norma sea efectiva sin
detrimento del actual esquema”; y (iv) las reformas exigen actualizar las tasas de cotización para
la sostenibilidad del referido instituto, lo cual debe realizarse “con base a los estudios actuales”, a
fin de que las modificaciones de las cotizaciones y aportaciones sean sometidas a la aprobación
del Legislativo.
Con base en lo anterior, y de acuerdo a las exigencias derivadas del principio de
planificación presupuestaria, el Órgano Legislativo debió haber considerado la opinión técnica
del ISBM, pues en el D. L. nº 754/2020 no se han establecido “medidas o elementos para
posibilitar al Estado el cumplimiento inmediato de las reformas”, lo cual produciría “un desorden
del ciclo de ingresos y gastos del Presupuesto General del Estado”.
2. Asimismo, el Presidente sostiene que el D. L. nº 754/2020 vulneraria el principio de
equilibrio presupuestario. En su opinión, el decreto requiere de una fuente de financiamiento, es
decir, de un presupuesto habilitado para dar cumplimiento a lo previsto en las reformas, a fin de
brindar las prestaciones previstas en la Ley del Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial a
los docentes pensionados. Esto es así porque actualmente se encuentra vigente un presupuesto
aprobado para el ISBM, el cual contiene todas las asignaciones presupuestarias por rubro de
agrupación, fuente de financiamiento y destino económico, de acuerdo con las proyecciones de
los beneficiarios. De este modo, el decreto vetado afectaría las líneas de trabajo “servicios
médicos y hospitalarios” y “prestaciones y beneficios magisteriales” debido a que deberán ser
modificadas en el momento en que los docentes pensionados exijan las referidas prestaciones.
Agrega que la incorporación de los docentes pensionados “no puede limitarse a realizar
modificaciones o ajustes sin tener un estudio actuarial”. Consecuentemente, aduce que la
implementación del decreto vetado conllevaría un claro desequilibrio presupuestario, dado que el
nivel de concreción es tal que afectaría el presupuesto del ISBM al no establecerse una fuente de
financiamiento u otras medidas o parámetros que permitan la financiación de las reformas
legislativas.
III. Desarrollo temático de la resolución.
Las cuestiones que se abordarán giran en torno: (IV) al proceso de formación de la ley;
(V) a las diferencias entre el veto de un decreto legislativo por razones de inconveniencia política
y por inconstitucionalidad; y (VI) a las fases de una controversia constitucional. Por último, (VII)
se emitirá la decisión que corresponda.
IV. Proceso de formación de la ley.
Es la fase primigenia del proceso de formación de la ley. De acuerdo con la
Constitución, dicha iniciativa recae en determinados entes y funcionarios, con base en la cual
pueden presentar anteproyectos de ley en sus respectivos ámbitos de competencia para la
obligatoria consideración de la Asamblea Legislativa. Producida la iniciativa, el proyecto de ley
debe pasar a la comisión pertinente para su conocimiento, discusión y, eventualmente, el
pronunciamiento de un dictamen
1
.
Si la comisión legislativa que conoce del proyecto así lo decide y aprueba, se emite un
dictamen favorable que después pasa al pleno de la Asamblea Legislativa para su debate y
discusión. Sin embargo, esta exigencia no opera en forma definitiva, como si se tratare de una
condición necesaria y suficiente o absoluta. Tal requerimiento puede dispensarse “[…] en
aquellos casos en que se presente una urgencia objetivamente demostrable y que esté
debidamente justificada”
2
. En tal supuesto, dado que la dispensa de trámite es la excepción al
1
Sentencia de 9 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6-2016 Ac.
2
Resolución de 6 de junio de 2011, inconstitucionalidad 15-2011.
trámite ordinario, la Asamblea Legislativa corre con la carga de argumentar por qué en ese caso
es necesario suprimir dicha etapa, es decir, cuál es la circunstancia o situación de urgencia
insuperable que requería la utilización de ese mecanismo establecido en el art. 76 de su
reglamento interior.
3. Discusión y deliberación en el pleno legislativo sobre el proyecto de ley (arts. 123
inc. 1° y 135 inc. 1° Cn.).
Esta fase, como el resto de las actuaciones de la Asamblea Legislativa, está regida por el
principio deliberativo, que implica que “[…] la voluntad parlamentaria únicamente puede
formarse por medio del debate y la contradicción; o sea que las soluciones o los compromisos
que se adopten deben ser producto de la discusión de las diferentes opciones políticas”
3
. En la
actividad legislativa el debate y la libre discusión cumplen un papel esencial, porque permiten a
los diferentes grupos con representación política exponer y defender distintas posiciones y
opciones, lo que posibilita el parlamentarismo democrático.
Para que la Asamblea Legislativa tome decisiones, se requiere por regla general de por lo
menos el voto favorable de la mitad más uno de los diputados electos —mayoría simple—, a
menos que la propia Constitución exija una mayoría distinta. El carácter pluralista, dialógico y
deliberativo de la decisión legislativa determina que la votación no es un método para decidir,
sino solo un instrumento para cerrar el proceso argumentativo que genera la decisión. La
votación es una salida a la tensión entre la deliberación como método y la exigencia de una
respuesta oportuna.
Es un acto solemne de carácter político, que implica la aceptación del Presidente de la
República del contenido y regularidad constitucional de un proyecto de ley aprobado por el
Órgano Legislativo
4
.
La publicación de la ley en el Diario Oficial tiene como finalidad que esta sea del
conocimiento de todos los ciudadanos. Es uno de los requisitos de eficacia formal de las normas
jurídicas que está en íntima conexión con la seguridad jurídica. Solo así se podrá exigir a los
3
Sentencia de 30 de junio de 1999, inconstitucionalidad 8-96.
4
Sentencia del 1 de abril de 2004, inconstitucionalidad 52-2003 Ac.
destinatarios el cumplimiento de las normas y estos podrán asegurar sus posiciones jurídicas y
ejercer y defender sus derechos
5
.
V. Veto presidencial por razones de inconveniencia política y de inconstitucionalidad.
1. A. El anterior esquema demuestra que en el proceso de formación de la ley existe una
necesaria interacción entre la Asamblea Legislativa y el Presidente de la República. El diseño
institucional, amparado en el principio de colaboración (art. 86 inc. 1° frase 2ª Cn.), así lo
impone. Se trata de una concurrencia orgánica, a manera de colaboración para la consecución de
República no se limita a su sanción y promulgación automática e irreflexiva. Por el deber
genérico de preservar la supremacía constitucional y de garantizar los derechos fundamentales,
también puede vetar el proyecto de ley por razones de inconveniencia política o por considerarla
inconstitucional o, bien, devolverlo con observaciones.
B. En esencia, el veto se entiende como un mecanismo de control político interorgánico
del Órgano Ejecutivo al Legislativo, prescrito por la misma Constitución para dar vigencia al
principio de frenos y contrapesos, por el cual el Presidente de la República puede rechazar un
proyecto de ley discutido y aprobado por aquel
6
. El “[…] veto se produce por razones de
fondo, cuando el Presidente de la República objeta el proyecto por su propio contenido, en
tanto que cuando lo devuelve con observaciones, se trata de propuestas de cambio accidentales
que no alteran el fondo y sustancia del proyecto”
7
. En similares términos, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que la distinción entre estas dos formas de devolución de un
proyecto de ley “[…] radica en el hecho de que ‘el veto’ se reserva para que el Órgano
Ejecutivo se abstenga de sancionar un proyecto de ley, por transgredir la Constitución o por
graves motivos de inconveniencia; en cambio, la devolución con ‘observaciones’ se reserva
para otros señalamientos […] ‘el veto’ implica una causa grave: la violación de la Constitución
o fuertes razones de inconveniencia, y las observaciones para otras cuestiones menos graves”
8
.
C. El hecho de que el Presidente de la República devuelva el proyecto de ley vetado
por cualquiera de los dos motivos señalados o con observaciones tiene diferentes
5
Sentencia de 9 de junio de 1987, inconstitucionalidad 1-87, y sobreseimiento de 14 de enero de 2000,
inconstitucionalidad 10-94.
6
Ver resolución de 8 de diciembre de 1999, inconstitucionalidad 24 -99
7
Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983, Título VI, Capítulo I, Secció n
Segunda, letra b).
8
Sentencia de 25 de octubre de 1990, controversia 1-90.
consecuencias en cuanto a las actitudes que puede asumir la Asamblea Legislativa si decide
ratificar el decreto: si se trata de un veto por razones de inconveniencia política o por
inconstitucionalidad, la Constitución exige para superarlo “los dos tercios de votos, por lo
menos, de los diputados electos”, es decir, con mayoría calificada ordinaria (arts. 137 inc. 2º
y 138 Cn.) y si se trata de observaciones basta una votación con mayoría simple (arts. 123 y
137 inc. 3° Cn.).
Cabe aclarar que la Constitución solo estatuye el plazo que el Presidente tiene para la
publicación de la ley —15 días hábiles después de la sanción, art. 139 Cn.—, pero no el que
tiene para sancionar el proyecto ratificado. Ello no impide la aplicación analógica del plazo
previsto en el inc. 1° del art. 137 Cn., que es de 8 días hábiles. La semejanza relevante que
justifica la analogía estriba en que, en ambos casos (cuando recibe por primera vez el proyecto
aprobado con mayoría simple y cuando recibe el proyecto ratificado con mayoría de los dos
tercios), el Presidente de la República se encuentra en la situación de tener que sancionar. De
esta manera, si dicho funcionario se negare a sancionar el proyecto que ha sido ratificado por la
Asamblea Legislativa dentro del plazo de los 8 días hábiles siguientes al de aquel en que recibió
la ratificación del proyecto, deberá presumirse la sanción; y, en tal caso, con base en el art. 139
Cn., el Presidente de la Asamblea Legislativa deberá mandar a publicarlo en el Diario Oficial o
en cualquier otro periódico de mayor circulación de la República.
D. No es fútil recalcar que cuando la devolución sea por veto, el Presidente de la
República debe puntualizar las razones pertinentes. Esta exigencia permite a la Asamblea
Legislativa conocer de forma concentrada los argumentos que puede considerar para decidir
acerca de la ratificación del proyecto de ley, pero también permite a esta sala identificar las
razones que deberá evaluar en caso de que se produzca la controversia cuando el veto sea por
razones de inconstitucionalidad
9
. Aquí la Constitución parte de una premisa central de la
democracia pluralista: la política de constitucionalidad. La inconstitucionalidad o no del
proyecto de ley no es algo que se argumente o debata exclusivamente ante este tribunal. Al
hacer una comunidad abierta de intérpretes de la Constitución, su defensa también es un tema
que debe irradiar a la discusión política, una función de la cual deben participar todos los
sectores de la vida social
10
.
9
Ver resolución de 18 de octubre de 2019, controversia 1-2019.
10
Ver resolución de 7 de octubre 2011, inconstitucionalidad 14-2011.
VI. Fases de la controversia constitucional.
1. La vía prevista para zanjar los desacuerdos habidos entre la Asamblea Legislativa y
el Presidente de la República en torno a la interpretación jurídico-política de la Constitución es
de la Sala de lo Constitucional (art. 174 Cn.). De esta manera, aunque la controversia es un
incidente dentro del proceso de formación de la ley —ya que, mientras no se decida, esta queda
interrumpida—, da lugar, a la vez, a un proceso jurisdiccional que supone una excepción al
principio general del control de constitucionalidad posterior, de modo que le confiere a esta
sala una competencia “preventiva y concurrente al proceso de formación de la ley, con el
propósito de evitar que sea violatoria de la [Constitución]”
11
.
2. La Ley de Procedimientos Constitucionales carece de regulación sobre la
controversia constitucional, lo que es comprensible si se considera que dicha normativa es
anterior a la Constitución de 1983, que sí creó las etapas básicas de este proceso constitucional.
tribunal para que tenga conocimiento de la existencia de la controversia — en caso de no ser
posible reconsiderar las razones del veto—, establece las audiencias que deben otorgarse para
oír las razones de los intervinientes y señala el plazo dentro del cual esta sala debe decidir si el
proyecto de ley es o no constitucional. A partir de lo anterior, es razonable concluir que tras la
presentación del escrito por el cual se promueve la controversia —en caso de que esta se
encuentre adecuadamente planteada y se admita a trámite— debe oírse al Presidente de la
República y a la Asamblea Legislativa, luego de lo cual esta sala definirá si el decreto vetado
es constitucional o no
12
.
VII. Decisión liminar sobre la controversia presentada.
1.
En tanto que este tribunal ya tiene conocimiento de la controversia suscitada en
relación con el D. L. nº 754/2020, es procedente darle trámite a la misma y oír las razones que
asisten al Presidente de la República para ejercer el veto y las de la Asamblea Legislativa para
ratificar dicho decreto, con la finalidad de determinar: (i) si el mencionado decreto transgrede
el principio de planificación presupuestaria (art. 226 Cn.), en el sentido de que la Asamblea
Legislativa debió haber considerado la opinión técnica del ISBM, dado que no se han previsto
11
Sentencia del 13 de diciembre de 1988, controversia 1-88
12
Véase la resolución de 14 de agosto de 2003, controversia 1-2003.
“medidas o elementos para posibilitar al Estado el cumplimiento inmediato de las reformas”, lo
que produciría “un desorden del ciclo de ingresos y gastos del Presupuesto General del
Estado”; y (ii) si el decreto vetado conllevaría la infracción al principio de equilibrio
afectaría el presupuesto del ISBM al no establecerse una fuente de financiamiento u otras
medidas o parámetros que permitan la financiación de las reformas legislativas.
2.
Dado que en el presente caso la controversia que el Presidente de la República ha
iniciado en torno al D. L. nº 754/2020 no contiene, a primera vista, ningún vicio que
obstaculice el trámite y su conocimiento de fondo mediante una sentencia, es procedente
admitirla a trámite, debiéndose oír, por una parte, las razones que asisten a dicha autoridad para
haber vetado el citado decreto legislativo y para haber promovido esta controversia y, por otra
parte, las razones que la Asamblea Legislativa ha argumentado para ratificar dicho decreto.
Y puesto que la Constitución no prevé un plazo para las audiencias aludidas, este
tribunal optará por la aplicación analógica del plazo indicado en el art. 7 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales. La comparación entre el tiempo allí regulado para el proceso
de inconstitucionalidad con el que no lo está para el proceso de controversia exige identificar
una semejanza por lo menos en un aspecto suficiente y relevante. La analogía no depende del
mayor número de semejanzas que de diferencias, pues no se trata de una relación de “identidad”
o “casi-identidad”, como si se tratara exactamente del mismo caso o solución normativa. El
plazo de 10 días señalado en dicha disposición legal tiene por finalidad que la autoridad emisora
de la norma jurídica o acto normativo prepare los argumentos que justifiquen su
constitucionalidad. Algo semejante acaece en el proceso de controversia, en donde la audiencia
que debe conferírsele a la Asamblea Legislativa debe servir para que esta argumente en favor de
la ratificación del proyecto de ley, es decir, razones que evidencien que el proyecto no es
inconstitucional. De modo que en la controversia también debe dársele a la Asamblea
Legislativa el plazo de 10 días hábiles para que evacue la audiencia.
En vista de que la Asamblea Legislativa dispondrá del plazo de 10 días hábiles para
según el cual las partes o intervinientes de todo proceso jurisdiccional deben tener los mismos
derechos, obligaciones y posibilidades procesales, el Presidente de la República también debe
disponer del mismo plazo para evacuar la audiencia que a él primeramente se le conferirá.
3. La concentración de las decisiones de dar audiencia al Presidente de la República y a
la Asamblea Legislativa obedece al principio de economía procesal, tipificado en el art. 182 ord.
5° Cn.
13
Debe recordarse que los tribunales están en la obligación de buscar alternativas de
tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos que conocen,
sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la supresión de las etapas
procesales que correspondan. De ahí que en el proceso de controversia, a semejanza de lo que
sucede en el proceso de inconstitucionalidad, se ordene la concentración de los actos procesales
que no sean incompatibles entre sí o que alteren o anulen la contradicción, de modo que se
agrupen en una sola resolución los autos que tendrían que emitirse sucesivamente en la
tramitación del proceso
14
. Y puesto que las audiencias para los intervinientes en la controversia
concentración de las decisiones que deben concederlas, se procederá a ordenarlas de manera
sucesiva en la presente resolución: primero al Presidente de la República y luego a la Asamblea
Legislativa.
Con base en lo expuesto y lo establecido en los artículos 86 y 138 de la Constitución y 6,
7 y 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
1.
Admítase a trámite la controversia constitucional suscitada entre el Presidente de la
República y la Asamblea Legislativa, en relación con la supuesta inconstitucionalidad del
Decreto Legislativo nº 754, de 22 de octubre de 2020 —que contiene “Reformas a la Ley del
Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial”—, con la finalidad de determinar: (i) si el
mencionado decreto transgrede el principio de planificación presupuestaria (artículo 226 de la
Constitución), en el sentido de que la Asamblea Legislativa debió haber considerado la opinión
técnica del Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial, dado que no se han previsto
“medidas o elementos para posibilitar al Estado el cumplimiento inmediato de las reformas”, lo
que produciría “un desorden del ciclo de ingresos y gastos del Presupuesto General del
Estado”; y (ii) si el decreto vetado conllevaría la infracción al principio de equilibrio
presupuestario (artículo 226 de la Constitución), debido a que el nivel de concreción de las
reformas es tal que afectaría el presupuesto del Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial
al no establecerse una fuente de financiamiento u otras medidas o parámetros que permitan la
13
Al respeto, véase la resolución de 24 de noviembre de 1999, inconstitucionalidad 3-95.
14
Sobre este punto, véase la resolución de 10 de julio de 2015, inconstitucionalidad 47 -2015.
financiación de las reformas legislativas.
2.
Óigase al Presidente de la República dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a
partir del día siguiente al de su notificación, para que exponga las razones que, según él,
justifican el veto por inconstitucionalidad del Decreto Legislativo nº 754, de 22 de octubre de
2020.
3.
Óigase a la Asamblea Legislativa dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a
partir del día siguiente al de su notificación, para que exponga y explique las razones que
justifican la ratificación del citado decreto. La secretaría de esta sala deberá notificar el traslado
ordenado en este punto inmediatamente después de que la audiencia conferida al Presidente de
la República haya sido contestada o de que haya transcurrido el plazo sin que él lo haga.
4.
Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por el Presidente de la
República para recibir actos procesales de comunicación.
5.
Notifíquese al Presidente de la República y a la Asamblea Legislativa.
“““-----------------A. PINEDA--------------C. S. AVILÉS---------------C. SÁNCHEZ
ESCOBAR---------J. A. QUINTEROS H.-----------M. R. Z.------------PRONUNCIADO POR
LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------------X. M. L. ---------SRIA
INTA-----------------------RUBRICADAS------------------------------------------------”””
