Sentencia Nº 129-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 24-07-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 24 Julio 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 129-2014 |
129-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas veinte minutos del veinticuatro de julio de dos mil
diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por OPERADORA
DEL SUR, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia OPERADORA
DEL SUR, S.A. de C.V., contra el Concejo Municipal de Ciudad Barrios, departamento de San
Miguel, por la supuesta ilegalidad del acuerdo municipal número diez, de fecha nueve de enero
de dos mil catorce, asentado en acta número uno, mediante el cual se denegó a la sociedad actora,
la renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas nacionales o extranjeras
envasadas, en el establecimiento que denomina “Despensa Familiar Ciudad Barrios”.
Han intervenido en el proceso: como parte actora, OPERADORA DEL SUR, S.A. de
C.V., por medio de su apoderado general judicial, el señor César Pompillo Ramos López
conocido como César Pompilio Ramos López; como autoridad demandada, el Concejo Municipal
de Ciudad Barrios, departamento de San Miguel, por medio de su apoderada general judicial,
licenciada Idalia Floribel Sánchez de Ayala; y como agentes auxiliares y delegadas del Fiscal
General de la República, las licenciadas Ana Cecilia Galindo Santamaría y Susana Ivett Portillo
Ayala.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. OPERADORA DEL SUR, S.A. de C.V. es propietaria del establecimiento comercial
denominado “Despensa Familiar Ciudad Barrios”, ubicado en calle veintiuno de abril, Barrio el
Centro, Ciudad Barrios, departamento de San Miguel.
El día ocho de enero de dos mil catorce, el apoderado especial de dicha sociedad, señor
Rutilio Ernesto Pineda Romero, inició un trámite ante la Alcaldía Municipal de Ciudad Barrios
para obtener la renovación de la licencia de comercialización de bebidas alcohólicas nacionales y
extranjeras envasadas en dicho negocio.
El Concejo Municipal de Ciudad Barrios, mediante el acuerdo número diez de fecha diez
de enero de dos mil catorce, denegó la licencia solicitada debido a que: (i) una consulta popular
dio a conocer la problemática que los residentes cercanos al negocio afrontaban debido a ingesta
de alcohol que los bebedores consuetudinarios realizaban, entre los que destacaban el uso de las
aceras como baños públicos y las aglomeraciones para pedir dádivas, entre otras cosas (ii)que el
negocio relacionado se encontrabaa menos de doscientos metros de una de una iglesia y de la
Escuela ParvulariaNacional.
II. La parte actora estima que la autoridad demandada, con la emisión de la actuación
administrativa controvertida, vulneró el derecho de defensa, los principios de legalidad,
interpretación conforme y libertad económica. Así como los artículos 28, 29 y 32 de la Ley
Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, 216
del Código Procesal Civil y Mercantil; y, 11, 86 y 102 de la Constitución(folio 6 vuelto, 8 frente,
9 frente, 10 frente y vuelto y 12 frente).
III. Por medio del auto de las catorce horas ocho minutos del veintitrés de abril de dos mil
catorce (folio 19), se admitió la demanda, se tuvo por parte a OPERADORA DEL SUR, S.A. DE
C.V, se requirió de la autoridad demandada el informe que ordena el artículo 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y
uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante LJCA, ordenamiento derogado pero
aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente.
La autoridad demandada no rindió el informe mediante el cual se le solicitó se pronunciara
sobre la existencia del acto administrativo impugnado.
Posteriormente, por medio del auto de las catorce horas y ocho minutos del veinticinco de
septiembre de dos mil catorce (folio 37), se requirió de la autoridad demandada el informe que
ordena el artículo 24 de la LJCA y se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal General
de la República.
La autoridad demandada no rindió el informe justificativo que le fue requerido.
Por medio del auto de las once horas treinta y cuatro minutos del diecinueve de enero de
dos mil dieciséis (folio 44), el proceso se abrió a prueba por el plazo establecido en el artículo 26
agente auxiliar y delegada, licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría.
En esta etapa, la parte actora, por medio de un escrito presentado el treinta y uno de marzo
de dos mil dieciséis (folios 56 al 58), ofreció como prueba documental la copia certificada de
escritura pública de modificación al pacto social y elección de administración de la sociedad
OPERADORA DEL SUR, S.A. DE C.V., copia certificada de tarjeta de impuesto al valor
agregado (IVA) de la sociedad OPERADORA DEL SUR, S.A. DE C.V.; y, la certificación
emitida por el licenciado Richard Vargas Loaicga, en su calidad de administrador único
propietario y representante legal de la sociedad OPERADORA DEL SUR, S.A. DE C.V.
Por su parte, la autoridad demandada no hizo uso de esta etapa procesal.
Consecuentemente, mediante auto de las quince horas del tres de junio de dos mil dieciséis,
se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes resultados
(folios 69 al 71).
La parte actora reafirmó los argumentos de su demanda.
La autoridad demandada no contestó el traslado conferido.
La representación fiscal señaló, en lo relevante, que el acto administrativo ha sido
pronunciado de conformidad a lo establecido en la ley.
IV. Establecidas las incidencias relevantes del presente proceso, corresponde a esta Sala
emitir el pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
A.La parte actora estima que la autoridad demandada, con la emisión de la actuación
administrativa controvertida, vulneró el derecho de defensa, los principios de legalidad,
interpretación conforme y libertad económica. Así como los artículos 28, 29 y 32 de la Ley
Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, 216
del Código Procesal Civil y Mercantil; y, 11, 86 y 102 de la Constitución(folio 6 vuelto, 8 frente,
9 frente, 10 frente y vuelto y 12 frente).
Concretamente, la sociedad actora afirmó, que la denegatoria de la licencia para la venta
de bebidas alcohólicas nacionales y extranjeras, se realizó inobservando el parámetro de legalidad
prescrito en el artículo 29 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol
y de las Bebidas Alcohólicas por las razones que se detallan a continuación:
(i) El establecimiento comercial denominado “Despensa Familiar de Ciudad Barrios”
respecto del cual se solicitó la renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas
nacionales y extranjeras envasadas no está destinado “exclusivamente” a la comercialización de
bebidas alcohólicas sino a la venta de todo tipo de bienes que pueden encontrarse en un
supermercado.
(ii) En la resolución denegatoria de la licencia no se relaciona prueba alguna mediante la
cual pueda comprobarse que el establecimiento comercial se encontraba instalado a menos de
doscientos metros de edificaciones de salud, educativas, militares, policiales, iglesias, parques y
oficinas de gobierno tal como regula la disposición antes expresada, sino que se fundamentó en
una consulta popular realizada a ciudadanos cercanos a la circunscripción de la Despensa
Familiar.
B. La autoridad demandada por su parte, no emitió un pronunciamiento particular.
C. Precisado lo anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
1.La resolución mediante la cual se denegó a la parte actora la licencia para la venta de
bebidas alcohólicas, estableció lo siguiente: «…I) Con base en las facultades concedidas en los
minutos del día ocho de febrero de dos mil trece, donde se conoció los problemas que tienen que
afrontar los residente en las cercanías de la Despensa Familiar por la ingesta de licor barato
que los alcohólicos consuetudinarios adquieren en dicho local comercial; entre los que
destacan: [utilización de] aceras como lugar para ingerir sus bebidas alcohólicas, asimismo las
destinan como baños públicos y en última instancia como lugar para dormir (…) II) la Despensa
Familiar se encuentra a menos de doscientos metros de una de las Iglesias católicas del
Municipio y cerca de la Escuela Parvularia Municipal, cuya representante ha manifestado que
los alcohólicos dejan vestigios en el patio en que los niños juegan, y en la acera del centro
educativo, pernoctan borrachos…» (folio 18 frente).
2.En el caso de mérito, no debe perderse de vista que para el otorgamiento de la licencia
para la venta de bebidas alcohólicas la autoridad demandada actúa conforme a la denominada
“técnica autorizatoria”, es decir, que basa su decisión al cumplimiento de los concretos y
específicos requisitos exigidos por la ley, habilitándole al administrado el derecho para ejercer
una actividad bajo un criterio de legalidad y oportunidad.
Así, el artículo 30 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del
Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, establece como requisitos para obtener la licencia para la
venta de bebidas alcohólicas, los siguientes: «(...) el interesado deberá presentar una solicitud a
la Alcaldía Municipal de la localidad con los siguientes requisitos: 1. Nombre de la autoridad a
quien se dirige el escrito. 2. Nombre y generales del solicitante. 3. Dirección exacta del lugar
donde estará situado el establecimiento. 4. Parte petitoria. 5. Lugar y fecha cíe la solicitud. 6.
Indicar el número de identificación tributaria (nit), además en su caso el número de registro de
contribuyente, otorgados por la dirección general de impuestos internos (...)».
Aunado a la disposición anterior, el artículo 29 inciso 1° de la Ley Reguladora de la
Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, establece que: “La
venta de las bebidas alcohólicas, con las restricciones establecidas en el Art. 32 de esta Ley es
libre en toda la República, pero no podrán instalarse establecimientos comerciales dedicados
exclusivamente a esta actividad a menos de 200 metros de edificaciones de salud, educativas,
militares, policiales, iglesias, parques y oficinas de gobierno”.
Es decir, que para el otorgamiento de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas el
análisis realizado por la autoridad administrativa correspondiente no dependerá, únicamente, de
la revisión del cumplimiento de los presupuestos del artículo 30 de la ley en comento, sino que,
en los casos de establecimientos comerciales que se dedican “exclusivamente” a la venta de las
bebidas antes mencionadas, debe cumplirse el requisito de no instalarse a menos de 200 metros
deedificaciones de salud, educativas, militares, policiales, iglesias, parques y oficinas de
gobierno.
Establecido lo anterior, debe determinarse si el establecimiento comercial propiedad de la
sociedad actora estaba destinado de manera exclusiva a la venta de bebidas alcohólicas.
3. En el presente caso, la parte actora incorporó como prueba la siguiente
documentación: (i)una copia certificada de la escritura pública de modificación al pacto social de
la sociedad OPERADORA DEL SUR, S.A. DE C.V., (ii)la copia certificada de la tarjeta de
impuesto al valor agregado (IVA) de la sociedad OPERADORA DEL SUR, S.A. DE C.V.; y,
(iii) una certificación emitida por el licenciado Richard Vargas Loaicga, en su calidad de
administrador único propietario y representante legal de la sociedad OPERADORA DEL SUR,
S.A. DE C.V. (folios 60 al 68).
La autoridad demandada no ofreció prueba alguna no obstante habérsele notificado la
apertura de la etapa procesal respectiva y recaer sobre ella la carga de la misma.
Por otra parte, de los documentos que constan de folios 73 al 118 del expediente judicial —
que conforman el expediente administrativo, según lo aseveró la autoridad demandada—,se
advierten los siguientes hechos suscitados en sede administrativa:
a. La consulta ciudadana celebrada el ocho de febrero de dos mil trece, donde mediante
unacta se asentaron las diferentes afectaciones producidas por la venta de alcohol en la zona
circundante a la Despensa Familiar.
b.El informe de la muerte del señor Alfonso Flores Guevara, producto de una riña entre
sujetos que se encontraban ingiriendo bebidas alcohólicas, Oficio No. 043 del dos de abril de dos
mil catorce.
c. Informe sobre el decomiso de un barril y siete garrafones de aguardiente artesanal en el
sector de la Colmera, cantón Nuevo Porvenir, según reporte del veinticuatro de junio de dos mil
catorce, emitido por la Policía Nacional Civil junto a un acta de incautación.
Las oposiciones de lospadres de familia de la Escuela de Educación Parvularia de Ciudad
Barrios, docentes y comercios aledaños, ala comercialización de bebidas alcohólicas por parte de
establecimiento denominado Despensa Familiar que se verifican en las constancias emitidas en
septiembre de dos mil dieciséis, suscritas por la síndica municipal y el personal docente de la
Escuela Parvularia, no pueden ser consideradas en el caso de mérito tras haberse emitido
posteriormente a la denegatoria impugnada.
4.De la prueba ofrecida por la parte actora, se tiene que, a partir de la lectura del romano
IV. FINALIDAD SOCIAL, dela copia certificada de la escritura pública de modificación al pacto
social, la sociedad OPERADORA DEL SUR, S.A. DE C.V., tiene por objeto principal «la
compra, venta y comercialización de todo tipo de bienes, así como la realización de cualquier
tipo de actividad vinculada con el comercio, la industria, ganadería, la agricultura, los servicios
o con cualquier otra, entre ellas, la operación de negocios de venta al detalle relacionados con
la venta de alimentos, ya sea sola o junto con mercadería en general, a través de mini-mercados,
supermercados o hipermercados…»(folio 61).
De la lectura de la copia certificada de la tarjeta de impuesto al valor agregado (IVA) se
verifica que el giro o actividad económica de la sociedad demandante, corresponde a la «venta de
establecimientos no especializados, con surtido compuesto principalmente de alimentos, bebidas
y tabaco. Incluye supermercados» (folio 67).
Finalmente, el Administrador Único propietario de la sociedad actora, ha certificado que
dicha sociedad es propietaria del establecimiento comercial denominado “Despensa Familiar
Ciudad Barrios” ubicado en calle veintiuno de abril, Barrio el centro costado sur de la Iglesia San
Pedro Apóstol, Ciudad Barrios, San Miguel. Aclaró, además, que la distribución de los productos
dentro del negocio son principalmente abarrotes, entre estos: embutidos, lácteos, pan, dulces,
bebidas alcohólicas y no alcohólicas, etcétera. En cuanto a las bebidas con contenido alcohólico,
expuso que únicamente representan el uno punto dos por ciento (1.2%) del total de la
clasificación de abarrotes que tiene a disposición para el consumidor.
De lo anterior se acredita que, tal como ha sostenido la sociedad actora, dentro dela
actividad económica que desarrolla se encuentra la de comercializar productos de consumo
básico y la venta de bebidas alcohólicas no exclusiva sino integradas a la actividad comercial de
un supermercado.
5.Resulta importante señalar que de la lectura del acto administrativo impugnado, no se
advierte pronunciamiento alguno por parte de la autoridad demandada, respecto del presupuesto
de la venta exclusiva de bebidas alcohólicas, mismo del que se origina la restricción contenida en
el artículo 29 referido en el párrafo anterior, sino que, por el contrario, directamente hizo alusión
al incumplimiento de la distancia al suponer que el establecimiento denominado “Despensa
Familiar” se encontraba ubicado aparentemente a menos de doscientos metros de una iglesia
católica y una escuela parvularia.
Si bien es cierto, las Municipalidades operan de manera descentralizada frente al
para decidir libremente y bajo su propia responsabilidad respecto de ciertos ámbitos previamente
definidos por el constituyente —crear, modificar, suprimir tasas y contribuciones especiales,
decretar presupuesto de ingreso y egreso, libre gestión de materias de su competencia, etcétera—,
no por ello, deberá entenderse que esta independencia se extiende acada una de lasactuaciones
que de ella dimanen en virtud de la ley.
Y es que, para el ejercicio de potestades administrativas como la que se analizaen el caso
de mérito —potestad autorizatoria— de otorgar o denegar licencias para la venta de bebidas
alcohólicasque se le ha conferido a las Municipalidades, ya hemos expresado que les nace la
obligación de ajustar las decisiones a los parámetros de legalidad quepuntualmente laLey
Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas
prescribe.
En el caso de mérito, no se evidencia que el Concejo Municipal de Ciudad Barrios, haya
ceñido sus actuaciones al margen de la ley, sino de que ésta ha actuado autónomamente, puesto
queprevio a denegar la renovación de la licencia omitió verificar mediante la realización de las
inspecciones pertinentes si efectivamente el establecimiento comercial denominado “Despensa
Familiar” cuya renovación de licencia fue denegada se dedicaba a la venta exclusiva de bebidas
alcohólicas y en virtud de ello, si ésta infringía el perímetro de distancia entre su ubicación, la de
la iglesia y la escuela parvularia.
El carácter autónomo en la actuación del Concejo Municipal demandando, también se ve
reflejado al momento de incumplir con sus obligaciones para con este tribunal, pues como se
puede verificaren el proceso judicial tramitado en esta sede, no aportó argumento y elemento
probatorio alguno que justificara que su decisión se encontraba apegada a derecho, ello, no
obstante, habérsele notificado los momentos procesales oportunos para su participación en el
mismo.
Es decir, que,de lo anterior se colige quecomo fundamento para la denegatoria de la
solicitud de renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas, la Municipalidad de
Ciudad Barrios, no actuó sujetándose a lo dispuesto en la Ley Reguladora de la Producción y
Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas aun y cuando se encontraba obligada
a ello.
6. De manera que, a partir de la omisión de la producción de los elementos probatorios en
sede administrativa por parte del Concejo Municipal de Ciudad Barrios tendientes a establecer
que al momento de emitirse la actuación administrativa impugnada –en el año dos mil catorce–,
el establecimiento comercial denominado “Despensa Familiar de Ciudad Barrios” ubicado en
calle veintiuno de abril, Barrio el centro costado sur de la Iglesia San Pedro Apóstol, Ciudad
Barrios, departamento de San Miguelse dedicaba de manera “exclusiva” a la venta de bebidas
alcohólicas es que la restricción del artículo 29 de la Ley Reguladora de la Producción y
Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas relativa a la instalación de
establecimiento comerciales dedicados exclusivamente a la venta de bebidas alcohólicas a menos
de doscientos metros de edificaciones de salud, educativas, militares, policiales, iglesias, parques
y oficinas de gobierno, que tampoco fue acreditada no resultaba aplicable a la mencionada
sociedad.
Es por ello que, a partir de lo expuesto en el párrafo anterior, este Tribunal determina la
ilegalidad de la denegatoria de la renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas
del establecimiento comercial de la sociedad actora denominado “Despensa Familiar de Ciudad
Barrios” contenida en el acuerdo municipal número diez, de fecha nueve de enero de dos mil
catorce, mediante el cual se denegó a la sociedad actora la renovación de la licencia para la venta
de bebidas alcohólicas para el establecimiento comercial denominado “Despensa Familiar de
Ciudad Barrios”.
7. Establecido quela actuación administrativa impugnada es ilegal, por el motivo señalado
en los apartados precedentes, resulta inoficioso pronunciarse sobre la transgresión de los restantes
argumentos alegados por la parte demandante.
V. Ahora bien, corresponde ahora examinar si en el caso que se analiza existe la
necesidad de dictar alguna medida para restablecer los derechos afectados a la parte actora, según
Pues bien, la licencia para la venta de bebidas alcohólicas tiene una vigencia de un año,
transcurrido el cual, el administrado debe solicitar su renovación cumpliendo los requisitos
legales, pudiendo la Administración denegarlo.
En el presente caso, dado que el efecto derivado del acto denegatorio cuestionado fue la
imposibilidad de obtener la renovación de la licencia, para la venta de bebidas alcohólicas, para el
año dos mil catorce, debido a que ya transcurrió el año durante el cual la sociedad demandante
fue coartada indebidamente de la autorización respectiva no es posible restablecer el derecho
violado en su sentido natural.
Al respecto, el artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
establece: «Si la sentencia no pudiere cumplirse por haberse ejecutado de modo irremediable, en
todo o en parte el acto impugnado, habrá lugar a la acción civil de indemnización por daños y
perjuicios contra el personalmente responsable, y en forma subsidiaria contra la
Administración».
Así, ante la imposibilidad fáctica del resarcimiento in natura del daño causado, debido a
que los efectos del acto administrativo impugnado se han agotado, el fallo de esta Sala ha de
encaminarse a declarar la procedencia de la acción civil de indemnización por daños y perjuicios.
En tal sentido, queda a salvo para la demandante, el ejercicio de las acciones pertinentes.
POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas, disposiciones citadas y los
artículos 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida
mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, 216, 217 y 272 del Código Procesal Civil
y Mercantil, a nombre de la República, esta Sala FALLA:
1. Declarar ilegal el acuerdo municipal número diez, de fecha nueve de enero de dos mil
catorce, asentado en acta número uno, mediante el cual se denegó a la sociedad actora, la
renovación de la licencia para la venta de bebidas alcohólicas nacionales o extranjeras envasadas,
en el establecimiento que denomina Despensa Familiar Ciudad Barrios.
2. Como medida para el restablecimiento del derecho violado por el acto descrito en
numeral anterior, procede la acción civil de indemnización por daños y perjuicios.
3. Condenar a la autoridad demandada en costas conforme al derecho común.
4. En el acto de notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
Notifíquese.-
P. VELASQUEZ C.------ R.C.C.E. ------ ALEX MARROQUÍN ----- JUAN M. BOLAÑOS S. ---
--- PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
