Sentencia Nº 135-2016 de Sala de lo Constitucional, 31-01-2018
| Número de sentencia | 135-2016 |
| Fecha | 31 Enero 2018 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
135-2016
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
siete minutos del día treinta y uno de enero de dos mil dieciocho.
Analizada la demanda presentada por los ciudadanos José Roberto Burgos Viale y Normy
Carolina Quintanilla Hernández, mediante la cual solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad
por vicios de forma, de contenido y por omisión del Acuerdo de Reforma Constitucional Nº 2, de
16-IV-2015, mediante el cual se pretende reformar los arts. 32, 33 y 34 de la Constitución, por la
supuesta contravención a los arts. 1, 3, 4, 32 inc. 1º, 83, 85, 86 y 248 Cn., se hacen las siguientes
consideraciones:
El texto del acuerdo de reforma constitucional precitado es el siguiente:
“Art. 1.- Refórmase el Art. 32 de la siguiente manera:
ʻArt. 32.- Se reco noce a la familia como la base fundamental de la sociedad y tendrá la protección
del Estado, quien dictará la legislación necesaria y creará los or ganismos y servicios apropiados para
su integración, bienestar y desarrollo social, cultural y económico.
El fundamento legal de la familia es el matrimonio y descansa en la igualdad jurídica de los
cónyuges. Serán hábiles para contraer matrimonio entre ellos el hombre y la mujer, así nacidos, que
cumplan con las co ndiciones establecidas por la Ley. Los matrimonios entre personas del mismo sexo
celebrados o reconocidos bajo las leyes de otros países, y otras uniones que no cumplan con la s
condiciones establecidas por el orden jurídico salvadoreño, no surtirán efecto en El Sal vador.
El Estado fomentará el matrimonio; pero la falta de este no afectará el goce de los derechos
establecidos por la Leyʼ”.
“Art. 2.- Refórmase el Art. 33 de la siguiente manera:
ʻArt. 33.- La Ley regulará las relaciones personales y patrimoniales entre los cónyuges y entre ellos
y sus hijos, estableciendo los der echos y deberes recíprocos sobre bases equitativas; y creará las
instituciones necesarias para garantizar su aplicabilidad. Regulará, asimismo, las relac iones resultantes
de la unión estable de un hombre y una mujer, así nacidos, y que no tengan impedi mento para contraer
matrimonioʼ”.
“Art 3.- Refórmase el Art. 34 de la siguiente manera:
ʻArt. 34.- Todo menor tiene derecho a vivir en condiciones fa miliares y ambientales que le
permitan su desarrollo integral, para lo cual tendrá la protección del Estado.
Se reconoce la adopción como una institución, cuyo principio rector será el interés superior del
adoptado.
Estarán habilitadas para adoptar las personas que cumplan con las condiciones que la Ley
establezca. Se prohíbe la adopción por parejas de un mismo sexo.
La Ley determinará los deberes del Estado y creará las instituciones p ara la protección de la
maternidad y de la infancia”.
I. Los demandantes sostienen:
1. A. En cuanto a los vicios de forma, alegan la violación de los arts. 83, 85 y 86 Cn.
porque la reforma constitucional “fue aprobada por mayoría simple y ʻcon dispensa de trámitesʼ
[…] sin que fuera objeto de debate en Comisión Legislativa alguna y sin que se implementara
algún mecanismo de participación ciudadana que permitiera [...] pronunciarse mínimamente
sobre este tema”. Esto vulnera “el principio de soberanía popular regulado en los arts. 83, 85 y 86
Cn.
B. También plantean la violación al “principio de legitimación popular” (arts. 83 y 248
Cn.) porque el acuerdo impugnado “fue aprobado durante la Sesión Plenaria Ordinaria Nº 142 del
jueves 16 de abril de 2015, esto es, cuarenta y cinco días después de que se eligiera a los
Diputados de la actual Asamblea Legislativa a cargo de ratificar el mencionado acuerdo”. En
consecuencia, “[e]l pueblo [...] no tuvo la oportunidad de conocer previamente y por tanto
ratificar, a través del ejercicio del voto informado, la aprobación” del acuerdo referido, pues “no
conoció su contenido antes de acudir a las elecciones de [d]iputados y tampoco conoció la
postura de los candidatos respecto al mismo”.
2. A. Los demandantes también alegan que el objeto de control infringe el art. 1 Cn.,
porque “contradice la concepción personalista de la actividad del Estado” y pretende “crear un
ámbito de discriminación y restricción de derechos fundamentales, que nunca había existido en
las Constituciones salvadoreñas y que tiene por objeto reorientar la totalidad de la actividad
estatal, para que las instituciones gubernamentales, actuando en contra de dicha concepción
personalista, eliminen la libertad de las personas para contraer matrimonio y constituir una
familia con la pareja de su preferencia, independientemente del sexo de la misma”.
B. Asimismo, exponen que el acuerdo impugnado vulnera el principio de igualdad (art. 3
Cn.) que “contiene la obligación jurídica de respetar aquellas diferencias que hacen de cada
individuo un ser único e irrepetible, titular de la misma dignidad que es consustancial a todo ser
humano”. Por ello, un tratamiento diferenciado a parejas del mismo sexo, en los aspectos
regulados en el acuerdo impugnado, “priva a estas de un mínimo sentido de dignidad como
miembros de la sociedad salvadoreña, en la que todos convivimos, trabajamos, tributamos y nos
educamos, y más aún, les excluye de la posibilidad de gozar plenamente de muchos de sus
derechos fundamentales, como la seguridad social, el trabajo digno, la nacionalidad y hasta de los
derechos sucesorios”.
C. Además, los peticionarios sostienen la vulneración del art. 4 Cn., en tanto que el
acuerdo impugnado “pretende sustituir el ejercicio de la libertad individual, restringiendo el
control que cada miembro de la comunidad ejerce por sí mismo, sobre la decisión íntima y
personal de elegir a la persona con la que desea contraer matrimonio [...] al sustituir las
decisiones personales sobre la elección de un esposo o de una esposa, imponiendo a todos el
matrimonio heterosexual, sin importar la diversa orientación sexual de todos los miembros de la
comunidad [y] al definir y decidir la Asamblea Legislativa, en sustitución del ejercicio de la
voluntad y deseos de los gobernados, qué parejas de seres humanos se consideran más aptos para
adoptar hijos y proveer a estos de las condiciones familiares y ambientales, que le permitan a
cada niño o niña, un desarrollo integral y acorde con su dignidad y derechos”.
3. Por otra parte, los solicitantes plantean una inconstitucionalidad por omisión respecto
consistente en dictar la legislación necesaria para proteger a la familia ʻcomo base fundamental
de la sociedadʼ, protección constitucional que debe basarse en los principios de universalidad,
complementariedad y progresividad de los derechos de todas las personas y de todas las familias
de nuestro país”. Agregan que el matrimonio “no está garantizado con rango constitucional, ni en
la legislación secundaria en favor de las parejas del mismo sexo, por lo que la ausencia de este
derecho [...] sí ha afectado a este sector de la población, privándole del goce de los derechos
contemplados en nuestra legislación, únicamente a favor de las parejas heterosexuales”.
4. Finalmente, los demandantes solicitan la medida cautelar de “suspensión del acto
reclamado, de manera que se inhiba temporalmente a la Asamblea Legislativa, de la facultad de
votar sobre la ratificación del mencionado Acuerdo”. Citan lo resuelto en la sentencia de 16-XII-
2013, Inc. 7-2012, y con base en ello aseveran que si dicho acuerdo es ratificado por la actual
legislatura, “este [t]ribunal se verá impedido de pronunciarse sobre el fondo de la cuestión [...].
Tal situación, restaría efectividad a [su] derecho de acceder a la justicia constitucional y haría
imposible la reparación de las infracciones constitucionales cometidas por la Asamblea
Legislativa, al haber aprobado el mencionado Acuerdo de Reforma”.
II. Expuestos los argumentos consignados en la demanda, corresponde decidir su
admisibilidad.
1. Respecto del motivo de inconstitucionalidad relacionado con la supuesta omisión de
“dictar la legislación necesaria para proteger a la familia ʻcomo base fundamental de la sociedadʼ
[...] en favor de las parejas del mismo sexo”, los demandantes se limitan a afirmar el supuesto
incumplimiento legislativo, pero no argumentan la existencia de un mandato constitucional de
legislar en dicho sentido. La jurisprudencia de esta sala ha reiterado que para fundamentar una
supuesta omisión inconstitucional primeramente es indispensable justificar la existencia de una
obligación constitucional de desarrollo legislativo o del mandato constitucional de legislar (auto
de 25-XI-2015, Inc. 104-2015). Por tanto, visto que ni ese requisito ha sido cumplido por los
actores, se advierte que este punto de su pretensión no se ha configurado apropiadamente, por lo
que debe declararse improcedente.
2. Sobre los vicios de contenido –en los términos planteados por los actores–, aducen que
el objeto de control contraviene los arts. 1, 3 y 4 Cn. Esta postura debe descartarse porque la
relación de incompatibilidad no es entre el contenido del acuerdo de reforma constitucional y el
contenido de las disposiciones constitucionales cuyo texto ha sido o pretende ser reformado.
Tampoco cuando la nueva institución que se pretende introducir en la Constitución riñe con
algunos derechos o con otras instituciones constitucionales. Si esta hipótesis se aceptara –como
pretenden los demandantes–, también tendría que aceptarse que toda reforma constitucional sería
inconstitucional porque toda reforma del texto implica, por definición, una alteración del texto
reformado. Por tanto, en el ámbito de la reforma constitucional, la expresión “vicios de
contenido” debe entenderse, no como una contradicción entre el contenido del nuevo texto y del
antiguo texto constitucional –el modificado–, sino como una incompatibilidad con las normas que
de contenido”, por tanto, son locuciones que aluden a las reformas relacionadas con las cláusulas
pétreas con el fin de restringir el contenido protegido por ellas. Consecuentemente, esta sala no
puede controlar la constitucionalidad del acuerdo impugnado por los supuestos vicios de fondo
planteados, debido a que los demandantes entienden por tales la mera contradicción entre el
antiguo y nuevo texto. Por ende, también debe declararse improcedente este punto de la
pretensión.
2. En relación con los vicios de forma o de procedimiento, el primero referido a la falta de
debate legislativo debido a que la reforma constitucional impugnada se introdujo con dispensa de
trámite, sin que se justificara la urgencia para ello y con lo cual se infringen los arts. 83, 85 y 86
Cn., es preciso indicar que la jurisprudencia de esta sala ha reiterado que el inicio y desarrollo del
proceso de inconstitucionalidad solo es procedente cuando se funda en la exposición de
argumentos suficientes que demuestren la probabilidad razonable de una contradicción o
confrontación entre normas derivadas de las disposiciones del parámetro y del objeto de control.
Ahora bien, cuando se propone como objeto de control un acto concreto y se afirma su
inconstitucionalidad por incumplimiento de algún requisito constitucional de validez, por lo
general, el alegato de dicho incumplimiento tiene un carácter fáctico, de hecho o probatorio, que
debe ser establecido con suficiente verosimilitud por el demandante y que, como tal, no puede ser
suplido por esta sala (autos de 7-XI-2014 y 13-V-2016, Inc. 81-2014 y 15-2016,
respectivamente).
Así, cuando se alega la existencia de una situación jurídica que es incompatible con
alguno de los requisitos de validez constitucional, esa situación no puede ser simplemente
afirmada, sin ninguna base racional o fuente objetiva, pues de lo contrario, el proceso se iniciaría
por simples afirmaciones, lo que implicaría un riesgo excesivo de llevar a cabo en vano la
actuación jurisdiccional. Cuando un planteamiento de este tipo sea probable, pero incompleto en
su fundamento fáctico, su insuficiencia provocará que la pretensión se rechace por basarse en
aseveraciones infundadas (Inc. 15-2016, precitada). En este caso, las alegaciones de los
demandantes carecen de un fundamento objetivo suficiente, pues no han agregado elementos
probatorios de las supuestas circunstancias que califican como inconstitucionales, como lo sería
la certificación del acta donde consta la sesión plenaria en la que se creó el decreto impugnado.
Por tal motivo, al carecer de sustento probatorio suficiente la información fáctica expuesta en la
demanda para aceptar como probable la comisión de los vicios alegados, este punto de la
pretensión planteada debe declararse improcedente.
3. Dirimido lo anterior, sobre el restante motivo de inconstitucionalidad referido a la
supuesta vulneración del art. 248 Cn., respecto de la legitimación popular de la reforma
constitucional, específicamente por haberse omitido la fase informativa del proyecto de reforma,
al margen de la insuficiencia probatoria acerca de tales actuaciones –aludida en el acápite
precedente–, esta sala considera pertinente citar lo establecido en la sentencia de 24-XI-2017, Inc.
33-2015, en tanto que los argumentos aducidos en esa resolución guardan íntima relación con los
alegatos y el objeto de control cuya inconstitucionalidad se solicita en el presente proceso.
En la precitada resolución se analizó el procedimiento de creación de un decreto de
reforma constitucional –adoptado bajo circunstancias similares a las alegadas por los
peticionarios en este proceso– y se determinó que el esquema del procedimiento de reforma
constitucional a partir de una interpretación armónica de sus disposiciones, es: “(i) iniciativa para
la reforma de la Constitución; (ii) fase de diálogo y deliberación pública en la adopción del
acuerdo por el que se da impulso a la reforma a la Constitución; (iii) fase de aprobación del
acuerdo mediante el cual se reforma la Constitución; (iv) fase informativa de la reforma
constitucional; (v) fase de diálogo y deliberación pública para la adopción del decreto en el que
se decide ratificar el acuerdo de reforma constitucional; (vi) fase de aprobación del decreto
legislativo mediante el cual se ratifica el acuerdo de reforma constitucional; y (vii) publicación
del acuerdo de ratificación de reforma de la Constitución”.
Además, en dicha sentencia se hizo énfasis en la fase informativa, cuyo objeto es que el
acuerdo en el que se aprueba la reforma de la Constitución sea publicitado. Se señaló que se debe
garantizar un intervalo de tiempo adecuado para que la ciudadanía se informe de las alternativas
en juego y de la exacta dimensión de la reforma constitucional sometida a su consideración. El
fundamento de ello es asegurar que el cuerpo político de la sociedad salvadoreña se exprese
limpia y transparentemente en relación con la conformación de la Asamblea Legislativa que
deberá decidir si ratifica o no el acuerdo de reforma. En ese sentido, como el sistema adoptado
por nuestra Constitución para la reforma de su texto es el de la deliberación y aprobación de dos
legislaturas sucesivas, existe entre una y otra una elección de diputados, la cual, por esa
circunstancia, adquiere un evidente significado referendario: el cuerpo electoral se podrá
pronunciar sobre el tema al elegir a la nueva Asamblea Legislativa que, en su caso, decidirá la
ratificación de la reforma constitucional. Esto tiene una relevancia capital ya que se pretende
evitar que la Asamblea Legislativa se aparte de la voluntad del pueblo –titular del poder político,
Asimismo, en la reseñada sentencia se afirmó que con la etapa informativa se pretende
que los potenciales electores puedan discernir cuál es la opinión individual que tiene cada
candidato a diputado o cada partido político. Esto se debe a que el voto puede recaer sobre un
partido o sobre un candidato a título individual. De tal forma que en las ofertas electorales de los
candidatos o los partidos debe incluirse su posición sobre las reformas constitucionales a aprobar
o ratificar durante su período legislativo. El escenario idóneo para publicitar el acuerdo de
reforma y la postura del candidato a diputado es la campaña electoral. Durante ella, cada
candidato lleva a cabo su propaganda electoral. El rasgo esencial y definitorio de la propaganda
electoral es su finalidad de captación de votos y no las palabras o el modo –explícito o implícito,
directo o indirecto– con que ese objetivo se persigue. De esta manera, cualquier mensaje
destinado objetiva y razonablemente a posicionar una oferta electoral o un candidato en la
preferencia de los electores –o, en sentido inverso, a devaluar la oferta electoral o el candidato
rivales– constituye propaganda electoral para los efectos de la limitación temporal que establece
Entonces –se indicó en la jurisprudencia referida–, si en la campaña electoral se busca
captar votos, al elector no puede negársele un conocimiento real, efectivo y pleno de las
pretensiones del candidato ni del criterio decisorio sobre la reforma constitucional que este
tendría si llegase a ser electo. Ahora bien, la duración de la etapa informativa no puede ser fijada
de acuerdo con parámetros temporales estáticos. Más bien, lo que se debe procurar es la
razonabilidad de su duración. Para determinar esta razonabilidad debe atenderse, entre otras
cosas, al nivel de publicidad que se le dé al acuerdo de reforma, a la suficiencia de los
mecanismos de difusión adoptados, la complejidad del asunto sometido a reforma constitucional
y el plazo que se haya brindado a la población para su conocimiento. Las razones que justifican
lo expuesto son las siguientes: (i) no todos los temas son igualmente complejos ni son sometidos
a conocimiento público con igual intensidad; (ii) una concepción finalista de la etapa informativa
indica que lo que se pretende con ella solamente es garantizar la apertura de la posibilidad de
conocer el contenido del acuerdo de reforma constitucional y la posición del candidato a diputado
en relación con él. Si esto es así, entonces lo preceptivo no es la observancia de plazos fijos, sino
referencia temporal de la duración de la etapa informativa. Si durante la propaganda electoral el
candidato persigue la captación de votos, es natural que ello se consiga por medio de la
presentación de una plataforma electoral que deberá comprender su postura sobre la reforma
constitucional, previamente aprobada. Partiendo de esa premisa, resulta relevante la prescripción
citada, la cual establece que “[l]a propaganda electoral s[o]lo se permitirá [...] dos meses antes,
cuando se trate de Diputados”. Esos dos meses de propaganda electoral sirven como el escenario
idóneo para que se posibilite el cumplimiento de la etapa informativa. Debe quedar claro que este
término de dos meses no es un precepto invariable en relación con ella y que no se excluye la
idea del plazo razonable. Lo que se pretende es establecer un concepto temporal referencial sobre
su duración.
En la sentencia se determinó que el acuerdo de reforma analizado era inconstitucional por
vicios de forma, dado que en su aprobación se había inobservado la etapa informativa del
la cual esta sala ya se había pronunciado en la Inc. 7-2012.
4. Ante tales circunstancias, es decir, cuando habiéndose advertido que la pretensión
planteada se refiere a cuestiones ya resueltas en la sentencia de Inc. 33-2015, por la analogía que
existe en ambos procesos respecto de los objetos y parámetros de control, así como en su
fundamento material, la postura de este tribunal ha sido rechazar la sustanciación del proceso
posterior (ej., auto de 13-XI-2015, Inc. 60-2015). Ello porque en el precedente judicial se ha
explicitado que la Asamblea Legislativa no puede omitir la fase informativa de un decreto de
reforma constitucional. Por tanto, la citada autoridad no puede emitir decretos de reforma
constitucional que inobserven alguna de las fases del proceso de reforma constitucional y
específicamente la fase informativa. Entonces, el decreto de reforma constitucional impugnado
no es susceptible de ratificación por la Asamblea Legislativa. En consecuencia, con base en el
criterio jurisprudencial aludido y por las mismas razones reseñadas, corresponde ponerle fin a la
tramitación del presente proceso mediante la figura de la improcedencia.
5. En se sentido, para garantizar la seguridad jurídica (art. 1 inc. 1º Cn.), se aclara que la
legislatura 2015-2018 deberá abstenerse de ratificar el Acuerdo Legislativo nº 2, de 16-IV-2015,
notificársele la presente resolución.
6. Finalmente, visto que todos los puntos de la pretensión planteada serán declarados
improcedentes, no se le dará trámite al presente proceso, por lo que resulta inoperante considerar
la adopción de la medida cautelar solicitada.
III. Los peticionarios señalaron para recibir notificaciones dos direcciones de correo
electrónico; sin embargo, se advierte que ninguno de los actores se encuentra registrado en la
base de datos del Sistema de Notificación Electrónica Judicial, que para esos efectos posee la
Corte Suprema de Justicia, por lo que no es posible notificarles la presente decisión a través de
dicho mecanismo.
Ahora bien, los actores agregaron a su demanda copia simple de sus documentos únicos
de identidad, en los que aparecen las direcciones de sus respectivas residencias. La del primero,
dentro de la circunscripción territorial de este municipio; la de la segunda, fuera de esta.
Entonces, visto que no es posible notificar esta resolución por el medio técnico por ellos
suministrado, pero dado que se cuenta con las direcciones de sus residencias, esta sala considera
pertinente ordenar el respectivo acto procesal de comunicación en los lugares que aparecen en las
copias sus documentos únicos de identidad, debiendo practicar tales notificaciones, al ciudadano
señor Burgos Viale, la secretaria de esa sala; a la ciudadana Quintanilla Hernández, mediante
auxilio judicial. Así, es procedente aplicar de forma supletoria el art. 141 inciso 1º del Código
Procesal Civil y Mercantil, que regula la figura del auxilio judicial, de manera que deberá
requerirse la cooperación al Juzgado Segundo de Paz de Santa Tecla, La Libertad, para que
notifique esta decisión a la referida ciudadana.
De existir circunstancias que imposibiliten la comunicación que se ordena practicar a
través de los aludidos medios, también se autoriza a la secretaría de este tribunal para que
proceda a realizar la notificación por otros mecanismos dispuestos en la legislación procesal
pertinente y en la jurisprudencia constitucional, que fueren aplicables, debiendo efectuar las
gestiones necesarias en cualquiera de dichos medios para cumplir tal fin; inclusive, a través de
tablero judicial, una vez agotados los procedimientos respectivos.
IV. Por tanto, con base en lo expuesto y en lo regulado por los arts. 6 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales y 141 inciso 1º y 192 del Código Procesal Civil y Mercantil –de
aplicación supletoria–, esta sala RESUELVE:
1. Declárase improcedente la pretensión contenida en la demanda presentada por los
ciudadanos José Roberto Burgos Viale y Normy Carolina Quintanilla Hernández, mediante la
cual solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad del Acuerdo Legislativo nº 2, de 16-IV-2015,
por el que se pretende modificar el texto de los arts. 32, 33 y 34 Cn., en relación con los arts. 1, 3,
4, 32 inc. 1º, 83, 85, 86 y 248 Cn.
2. En consecuencia, la Asamblea Legislativa queda inhibida de ratificar el Acuerdo
Legislativo nº 2, de 16-IV-2015, por el que se pretendía modificar el texto de los arts. 32, 33 y 34
Cn.
3. Requiérase auxilio al Juzgado Segundo de Paz de Santa Tecla, La Libertad, para que
notifique este pronunciamiento a la ciudadana Normy Carolina Quintanilla Hernández.
4. Ordénase a la Secretaría de esta sala que, con el fin de cumplir el requerimiento
dispuesto en el número precedente, libre el oficio correspondiente junto con la certificación de
esta decisión; y, de existir alguna circunstancia que imposibilite ejecutar la comunicación que se
ordena mediante el citado mecanismo, deberá proceder de acuerdo con lo dispuesto en el
considerando III de esta resolución.
5. Solicítese al funcionario judicial comisionado que informe a esta sala sobre la
realización de precitado acto procesal de comunicación.
6. Notifíquese.
A. PINEDA.---------F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.-----------E. S. BLANCO R.-----------
R. E. GONZALEZ.---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN---------E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
