Sentencia Nº 17-2020 de Sala de lo Constitucional, 23-12-2020
| Número de sentencia | 17-2020 |
| Fecha | 23 Diciembre 2020 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
17-2020
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
veintiséis minutos del día veintitrés de diciembre de dos mil veinte.
Por recibido el escrito presentado por el Presidente de la República, señor Nayib Armando
Bukele Ortez, en el que se promueve la controversia constitucional con respecto a la Asamblea
Legislativa a que se refiere el art. 138 Cn., debido al veto por inconstitucionalidad del Decreto
Legislativo nº 782, de 26 de noviembre del presente año (D. L. nº 782/2020) —el cual reforma la
ley del presupuesto general vigente, con la incorporación de ingresos por US$354,200,000.00—,
por la presunta vulneración a los arts. 1 inc. 1°, 86 y 226 Cn.
I. Objeto de la controversia constitucional.
En lo pertinente, el texto del D. L. n° 782/2020 establece:
“Art. 1.- En la Ley de Presupuesto [v]igente, Sección-A-PRESUPUESTO GENERAL DEL ESTADO, se
introducen las siguientes modificaciones:
A) En el apartado II-INGRESOS el Rubro 3 Endeuda miento Público, incrementándose la Cuenta 312
Colocaciones de Títulos Valores en el Mercado Externo, así:
31 Endeudamiento Público.
312 Colocaciones de Títulos Valores en el Mercado Externo por US$3 54,000,000.
B) En el Rubro 11 Impuestos disminúyanse las Cuentas 111 Impuestos sobre la Renta con la cantidad de
NOVENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS MIL 00/100 DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS
DE AMÉRICA (US$93,500,000.00); 113 Impuestos sobre el Co mercio Exterior con el monto de TREINTA
MILLONES DOSCIENTOS MIL 00/100 DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA
(US$30,200,000.00); y 114 Impuesto a la [T]ransferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios
con la cantidad de CIENTO SESENTA Y CUATRO M ILLONES QUINIENTOS MIL DÓLARES DE LOS
ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$164,500,000.00).
C) En el apartado III-GASTOS, se refuerza con el monto de SESENTA Y SE[I]S 00/100 MILLONES DE
DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$66,000,000.00), las asignaciones vigentes
de distintos Ramos del Sector Público […]”.
“Art. 2.- Se establece que el monto de DOSCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS
MIL DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$288,200,000.00), provenientes de la
colocación de TRESCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS MIL 00/100
DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$354,200,000.00) correspondientes a la
autorización para la emisión de títulos valores de crédito contenida en el Decreto Legislativo No. 640, de
fecha 5 de mayo de 2020 […] servirán para financiar el pago d el aporte del Estado a favor de los
[m]unicipios en virtud de la Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los
Municipios (FODES), co rrespondientes a las cuotas mensuales que debían haberse pagado desde los meses
de junio hasta diciembre de dos mil veinte […]”.
II. Argumentos del veto presidencial.
1. El Presidente de la República alega que el D. L. n° 782/2020 vulnera el principio de
Asamblea Legislativa ha ejercido facultades que no le corresponden y ha invadido la atribución
constitucional del Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda de dirigir las finanzas públicas (art.
226 Cn.). Expresa que aunque la Asamblea Legislativa tiene la atribución de decretar el
presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública y sus reformas según el art. 131
ord. 8° Cn., para hacerlo requiere de la colaboración del Ministerio de Hacienda, como lo ha
reconocido la jurisprudencia constitucional
1
. Por ello, manifiesta que para la reforma del
presupuesto general debe someterse a conocimiento y aprobación del pleno legislativo las
solicitudes provenientes del Órgano Ejecutivo, mediante el Ministerio de Hacienda, lo que,
asevera, “en la práctica no ha ocurrido en el caso del [d]ecreto [n°] 782”, porque “[…] su
contenido no responde en modo alguno a lo que sobre el particular se consideró en su momento
por parte de la entidad rectora de las finanzas públicas del Estado”.
Sobre esto último, aduce que “[…] mediante oficio de fecha 22 de julio de 2020, se
sometió a consideración de la Asamblea Legislativa la respectiva iniciativa de [l]ey que contenía
una reforma a la Ley de Presupuesto 2020, para la incorporación de recursos por un monto de
US$354,200,000.00, provenientes de la emisión y colocación de títulos valores de crédito en el
mercado externo, hasta por el monto de US$1,000,000,000.00, los cuales estaban debidamente
autorizados por la Asamblea Legislativa No. 640, de fecha 5 de mayo de 2020 […] personeros
miembros del equipo de trabajo del Ministerio de Hacienda, encabezados por su titular […]
concurrieron el día 24 de agosto de 2020 a la sede de la Comisión de Hacienda y Especial de
Presupuesto […] determinándose que no existía la voluntad de la Asamblea Legislativa para
aprobar oportunamente dicha iniciativa de ley; en razón de lo cual, el [d]espacho de Hacienda
notificó a la Junta Directiva de ese Órgano de Estado que se desistía de la referida iniciativa de
ley […] habida cuenta que a esa fecha no se había emitido [d]ictamen [f]avorable […]”
2. Por otro lado, el Presidente arguye que la modificación presupuestaria que se realiza
1
En la sentencia de 25 de agosto de 2020, inconstitucionalidad 1-2010 Ac.
con el D. L. n° 782/2020 vulnera el principio de equilibrio presupuestario (art. 226 Cn.), porque,
al haberse aprobado de manera inconsulta con el Ministerio de Hacienda, ha implicado la
distorsión severa de la asignación de recursos que ya se habían aprobado con base en el Decreto
Legislativo n° 640, de 5 de mayo de 2020 (D. L. n° 640/2020), siendo la propuesta materialmente
Cn.) de los sujetos que resultarían beneficiados por los destinos de ese financiamiento.
III. Desarrollo temático de la resolución.
Las cuestiones que se abordarán giran en torno: (IV) al proceso de formación de la ley;
(V) a las diferencias entre el veto de un decreto legislativo por razones de inconveniencia política
y por inconstitucionalidad; y (VI) a las fases de una controversia constitucional. Por último, (VII)
se emitirá la decisión que corresponda.
IV. Proceso de formación de la ley.
Es la fase primigenia del proceso de formación de la ley. De acuerdo con la Constitución,
dicha iniciativa recae en determinados entes y funcionarios, con base en la cual pueden presentar
anteproyectos de ley en sus respectivos ámbitos de competencia para la obligatoria consideración
de la Asamblea Legislativa. Producida la iniciativa, el proyecto de ley debe pasar a la comisión
pertinente para su conocimiento, discusión y, eventualmente, el pronunciamiento de un
dictamen
2
.
Si la comisión legislativa que conoce del proyecto así lo decide y aprueba, se emite un
dictamen favorable que después pasa al pleno de la Asamblea Legislativa para su debate y
discusión. Sin embargo, esta exigencia no opera en forma definitiva, como si se tratare de una
condición necesaria y suficiente o absoluta. Tal requerimiento puede dispensarse “[…] en
aquellos casos en que se presente una urgencia objetivamente demostrable y que esté
debidamente justificada”
3
. En tal supuesto, dado que la dispensa de trámite es la excepción al
trámite ordinario, la Asamblea Legislativa corre con la carga de argumentar por qué en ese caso
es necesario suprimir dicha etapa, es decir, cuál es la circunstancia o situación de urgencia
insuperable que requería la utilización de ese mecanismo establecido en el art. 76 de su
2
Sentencia de 9 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6-2016 Ac.
3
Resolución de 6 de junio de 2011, inconstitucionalidad 15-2011.
reglamento interior.
3. Discusión y deliberación en el pleno legislativo sobre el proyecto de ley (arts. 123 inc.
1° y 135 inc. 1° Cn.).
Esta fase, como el resto de las actuaciones de la Asamblea Legislativa, está regida por el
principio deliberativo, que implica que “[…] la voluntad parlamentaria únicamente puede
formarse por medio del debate y la contradicción; o sea que las soluciones o los compromisos
que se adopten deben ser producto de la discusión de las diferentes opciones políticas”
4
. En la
actividad legislativa el debate y la libre discusión cumplen un papel esencial, porque permiten a
los diferentes grupos con representación política exponer y defender distintas posiciones y
opciones, lo que posibilita el parlamentarismo democrático.
Para que la Asamblea Legislativa tome decisiones, se requiere por regla general de por lo
menos el voto favorable de la mitad más uno de los diputados electos —mayoría simple—, a
menos que la propia Constitución exija una mayoría distinta. El carácter pluralista, dialógico y
deliberativo de la decisión legislativa determina que la votación no es un método para decidir,
sino solo un instrumento para cerrar el proceso argumentativo que genera la decisión. La votación
es una salida a la tensión entre la deliberación como método y la exigencia de una respuesta
oportuna.
Es un acto solemne de carácter político, que implica la aceptación del Presidente de la
República del contenido y regularidad constitucional de un proyecto de ley aprobado por el
Órgano Legislativo
5
.
La publicación de la ley en el Diario Oficial tiene como finalidad que esta sea del
conocimiento de todos los ciudadanos. Es uno de los requisitos de eficacia formal de las normas
jurídicas que está en íntima conexión con la seguridad jurídica. Solo así se podrá exigir a los
destinatarios el cumplimiento de las normas y estos podrán asegurar sus posiciones jurídicas y
ejercer y defender sus derechos
6
.
4
Sentencia de 30 de junio de 1999, inconstitucionalidad 8-96.
5
Sentencia del 1 de abril de 2004, inconstitucionalidad 52-2003 Ac.
6
Sentencias de 9 de junio de 1 987, inconstitucionalidad 1 -87, y sobreseimiento de 14 de enero de 2000,
inconstitucionalidad 10-94.
V. Veto presidencial por razones de inconveniencia política y de inconstitucionalidad.
1. A. El anterior esquema demuestra que en el proceso de formación de la ley existe una
necesaria interacción entre la Asamblea Legislativa y el Presidente de la República. El diseño
institucional, amparado en el principio de colaboración (art. 86 inc. 1° frase 2ª Cn.), así lo
impone. Se trata de una concurrencia orgánica, a manera de colaboración para la consecución de
los fines estatales (art. 1 inc. 1° Cn.). Sin embargo, la intervención del Presidente de la República
no se limita a su sanción y promulgación automática e irreflexiva. Por el deber genérico de
preservar la supremacía constitucional y de garantizar los derechos fundamentales, también
puede vetar el proyecto de ley por razones de inconveniencia política o por considerarla
inconstitucional o, bien, devolverlo con observaciones.
B. En esencia, el veto se entiende como un mecanismo de control político interorgánico
del Órgano Ejecutivo al Legislativo, prescrito por la misma Constitución para dar vigencia al
principio de frenos y contrapesos, por el cual el Presidente de la República puede rechazar un
proyecto de ley discutido y aprobado por aquel
7
. El “[…] veto se produce por razones de fondo,
cuando el Presidente de la República objeta el proyecto por su propio contenido, en tanto que
cuando lo devuelve con observaciones, se trata de propuestas de cambio accidentales que no
alteran el fondo y sustancia del proyecto”
8
. En similares términos, la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que la distinción entre estas dos formas de devolución de un proyecto
de ley “[…] radica en el hecho de que ‘el veto’ se reserva para que el Órgano Ejecutivo se
abstenga de sancionar un proyecto de ley, por transgredir la Constitución o por graves motivos de
inconveniencia; en cambio, la devolución con ‘observaciones’ se reserva para otros
señalamientos […] ‘el veto’ implica una causa grave: la violación de la Constitución o fuertes
razones de inconveniencia, y las observaciones para otras cuestiones menos graves”
9
.
C. El hecho de que el Presidente de la República devuelva el proyecto de ley vetado por
cualquiera de los dos motivos señalados o con observaciones tiene diferentes consecuencias en
cuanto a las actitudes que puede asumir la Asamblea Legislativa si decide ratificar el decreto: si
se trata de un veto por razones de inconveniencia política o por inconstitucionalidad, la
Constitución exige para superarlo “los dos tercios de votos, por lo menos, de los diputados
7
Ver resolución de 8 de diciembre de 1999, inconstitucionalidad 24 -99.
8
Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983, Título VI, Capítulo I, Secció n
Segunda, letra b).
9
Sentencia de 25 de octubre de 1990, controversia 1-90.
electos”, es decir, con mayoría calificada ordinaria (arts. 137 inc. 2º y 138 Cn.) y si se trata de
Cabe aclarar que la Constitución solo estatuye el plazo que el Presidente tiene para la
publicación de la ley —15 días hábiles después de la sanción, art. 139 Cn.—, pero no el que tiene
para sancionar el proyecto ratificado. Ello no impide la aplicación analógica del plazo previsto en
el inc. 1° del art. 137 Cn., que es de 8 días hábiles. La semejanza relevante que justifica la
analogía estriba en que, en ambos casos (cuando recibe por primera vez el proyecto aprobado con
mayoría simple y cuando recibe el proyecto ratificado con mayoría de los dos tercios), el
Presidente de la República se encuentra en la situación de tener que sancionar. De esta manera, si
dicho funcionario se negare a sancionar el proyecto que ha sido ratificado por la Asamblea
Legislativa dentro del plazo de los 8 días hábiles siguientes al de aquel en que recibió la
ratificación del proyecto, deberá presumirse la sanción; y, en tal caso, con base en el art. 139 Cn.,
el Presidente de la Asamblea Legislativa deberá mandar a publicarlo en el Diario Oficial o en
cualquier otro periódico de mayor circulación de la República.
D. No es fútil recalcar que cuando la devolución sea por veto, el Presidente de la
República debe puntualizar las razones pertinentes. Esta exigencia permite a la Asamblea
Legislativa conocer de forma concentrada los argumentos que puede considerar para decidir
acerca de la ratificación del proyecto de ley, pero también permite a esta sala identificar las
razones que deberá evaluar en caso de que se produzca la controversia cuando el veto sea por
razones de inconstitucionalidad
10
. Aquí la Constitución parte de una premisa central de la
democracia pluralista: la política de constitucionalidad. La inconstitucionalidad o no del proyecto
de ley no es algo que se argumente o debata exclusivamente ante este tribunal. Al hacer una
comunidad abierta de intérpretes de la Constitución, su defensa también es un tema que debe
irradiar a la discusión política, una función de la cual deben participar todos los sectores de la
vida social
11
.
VI. Fases de la controversia constitucional.
1. La vía prevista para zanjar los desacuerdos habidos entre la Asamblea Legislativa y el
Presidente de la República en torno a la interpretación jurídico-política de la Constitución es la
10
Ver resolución de 18 de octubre de 2019, controversia 1-2019.
11
Ver resolución de 7 de octubre 2011, inconstitucionalidad 14-2011.
Sala de lo Constitucional (art. 174 Cn.). De esta manera, aunque la controversia es un incidente
dentro del proceso de formación de la ley —ya que, mientras no se decida, esta queda
interrumpida—, da lugar, a la vez, a un proceso jurisdiccional que supone una excepción al
principio general del control de constitucionalidad posterior, de modo que le confiere a esta sala
una competencia “preventiva y concurrente al proceso de formación de la ley, con el propósito de
evitar que sea violatoria de la [Constitución]”
12
.
2. La Ley de Procedimientos Constitucionales carece de regulación sobre la controversia
constitucional, lo que es comprensible si se considera que dicha normativa es anterior a la
Constitución de 1983, que sí creó las etapas básicas de este proceso constitucional. El art. 138
Cn. regula el plazo dentro del cual el Presidente de la República debe dirigirse al tribunal para
que tenga conocimiento de la existencia de la controversia —en caso de considerar que no es
posible reconsiderar las razones del veto—, establece las audiencias que debe otorgarse para oír
las razones de los intervinientes y señala el plazo dentro del cual esta sala debe decidir si el
proyecto de ley es o no constitucional. A partir de lo anterior, es razonable concluir que tras la
presentación del escrito por el cual se promueve la controversia —en caso de que esta se
encuentre adecuadamente planteada y se admita a trámite— debe oírse al Presidente de la
República y a la Asamblea Legislativa, luego de lo cual esta sala definirá si el decreto vetado es
constitucional o no
13
.
VII. Decisión liminar sobre la controversia presentada.
1. En tanto que este tribunal ya tiene conocimiento de la controversia suscitada en relación
con el D. L. nº 782/2020, es procedente darle trámite a la misma y oír las razones que asisten al
Presidente de la República para ejercer el veto y las de la Asamblea Legislativa para ratificar
dicho decreto, con la finalidad de determinar: (i) si el mencionado decreto transgrede el principio
Asamblea Legislativa introdujo reformas al presupuesto general vigente con el D. L. n° 782/2020
de manera inconsulta con el Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda, a quien por atribución
constitucional le corresponde dirigir las finanzas públicas (art. 226 Cn.); y (2) si el decreto vetado
conlleva la violación al principio de equilibrio presupuestario y a la seguridad jurídica (arts. 226
y 1 inc. 1° Cn., en ese orden), porque dicha reforma supuestamente ha causado una distorsión de
12
Sentencia del 13 de diciembre de 1988, controversia 1-88.
13
Véase la resolución de 14 de agosto de 2003, controversia 1-2003.
los recursos provenientes de deuda pública que se autorizaron por el D. L. n° 640/2020 y que se
asignaron o ejecutaron a diversos rubros y programas de recuperación económica.
2. Ahora bien, en cuanto al trámite que se le dará al presente proceso, aunque el criterio
generalmente aplicado por este tribunal en controversias es que, al no determinarlo expresamente
la Constitución en el art. 138 Cn., a las autoridades intervinientes se les da audiencia por el plazo
que señala el art. 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en este caso específico se
vuelve necesario procurar la celeridad de los actos procesales por los derechos fundamentales
en riesgo y las características propias del objeto en discusión. Por tal razón, es pertinente
conceder un plazo de 10 días hábiles, contados a partir del siguiente al de la notificación de la
presente resolución, para que evacuen sus respectivas audiencias
14
, en las que se proporcionen los
argumentos que justifican el veto o la ratificación legislativa del proyecto vetado, en su caso. Esto
intervinientes de todo proceso jurisdiccional deben tener los mismos derechos, obligaciones,
cargas y posibilidades procesales.
Por las particularidades del objeto de esta controversia constitucional, en aplicación de los
principios de concentración de actos procesales y de economía procesal, las audiencias al
Presidente de la República y a la Asamblea Legislativa deberán ser simultáneas —es decir, no
sucesivas—, lo que implica que el plazo de 10 días hábiles que se ha mencionado comenzará a
correr para ambas autoridades de forma paralela el mismo día. Debe recordarse que los tribunales
están en la obligación de buscar alternativas de tramitación que reduzcan las dilaciones
innecesarias en el impulso de los procesos que conocen, sin que ello implique la alteración de la
estructura del contradictorio o la supresión de las etapas procesales que correspondan.
Con base en lo expuesto y lo establecido en los artículos 86 y 138 de la Constitución y 6,
7 y 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
1. Admítase a trámite la controversia constitucional suscitada entre el Presidente de la
República y la Asamblea Legislativa, en relación con la supuesta inconstitucionalidad del
Decreto Legislativo nº 782, de 26 de noviembre de 2020 —por el cual se reforma la ley del
presupuesto general vigente, con la incorporación de ingresos por US$354,200,000.00—, con la
finalidad de determinar: (i) si el mencionado decreto transgrede el principio de legalidad en la
14
En igual sentido, en la resolución del 2 de septiembre de 2020, controversia 5 -2020, esta sala resolvió que las
autoridades demandadas debían rendir sus informes en un plazo menor al señalado en el art. 7 LPC.
actuación de la Administración Pública (artículo 86 de la Constitución), en el sentido de que la
Asamblea Legislativa introdujo reformas al presupuesto general vigente con el decreto vetado de
manera inconsulta con el Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda, a quien por atribución
constitucional le corresponde dirigir las finanzas públicas (artículo 226 de la Constitución); y (ii)
si el decreto vetado conlleva la violación al principio de equilibrio presupuestario y a la seguridad
supuestamente ha causado una distorsión de los recursos provenientes de deuda pública que se
autorizaron por el Decreto Legislativo n° 640, de 5 de mayo de 2020, y que se asignaron o
ejecutaron a diversos rubros y programas de recuperación económica.
2. Óigase al Presidente de la República dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a
partir del día siguiente al de su notificación, para que exponga las razones que, según él,
justifican el veto por inconstitucionalidad del Decreto Legislativo nº 782, de 26 de noviembre de
2020.
3. Óigase a la Asamblea Legislativa dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a partir
del día siguiente al de su notificación, para que exponga y explique las razones que justifican la
ratificación del citado decreto.
4. Ordénase a la secretaría de este tribunal que realice de manera simultánea las
notificaciones de las audiencias al Presidente de la República y a la Asamblea Legislativa, lo que
implica que el plazo de 10 días hábiles que se ha mencionado comenzará a correr para ambas
autoridades de forma paralela el mismo día a partir de su notificación
5. Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por el Presidente de la
República para recibir actos procesales de comunicación.
5. Notifíquese al Presidente de la República y a la Asamblea Legislativa.
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A. PINEDA-----------C. S. AVILÉS-----------C. SÁNCHEZ ESCOBAR---------M. R. Z.---------J.
A. QUINTEROS H.------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE
LO SUSCRIBEN-----------------X.M.L.---------------------RUBRICADAS--------------------”””””
