Sentencia Nº 190-2015 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 10-07-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 10 Julio 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 190-2015 |
190-2015
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas treinta minutos del diez de julio de dos mil
dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor ARSS,
por medio de la defensora pública laboral, licenciada Marina Fidelicia Granados de Solano,
contra el Concejo Municipal de La Palma, departamento de Chalatenango, por la supuesta
ilegalidad del acuerdo municipal número cinco, asentado en el acta número uno, tomado en la
sesión que fue celebrada el cuatro de mayo de dos mil quince, por medio del cual se suprimió la
plaza de encargado de servicios generales, desempeñada por el demandante.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Concejo
Municipal de La Palma, como autoridad demandada, por medio del Alcalde Municipal; y el
Fiscal General de la República, por medio de la licenciada Ana Roxana Campos de Ponce.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. En la demanda la parte actora expuso: «Mí (sic) representado ingreso (sic) a laborar
para la (sic) Palma, Chalatenango, el día uno de mayo del dos mil doce, desempeñándose con
el cargo de de (sic) ENCARGADO DE SERVICIOS GENERALES, devengando un salario
mensual de CUATROCIENTOS CINCUENTA DOLARES (sic) MENSUALES (...) cargo (...)
que desempeño (sic) hasta el día CUATRO DE MAYO DEL DOS MIL QUINCE, que fue su
ultimo (sic) día efectivo de trabajo, en que le fue notificada la supuesta supresión de plaza, y en
la que se determinaba que surtiría efecto a partir de ese mismo día (...) la supuesta supresión de
plaza se realizo (sic) mediante un acuerdo del Concejo demandado, la misma no tiene como
respaldo legal ni ha sido precedida de ningún estudio técnico o dictamen especializado en la
materia, es decir que no existe ninguna constancia de que la plaza de ENCARGADO DE
SERVICIOS GENERALES que desempeñaba mi representado significaba una carga
económica para la municipalidad mencionada, aunado a lo anterior nótese que el referido
acuerdo número CINCO, del acta número UNO, fue la primera acta que realizo (sic) el Concejo
demandado, en el inicio de su gestión municipal; indudablemente que se tomo (sic) la decisión de
suprimir la plaza de mi representado sin haber conocido bien la situación económica de la
referida Alcaldía» [folio 1 vuelto].
Argumenta la parte actora que: «En reiterada jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso
Administrativo se ha determinado que toda supresión de plaza, para que sea legalmente válida
debe de reunir los siguientes requisitos; a) Que la plaza a suprimir no sea de aquellas que son
parte del normal desarrollo de la Administración Pública; b) Que el análisis técnico
administrativo, que se realice antes de suprimir la plaza que se requiera, determine la
necesariedad o innecesariedad de la misma; c) Que la precitada supresión de plaza nunca esté
condicionada sobre la base de las circunstancias personales del titular de la administración
pública. En conclusión cuando el acuerdo de supresión de plaza se ha llevado a cabo sin
realizar: a) el análisis técnico administrativo (como sucedió en el caso en estudio), b) sin que se
excluya la plaza a suprimir del presupuesto municipal del año en vigencia; y c) sin emitir
ninguna motivación legal para realizar la misma, podemos deducir que existió un abuso de
autoridad de parte del demandado, y una ilegalidad en el acuerdo municipal de supresión de
plaza en litigio (...) En esta manifestación de ideas, debo de dejar claro que si bien es cierto el
Concejo municipal (sic) de de (sic) La Palma, del Departamento (sic) de Chalatenango, se
encuentra plena y legalmente autorizado por la ley, para realizar supresiones de plazas dentro
de la municipalidad, (Art. (sic) 30 N 4 del Código Municipal), no es menos cierto que previo a
dicha supresión no solo debió de seguirse un procedimiento legal, como el referido en el acápite
anterior, y que de igual manera debió de tomarse en cuenta el derecho a la estabilidad laboral
que tienen todos los empleados municipales frente a la libertad de la municipalidad, de realizar
la referida supresión; en el contexto que la autonomía que otorga la Constitución a las
municipalidades de crear y suprimir plazas, tiene una limitante, y es que no se pierda en ningún
momento el equilibrio que debe prevalecer entre ambas categorías (...) Es importante de igual
manera dejar plenamente determinado en esta demanda que para que el demandado pueda
comprobar que actúo (sic) de conformidad a la Ley (sic), deberá presentar los presupuestos
municipales anteriores a la fecha de la supresión de la plaza en adhesión, a lo dispuesto en la
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, específicamente en los Artículos (sic)
2, 38, 39, 108y 109, (en lo que fuere aplicable a los municipios); en la cual se demuestre que la
plaza a suprimir era realmente innecesaria, y que representaba para la Alcaldía Municipal de
La Palma, del Departamento (sic) de Chalatenango, una carga económica, y que así quedo (sic)
determinado en el presupuesto de este año (...) al carecer de motivación el acto administrativo
impugnado, nos induce a una invalidez del mismo, llevándonos dicho acto -tal como antes se ha
mencionado- a una vulneración en los derechos constitucionales de Legalidad (sic), Inocencia
(sic), Debido (sic) proceso, Seguridad (sic) Jurídica (sic), Estabilidad (sic) Laboral (sic),
Trabajo (sic), etc., que mi representado tenía, puesto que se le afecta su esfera jurídica
privándosele de seguir laborando y gozando de su derecho a la estabilidad laboral, salud, como
a la carrera administrativa y de todas las prestaciones laborales» [folios 2 vuelto y 3 frente y
vuelto].
II. En el auto de las once horas dos minutos del diecinueve de agosto de dos mil quince
[folios 15 y 16] se admitió la demanda contra el Concejo Municipal de La Palma, departamento
de Chalatenango; se requirió de la autoridad demandada un informe sobre la existencia del acto
administrativo que se le atribuye [artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa -derogada-, emitida el veinticuatro de noviembre de mil novecientos, setenta y
ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos
sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante
LJCA, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente] y se declaró sin lugar la adopción de la medida
cautelar pedida.
La autoridad demandada al responder el primer informe, presentado de manera
extemporánea, pidió el sobreseimiento, en razón de la falta de agotamiento de la vía
administrativa; ante tal petición, la Sala, en el auto de las nueve horas diez minutos del cinco de
febrero de dos mil dieciséis [folios 25 y 26], declaró sin lugar el sobreseimiento.
Por medio del auto de folios 25 y 26, se tuvo por parte al Alcalde Municipal de La Palma,
en representación del Concejo de ese municipio; se otorgó una audiencia a dicha autoridad a fin
que expusiera los motivos por los cuales presentó el informe requerido en el auto de las once
horas dos minutos del diecinueve de agosto de dos mil quince [folios 15 y 16] de forma
demandada un nuevo informe en el que expusiera las justificaciones de legalidad del acto
impugnado; y se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal General de la República, para
los efectos del artículo 13 de la LJCA.
El Concejo Municipal de La Palma justificó: «(...) para la supresión de la plaza en
comento, se consideraron los siguientes aspectos: 1. ANÁLISIS ADMINISTRATIVO Las
municipalidades son la institución por excelencia para velar por el desarrollo integro (sic) de
sus territorios, para su cumplimiento se requiere de recursos; sin embargo, la municipalidad
carece de una capacidad financiera, debido a que depende en su totalidad del 75% FODES
inversión, y los fondos propios están comprometidos en su totalidad, esto deriva en una
limitación a nivel de gestión de obras, consultorías, eventuales entre otros de naturaleza similar.
La Ley de Ética Gubernamental en su artículo 4 literal “M” nos habla del Principio (sic) de
Eficacia (sic) y Eficiencia (sic) cuyo principio referencia a “cumplir programas y tareas propias
del cargo y lograr los objetivos al menor costo para el público y la institución, evitando demoras
y atrasos en el trabajo y en el logro efectivo de las tareas encomendadas, así como administrar
los recursos evitando el despilfarro”, además, el articulo (sic) 5 literal “D” nos dice que “se
deben de utilizar adecuadamente los recursos para cumplir con las funciones que le
correspondan”, es decir, la municipalidad debe de implementar medidas que permitan el
aprovechamiento eficiente de los recursos del Estado, medidas que se traducen en políticas de
ahorro, con el objetivo de mejorar la prestación de los servicios a los ciudadanos y la
optimización de los recursos así, contribuya a solventar las obligaciones que ha adquirido la
municipalidad, por ello la supresión de plaza del señor A (sic) RS (sic) S, Encargado (sic) de
Servicios (sic) Generales (sic), se determinó que no era una plaza necesaria y de conformidad al
DECRETO 471 de la Ley Temporal de Compensación Económica por Servicios Prestados en el
Sector Publico, tal ley establece la “innecesaridad de la plaza” como requisito para ser
suprimida, por lo cual nuestro acuerdo se basa conforme a derecho corresponde. Para
identificar una plaza como innecesaria y posteriormente establecer el acto de supresión se cita lo
establecido en el DECRETO 471 de la Ley Temporal de Compensación Económica por Servicios
Prestados, en él se determina que toda aquella plaza que no vaya en función de la consecución
de los objetivos y metas institucionales se determinará como innecesaria. Además, otro criterio
fundamental es el relativo a las funciones de carácter prescindible, debido a que bajo el precepto
que las funciones establecidas para un puesto o plaza son delegables ésta automáticamente
adopta la característica de prescindible y en consecuencia puede suprimirse y aprovechar la
capacidad instalada del personal en la municipalidad, cumpliendo así, los objetivos de optimizar
recursos en tiempo y espacio. Bajo esta premisa, el resultado de la reestructuración permitiría
estar en concordancia con la Política de Ahorro y Austeridad del Sector Público 2015, en la cual
todos los entes de naturaleza pública están obligados a acatar sobre implementar ahorro en
todos los niveles organizacionales a fin de evitar despilfarros, y poner en riesgo las finanzas. De
conformidad al artículo 53 de La (sic) Carrera (sic) Administrativa (sic), no fue posible
reinstalar al empleado en otro puesto similar o de mayor jerarquía, dado que todas las áreas ya
están cubiertas, tomando en cuenta que la Municipalidad no cuenta con la solvencia necesaria,
debido que existe una sobrecarga en la planilla de empleados, razón por la cual se emite
constancia extendida por el suscrito Secretario Municipal donde manifiesta que para el mes de
abril de 2015 la administración saliente se vio obligada a realizar el pago de la planilla del
fondo FODES 25% restante tal como reza literalmente: “ACUERDO N° 7 se acuerda autorizar
al tesorero Municipal a erogar del 25 % del fondo FODES la cantidad de $9, 663.23 Dólares
(sic) de los Estado Unidos de América para el pago de planilla de Sueldos (sic)” II. ANÁLISIS
(sic) FINANCIERO Al 30 de abril de 2015, fecha en la cual culminaba el periodo de la
administración electa 2012 - 2015, y cuyos procesos de traspaso al cierre de la misma arrojan
detalles puntuales de las finanzas públicas de la municipalidad de La Palma, para lo cual se
hará referencia de la situación. Para exponer la magnitud de la situación en términos
económicos se ha realizado análisis sobre los respectivos estados financieros, en el caso
particular el Estado de Rendimientos Económicos al 30/04/15 arrojaba un dato alarmante para
los primeros cuatro meses del año, un déficit en el rendimiento de 26,933.87; esto lo que
representa es un incremento de los gastos con respecto a los ingresos, lo cual va en contra de los
principios de austeridad y eficiencia de los recursos públicos (art.- 30 numeral 14, art.- 31
numerales 2,4 Código Municipal) (...) III. PLANILLA SOBRECARGADA AL 30/04/2015
Respecto a este componente se hará especial atención sobre la planilla encontrada al cierre del
periodo constitucional de la administración anterior en la cual durante su gestión hubo un
incremento de personal del 31.37% con respecto a la anterior administración que contaba con
35 empleados y los incrementó a 51; tal incremento saturó la planilla de la municipalidad
volviéndola insolvente (...) VII. CONSIDERACIONES ADICIONALES Dentro de los aspectos
a resaltar que se ha encontrado al recibir la Municipalidad es precisamente la contratación del
señor ARSS quien se identifica con N° de DUI ********** cuyo registro se encuentra en una
planilla al 31/05/2012, son hermanos con el señor MASS quien se identifica con N° de DUI
**********, y que su ingreso a la Municipalidad bajo el cargo de motorista de Camión (sic)
Recolector (sic) de Basura (sic), tal como aparece en el acta 1 de sesión ordinario (sic)
celebrada el 04/01/2013 en el acuerdo N° 6 que adjuntamos, situación que comprobamos
adjuntando las planillas correspondientes salarios donde se encuentran ambos empleados.
Adicionalmente, como lo establece el Código de Familia en el artículo 195 y 196, el parentesco
se comprueba con la certificación de Partida de Nacimiento; en consecuencia, adjuntamos las
siguientes partidas de nacimiento: Partida número ***, página *** del libro de asentamientos
del año *** del Municipio de La Palma, en la que reza literalmente así: “La infrascrita Jefe del
Registro Civil, hace constar que ARSS, fue reconocido como hijo legitimo por sus padres MAS y
ASJ, en matrimonio que contrajeron estos en la Alcaldía de Cojutepeque el día once de junio
próximo pasado”. Partida número ***, página ***, tomo *** del libro de partidas de
nacimiento número *** del Municipio de Cojutepeque, en la que reza literalmente así: “MÁ,
varón, nació a las veinte horas uno minutos del día siete de abril de mil novecientos setenta y
ocho, en octava calle oriente, siendo hijo de MAS(...) y de ASJ”. Lo anterior riñe con lo
establecido en la Ley de Ética Gubernamental, en su art. 4 relativo a los principios que debe
regir el actuar del funcionario público y art. 6 en lo relativo a las prohibiciones en especifico el
literal “g” que establece: “Son prohibiciones éticas para los servidores públicos nombrar a
parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad para que presten
servicios en la entidad que preside o se desempeñe”. Asimismo, lo anterior es incongruente con
los principios y sanas prácticas administrativas relacionadas con la administración de recursos
humanos, por lo cual se justifica la supresión de ambas plazas. VIII DENUNCIAS RECIBIDAS
El señor Roberto Efraín Méndez Flores en su calidad de funcionario público y alcalde municipal
de La Palma, al inicio de su gestión recibió denuncia verbal de una contribuyente manifestando
sentirse ofendida por el actuar del señor ARSS, quién (sic) prevaleciéndose de su cargo y
usurpando atribuciones le exigía el pago de los impuestos correspondientes por el negocio
inscrito en la municipalidad, y abusando de la buena fe, el empleado en mención no reportó ni
ingresó dicho fondo a las cuentas municipales, constituyendo éste (sic) acto en perjuicio de la
contribuyente y en detrimento de los limitados recursos de la municipalidad. Según el art. 6 de
La (sic) Ley de Ética Gubernamental una de las prohibiciones de los funcionarios y empleados
públicos es la de prevalecerse de su cargo para obtener beneficios, y que estos beneficios
constituyan una especie de enriquecimiento ilícito y/o uso discrecional de fondos provenientes de
impuestos o tasas. IX DECISIONES ADMINISTRATIVAS El caso relativo a la plaza de
“Encargado de Servicios Generales”, asignada al señor ARSS, utilizaba un vehículo para
realizar las funciones, sin que el puesto lo ameritara y al 30/04/2015 la flota de vehículos con los
que contaba la municipalidad era únicamente de tres unidades: un Mazda B2900 placa N15458,
Izuzu DMax placa N4418, Kia K2700 placa N12235 y un Kia K2700 placa N2778 en taller por
motor fundido según el informe de mecánico reflejado en el acta de traspaso del 01/05/2015, de
la cual adjuntamos copia. Esta es otra de las condiciones que también fue tomada en
consideración para suprimir la plaza, debido a que la alcaldía contaba con tres motoristas
adicionales con más años de antigüedad y uno ya asignado para la recolección de desechos
sólidos con experiencia en conducción de vehículos de carga. Por esas razones sustentadas y en
base a la precaria situación financiera el Concejo Municipal tomó la decisión de suprimir las
plazas ya que la sobre carga del recurso humano era insostenible. X. CONCLUSIONES
GENERALES La administración anterior aumento (sic) el personal sin considerar el impacto
financiero que ocasionaría a la municipalidad la carga laboral, y su grado afectación en la
inversión en proyectos necesarios para la mejora del municipio, sino más bien beneficiar a
terceros a fines, con lo cual se desnaturaliza la sana gestión en beneficio de la colectividad que
integran en el municipio que debe ser el objetivo fundamental en estas instituciones. Que de
conformidad al artículo 204 numeral 4 de la Constitución y articulo 3 numeral 4 del Código
Municipal, establece que es facultad de la Municipalidad el nombrar y remover a los
funcionarios y empleados de sus dependencias, lo cual en el caso en mención no se encuentra
registró (sic) alguno de su nombramiento en los acuerdos de la anterior administración del
nombramiento del señor ARSS quien fungía como Encargado de Servicios Generales, y para
ellos (sic) se presenta constancia en donde se evidencia que no existe registro alguno del
acuerdo de la contratación del señor anteriormente mencionado. El proceso para el
nombramiento del señor ARSS, tendrían que verse llevado ante el Consejo (sic) Municipal para
su posterior análisis, y este mediante acuerdo decidir si se nombraba o no al mismo, ya que el
y por consiguiente el presente acto se violenta el principio de Legalidad (sic) ya que no se siguió
el trámite correspondiente para su nombramiento, el artículo 20 del Reglamento Interno de la
Municipalidad es específico en cuanto a que parámetro se deben de seguir para la contratación
o nombramiento de un empleado “Los procesos de contratación del personal de la
municipalidad se hará con base a méritos y eficiencia comprobados en debida forma mediante
una evaluación que deberá realizar la Comisión Municipal de la Carrera Administrativa” lo
cual en el caso en mención no se siguió el debido proceso que la ley establece ya que desde un
principio este acto carece de validez por sus irregularidades y por consiguiente este [es] un acto
administrativo nulo desde un principio, ya que se han violentado preceptos Constitucionales
(sic), el artículo 3 de la Constitución establece que todos somos iguales ante la ley y por
consiguiente no tiene que haber favoritismo o tráfico de influencias para optar a un empleo, ya
que se debe de seguir el procedimiento respectivo para de esta forma garantizar que la persona
a contratar reúna todos los requisitos establecidos en la ley en base a méritos y eficiencia
comprobados, lo cual solo es posible si se convoca por aviso público a los posibles aspirantes
como lo establece el artículo 28 de la Carrera (sic) Administrativa (sic) Municipal (sic), ya que
no se llevó el proceso correspondiente la ley (sic) de la Carrera Administrativa establece las
causales de retiro de la misma en su artículo 51 numeral 4 el cual se refiere a la invalidez
absoluta, el cual sería el caso en mención ya que no se siguieron los parámetros que la ley
establece para que el señor ARSS haya sido contratado y posteriormente inscrito en el Registro
Municipal de la Carrera Administrativa, por lo cual este acto carece de validez por no estar
conforme a Derecho (sic) corresponde. Por otra parte, en el art. 30 de la Ley de la Carrera
Administrativa establece que para optar a un ascenso se deberá de tener un mínimo de dos años
en el cargo asignado, y el cargo a aspirar es el nivel inmediato, lo cual en su caso tendría que
ver (sic) ascendido a Jefe de Agente Municipal y no Encargado de Servicios Generales, ya que el
antecedentes (sic) más reciente es una planilla fechada al 31/05/2012 en el cual su salario
definido es de US$275.00 y bajo el cargo de “Agente Municipal”, lo cual no va de acuerdo al
Asenso (sic) a Encargado (sic) de Servicios (sic) Generales (sic) ya que este no sería el nivel
inmediato de su cargo anterior, y no hay constancia en qué momento se dio el aumento salarial
respectivo ni de su ascenso, por lo antes expuesto, se deduce que no se respetó el principio de
legalidad y del debido proceso. Que la decisión tomada por el actual Consejo (sic) Municipal en
el referido ACUERDO CINCO, queda ampliamente sustentada en las razones expuestas y
documentadas para que sirvan a la HONORABLE SALA al emitir sentencia, considerando que
los fines sustantivos de la Municipalidad como es la inversión en proyectos en beneficio de la
colectividad antes que el individual» [folios 32 frente al 38 frente].
III. En el auto de las nueve horas dieciocho minutos del trece de junio de dos mil
dieciséis [folios 90 y 91] se impuso una multa al Concejo Municipal de La Palma, departamento
de Chalatenango, por el cumplimiento extemporáneo del informe requerido en el auto de folios,
15 y 16; se tuvo por cumplido el informe justificativo requerido de la autoridad demandada; se
dio intervención a la licenciada Ana Roxana Campos de Ponce, en calidad de agente auxiliar del
Fiscal General de la República; y se abrió a prueba el proceso, con base en el artículo 26 de la
LJCA.
Ninguna de las partes hizo uso de dicha etapa. Únicamente, la autoridad demandada
presentó el recibo de ingresos con el que cumplió la multa impuesta en el auto de folios 90 y 91.
Posteriormente, de conformidad con el auto de las nueve horas dieciséis minutos del
veinte de septiembre de dos mil dieciséis [folio 98], se corrieron los traslados que ordena el
artículo 28 de la LJCA.
a)
La parte actora, básicamente, hizo relación a los argumentos expuestos en la
demanda.
b)
La agente auxiliar del Fiscal General de la República, licenciado Ana Roxana
Campos de Ponce, manifestó que: «(...) para suprimir una plaza municipal conforme a Derecho,
debe establecerse cualquiera de las siguientes situaciones: a) que la plaza sea innecesaria por
ser una actividad accidental, irregular, discontinua y no esencial para la Municipalidad, o, b)
que no exista financiamiento para sostener la plaza. Tales presupuestos deben fundamentarse
mediante estudios técnicos de necesidad, de reorganización, de eficiencia, financieros,
presupuestarios, o bien, por cualquier otro parámetro objetivo que hiciera soportar dicha
decisión. Por lo anterior, considera la Representación (sic) Fiscal (sic), que los actos
administrativos dictados por el CONCEJO MUNICIPAL DE LA PALMA, DEPARTAMENTO DE
CHALATENANGO, son legales por estar apegados a derecho» [folio 108].
c) La autoridad demandada no hizo uso del traslado conferido.
Ante la falta del traslado conferido al Concejo Municipal de La Palma, se confirió una
audiencia a efecto que justificara tal omisión. Una vez analizados los motivos de la autoridad
mencionada, no se justificó el incumplimiento, por lo que, en el auto de las nueve horas cinco
minutos del trece de junio de dos mil diecisiete [folio 117], se impuso la multa correspondiente
IV. Consideraciones de esta Sala:
La parte actora señala que el acto impugnado vulnera los artículos 1, 2, 11, 219, 220 y
222 de la Constitución, por violación a la seguridad jurídica, al derecho de audiencia, al debido
proceso, a la estabilidad de la carrera administrativa; y la normativa secundaria contenida en-los
artículos 2, 25, 27, 38, 39, 108 y 109 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del
artículos 3 y 30 de la Ley de Servicio Civil, por violación al procedimiento para la supresión de
plazas; y los artículos 53 inciso 3° letra a) y 59 número 8 de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal [LCAM].
Como punto principal de la controversia, corresponde referirse al cumplimiento de ciertos
requisitos previos para decidir la supresión de una plaza asignada a los empleados o funcionarios
públicos municipales y, a partir de ello, pronunciarse sobre el acto administrativo en el que se
decidió prescindir de la plaza de encargado de servicios generales, que estaba asignada al señor
ARSS.
Debe tenerse en cuenta que la LCAM no establece ningún procedimiento especial de
del Concejo: (...) 7. Elaborar y aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Municipio (...)
En la LCAM se reconoce el derecho de reingreso sin concurso a la carrera administrativa
municipal para una persona a la que se le hubiera suprimido la plaza, de conformidad con el
artículo 34 número 1) que señala: “Solamente podrán conferirse cargos o empleos sin necesidad
de concurso en los casos siguientes: 1. Cuando se trate de personas que habiendo pertenecido a
la carrera administrativa municipal, se hubieren retirado voluntariamente o por supresión de
plaza, siempre que con anterioridad hayan desempeñado satisfactoriamente el mismo cargo o
empleo u otro similar durante un período no menor de dos años y su retiro no exceda de igual
lapso (...)”
También -la referida ley- reconoce ciertos derechos para el empelado cuya plaza se
pretende suprimir, entre ellos el de reubicación y de indemnización según el artículo 53, que dice:
“En los casos que a los funcionarios o empleados de carrera independientemente de su relación
jurídico laboral, se les comunique o notifique la supresión de la plaza o cargo, éstos podrán ser
incorporados a empleos similares o de mayor jerarquía o podrán ser indemnizados. En el caso
de incorporación a cargos similares o de mayor jerarquía, se requerirá del consentimiento del
funcionario o empleado y si éste no lo diere, deberá ser indemnizado. La indemnización a que se
refieren los incisos anteriores, sólo procederá cuando los funcionarios o empleados de carrera,
cesaren en sus funciones por supresión de plaza o cargo, y tendrán derecho a recibir una
indemnización equivalente al sueldo mensual correspondiente a dicha plaza o cargo, por cada
año o fracción que exceda de seis meses de servicios prestados (...) Las indemnizaciones a que se
refiere este artículo serán pagadas de manera inmediata y en su totalidad, salvo que existiere
incapacidad financiera de la institución respectiva, en cuyo caso podrá pagarse, durante el año
en que ocurra el hecho, por cuotas mensuales equivalentes al salario que devengaba el empleado
o funcionario y el resto, si lo hubiere, deberá ser consignado en el presupuesto del año siguiente
y pagado a más tardar en el primer trimestre de dicho año. El cambio de denominación del
cargo o empleo no implica supresión del mismo”.
El ordenamiento jurídico al que se encuentran sometidas las relaciones laborales con una
municipalidad no señala expresamente cuál es el procedimiento administrativo que se debe seguir
para determinar si una plaza es necesaria o no para el funcionamiento de la Administración
Municipal, y proceder, en su caso, a una supresión. Sin embargo, queda clara la opción de
reubicación del empleado municipal. Ante tal vacío, resulta necesario integrar el ordenamiento
administrativo.
La normativa administrativa que resulta posible invocar como aplicable analógicamente
es el Decreto Legislativo número 471, que contiene la Ley Temporal de Compensación
Económica por Servicios Prestados en el Sector Público, que prevé el concepto de
“innecesariedad de la plaza” así, el artículo 1 establece: «Los Titulares de Unidades Primarias
de Organización y Presidentes de las Instituciones Autónomas y Descentralizadas, incluyendo la
Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social,
deberán identificar todas aquellas plazas que dentro de los objetivos del Gobierno sean
innecesarias, para lo cual se tomará en cuenta que las funciones de la plaza no correspondan a
los objetivos y metas institucionales».
Realizando una integración de tal ley con la LCAM, que prevé como primera opción
frente a una supresión la reubicación del empleado, se debe rescatar el concepto de
“innecesariedad”, quedando a salvo qué debe entenderse por dicho concepto al estar
indeterminado.
Esta Sala ha sotenido que: «Para completar este concepto indefectiblemente debe
relacionarse con la posibilidad de financiar las plazas en una institución conforme al
Presupuesto de Ingresos y Egresos. A partir de ahí, para suprimir una plaza en una institución
municipal, deben cumplirse los siguientes requisitos: a) que no exista financiamiento, b) que la
plaza sea innecesaria por ser una actividad no regular ni continua del ente administrativo, c)
que se hubieren formalizado gestiones de reubicación del empleado, y d) que se acrediten tales
supuestos por parte de la autoridad que pretenda suprimir la plaza» [sentencias de referencias,
310-2015, de las quince horas treinta minutos del dieciséis de agosto de dos mil diecisiete y 312-
2015, de las quince horas cuarenta y dos minutos del veintitrés de junio de dos mil diecisiete].
Explicados los supuestos que dan lugar a la supresión de plaza, corresponde verificar si
los mismos se han cumplido en el presente caso.
Según el informe justificativo del Concejo Municipal de La Palma, la supresión de la
plaza de encargado de servicios generales se basó los siguientes parámetros: análisis
administrativo, análisis financiero, planilla sobrecargada al treinta de abril de dos mil catorce,
cuotas patronales, dietas a Concejo Municipal, endeudamiento y ciertas consideraciones
adicionales.
En el primero de los parámetros señaló la autoridad demandada -en el informe
justificativo- que, de acuerdo con la Ley Temporal de Compensación Económica por Servicios
Prestados en el Sector Público, para suprimir una plaza se debe identificar como innecesaria;
añade que las funciones que el empleado ejecute deben ser de carácter prescindible. No obstante,
en dicho análisis administrativo no señaló con claridad y precisión la innecesariedad de la plaza
de encargado de servicios generales que tenía el señor ARSS. Únicamente manifestó que: «Bajo
esta premisa, el resultado de la reestructuración permitiría estar en concordancia con la Política
de Ahorro y Austeridad del Sector Público 2015, en la cual todos los entes de naturaleza pública
están obligados a acatar sobre implementar ahorro en todos los niveles organizacionales a fin de
evitar despilfarros, y poner en riesgo las finanzas» [folio 33 frente].
Agregó en dicho informe que, de conformidad con el artículo 53 de la LCAM, no fue
posible reinstalar al empleado en otro puesto similar o de mayor jerarquía, dado que todas las
áreas ya están cubiertas. El referido artículo, en el primer inciso, señala que: «En los casos que a
los funcionarios o empleados de carrera independientemente de su relación jurídico laboral, se
les comunique o notifique la supresión de la plaza o cargo, éstos podrán ser incorporados a
empleos similares o de mayor jerarquía o podrán ser indemnizados». En este caso, la autoridad
demandada, no demostró las gestiones realizadas a efecto de reubicar al señor SS dentro de la
estructura organizativa municipal, únicamente, manifestó que todas las áreas ya están cubiertas.
Dicha autoridad también justificó, siempre en el segundo informe presentado a esta Sala
[folios 32 al 38], el acto controvertido, señalando un análisis financiero efectuado, que refleja la
planilla sobrecargada, las cuotas patronales, las dietas de los miembros del Concejo y el
endeudamiento de la municipalidad. Sin embargo, con tal análisis, no se demuestra la carencia de
financiamiento para sostener, específicamente, la plaza que se suprimió.
Posteriormente, el Concejo Municipal de La Palma añadió, en el segundo informe, los
siguientes datos con los que, también, pretende justificar la supresión de la plaza. Primero, el
señor ARSS es hermano del señor MASS, ambos empelados de la municipalidad, y tal situación
no es acorde con el artículo 6 de la Ley de Ética Gubernamental. Segundo, el señor ARSS había
sido denunciado en varias ocasiones. Tercero, el referido señor utilizaba un vehículo para
desempeñar sus funciones sin que el puesto lo ameritaba; explica que la municipalidad solo
contaba con tres vehículos y ya se tenían tres motoristas. Y cuarto, señala que no existía un
acuerdo emitido por el Concejo Municipal de La Palma para el nombramiento del señor SS.
Cabe aclarar que estos últimos argumentos lo único que conllevarían es una habilitación a
la referida autoridad para promover los correspondientes procedimientos sancionatorios.
Destacando que ninguno de los argumentos esgrimidos por la autoridad es un parámetro objetivo
para suprimir la plaza de encargado de servicios generales que tenía el señor ARSS.
Así, el Concejo Municipal de La Palma, departamento de Chalatenango, no ha
demostrado el cumplimiento de los requisitos regulados para suprimir la plaza de encargado de
servicios generales, por lo que la referida supresión es ilegal.
V. Finalmente, la parte actora argumentó que el acto de supresión de plaza carece de
motivación, en cuanto no plasmó los motivos o razones que incidieron en su emisión. Vulnerando
los derechos de legalidad, seguridad jurídica, estabilidad laboral y trabajo.
Esta Sala ha sostenido que «La motivación del acto administrativo es un deber de la
Administración en observancia al principio de legalidad y el respeto a la seguridad jurídica del
administrado. La Sala de lo Constitucional sostiene que: “si bien es cierto que la obligación de
motivación no se encuentra expresamente determinada en una disposición constitucional,
seguridad jurídica y la protección en la conservación y defensa en juicio de los derechos
constitucionales. Así pues, la falta de motivación de una resolución judicial, implica una
violación a la seguridad jurídica y al derecho de defensa en juicio”. (Sentencia del veinticinco de
agosto de mil novecientos noventa y nueve. Amparo 197-1998). La motivación es la
exteriorización o explicación del motivo -causa jurídica- de un acto, que pretende poner de
manifiesto la juridicidad del acto emitido. (Tratado de Derecho Administrativo; Marienhoff,
Miguel S.; tomo II; página 330). Dentro de su importancia se encuentra: a) reconocer si el acto
se apega a los respectivos antecedentes de hecho y derecho; b) facilita la interpretación del acto;
y, c) garantiza un mejor control judicial. (Tratado de Derecho Administrativo; tomo III, página
335). Sobre la falta de motivación, Agustín Gordillo manifiesta: “El acto puede tener sustento en
el ordenamiento jurídico en cuanto al objeto que decide, pero no explicitar en su motivación las
razones por las cuales dicho objeto está en efecto en concordancia con el orden jurídico; ello
constituye igualmente falta de fundamentación. La mera mención de normas jurídicas no
establece su conexión con los hechos de la causa; eso debe de mostrarlo el funcionario.”
(Tratado de Derecho Administrativo; Gordillo, Agustín; Buenos Aires, Fundación del Derecho
Administrativo, 2004, Octava Edición, tomo tres, pág. IX-35). De lo anterior, se concluye que
dentro del proceso de formación de voluntad del acto administrativo se incluye todo aquello que
influye en la toma de decisión, con el objetivo de informar al administrado sobre las razones de
hecho y derecho que fueron valoradas al momento de conceder o denegar un derecho»
[sentencia con referencia 235-2010, de las once horas treinta y cinco minutos del diez de enero de
dos mil catorce].
A folio 6 del expediente se encuentra el acto controvertido, el cual dice: «(...) ACUERDO
NUMERO (sic) CINCO. APROBACION (sic) DE SUPRESION (sic) DE PLAZAS. El Concejo
en uso de sus facultades legales que le confiere el código (sic) municipal (sic) en su Art. (sic) 30
numerales 4 y 14, relacionando el Art. (sic) 30 de la Ley del (sic) Servicio Civil y Art. (sic) 53 de
la Ley de la Carrera Administrativa, Acuerda (sic): Suprimir las siguientes Plazas (sic): 1) A
(sic) RS (sic) S. Encargado de Servicios Generales con salario mensual de Cuatrocientos (sic)
Cincuenta (sic) 00/100 Dólares (sic) ($ 450,00), al mismo tiempo este concejo acordó
reconocerles las indemnizaciones a las personas antes mencionadas por el tiempo laborado en
esta alcaldía municipal de acuerdo al siguiente dato: A (sic) RS (sic) S, 3 años de laborar por
un monto de MIL TRESCIENTOS CINCUENTA 00/100 DOLARES (sic) ($1,350.00) así
mismo este concejo autoriza al departamento de Tesorería a erogar las cantidades antes
mencionadas de los fondos propios en cuatro cuotas (...)».
De la redacción del acto, es evidente que no consta motivo alguno que justifique la
supresión de la plaza de encargado de servicios generales, es decir, el referido Concejo Municipal
no mencionó en dicho acuerdo las razones que, ante esta Sala señaló en el segundo informe con
el objeto de justificar la supresión de la plaza de encargado de servicios generales. En tal sentido,
el acuerdo del Concejo Municipal de La Palma, bajo el número cinco, asentado en el acta número
uno, tomado en la sesión que fue celebrada el cuatro de mayo de dos mil quince, por medio del
cual se suprimió la plaza de encargado de servicios generales desempeñada por el señor ARSS,
no está motivado. De ahí que, también, por esta razón, el acto controvertido es ilegal.
VI. Determinada la ilegalidad del acto administrativo impugnado, corresponde
pronunciarse sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado.
El artículo 32 inciso final de la LJCA establece: “Cuando en la sentencia se declare la
ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias
pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado”.
En ese sentido, en virtud que la parte actora fue separada de su cargo sin que la autoridad
demandada respetara el procedimiento legalmente regulado y, por ello, el acto es ilegal, la
medida para restablecer el derecho violado deberá contemplar: a) el reinstalo del señor ARSS en
la plaza de encargado de servicios generales que desempeñaba en el municipio de La Palma,
departamento de Chalatenango, o en otra de igual nivel o categoría, y b) el pago de los salarios
que dejó de percibir.
De conformidad con el artículo 61 inciso 4° de la Ley de Servicio Civil, disposición
aplicable ante el vacío de regulación expresa en la LCAM sobre el tema concreto de pago de
salarios dejados de percibir en los casos de supresión de plaza, debe ordenarse a la autoridad
demandada que pague los salarios que la parte actora dejó de percibir, siempre que no excedan de
tres meses. Este criterio es acorde al adoptado por la Sala de lo Constitucional en los casos de
Amparo 544-2012, 895-2012, 365-2013 y 661-2012; debiendo quedar expedita la acción civil
contra quienes suscriben el acto impugnado.
FALLO:
POR TANTO, con base los artículos 34 número 1) y 53 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, 217, 218, 272 y 321 del Código Procesal Civil y Mercantil, 7, 15, 31,
32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -derogada-, emitida el
veinticuatro de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en
virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; esta Sala
FALLA:
1)
Declarar ilegal el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de La Palma bajo el
número cinco, asentado en el acta número uno, en la sesión que fue celebrada el cuatro de mayo
de dos mil quince, por medio del cual se suprimió la plaza de encargado de servicios generales,
desempeñada por el señor ARSS.
2)
Como medida para restablecer el derecho violado se ordena al Concejo Municipal de
La Palma: (1) que restituya al señor ARSS en la plaza de encargado de servicios generales que
desempeñaba en el municipio de La Palma o en otra de igual nivel o categoría, y (2) que pague al
señor
ARSS
los salarios dejó de percibir, de conformidad con el artículo 61 inciso 4° de la Ley de
Servicio Civil, equivalentes a tres meses.
3) Queda expedita a la parte actora la reclamación por los daños materiales y/o morales
ocasionados contra los miembros que integraron el Concejo Municipal de La Palma,
departamento de Chalatenango, suscriptores del acto declarado ilegal.
4) Condenar en costas a la autoridad demandada conforme el derecho común. 5) En el
acto de notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la
representación fiscal.
5) En el acto de notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
Notifíquese.
DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C.------S. L. RIV. MARQUEZ-------C. SANCHEZ ESCOBAR
----- PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.-------M.A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
