Sentencia Nº 2-2020 de Sala de lo Constitucional, 06-05-2020
| Número de sentencia | 2-2020 |
| Fecha | 06 Mayo 2020 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
2-2020
Controversia
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las doce horas con
treinta minutos del día seis de mayo de dos mil veinte.
Por recibido el escrito de 29 de abril de 2020, suscrito por el Presidente de la República,
mediante el cual promueve la controversia constitucional entre él y la Asamblea Legislativa, en
torno a la supuesta inconstitucionalidad de los arts. 2, 3, 4 y 5 del Decreto Legislativo nº 620,
aprobado el 1 de abril de 2020 (D. L. nº 620-2020), por la aparente violación a los arts. 65, 86 y
226 Cn.
I. Disposiciones vetadas.
D. L. nº 620-2020.
“Art. 2. - Ante lo anteriormente expresado, [el] gobierno de la República es el responsable d e la
atención médica de todos los trabajadores de salud y los médicos que atiendan la pandemia de COVID -19 y
a los pacientes. Asimismo, el gobierno será el responsable que los trabajadores de salud y los profesionales
de la sal ud tengan acceso a equipos de protección adecuados e id óneos para desarrollar sus funciones.
Queda prohibido utilizar solo trajes quirúrgicos o batas verdes y zapateras p ara atender a los pacientes con
COVID-19, deberá ser los equipos de protección recomendados por la OMS -OPS”.
“Art. 3.- El gob ierno de la República está en la obligación de capacitar a los profesionales y
trabajadores de salud en el manejo d e pacientes con enfermedades altamente transmisibles como el COVID-
19 y en el control de enfermedades transmisibles”.
“Art. 4.- El gobierno de la República [implementará] los mecanismos necesarios para que los
profesionales de la salud, tengan un seguro de vida que permita la seguridad soci al de sus familias”.
“Art. 5.- Queda terminantemente prohibido permitir en la atención de pacientes sospechosos o
comprobados de sufrir COVID-19 a profesional o trabajador de salud que no haya sido debidamente
capacitado para tal función, bajo las normas establecidas por la OMS/OPS”.
II. Argumentos del veto.
1. De acuerdo con el veto, el art. 4 D. L. nº 620-2020 sería incompatible con el principio
de equilibrio presupuestario (art. 226 Cn.). Para el Presidente, el parámetro de control le atribuye
al Órgano Ejecutivo dos obligaciones: dirigir las finanzas públicas y conservar el equilibrio
presupuestario. En el primer ámbito se incluye la determinación de la política de gasto público, la
cual se realiza por medio del Ministerio de Hacienda, entidad encargada de centralizar las
estimaciones y cálculos de las diferentes carteras de Estado, a fin de garantizar el equilibrio
presupuestario. Bajo estas premisas, considera que la inconstitucionalidad se produce por las
siguientes razones: (i) el precepto vetado impone una obligación al Estado, “[…] sin proporcionar
o identificar una fuente de financiamiento […]”, ya que su contenido implica la erogación de
recursos del gasto corriente; (ii) la disposición vetada fue aprobada sin que el Legislativo
requiriera algún estudio o proyección sobre el impacto en el equilibrio presupuestario de la
medida a implementar; en ese orden, debido a la coyuntura económica y fiscal, afirma que “[…]
no es posible aprobar medidas que puedan desequilibrar el gasto público […]”, ya que ello podría
implicar una desprotección a otros bienes jurídicos de igual trascendencia; y (iii) aduce que el
Ejecutivo es el órgano competente para determinar los fines y destinos de los rubros
presupuestarios que, para el caso de la pandemia actual, deben priorizarse según las necesidades
que se vayan presentando; no obstante, el “[…] el legislador está llenando de contenido la
utilización de ciertos y determinados fondos del erario público para suplir necesidades por el
momento desconocidas por la Asamblea […]”, de modo que sustituye normativamente la labor
que corresponde al Ejecutivo. En consecuencia, sostiene que el Órgano Legislativo vacía de
contenido la posibilidad que el Órgano Ejecutivo –en el ramo de salud y hacienda– determine la
utilización de los recursos conforme a las necesidades que puedan surgir.
Por lo anterior, concluye que en las condiciones fiscales y financieras del país en el marco
de pandemia de COVID-19, el precepto vetado crea una presión al gasto público que agravaría el
déficit fiscal, lo cual obligaría a limitar el gasto en otras áreas de interés nacional.
2. El Presidente de la República también ha vetado los arts. 2, 3 y 5 D. L. nº 620-2020,
porque violarían el principio de separación de poderes –por consistencia conceptual, de aquí en
adelante se empleará la expresión “principio de separación orgánica de funciones”– (art. 65 y 86
Cn.). Al respecto, considera que dichos preceptos legales establecen ciertas directrices para la
atención de la pandemia de COVID-19. Pero, su aprobación legislativa, sin las consultas
pertinentes y conocimiento técnico, puede conllevar una desprotección a la salud de la población.
Esta afirmación la fundamenta en que: (i) el Órgano Ejecutivo en el ramo de salud es el ente
competente para “[…] dictar normas y técnicas en materia de salud y ordenar las medidas y
disposiciones que sean necesarias para resguardar la salud de la población”, lo que actualmente se
realiza siguiendo parámetros internacionales; (ii) las disposiciones impugnadas poseen “[…]
elementos poco precisos e indeterminados […]” que, por esa razón, pueden ser aplicados de
manera incorrecta, a la luz de los descubrimientos científicos y dinámicas del sector salud; y (iii)
los profesionales de la salud ya tienen una preparación académica que les dota de herramientas
necesarias para desempeñar sus funciones.
En consecuencia, señala que las funciones de determinación y supervisión de la política
en el ramo de salud, lo cual apoya en lo previsto en el art. 42 del Reglamento Interno del Órgano
Ejecutivo, que le atribuye la competencia para planificar, dirigir, coordinar y ejecutar la política
del gobierno en materia de salud y supervisar las actividades de dicha política; y emitir las
normas y técnicas en materia de salud y ordenar las medidas y disposiciones que sean necesarias
para resguardar la salud de la población. Por tanto, concluye la competencia para dictar las
directrices previstas en los artículos vetados corresponde al Órgano Ejecutivo, en el ramo
referido, no al Legislativo, por lo que la aprobación del D. L. nº 620-2020 debió hacerse previa
consulta con el Ministerio de Salud.
III. Síntesis del veto y tópicos a abordar en este auto.
1. La presente controversia ha sido promovida por el Presidente de la República, debido a
que la Asamblea Legislativa ratificó el proyecto que contiene los arts. 2, 3, 4 y 5 D. L. nº 620-
2020 tras el veto presidencial por razones de inconstitucionalidad. La aprobación de dichos
artículos implica la obligación del Órgano Ejecutivo de garantizar un seguro de vida para los
profesionales de la salud que atienden la pandemia provocada por la COVID-19; y el
establecimiento de ciertos parámetros de actuación que deben ser ejecutados por aquellos
profesionales de la salud que atienden a pacientes contagiados con la COVID-19.
Sobre ello, el Presidente de la República ha efectuado un doble planteamiento de
inconstitucionalidad. En el primero expone la violación del equilibrio presupuestario por parte del
art. 4 D. L. nº 620-2020, afirmando que dicho precepto representa una presión presupuestaria al
imponer una erogación de fondos para cumplir con lo ordenado en dicho precepto sin que se
establezca la fuente para su financiamiento, lo cual contraviene el equilibrio del presupuesto
general de la Nación. En el segundo alega la violación al principio de separación orgánica de
funciones por parte de los arts. 2, 3 y 5 D. L. nº 620-2020, ya que las normas emitidas por la
Asamblea Legislativa regulan cómo el personal sanitario debe efectuar sus funciones al tratar
pacientes contagiados con la COVID-19.
2. Las cuestiones preliminares que interesa aclarar giran en torno a (IV) el proceso de
formación de la ley, (V) las diferencias entre observaciones y veto presidencial, (VI) las fases de
la controversia constitucional. Por último, (VII) se analizará la procedencia de la Controversia
planteada.
IV. Proceso de formación de la ley.
La sistematización de la jurisprudencia constitucional indica que las etapas del proceso de
formación de la ley son las siguientes: (1) iniciativa de ley, (2) dictamen favorable de la comisión
competente, (3) discusión y deliberación legislativa sobre el proyecto de ley, (4) aprobación
legislativa, (5) sanción presidencial y (6) publicación.
Es la fase primigenia del proceso de formación de la ley. De acuerdo con la Constitución,
dicha iniciativa recae en determinados entes y funcionarios, con base en la cual pueden presentar
anteproyectos de ley en sus respectivos ámbitos de competencia para la obligatoria consideración
de la Asamblea Legislativa. Producida la iniciativa, el proyecto de ley debe pasar a la comisión
pertinente para su conocimiento, discusión y, eventualmente, el pronunciamiento de un dictamen
(sentencia de 9 de febrero de 2018, inconstitucionalidad 6-2016 Ac.).
Si la comisión legislativa que conoce del proyecto así lo decide y aprueba, se emite un
dictamen favorable que después pasa al pleno de la Asamblea Legislativa para su debate y
discusión. Sin embargo, la exigencia de un dictamen favorable al proyecto de ley no opera en
forma definitiva, como si se tratare de una condición necesaria y suficiente o absoluta. Tal
requerimiento puede dispensarse “[…] en aquellos casos en que se presente una urgencia
objetivamente demostrable y que esté debidamente justificada” (resolución de admisión de 6 de
junio de 2011, inconstitucionalidad 15-2011). En tal supuesto, dado que la dispensa de trámite es
la excepción al trámite ordinario, la Asamblea Legislativa corre con la carga de argumentar por
qué en ese caso es necesario suprimir dicha etapa.
3. Discusión y deliberación en el pleno legislativo sobre el proyecto de ley (arts. 123 inc.
1º y 135 inc. 1º Cn.).
Esta fase, como el resto de las actuaciones de la Asamblea Legislativa, está regida por el
principio deliberativo, que implica que “[…] la voluntad parlamentaria únicamente puede
formarse por medio del debate y la contradicción; o sea que las soluciones o los compromisos
que se adopten deben ser producto de la discusión de las diferentes opciones políticas” (sentencia
de 30 de junio de 1999, inconstitucionalidad 8-96). En la actividad legislativa el debate y la libre
discusión cumplen un papel esencial, porque permiten a los diferentes grupos con representación
política exponer y defender distintas posiciones y opciones, lo que posibilita el parlamentarismo
democrático.
Para que la Asamblea Legislativa tome decisiones, se requiere por regla general de por lo
menos el voto favorable de la mitad más uno de los diputados electos –mayoría simple–, a menos
que la propia Constitución exija una mayoría distinta. El carácter pluralista, dialógico y
deliberativo de la decisión legislativa determina que la votación no es un método para decidir,
sino solo un instrumento para cerrar el proceso argumentativo que genera la decisión. La votación
es una salida a la tensión entre la deliberación como método y la exigencia de una respuesta
oportuna.
Es un acto solemne de carácter político, que implica la aceptación del Presidente de la
República del contenido y regularidad constitucional de un proyecto de ley aprobado por el
Órgano Legislativo (sentencia del 1 de abril de 2004, inconstitucionalidad 52-2003 Ac.).
La publicación de la ley en el Diario Oficial tiene como finalidad que esta sea del
conocimiento de todos los ciudadanos. Es uno de los requisitos de eficacia formal de las normas
jurídicas que está en íntima conexión con la seguridad jurídica. Solo así se podrá exigir a los
destinatarios el cumplimiento de las normas y estos podrán asegurar sus posiciones jurídicas y
ejercer y defender sus derechos (sentencia de 19 de junio de 1987, inconstitucionalidad 1-87, y
sobreseimiento de 14 de enero de 2000, inconstitucionalidad 10-94).
V. Diferencia entre observaciones y veto presidencial.
El anterior esquema del proceso de formación de la ley demuestra que en él intervienen la
Asamblea Legislativa y el Presidente de la República. Acá existe una necesaria interacción entre
ambos, porque el diseño institucional, amparado en el principio de colaboración (art. 86 inc. 1º
frase 2ª Cn.) así lo impone. Existe en dicho proceso una concurrencia orgánica, a manera de
Cuando el Presidente de la República interviene en el proceso de formación de la ley,
puede adoptar por lo menos 3 tipos de actos frente al proyecto de ley: sancionar, hacer
observaciones o vetar. En cualquiera de estos actos, dicho funcionario debe actuar con
fundamento en el deber genérico de preservar la supremacía constitucional y garantizar los
derechos fundamentales. El deber de sancionar un proyecto de ley y de ordenar su publicación no
es automática o de mera ejecución irreflexiva. Por ello, para cumplir con dicha obligación y
ejecutar su rol en el proceso de formación de la ley, el constituyente consideró indispensable la
implementación de una relación institucional instada por las dos formas en que el Presidente de la
República puede expresar su posición frente al proyecto de ley cuando él decide no sancionar: las
observaciones y el veto. La Constitución distingue estos 2 últimos actos en función de 2
parámetros: por una parte, las razones que justifican cada una de esas decisiones gubernativas y,
por la otra, el cuórum de votación necesario para superar tales decisiones ejecutivas (admisión de
18 de octubre de 2019, controversia 1-2019).
En torno al primer criterio, la intención del constituyente ha sido que la Constitución trate
de manera diferente “la circunstancia en que el Presidente de la República veta un proyecto de
ley y aquella en que lo devuelva a la Asamblea con simples observaciones”. Y la razón es que el
“veto se produce por razones de fondo, cuando el Presidente de la República objeta el proyecto
por su propio contenido, en tanto que cuando lo devuelve con observaciones, se trata de
propuestas de cambio accidentales que no alteran el fondo y sustancia del proyecto” (Informe
Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983, Título VI, Capítulo I,
Sección Segunda, letra b).
sean superadas por la Asamblea Legislativa con la mayoría prevista en el art. 123 Cn., esto es,
con al menos “el voto favorable de la mitad más uno de los [d]iputados electos”. En
consecuencia, si el Presidente de la República devuelve el proyecto con observaciones, la
Asamblea Legislativa podrá considerarlo y tomar una decisión con el voto de la mayoría de sus
miembros para superar las observaciones o sugerencias presidenciales, en cuyo caso el Presidente
de la República deberá sancionar y mandar a publicar el proyecto de ley. En cambio, para superar
el veto, la Asamblea Legislativa debe ratificar el proyecto de ley con “los dos tercios de votos,
una votación cualificada para la ratificación del proyecto de ley cuando se produce un veto
presidencial.
La importancia de diferenciar entre la formulación de observaciones y el veto se centra en
la forma en cómo el Presidente de la República debe expresar su postura frente al proyecto de ley
aprobado. Según la sentencia del 24 de mayo de 1989, controversia 1-89, el citado funcionario no
tiene permitido o no debe devolver el proyecto a la Asamblea Legislativa aduciendo
“observaciones” cuando en realidad “invoca algunas razones de constitucionalidad para hacerlo”
ni viceversa. Esta forma de proceder “no puede ser subsanada oficiosamente por este tribunal, ya
que no se trata de un error de Derecho, sino de falta de cumplimiento de presupuestos
establecidos en la propia Constitución, y que son los que habilitan a esta sala para conocer y
pronunciarse sobre el fondo del asunto”. Por tanto, si el Presidente de la República expone
razones de inconstitucionalidad para justificar ciertos cursos de acción, como abstenerse de
sancionar, promulgar y publicar el proyecto, debe “emplear el veto que la Constitución le faculta,
y no solo observaciones”. Observaciones y veto son cuestiones diferentes, por la relevancia del
defecto detectado por el Presidente de la República y por los propósitos que persiguen.
VI. Fases de la controversia constitucional.
1. La vía prevista para zanjar los desacuerdos habidos entre la Asamblea Legislativa y el
Presidente de la República en torno a la interpretación jurídico-política de la Constitución es la
dentro del proceso de formación de la ley –ya que, mientras no se decida, esta queda
interrumpida–, da lugar, a la vez, a un proceso jurisdiccional que supone una excepción al
principio general del control de constitucionalidad posterior, de modo que le confiere a esta sala
una competencia “preventiva y concurrente al proceso de formación de la ley, con el propósito de
evitar que sea violatoria de la [Constitución]” (sentencia del 13 de diciembre de 1988,
controversia 1-88).
2. La Ley de Procedimientos Constitucionales (LPC) carece de regulación sobre la
controversia constitucional, lo que es comprensible si se considera que dicha normativa es
anterior a la Constitución de 1983, que sí creó las etapas mínimas o básicas de este proceso
constitucional. El art. 138 Cn. regula el plazo dentro del cual el Presidente de la República debe
dirigirse al tribunal para que tenga conocimiento de la existencia de la controversia –en caso que
decida no reconsiderar las razones del veto–, establece las audiencias que debe otorgarse para oír
las razones de los intervinientes y señala el plazo dentro del cual esta sala debe decidir si el
proyecto de ley es o no constitucional. A partir de lo anterior, es razonable concluir que tras la
presentación del escrito por el cual se promueve la controversia, debe oírse al Presidente de la
República y a la Asamblea Legislativa, luego de lo cual esta sala definirá si el decreto vetado es
constitucional o no (véase la resolución de admisión de 14 de agosto de 2003, controversia 1-
2003).
VII. Análisis de la procedencia de la Controversia.
En el presente caso, en tanto que este tribunal ya tiene conocimiento de la controversia
suscitada en relación a los arts. 2, 3, 4 y 5 D. L. nº 620-2020, es procedente admitir la
Controversia y oír las razones que asisten al Presidente de la República para ejercer el veto y las
razones de la Asamblea Legislativa para ratificar dicho decreto. Siguiendo el criterio de lo
resuelto en admisiones de controversias constitucionales previas (ej., admisiones de 23 de
noviembre de 2018, 18 de octubre de 2019 y 8 de enero de 2020, controversias 1-2018, 1-2019 y
2-2020, por su orden; y sentencia de 23 de enero de 2019, controversia 1-2018), puesto que la
Constitución no prevé el orden y el plazo para las audiencias aludidas, se aplicará analógicamente
lo regulado en el art. 7 LPC, ya que entre la inconstitucionalidad y la controversia constitucional
guardan una semejanza relevante: en ambos procesos se realiza control abstracto de
constitucionalidad. En esa línea, el proceso de inconstitucionalidad, el demandante expone los
motivos de inconstitucionalidad y, si la demanda es admitida, se concede un plazo de diez días
hábiles a la autoridad demandada para que exponga las razones que justifiquen la compatibilidad
constitucional del objeto de control. Algo semejante sucede en el proceso de controversia, porque
primero debe concederse audiencia al Presidente de la República para que exponga los
argumentos que fundamentan el veto por inconstitucionalidad –ello equivaldría a la presentación
de una demanda de inconstitucionalidad–; y posteriormente, se confiere audiencia a la Asamblea
Legislativa para que argumente en favor de la ratificación del proyecto de ley, es decir, razones
que evidencien que el proyecto no es inconstitucional –lo cual implica la defensa institucional
que la ley concede a las autoridades demandadas (ejs. Concejos Municipales, Asamblea
Legislativa, autoridades administrativas con potestades normativas, etc.)–.
Ahora bien, para que autoridades evacuen sus respectivas audiencias debe concederse a
cada una de ellas el plazo 10 días hábiles. Esto es así porque con base en el principio de igualdad
deben tener los mismos derechos, obligaciones, cargas y posibilidades procesales–, el Presidente
de la República debe disponer del mismo plazo que la Ley de Procedimientos Constitucionales
otorga a la Asamblea Legislativa para evacuar la audiencia prevista en el proceso de
inconstitucionalidad. En ese orden, debe recordarse que el debate jurídico sobre la
constitucionalidad o no del decreto ratificado debe ser desarrollado ante este tribunal, de manera
que el Presidente de la República y la Asamblea Legislativa deben tener el mismo plazo para
argumentar la decisión de vetar y ratificar el proyecto de ley respectivamente. De manera que la
primera autoridad que debe exponer sus argumentos es el Presidente de la República, ya que
además de justificar su veto, delimita los motivos sobre los cuales el Legislativo deberá ejercer su
defensa.
Por último, la concentración de las decisiones de dar audiencia primero al Presidente de la
República y posteriormente a la Asamblea Legislativa obedece al principio de economía procesal,
inconstitucionalidad 3-95). Debe recordarse que los tribunales están en la obligación de buscar
alternativas de tramitación que reduzcan las dilaciones innecesarias en el impulso de los procesos
que conocen, sin que ello implique la alteración de la estructura del contradictorio o la supresión
de las etapas procesales que correspondan.
Con base en lo expuesto y lo establecido en los artículos 86 y 138 de la Constitución y 6,
7 y 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
1. Admítase a trámite la controversia constitucional comunicada por el Presidente de la
República, en relación con la supuesta inconstitucionalidad: (i) del artículo 4 del Decreto
Legislativo número 620, aprobado el 1 de abril de 2020 –ratificado por la Asamblea Legislativa
en la sesión plenaria de 23 de abril de 2020–, por la aparente vulneración al artículo 226 de la
Constitución; y (ii) de los artículos 2, 3 y 5 del Decreto Legislativo número 620, aprobado el 1 de
abril de 2020 –ratificado por la Asamblea Legislativa en la sesión plenaria de 23 de abril de
2020–, por la aparente violación a los artículos 65 y 86 de la Constitución.
2. Óigase al Presidente de la República dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a
partir del siguiente al de la notificación de la presente resolución, para que exponga las razones
que, según él, justifican el veto por inconstitucionalidad de los artículos 2, 3, 4 y 5 del Decreto
Legislativo número 620, aprobado el 1 de abril de 2020.
3. Óigase a la Asamblea Legislativa dentro del plazo de 10 días hábiles, contados a partir
del siguiente al de la notificación de la presente resolución, para que exponga y explique las
razones que justifican la ratificación del citado decreto. La secretaría de esta sala deberá notificar
el traslado ordenado en este punto inmediatamente después de que la audiencia conferida al
Presidente de la República haya sido evacuada o de que haya transcurrido el plazo sin que él lo
haga.
4. Tome nota la secretaría de este tribunal del lugar señalado por el Presidente de la
República para recibir actos procesales de comunicación.
5. Notifíquese.
