Sentencia Nº 20-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 12-10-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD E ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 12 Octubre 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 20-2016 |
20-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas con cuarenta y dos minutos del doce de octubre de
dos mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Instituto
Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos; en adelante INPEP, por medio de su
apoderada general judicial con cláusula especial licenciada Yanira Guadalupe Escobar Alfaro,
contra el Instituto de Acceso a la Información Pública; en adelante IAIP, por la ilegalidad de las
resoluciones siguientes:
a)
Resolución de las diez horas con quince minutos del siete de julio de dos mil quince
mediante la cual ordenó al Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, por medio
de su Presidente en calidad de miembro del Consejo de Administración del Fondo de
Obligaciones Previsionales, para que coordinara e instruyera a la fiduciaria y Secretaría del
Consejo de Administración del Fondo de Obligaciones Previsionales, Banco de Desarrollo de El
Salvador -BANDESAL-, para que en el plazo de diez días hábiles contados a partir de
la notificación de la resolución proporcionara a la ciudadana GMRM copia del acuerdo,
resolución o documento del Consejo de Administración del Fondo de Obligaciones Previsionales
-cuyo Director es el Presidente del INPEP- en donde se detalla que ordenó la supuesta emisión de
certificados de inversión previsional (CIP s) por ciento once millones de dólares de los Estados
Unidos de América, a un interés del tres por ciento.
b)
Resolución de las diez horas del cinco de octubre de dos mil quince, mediante la cual
declaró sin lugar el recurso de revocatoria contra la resolución descrita en el literal que antecede
y ordenó el cumplimiento de la misma.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Instituto de Acceso
a la Información Pública como autoridad demandada; la licenciada Ana Roxana Campos de
Ponce, en calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República, sustituida
posteriormente por la licenciada Ana Ruth Martínez Guzmán y; la señora GM R M, tercera
beneficiada con el acto administrativo impugnado por medio de su apoderado especial judicial,
licenciado Salvador Enrique Anaya Barraza.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. La parte actora en su demanda expuso que la señora GM R M solicitó ante la Oficial de
Información Pública del INPEP el acuerdo, resolución o documento en el cual el Consejo de
Administración del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, ordenó la supuesta emisión de
certificados de inversión previsional por la cantidad de ciento once millones de dólares a un
interés del tres por ciento.
Que la Oficial de Información de INPEP, emitió resolución de fecha siete de abril de dos
mil quince, en la cual le informó a la solicitante que la información no se encuentra en los
archivos del INPEP y que es competencia de BANDESAL dar la información sobre la emisión de
certificados de inversión previsional, por lo que se le orientó de conformidad con el artículo 67 y
68 de la Ley de Acceso a la Información Pública LAIP-, para la localización de la información.
Ante tal circunstancia, la señora GMRM interpuso recurso de apelación ante el IAIP quien
modificó la resolución proveída por el INPEP y le ordenó que instruyera a BANDESAL a que
proporcionara la información a la peticionaria señora RM.
De dicha resolución, el INPEP interpuso recurso de revocatoria por considerar que la
misma era contraria a la ley; sin embargo, dicho recurso fue declarado sin lugar.
En virtud de lo anterior, la parte actora señaló como vicios de ilegalidad de los actos
impugnados: a) vulneración del principio de legalidad con relación a los artículos 86 de la
Constitución, 58 letra a) y 62 de la LAIP, y 7 de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales; b) violación a la seguridad jurídica; c) violación al derecho de defensa con relación
al artículo 91 de la LAIP.
De esta manera, el apoderado de la parte actora solicitó se admitiera la demanda, se le
diera el trámite de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de los
actos administrativos impugnados. Asimismo, requirió la suspensión provisional de los efectos de
las resoluciones controvertidas, mientras se tramitaba el proceso.
II. La demanda fue admitida, según consta en auto de las trece horas con cuarenta y cinco
minutos del veintidós de febrero de dos mil dieciséis [folios 24 al 26]. Se tuvo por parte actora al
Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, por medio de su apoderada general
judicial y administrativa con cláusula especial licenciada Yanira Guadalupe Escobar Alfaro; se
requirió a la autoridad demandada que rindiera el informe que regula el artículo 20 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa -derogada emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo
número doscientos sesenta y ocho, en adelante LJCA, ordenamiento de aplicación al presente
proceso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
vigente, y se decretó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los actos
administrativos impugnados.
III. Mediante escrito presentado el día veinte de mayo de dos mil dieciséis [folios 29 al
31], la autoridad demandada rindió el informe requerido de forma afirmativa.
IV. En auto de las ocho horas con treinta y cuatro minutos del uno de julio de dos mil
dieciséis [folios 46 y 47], se tuvo por parte demandada al Instituto de Acceso al la Información
Pública y por rendido el primer informe requerido a dicha autoridad; y a la señora GMRM, en
calidad de tercera beneficiada con el acto administrativo impugnado, por medio de su apoderado
especial judicial licenciado Salvador Enrique Anaya Barraza; se solicitó el informe al que hace
referencia el artículo 24 de la LJCA; y se ordenó notificar al Fiscal General de la República, para
los efectos del artículo 13 de la LJCA.
La autoridad demandada al rendir el segundo informe, para justificar el acto
administrativo realizó un análisis sobre los hechos y expresó que su actuación estaba apegada a la
normativa secundaria aplicable y que no había violentado ni la seguridad jurídica ni el derecho de
defensa de la parte demandante [folios 59 al 63].
V. En auto de las ocho horas con treinta y nueve minutos del día ocho de mayo de dos
mil diecisiete [folios 65 al 68], se dio intervención a la licenciada Ana Roxana Campos de Ponce,
en calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República; se declaró sin lugar
la inadmisibilidad de la demanda por falta de legítimo contradictor planteada por el licenciado
Salvador Enrique Anaya Barraza, apoderado general iudicial de la señora GMRM; se declaró sin
lugar la excepción por falta de legítimo contradictor y la improponibilidad de la demanda por
falta de competencia solicitada por el IAIP; y, se abrió a prueba el proceso por el término de ley,
de conformidad al artículo 26 de la LJCA.
La parte actora ofreció y presentó prueba documental que forma parte del expediente
administrativo.
La autoridad demandada ofreció como prueba el expediente administrativo que fue
agregado oportunamente y certificación de los expedientes NUE ACUM 159 y 160-A-2017.
VI. Mediante auto de las ocho horas con cuarenta minutos del treinta de agosto de dos
mil diecisiete [folio 138], se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los
siguientes resultados:
a)
La parte actora reiteró los argumentos expuestos en su demanda.
b)
La autoridad demandada reafirmó los argumentos expuestos en su informe justificativo
de legalidad.
c) La representación fiscal -en resumen- manifestó que: «[e]s importante referirse en
primer lugar a la competencia del Instituto de Acceso a la Información, el cual se encuentra
regulado en función de velar por el derecho de toda persona al acceso a la información.
Las potestades otorgadas por el legislador le conceden un rol de regulación y supervisión
dentro de los marcos y límites de la propia ley, por lo cual es Institución por mandato
constitucional.
Es importante señalar que la motivación del acto administrativo exige que la
Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le
determinaron adoptar su decisión. Un punto trascendental de la motivación es que permite
ejercer un control de legalidad, constatando si estas razones están fundadas en Derecho y, si se
ajustan a los fines que persigue la normativa aplicable. La doctrina coincide en otorgar a la
motivación como principales finalidades: a) Desde el punto de vista interno, asegurar la
seriedad en la formación de la voluntad de la Administración; y, b) Desde el terreno externo,
formal, constituye una garantía para el interesado que podrá así impugnar en su caso el acto,
atacando las bases en que se funda.
Con ello, la motivación también incide en el control jurisdiccional, en tanto posibilita el
análisis del criterio de decisión que indujo a la Administración a resolver en determinado
sentido.
Es clara la capacidad que tiene el INPEP para realizar las acciones concernientes a
facilitar a toda persona el derecho al acceso a la información pública y no solo cuenta con ello
sino también que ha quedado claro que ha fungido como enlace a través de su Unidad de Acceso
a la Información Pública para interponer solicitudes.
Se ha dado cumplimiento al principio de legalidad de conformidad al art [sic] 58 literal c
y d de la LAIP, que establece las atribuciones del Instituto y es de velar por la correcta
interpretación y aplicación de la ley, promover la cultura de transparencia entre los servidores
públicos y conocer y resolver los recursos de apelación; y queda confirmado que el INPEP
puede dar la información solicitada ya que de acuerdo a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales, el presidente de INPEP ostenta la calidad de fideicomitente, se entiende que es un
titular de las entidades obligadas a entregar la información solicitada o más bien para coordinar
e instruir la entrega de la información» [folio 145].
VII. Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia es necesario
fijar con claridad el objeto de controversia.
La parte actora alegó como vicio procesal de ilegalidad, la violación al artículo 91 de la
LAIP con relación al derecho de defensa.
Por otra parte, alegó la vulneración del principio de legalidad y seguridad jurídica con
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales.
Esta Sala por orden procesal, analizará primeramente el argumento respecto a la violación
al artículo 91 de la LAIP con relación al derecho de defensa. Posteriormente, se analizará la
violación a los artículos 58 letra a) y 62 de la LAIP, y 7 de la Ley del Fideicomiso de
Obligaciones Previsionales con relación a los principios de legalidad y seguridad jurídica.
1. Sobre la vulneración del derecho de defensa por la vulneración del artículo 91 de la
LAIP, por no haber presentado el comisionado designado, el proyecto de resolución ante el pleno
del IAIP.
1.1 La actora manifestó que « ...debe entenderse que la garantía de defensa debe ser
aplicada en toda clase de procesos, sin que medie diferenciación entre las causas o
procedimientos que se sigan. Dicho lo anterior, en el procedimiento de Apelación [sic] objeto de
análisis, correspondía, conforme lo establecido en el Art. 91 de la LAIP, que el comisionado
designado, presentará [sic] el proyecto de resolución a continuación de la finalización de la
audiencia oral celebrada, sin embargo, dicha obligación legal, fue omitida por el Comisionado
titular designado al procedimiento (...) omitiendo éste apegar su actuación a las normas y
procedimientos previamente establecidos, incumpliendo por tanto, ese Instituto la obligación
contenida en dicha ley y vulnerando con ello el debido proceso y por consiguiente inhibido a las
partes de conocer la resolución a dictarse lo cual se traduce en una limitación al derecho de
defensa de las partes, que erige un derecho protegido por nuestra Constitución» (folios 7 vuelto
y 8).
1.2 La autoridad demandada argumentó al respecto que «[l]a ausencia del proyecto de
resolución en ningún momento vulnera el derecho de defensa, dado que la forma en la que está
configurado el procedimiento de apelación en casos de denegatoria, establece que el
Comisionado Instructor presenta el proyecto pero no forma parte de la deliberación. Al respecto
es oportuno advertir que en casos excepcionales el Pleno rechaza los proyectos de resolución, y
en esas ocasiones los proyectos rechazados son de conocimiento público; mientras que en la
mayoría de casos (...) los proyectos de los Comisionados instructores son aprobados, surgiendo
así una resolución definitiva, acto administrativo que ostenta la calidad de firme» (folio 62).
1.3 En atención a los argumentos de la parte actora, esta Sala analizará la garantía del
debido proceso y su verificación en el caso en autos, ya que los alegatos de la impetrante van
encaminados a establecer una violación al derecho de defensa. De esta forma, reiterada
jurisprudencia de esta Sala ha expresado que en la garantía del debido proceso, se concretiza en
brindarle una oportunidad real a los interesados a fin de que planteen sus alegaciones, ofrezcan y
aporten prueba, y que la Administración luego de realizado el juicio de valor, fundamente su
decisión de manera suficiente, a fin que ésta le permita conocer el porqué de la decisión que le
causa agravio [i.e. sentencias del diez de julio de dos mil diecisiete, en el proceso referencia 39-
2008, y del veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete, en el proceso referencia 297-2010].
Así, la actora asegura que el Comisionado titular designado al procedimiento omitió
presentar el proyecto de resolución como se dispone en el artículo 91 de la LAIP, y que esta
inobservancia causó meya en su derecho de defensa.
Ahora bien, para hacer un correcto análisis de lo argüido, es necesario estudiar el
procedimiento administrativo establecido en la ley especial, para los casos en que un Oficial de
Información deniegue acceso a información pública. Por una parte, se le informa al ente obligado
de la admisión del recurso de apelación [artículo 88 de la LAIP]. Luego, de conformidad a los
artículos 90 y 91 de la LAIP, se realiza una audiencia oral en la cual se conoce de las pruebas
ofrecidas por las partes.
De la revisión del expediente administrativo se advierte a folios 28, que el IAIP señaló
para la realización de la audiencia a que nos hemos referido las nueve horas con cuarenta y cinco
minutos del veintiséis de junio de dos mil quince.
De la misma manera, a folios 56, 57, y 69 del expediente administrativo, consta la
celebración de la referida audiencia oral dentro del procedimiento administrativo del recurso de
apelación y en la cual estuvieron presentes los comisionados del IAIP, la apelante señora GMRM
-tercera beneficiada en el presente proceso contencioso administrativo- con sus apoderados
licenciados Salvador Enrique Anaya Barraza y Marcela Magali Ramos Cuéllar; y las licenciadas
Yanira Guadalupe Escobar Alfaro y Erika Ivette Acosta Pérez, en representación del INPEP, de
las que consta que comprobada su comparecencia se procedió al ofrecimiento de prueba y
posteriormente se llevó a cabo la exposición de los alegatos de las partes.
Finalmente, a folios 70 al 73, consta la resolución final de las diez horas con quince
minutos del siete de julio de dos mil quince emitida por el IAIP, donde en el romano V se deja
constancia que las apoderadas del INPEP ofrecieron y presentaron como prueba dentro del
procedimiento sancionatorio la declaración de parte del presidente de la referida institución
licenciado Andrés Rodríguez Celis.
A folios 71 vuelto al 73, el IAIP desarrolló las razones de derecho que llevaron a tomar la
decisión que hoy se cuestiona en esta sede.
Del desarrollo del procedimiento administrativo anteriormente relacionado se advierte que
la institución demandante tuvo conocimiento de los hechos que se le reprochaban y además
participó activamente en todas las etapas del procedimiento administrativo y asistió a la audiencia
oral en donde presentó como prueba la declaración de parte del licenciado Rodríguez Celis;
asimismo, expuso sus argumentos de legalidad para negar el acceso a la información que se le
había solicitado. Por tanto, queda evidencia que se respetó el debido proceso y con ello los
derechos de audiencia y defensa ya que se brindaron a la actora todas las oportunidades para su
defensa dentro del procedimiento.
Expuestas las anteriores valoraciones y no obstante que la actora en su demanda no
manifiesta de manera clara y concisa de qué manera la omisión de la presentación del proyecto a
que se refiere el artículo 91 de la LAIP le causa un perjuicio en su esfera jurídica, esta Sala
considera que si bien la LAIP prevé que el Comisionado debe presentar un proyecto de
resolución, este proyecto no puede equipararse a la declaración final de voluntad del pleno del
IAIP, que esta resolución es la única que puede causarle perjuicios a la hoy demandante, dado
que es el IAIP quien tiene la facultad de resolver de conformidad al artículo 96 de la LAIP y no el
Comisionado.
De esta manera, es indiscutible que el proyecto de resolución al que se refiere el artículo
91 de la LAIP; y que tanto la parte actora como la autoridad demandada afirman no se entregó al
pleno materialmente, no pudo causarle ningún tipo de agravio a la impetrante, ya que no expresa
la voluntad del órgano colegiado, sino que es una sugerencia de proyecto, y que por estar
desprovisto de facultades legales para resolver o sancionar, de ninguna manera podría ser
vinculante para el demandante. Así, en aplicación del principio de relevancia o trascendencia, el
cual implica que las ilegalidades de índole procesal, deben de alguna manera provocar un efecto
tal que genere una desmejora material en la esfera jurídica del administrado, desprotección
entendida como una indefensión indiscutible que cause un daño irreparable al desarrollo de todo
el procedimiento y genere una conculcación clara de los principios constitucionales que lo
inspiran.
En consecuencia, al ser la resolución final, la que causa agravio a la demandante, y en
vista que fue precisamente ese el acto administrativo impugnado, esta Sala no verifica la
afectación alegada en su garantía del debido proceso.
En virtud de lo anteriormente expuesto, no son válidos los argumentos de ilegalidad
vertidos por la parte demandante en cuanto a las violaciones a la normativa y derechos invocados
y así deberá declararse.
2. Sobre la vulneración del principio de legalidad en relación a los artículos 86 de la
Constitución, 58 letra a) y 62 de la LAIP.
2.1 Al respecto, la actora expuso que: «[l]os Comisionado [sic] del Instituto de Acceso a
la Información Pública, cometieron excesos de poder, al ordenar al Presidente del INPEP que en
su calidad de Director del Consejo de Administración de Fideicomiso de Obligaciones
provisionales, coordine e instruya a la fiduciaria y Secretaría del Consejo de Administración del
FOP, para que entregue a la señora RM, la información solicitada a la Oficial de Información
del INPEP, con tal “orden” dichos Comisionados violentaron el principio de legalidad, debido a
que dentro del Proceso [sic] administrativo por medio del cual ellos dieron trámite al recurso de
apelación interpuesto por la señora RM, conocieron y pruebas plenas y fehacientes [sic], que
INPEP no posee, administra o genera la información solicitada, por lo tanto no tiene
OBLIGACION de entregarla, sin embargo, dichos Comisionados, ordenaron a mi representado
que lo hiciera, con ello los Comisionados, fueron más allá de lo que la LAIP señala en el Art. 62
(...). En tal sentido, si mi representado probó que no posee la información, que ésta última no
está en su poder, en virtud de ello, la orden emitida por medio del acto administrativo objeto de
la presente acción, es Ilegal por ser un exceso de las funciones y atribuciones de los
Comisionados y por Conculcar el principio de legalidad; en este punto es importante acotar que
el art. 58 letra “a” también LAIP, establece que es Obligación [sic] del Instituto de Acceso a la
Información Pública, velar por la correcta interpretación y aplicación de la LAIP, para el
presente caso los Comisionados, previo a la emisión del acto administrativo tenían conocimiento
que INPEP no posee la información y sabían qué institución pública sí la posee, no obstante,
violentando el orden lógico que mandato la LAIP de que sean únicamente los entes obligados
que posean la información quienes deben entregarla, el Instituto de Acceso a la Información
pública, creó mecanismos alterno o paralelos a los que la LAIP establece para la entrega de
información y dictó un acto administrativo ilegal.
En ese mismo orden de ideas, la transgresión a la ley, no únicamente fué [sic] a la LAIP,
sino que también a la LEY DEL FIDEICOMISO DE OBLIGACIONES PREVISIONALES,
específicamente en el art.7 de éste último cuerpo normativo, el cual establece que el fiduciario,
acatará todas aquellas normas e instrucciones de los fideicomitentes, que sean emitidas a través
del Consejo de Administración del Fideicomiso, en el desempeño de las actividades
encomendadas en la Ley FOP, es decir, que el Presidente del INPEP, no tiene la facultad legal
para entregar la información solicitada por la señora RM, puesto que el INPEP, carece de esa
información por no ser quien la genera o administra, debido a que la genera el Consejo de
Administración del FOP y administra la presidenta de BANDESAL, en su calidad de secretaria
de dicho Consejo; por tal razón la orden emitida por medio del acto administrativo en cuestión,
es ilegal por conculcar el art. 7 de la Ley FOP y no es posible su ejecución porque al hacerlo el
INPEP o su representante legal, estarían encubriendo y acatando un acto ilegal, el cual además
podría acarrear consecuencias de índole penal» (folios 5 vuelto y 6).
2.2 La autoridad demandada al respecto manifestó, en síntesis:
Que «... el artículo 7 de la LAIP establece que dentro de las instituciones que están
obligadas por esta ley, se enmarcan las sociedades de economía mixta y las personas naturales o
jurídicas que manejen recursos o información pública o las que ejecutan actos de la función
estatal, nacional o local tales como las contrataciones públicas, concesiones de obras o servicios
públicos. Y el ámbito de la obligación de estos entes se limita a permitir el acceso a la
información concerniente a la administración de los fondos o información pública otorgados y a
la función pública conferida.
Además, en relación al art. 58 letras “e” y “d” de la LAIP, se establece que son
atribuciones del Instituto velar por la correcta interpretación y aplicación de la Ley, promover la
cultura de transparencia entre los servidores públicos y conocer y resolver los recursos de
apelación, es por dichos argumentos reflejan [sic] que este IAIP tiene facultades expresas para
emitir resoluciones definitivas y de revocatoria, como las impugnadas por el INPEP en el
presente caso.
De lo anterior, se puede determinar que la Ley de Acceso a la Información Pública le ha
dado facultades expresas al Pleno del Instituto para que pueda emitir el tipo de resoluciones
tales como las que ha impugnado INPEP, por otra parte de conformidad al art. 7 de la LAIP, se
advierte que BANDESAL e INPEP son entes obligados.
Es importante advertir que, de conformidad a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales, el Presidente de INPEP ostenta la calidad de fideicomitente, no por su carácter
personal, sino como representante de un ente público, es decir, se debe entender que como
titulares de los entes obligados se está realizando una representación de entes públicos; dicho en
otras palabras, el ente obligado no debió excusarse para entregar la información.
Por tanto, este Instituto de conformidad a lo argumentado, considera que tanto el INPEP
y BANDESAL son Instituciones obligadas al cumplimiento de la LAIP, ya que respectivamente
poseen información bajo su custodia, administración o tenencia. Y que este IAIP ha actuado de
conformidad a lo establecido en la ley antes relacionada.
Por otra parte, este Instituto es enfático en señalar que en ningún momento se ordenó a
INPEP a entregar la información, como erróneamente lo afirman los demandantes. Al contrario,
este Instituto ordenó a INPEP para coordinar e instruir la entrega de la información, situación
que está facultado a hacer por ostentar la calidad de fideicomitente. Asimismo, en ningún
momento se está actuando fuera de las facultades legales, dado que la misma LAIP establece que
las resoluciones del Instituto deberán ser emitidas por escrito, establecerán los plazos para su
cumplimiento y los procedimientos para asegurar su ejecución. En este sentido, el Instituto
únicamente estaba haciendo uso de su facultad legal a la hora de ordenar que INPEP coordine e
instruya la entrega por medio de BANDESAL» [folios 59 y 60].
Asimismo, manifestó: «... el Instituto en la resolución definitiva de fecha siete de julio de
dos mil quince, concluyó que a [sic] efectivamente INPEP no poseía la información, por lo tanto
no es válido que en esta sede busque sorprender la buena fe de esa Honorable Sala, dado que sí
se valoró la prueba y sí se concluyó que no se posee la información.
En esta lógica, este Instituto como garante del derecho de acceso a la información
pública, y en uso de facultades legales brindadas por el Art. 96 inciso final de la LAIP, concluyó
que “a fin de garantizar y promover el derecho de acceso a la información pública el INPEP
debía girar instrucciones al fiduciario (BANDESAL) para que realice las acciones y gestiones
necesarias para brindar la información requerida por la apelante” y, de este modo, satisfacer su
derecho de acceso a la información pública.
Y es que, el hecho que un ente no posea la información requerida no debe ser un limitante
al DAIP (Derecho de Acceso a la Información Pública). Dado que, si este ente cuenta con
facultades legales para requerir la información o realizar gestiones orientadas a satisfacer un
derecho de rango constitucional, debe hacerlo. Situación que se confirma en este caso, en dónde
quedó acreditado que INPEP es el fideicomitente del FOP y titular de la información y que el
Presidente de INPEP es miembro del Consejo de Administración del FOP, por lo que tiene la
facultad de solicitar los reportes suficientes para dar seguimiento a las emisiones e inversiones
del fideicomiso» (folios 60 vuelto y 61).
2.3 Al respecto, esta Sala realiza las consideraciones siguientes:
Para revisar los argumentos alegados por la demandante al plantear la ilegalidad en la
actuación del IAIP se requiere analizar la normativa aplicable al caso concreto.
Articulo 1 de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales: «[l]a presente Ley
tiene por objeto que el Ministerio de Hacienda, el Instituto Nacional de Pensiones de los
Empleados Públicos, y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, constituyan, por plazo
indeterminado, un Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, cuyo fiduciario será el Banco
Multisectorial de Inversiones. Otras personas, naturales o jurídicas, de derecho público o
privado, podrán realizar aportes al patrimonio del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales.
Se autoriza al Ministerio de Hacienda, al Instituto Salvadoreño del Seguro Social y al
Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, para actuar como Fideicomitentes
del citado Fideicomiso. Asimismo, y de conformidad a la Ley de creación 1 del Banco
Multisectorial de Inversiones, quien tiene facultades para constituir y/o administrar
Fideicomisos; en consecuencia, desígnese y facúltese expresamente a dicho Banco para
desempeñarse como ente Fiduciario del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, con el fin de
administrar tal fideicomiso con las necesarias y plenas facultades de gestión. También se
entenderán atribuidas al Banco Multisectorial de Inversiones las facultades que sobre esta
materia establece el Código de Comercio.
Los Fideicomisarios del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales serán el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social y el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos».
Artículo 7 número 4 de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales: «[s]erán
obligaciones del fiduciario: 4. Previa autorización del Consejo de Administración del
Fideicomiso, deberá emitir los Certificados de Inversión Previsionales a que hace referencia la
presente ley».
Artículo 9 de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales: «[e]l Fideicomiso
tendrá un Consejo de Administración que estará integrado por los siguientes directores y cuyo
funcionamiento se determinará en la escritura de constitución:
a) El Ministro de Hacienda, que será el Presidente de dicho Consejo, y el Viceministro
de Hacienda en su calidad de suplente;
b) El Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Subdirector del
ISSS en calidad de suplente;
c) El Presidente del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, y su
suplente que sea designado por el Presidente del INPEP;
d) El Presidente del Banco Multisectorial de Inversiones en su calidad de representante
del Fiduciario, que será el Secretario del Consejo, quien tendrá voz pero no voto en las
decisiones del Consejo y su suplente que designe la Junta Directiva del Banco».
Artículo 10 de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales: «[s]on funciones y
atribuciones del Consejo de Administración:
a) Asegurar que la administración de los recursos fideicometidos es consistente con el
cumplimiento de las finalidades y ,objetivos del fideicomiso;
b) Solicitar los reportes suficientes para darle seguimiento a las emisiones y a las
inversiones del Fideicomiso;
c) Conocer sobre cualquier modificación propuesta por los fideicomitentes al presente
fideicomiso;
d) Revisar y aprobar cada emisión de Certificados de Inversión Previsionales, así como
las condiciones y términos de colocación;
e) Velar por el cumplimiento de las obligaciones de los fideicomitentes, fiduciario y
fideicomisarios;
f) Decidir en cualquier circunstancia sobre el cambio de fiduciario y autorizar el cambio
de la comisión por administración, la cual recibirá el nuevo Fiduciario; para lo cual deberá
efectuarse la modificación correspondiente en el instrumento respectivo;
g)
Nombrar al Auditor Externo del fideicomiso;
h)
Aprobar el plan anual de gastos de funcionamiento del fideicomiso;
i) Cualquier otro aspecto no contemplado en la presente disposición que deba ser objeto
de conocimiento y autorización por parte del Consejo, ya sea que implique o no, modificación al
instrumento constitutivo».
Artículo 11 de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales: «[e]l BMI, en su
calidad de Fiduciario, podrá emitir Certificados de Inversión Previsionales que servirán para
financiar el pago de beneficios provisionales a que se refiere el artículo 16 de la presente Ley.
Para realizar las emisiones de Certificados de Inversión Previsionales, dada su
naturaleza de obligaciones negociables, no será necesario que la Superintendencia del Sistema
Financiero, ni cualquier otra entidad realicen valúos del patrimonio del mismo.
Posteriormente a la realización de cada emisión, el BMI como Fiduciario comunicará las
características de la misma al Ministerio de Hacienda y a la Superintendencia de Pensiones».
Artículo 1 inciso 1° de la Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo: «
[c]réase el Banco de Desarrollo de El Salvador que podrá abreviarse “BDES”, en adelante
denominado “El Banco” o “El Banco de Desarrollo”, como una Institución Pública de Crédito,
autónoma, de duración indefinida, con personalidad jurídica y patrimonio propio».
Por su parte, la Ley de Acceso a la Información Pública dispone:
Artículo 7: « [e]stán obligados al cumplimiento de esta ley los órganos del Estado, sus
dependencias, las instituciones autónomas, las municipalidades o cualquier otra entidad u
organismo que administre recursos públicos, bienes del Estado o ejecute actos de la
administración pública en general. Se incluye dentro de los recursos públicos aquellos fondos
provenientes de Convenios o Tratados que celebre el Estado con otros Estados o con
Organismos Internacionales, a menos que el Convenio o Tratado determine otro régimen de
acceso a la información.
También están obligadas por esta ley las sociedades de economía mixta y las personas
naturales o jurídicas que manejen recursos o información pública o ejecuten actos de la función
estatal, nacional o local tales como las contrataciones públicas, concesiones de obras o servicios
públicos. El ámbito de la obligación de estos entes se limita a permitir el acceso a la información
concerniente a la administración de los fondos o información pública otorgados y a la función
pública conferida, en su caso».
Artículo 48 incisos 1 y 2: «[l]os entes obligados del sector público tendrán unidades de
acceso a la información pública, las cuales serán creadas y organizadas según las
características de cada entidad e institución para manejar las solicitudes de información. Se
podrán establecer unidades auxiliares en razón de la estructura organizacional, bases
presupuestarias, clases y volumen de operaciones.
El Oficial de Información será nombrado por el titular de la entidad respectiva para
dirigir la unidad».
Artículo 68: «[l]os interesados tendrán derecho la asistencia para el acceso a la
información y al auxilio en la elaboración de las solicitudes, si así lo pide.
Cuando una solicitud de información sea dirigida a un ente obligado distinto del
competente, éste deberá informar al interesado la entidad a la que debe dirigirse».
De lo expuesto, queda claro que BANDESAL, es una institución autónoma [artículo 1
inciso 1° de la Ley del Sistema Financiero para Fomento al Desarrollo]. Asimismo, que es
fiduciario del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales constituido por el Ministerio de
Hacienda, el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, y el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social [artículo 1 de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones
Previsionales].
Por otra parte, que de conformidad con la LAIP, BANDESAL como institución autónoma
está obligada a tener una Unidad de Acceso a la Información Pública y consecuentemente, un
Oficial de Información a cargo de la misma [artículos 7 y 48 inc. 2° de la LAIP].
En el presente caso, consta de la revisión del expediente administrativo que el Instituto
Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, ante la solicitud de información de la señora
GM R M, con fecha siete de abril de dos mil quince, entre otros resolvió: « [r]especto a este
requerimiento considero que quien debe dar esta información es BANDESAL, de acuerdo a lo
establecido en la Ley del Fideicomiso en los artículos siguientes: Art. 1.- La presente Ley tiene
por objeto que el Ministerio de Hacienda, el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados
Públicos, y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, constituyan, por plazo indeterminado, un
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, cuyo fiduciario será el Banco Multisectorial de
Inversiones. Anteriormente BMI actualmente BANDESAL (a partir del año 2012). Art. 7.- Serán
obligaciones del fiduciario: 4. Previa autorización del Consejo de Administración del
Fideicomiso, deberá emitir los Certificados de Inversión Previsionales a que hace referencia la
presente ley» (folio 7 vuelto del expediente administrativo).
Al citar lo resuelto por el INPEP queda evidencia que esta autónoma orientó a la
peticionaria señora GMRM, indicando la entidad a quien debía dirigir su petición. Lo anterior, en
apego a lo establecido en el artículo 68 inciso segundo de la LAIP; ya que como se ha resaltado,
BANDESAL como institución autónoma erigida con un fin distinto al del INPEP, está obligada a
tener su propia Unidad de Acceso a la Información Pública y un Oficial de Información para dar
cumplimiento a cualquier requerimiento de información pública, y es a dicha institución a quien
directamente la señora RM debió haber realizado su solicitud de información.
No obstante, el IAIP ante el recurso de apelación de la negativa de acceso a información
de parte del INPEP, luego de tramitar el procedimiento respectivo, emitió resolución definitiva el
siete de julio de dos mil quince de la cual, en su parte resolutiva, letra b) literalmente se lee: «
[o]rdénase al INPEP que, por medio de su Presidente en calidad de miembro del Consejo de
Administración del Fondo de Obligaciones Previsionales, para que coordine e instruya a la
fiduciaria y Secretaría del Consejo de Administración del FOP, Banco de Desarrollo de El
Salvador (BANDESAL), para que en el plazo de diez días hábiles contados a partir de la
notificación de la presente resolución, proporcione a la ciudadana GM R M copia del acuerdo,
resolución o documento del Consejo de Administración del Fondo de Obligaciones Previsionales
-cuyo Director es el Presidente del INPEP- en donde se detalla que ordenó la supuesta emisión
de certificados de inversión previsional (CIPs) por US$ 111 millones [sic], a un interés del 3%»
resaltado propio (folio 73 del expediente administrativo).
2.4 Como se advierte, el contenido de lo resuelto por el IAIP contiene dos mandatos,
coordinar e instruir, los cuales serán revisados a la luz del principio de legalidad, ya que la
Administración pública, en virtud de la vinculación positiva al ordenamiento jurídico, puede
hacer únicamente lo que la ley le permita y se materializa en la atribución de potestades, cuyo
otorgamiento habilita a ésta para emitir sus actos. Es así que el artículo 86 inciso final de la
Constitución de la República señala que: «los funcionarios del gobierno son delegados del
pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente les da la Ley».
El reconocimiento de este principio implica pues, que la Administración pública puede
ejecutar sólo aquellos actos que el bloque jurídico le permite, y en la forma que en el mismo se
regule; es decir, sólo pueden dictarse actos con el respaldo de una previa potestad.
Sobre la base de lo anterior, respecto de la orden emitida por el IAIP al INPEP para que
éste “instruya” a BANDESAL la entrega de información, es menester hacer alusión a la Ley del
Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, según la cual el Presidente del INPEP es parte del
Consejo de Administración del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales. Sin embargo, de la
lectura de dicha normativa no se encuentra habilitación y o facultad expresa ni para el Consejo de
Administración, ni para el presidente del INPEP, para “instruir” a BANDESAL que permita o
proporcione a un ciudadano el acceso a la información pública; sobre todo cuando este último, de
conformidad con el artículo 7 de la LAIP está obligado como institución autónoma a tener su
propio Oficial de Información a quien en principio se debió dirigir la petición de información por
ser en éste caso la persona competente, legitimada y facultada para proporcionarla. No obstante,
ha quedado establecido que la resolución dictada por el INPEP ha garantizado el derecho de
acceso a la información pública al orientar a la peticionaria ante quien debía dirigirse para
satisfacer su derecho y obtener la información que pretendía.
De esta manera queda en evidencia que la actuación de la autoridad demandada al ordenar
al INPEP que, por medio de su presidente instruya a BANDESAL la entrega de la información
solicitada fue en exceso de sus facultades emitiendo un acto cuyo contenido se vuelve imposible
de ejecutar por la parte actora por no estar ésta habilitada a cumplir con esa orden, situación que
vuelve ilegal la actuación del IAIP respecto de esa orden por no tener competencia para hacerlo y
así debe declararse. Por tanto, también lo es la emitida con fecha cinco de octubre de dos mil
quince en cuanto ordena el cumplimiento del acto originario respecto del referido mandato
declarado ilegal.
Ahora bien, para revisar la orden emitida por el IAIP para que el INPEP “coordine” la
entrega de información es necesario referirnos a los principios de buena administración,
cooperación y anti formalista.
De los principios generales que rigen el actuar de la Administración pública tenemos la
buena administración, el cual a la vez se erige como un derecho fundamental de los particulares.
De esta manera, los ciudadanos tienen derecho a exigir determinados patrones o estándares en el
funcionamiento de la Administración pública y en ese sentido, a que emita resoluciones
imparciales, equitativas y razonables. Aunado a lo anterior, obliga a que la actuación de la
Administración se realice al servicio del interés general.
Por otra parte, las Administraciones públicas deben de la misma forma, actuar conforme al
principio de cooperación o colaboración entre instituciones, el cual se encuentra implícito en la
propia esencia de la organización de un Estado y exige que todos los órganos, entes e
instituciones administrativos o Estatales se presten asistencia mutua en la realización de los fines
del Estado; lo anterior respetando el principio de legalidad; es decir desplegando sus actuaciones
dentro del límite en el ejercicio de sus respectivas competencias.
Este principio general de cooperación implica la colaboración en sentido estricto para
lograr mayor eficacia en las actuaciones de los órganos y entes administrativos.
De esta manera, la Administración pública además de estar obligada a actuar conforme al
principio de legalidad, debe tener la capacidad, en busca de la satisfacción del interés general, de
integrar sus instituciones en el sentido de lograr posicionarlas unas al servicio de otras, de tal
forma que los particulares obtengan la satisfacción de sus intereses de la manera más eficiente.
Así, las resoluciones de los entes que forman parte de la Administración, investidos de estos
principios, deben estar armonizadas y deben ser coherentes, equitativos y razonables en sus
decisiones, todo en función de los ciudadanos que buscan en sus peticiones una protección de sus
derechos.
Sumado a lo anterior la Administración pública debe actuar siempre en pro del interés
general y del administrado, lo cual conlleva -entre otras implicaciones- la aplicación del principio
anti formalista, que busca eliminar obstáculos y formalidades procedimentales [de naturaleza
instrumental], de manera tal que todo tipo de procedimiento sea interpretado en beneficio de los
principios y valores que garanticen los derechos y la eficacia en el cumplimiento de los intereses
generales.
Lo anterior implica poner la forma al servicio de valores superiores, de modo que sirva
como un instrumento para su cumplimiento, y no utilizar ésta como un fin en sí mismo. Así la
aplicación de este principio conlleva una buena y eficaz comunicación entre distintos entes,
instituciones o funcionarios, con el propósito de que no existan barreras y se materialice un
verdadero acceso a la tutela de la Administración.
Y es que la Administración pública debe facilitar a los administrados el acceso a los
trámites y procedimientos que corresponda, de manera que todo requisito formal esté para
asegurar el acceso a la justicia y no como un obstáculo que impida la satisfacción de las
peticiones de los particulares y del interés público.
Así, en todo procedimiento administrativo las formas deben ser interpretadas
favorablemente a la solución de las pretensiones de los administrados para evitar que sus
derechos sean vulnerados por la exigencia de formalidades.
Como corolario de lo anterior, constituye una obligación de la Administración, poner a
todas y cada una de sus instituciones en sintonía y en función de brindar a los ciudadanos un
servicio de calidad, protegiendo asimismo la seguridad jurídica como derecho fundamental de los
particulares; en virtud de ello, el IAIP apegado a las atribuciones que la LAIP le confiere, al
emitir su resolución debió dar protección al derecho de todo ciudadano de tener acceso a la
información pública y procurar su consecución teniendo presente que el artículo 4 de la LAIP,
establece como uno de los principios rectores, el de máxima publicidad, en virtud del cual la
regla general es que toda información que se encuentra en poder de un ente obligado es pública y
su difusión es irrestricta, salvo excepciones.
Con base a lo anteriormente expuesto consideramos que ante la resolución de fecha siete
de julio de dos mil quince, el Presidente del INPEP al ser miembro del Consejo de
Administración del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, del que también forma parte la
Presidenta de BANDESAL, en virtud del deber que tiene el Estado de buscar la satisfacción del
interés público, dicho funcionario debió haber realizado esfuerzos de coordinación para trasladar
a la funcionaria correspondiente la solicitud, para que, de ser procedente, se proporcionara la
información solicitada ya que ambas instituciones forman parte de la Administración pública
teniendo por ello el deber de colaborarse.
Lo anterior implica, que los particulares pueden exigirles una actuación
interadministrativa positiva, con el límite en el respeto de las competencias que les corresponden
a cada una de las instituciones.
Por lo anterior, esta Sala considera que la resolución de fecha siete de julio de dos mil
quince es legal en cuanto ordenó la “coordinación” de la entrega de la información.
VIII.
No hay medida para restablecer derechos violados en virtud de que esta Sala por
auto de las trece horas con cuarenta y cinco minutos del veintidós de febrero de dos mil dieciséis
[folios 24 al 26] decretó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los actos
administrativos impugnados.
IX. POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones citadas y los
artículos 1, 7, 10, 11 de la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales; 1, 2, 7 y 68 de la
Ley de Acceso a la Información Pública; 216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y
Mercantil, 31, 32, 33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -derogada-, a
nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar ilegal la resolución de las diez horas con quince minutos del siete de julio de
dos mil quince en cuanto ordenó al INPEP que, por medio de su Presidente instruyera a
BANDESAL, para que en el plazo de diez días hábiles contados a partir de la notificación de la
resolución proporcionara a la ciudadana GMRM copia del acuerdo, resolución o documento del
Consejo de Administración del Fondo de Obligaciones Previsionales -cuyo Director es el
Presidente del INPEP- en donde se detalla que ordenó la supuesta emisión de certificados de
inversión previsional (CIP´s) por ciento once millones de dólares de los Estados Unidos de
América, a un interés del tres por ciento.
B.
Declarar ilegal la resolución pronunciada por el Instituto de Acceso a la Información
Pública a las diez horas del cinco de octubre de dos mil quince, en cuanto ordena el cumplimiento
de la resolución descrita en el literal que antecede respecto instruir a BANDESAL la entrega de
información solicitada.
C.
Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por la parte actora respecto
de la resolución de las diez horas con quince minutos del siete de julio de dos mil quince en
cuanto ordenó al INPEP que, por medio de su Presidente coordinara para que en el plazo de diez
días hábiles contados a partir de la notificación de la resolución se proporcionara por parte de
BANDESAL a la ciudadana GMRM copia del acuerdo, resolución o documento del Consejo de
Administración del Fondo de Obligaciones Previsionales cuyo Director es el Presidente del
INPEP- en donde se detalla que ordenó la supuesta emisión de certificados de inversión
previsional (CIP s) por ciento once millones de dólares de los Estados Unidos de América, a un
interés del tres por ciento.
D.
Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por la parte actora respecto
de la resolución pronunciada por el Instituto de Acceso a la Información Pública a las diez horas
del cinco de octubre de dos mil quince, en cuanto ordena el cumplimiento de la resolución
descrita en el literal que antecede respecto coordinar la entrega de la información solicitada.
E.
Dejar sin efecto la medida cautelar otorgada mediante auto de folios 24 al 26.
F.
No hay condena en costas.
G.
Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.
H. Entregar certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la representación
fiscal.
NOTIFÍQUESE. -
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ SANDRA CHICAS ------ S. L. RIV. MARQUEZ------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
