Sentencia Nº 213-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 09-05-2019
| Sentido del fallo | INADMISIBILIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 09 Mayo 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 213-2013 |
213-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas con treinta y un minutos del nueve de mayo de dos mil
diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la sociedad
Avícola San Benito Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia Avícola San Benito
S.A. de C.V., por medio de sus apoderadas generales judiciales licenciadas Natalia Lorena García
Moz y Yasmín Roxana Mendoza Escobar, contra el Director General del Instituto Salvadoreño
del Seguro Social -en lo sucesivo ISSS-, por la emisión de la resolución de las diez horas del día
doce de mayo de dos mil nueve, mediante la cual se resolvió: a) confirmar el informe inspectivo
de fecha veintisiete de febrero de dos mil nueve y ratificar la mora establecida a Avícola San
Benito S.A. de C.V., por un monto de ciento cuarenta mil quinientos veintiún dólares con ochenta
y tres centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($140,521.83), del período de enero
de mil novecientos ochenta y ocho a noviembre de dos mil ocho; y, b) imponer multa por la
cantidad de veintidós dólares con ochenta y seis centavos de dólar de los Estados Unidos de
América ($22.86), por la infracción a los artículos 7 y 13 del Reglamento de Aplicación del
Régimen del Seguro Social, en adelante RARSS.
Han intervenido en este proceso: la parte actora en la forma indicada; el Director General
del ISSS, como autoridad demandada; y, la licenciada Elisa Edith Acevedo Aparicio, en calidad
de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS, Y CONSIDERANDO:
I. La parte actora relató que el acto que se impugna es resultado de inspecciones
realizadas por personal del ISSS quienes visitaron las granjas propiedad de la demandante y
entrevistaron a trabajadores empleados de la sociedad actora concluyendo que estos últimos no
estaban en la categoría de trabajadores agrícolas, sin tener la competencia para hacerlo. Por lo
anterior, consideraron que no le eran aplicables las exclusiones que señala la ley.
Que de conformidad al artículo 2 del RARSS las labores asignadas al personal que
aparecen en sus planillas son similares a la agricultura por lo que se encuentran excluidos tanto el
empleador como el trabajador de cotizar al ISSS.
Finalmente manifestó que no se cuenta con un fundamento legal que obligue al sector
avícola a incorporar al régimen del ISSS a los trabajadores que laboran en la avicultura, quienes
gozan de las prestaciones contenidas en los artículos 307 al 312 del Código de Trabajo [folios 2
frente y vuelto].
En virtud de lo anterior, el apoderado de la sociedad impetrante señaló como vicio de
ilegalidad la violación a la seguridad jurídica, al principio de legalidad y al artículo 2 del RARSS.
Asimismo, alegó la nulidad de pleno derecho por la falta de competencia del funcionario
demandado para imponer la multa.
De esta manera, la parte actora solicitó se admitiera la demanda, se le diera el trámite de
ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la nulidad de pleno derecho del acto
administrativo impugnado.
II. La demanda fue admitida, según consta en auto de las once horas con trece minutos del
veintidós de mayo de dos mil trece [folio 49]. Se tuvo por parte a la sociedad Avícola San Benito
Sociedad Anónima de Capital Variable, por medio de sus apoderadas generales judiciales
licenciadas Natalia Lorena García Moz y Yasmín Roxana Mendoza Escobar; se requirió a la
autoridad demandada que rindiera el informe que regula el artículo 20 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo N° 81, del catorce
de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial N° 236, Tomo
261, del diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho -en adelante LJCA-,
ordenamiento de aplicación al presente proceso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, y se decretó la suspensión provisional de la
ejecución de los efectos del acto administrativo impugnado.
III. Mediante escrito presentado el día veintinueve de agosto de dos mil trece [folio 52],
la autoridad demandada rindió el informe requerido de forma afirmativa.
IV. En auto de las once horas con once minutos del seis de septiembre de dos mil trece
[folio 57], se tuvo por parte demandada al Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro
Social y se mandó oír a dicha autoridad por haber presentado el informe de cuarenta y ocho horas
requerido de manera extemporánea; se solicitó el informe justificativo de la legalidad del acto
impugnado al que hace referencia el artículo 24 de la LJCA; se ordenó notificar al Fiscal General
otorgada.
La autoridad demandada al rendir el segundo informe, hizo un repaso de los hechos
acontecidos y de la normativa aplicable para justificar la legalidad de su actuación de manera
extemporánea [folios 62 al 64].
V. En auto de las once horas con diecinueve minutos del día uno de diciembre de dos mil
catorce [folio 71], se abrió a prueba el proceso por el término de ley de conformidad al artículo
26 de la LJCA y se impuso multa a la autoridad demandada por la presentación extemporánea del
informe justificativo de legalidad.
La parte actora no hizo uso de su derecho en esta etapa procesal.
La autoridad demandada ofreció como prueba el expediente administrativo que fue
agregado oportunamente.
VI. Mediante auto de las once horas con quince minutos del trece de abril de dos mil
quince [folio 81], se dio intervención a la licenciada Elisa Edith Acevedo Aparicio, en calidad de
agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República y se corrieron los traslados que
ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes resultados:
a) La parte actora no hizo uso de su derecho en esta etapa procesal.
b) La autoridad demandada manifestó que del expediente administrativo se desprende que
todo el actuar de la Administración pública está apegada a derecho.
c) La representación fiscal -en resumen- manifestó que la Administración pública omitió
darle cumplimiento a lo establecido en el artículo 103 del Código de Trabajo al no requerir de la
Dirección General de Inspección del Trabajo que realizara la calificación de las actividades
laborales de los empleados que prestan sus servicios para la sociedad actora. Por tanto, la
resolución impugnada contiene contravenciones legales al no tomar en cuenta los procedimientos
establecidos en la ley, ya que no es competencia del ISSS sino del Ministerio de Trabajo y
Previsión Social por medio de la Dirección General de Inspección de Trabajo establecer las
multas impuestas [folio 89 frente y vuelto].
VII. Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia es necesario
fijar con claridad el objeto de controversia.
En el presente caso la pretensión de la actora se circunscribe en determinar si el acto
administrativo mediante el cual la autoridad demandada impuso multa a la actora:
(a) es ilegal por la violación a la seguridad jurídica, al principio de legalidad y al artículo
2 del RARSS, y;
(b) es nulo de pleno derecho por la falta de competencia del funcionario demandado para
imponer la multa.
Por orden procesal, esta Sala comenzará analizando si los argumentos expuestos encajan
en los supuestos de nulidad de pleno derecho; luego, si fuese el caso, se procederá a analizar el
argumento de ilegalidad.
A. Sobre el argumento de la existencia de nulidad de pleno derecho por la falta de la
competencia del Director General de Inspección de Trabajo para imponer la multa.
1. Al respecto, la actora expuso: «… de conformidad con la normativa aplicable la
autoridad demandada no es competente para dictar actos como los impugnados [sic] en el
presente proceso, lo cual los vuelve inconstitucionales e ilegales. Adicionalmente el funcionario
demandado no era competente por sí mismo, pues la aplicación errónea por parte de la
autoridad demandada del procedimiento establecido en la Ley del Seguro Social, Reglamento
Interno del Seguro Social, Reglamento de Afiliación Inspección y Estadística del Seguro Social, y
el procedimiento para establecer falta de cotizaciones y mora obrero patronal a la sociedad
demandante, no es de acuerdo a lo establecido conforme al Convenio para la Organización
Internacional del Trabajo, Constitución de la República (…) pues quien debe de realizarlo es la
Dirección General de Inspección de Trabajo, por lo que la falta de competencia se traduce en
una nulidad de pleno derecho (negritas suplidas) [folio 11 frente].
Que «[l]as labores asignadas al personal que aparecen en dichas planillas, realizan
labores similares a la agricultura, por lo que de acuerdo al art. 2 del Reglamento para la
Aplicación del Régimen del Seguro Social se encuentran excluidas» [folio 8 frente].
2. La autoridad demandada por su parte expresó, en resumen, que si era la autoridad
competente para emitir el acto impugnado ya que las labores realizadas por los empleados de la
demandante no son agrícolas y por tanto no se encuentran excluidos del régimen del ISSS [folio
63 frente].
3. Ante la alegación de nulidad de pleno derecho formulada por la demandante, esta Sala
hace las siguientes consideraciones:
El artículo 2 de la LJCA establece que la competencia de esta Sala se circunscribe al
conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la
Administración pública. Consecuentemente, el artículo 7 del mismo cuerpo normativo establece
que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos sean nulos de pleno derecho.
A la fecha de emisión del acto administrativo impugnado, le era aplicable la LJCA hoy
derogada, en la que no existía regulación expresa que delimitara los supuestos a los cuales se
atribuye dicha consecuencia jurídica -nulidad de pleno derecho-; ante esta indeterminación de la
ley formal, la Sala desarrolló jurisprudencialmente los supuestos en los que dicha institución ha
de aplicarse, tomando como base razonamientos objetivos y congruentes propios de la nulidad.
La nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez caracterizada por una
especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.
Esta constituye el “grado máximo de invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad
de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de
pleno derecho tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.
En lo que importa al presente caso debe señalarse que, según la jurisprudencia
consolidada y desarrollada por esta Sala, los actos administrativos incurren en nulidad absoluta o
de pleno derecho cuando son: «dictados por autoridad manifiestamente incompetente; cuando
sean dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se
omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la
defensa de los interesados; cuando su contenido sea de imposible ejecución; cuando sean actos
constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de aquéllos; entre otros» [v.gr.
auto interlocutorio 524-2016 de las trece horas con cincuenta y tres minutos del día treinta de
noviembre de dos mil dieciséis].
3.1 La actora plantea como vicio de nulidad de pleno derecho, «…la falta de competencia
de la autoridad demandada (…) ya que la autoridad competente [para tramitar el procedimiento
sancionatorio e imponerle una sanción] es el Ministerio de Trabajo y Previsión Social por medio
de la Dirección General de Inspección de Trabajo» [folio 11 frente], el cual podría estar dentro
del supuesto referido a actos “dictados por autoridad manifiestamente incompetente” en razón
de la materia.
A este respecto, debe considerarse que la incompetencia manifiesta debe ser notoria, clara
y ostensible, por lo que los supuestos de nulidad de pleno derecho deben ser interpretados de
manera restrictiva, ya que no cualquier violación al principio de legalidad deviene en una nulidad
de pleno derecho, siendo que la regla general es la anulabilidad. Lo anterior significa, que
cualquier infracción al ordenamiento jurídico provocaría que el acto administrativo que la
contenga acarrea en todo caso, la anulabilidad del mismo.
Sin embargo, de lo expuesto por la sociedad demandante se advierte que, el argumento
con el que sustenta la nulidad de pleno derecho por la supuesta incompetencia manifiesta de la
autoridad sancionadora en razón de la materia [Director del ISSS] está íntimamente relacionado
con la aplicación y verificación del contenido del artículo 2 del RARSS, que establece que el
régimen del ISSS no es aplicable (c) a los «trabajadores agrícolas». Lo anterior ya que, según
expone, la incompetencia del Director del ISSS para sancionarlo deviene del hecho que los
empleados que aparecen en las planillas de su empresa, “realizan labores similares a la
agricultura”, lo que los exonera como empleadores de cumplir con las obligaciones previsionales
establecidas en la ley y respectivo reglamento del ISSS. De esa manera, considera que éstos
gozan de los derechos que el Código de Trabajo contiene y que la autoridad competente para
vigilar el cumplimiento de sus deberes laborales y tramitar un procedimiento administrativo para
sancionarlo, era la Dirección General de Inspección de Trabajo del referido Ministerio, situación
que es confirmada a folio 5 de su demanda cuando invoca la violación a la seguridad jurídica, al
principio de legalidad y al citado artículo 2 del RARSS.
Por lo anterior, esta Sala considera que para verificar si el argumento planteado por la
parte actora encaja en uno de los supuestos de nulidad de pleno derecho es necesario constatar a
priori si las personas que trabajan para la sociedad Avícola San Benito, S.A. de C.V., realizan o
no labores agrícolas, a efecto de verificar si la demandante como empleadora estaba en la
obligación de afiliarlos a los beneficios contenidos en la Ley del Seguro Social -LSS-.
Y es que, debe señalarse que las afirmaciones efectuadas por las partes deben ser
evidenciadas con la respectiva actividad probatoria; de ahí que, en el plano adjetivo se estatuyen
diversas cargas que determinan a cada parte su interés en probar un hecho alegado, de cara a
obtener éxito en las resultas del proceso; es decir, se configura la obligación a la parte procesal
que afirma un hecho o circunstancia, el aporte de los medios necesarios e idóneos para su
acreditación, a esta especial circunstancia se la ha denominado: carga de la prueba.
Sin embargo, la actora ni en la demanda y anexos presentados, ni en la etapa procesal
oportuna, ofreció o aportó la prueba pertinente que sustentara su argumento de falta de
competencia del Director del ISSS para sancionarlo, esto significa, que no ha presentado la
documentación idónea que pruebe que sus trabajadores realizan labores agrícolas, acreditando y
sustentando con ello los argumentos jurídicos del vicio de nulidad alegado.
En resumen, conforme con lo expuesto, el argumento de la sociedad demandante se
traduce en una simple afirmación que carece de un elemento probatorio que le dé sustento.
Finalmente, debe tenerse presente que los actos de la Administración pública están
revestidos de una presunción de validez, lo cual permite que éstos puedan desplegar sus efectos
desde el mismo momento en que se dictan (ejecutividad del acto). Por lo que, la determinación de
la mora en el pago de las cuotas previsionales al ISSS de parte del Director de dicha institución,
goza de la presunción de validez, situación que exige presumir que ha sido dictado conforme a
derecho.
De esta manera, es evidente que resulta imposible para este Tribunal realizar la
verificación del supuesto de nulidad invocado.
3.2 Una vez advertido que el vicio alegado por la parte actora concerniente a la ausencia
de competencia, no puede ser verificado a la luz de los supuestos de nulidad establecidos
jurisprudencialmente por esta Sala, se verificará el presupuesto procesal preceptuado en el
artículo 11 de la LJCA referente al plazo para la interposición de la demanda contenciosa
administrativa; ya que, de no cumplirse, esta Sala estaría imposibilitada de entrar a conocer de los
demás argumentos de ilegalidad planteados por la demandante.
La admisibilidad de la demanda se encuentra condicionada a la concurrencia de ciertos
requisitos de procesabilidad, como son: a) el agotamiento de la vía administrativa previa y, b) su
presentación dentro del plazo fijado por la ley. El incumplimiento de estos requisitos, vuelve
inadmisible la acción contenciosa administrativa.
El requisito de agotamiento de los recursos, tiene la particular importancia de que el plazo
para interponer la demanda contencioso administrativa, se cuenta a partir del día siguiente a aquel
en que se hizo saber al administrado el acto con el cual se agotó la vía administrativa previa. En
ese sentido, el agotamiento de los recursos administrativos constituye un presupuesto de carácter
procesal, que habilita el ejercicio de la acción en esta sede.
El artículo 11 de la LJCA establece que, el plazo para la interposición de la demanda
contenciosa administrativa, es de sesenta días hábiles contados desde el día siguiente al de la
notificación del acto que agota la vía administrativa, transcurridos los sesenta días que señala
dicho artículo, el acto adquiere estado de firmeza, lo que hace imposible el ejercicio de la acción
contencioso administrativa. El análisis anterior permite concluir que la petición formulada por el
administrado con posterioridad al acto que causa estado en sede administrativa, no tiene
posibilidad de reabrir ni crear nuevos plazos para acceder a esta jurisdicción, pues ello
significaría evadir los plazos que contempla la ley de la materia, vulnerándose así la seguridad
jurídica adquirida por la firmeza del acto.
Para el caso en concreto, de la resolución impugnada, según el artículo 49 del RARSS
inciso último «…no habrá recurso de apelación y sólo podrá revocarse cuando el patrono
compruebe que su retardo obedeció a fuerza mayor o caso fortuito».
En consecuencia, a partir del día siguiente al de la notificación del acto que ratifica la
mora en el pago de cotizaciones de parte de la demandante y le impuso la multa, emitido el día
doce de mayo de dos mil nueve; es decir, del día veintiuno de mayo de dos mil nueve, comenzaba
a correr el término de los sesenta días para la interposición de la acción contenciosa
administrativa, finalizando dicho plazo el día diecinueve de agosto de dos mil nueve.
A folio 23 consta que la demanda fue presentada por la licenciada Natalia Lorena García
Moz el día quince de mayo de dos mil trece; es decir, de manera extemporánea y, por tanto,
resulta inadmisible y así será declarado. Consecuentemente, este Tribunal queda imposibilitado
de entrar a conocer de los argumentos de ilegalidad planteados por la sociedad actora.
VIII. Por tanto, con base en las razones expuestas y en los artículos 2 y 49 del
Reglamento de Aplicación del Régimen del Seguro Social; y, artículos 31, 32, y 33 de la LJCA,
esta Sala FALLA:
1) Declarar que no existe la nulidad de pleno derecho alegada por la sociedad Avícola San
Benito Sociedad Anónima de Capital Variable, por medio de sus apoderadas generales judiciales
licenciadas Natalia Lorena García Moz y Yasmín Roxana Mendoza Escobar concerniente a la
incompetencia del Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social para dictar la
resolución de las diez horas del día doce de mayo de dos mil nueve.
2) Declarar inadmisible la demanda interpuesta por la sociedad Avícola San Benito
Sociedad Anónima de Capital Variable, por medio de sus apoderadas generales judiciales
licenciadas Natalia Lorena García Moz y Yasmín Roxana Mendoza Escobar respecto de la
resolución pronunciada por el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, a las
diez horas del día doce de mayo de dos mil nueve, mediante la cual se resolvió: a) confirmar el
informe inspectivo de fecha veintisiete de febrero de dos mil nueve y ratificar la mora establecida
a Avícola San Benito S.A. de C.V., por un monto de ciento cuarenta mil quinientos veintiún
dólares con ochenta y tres centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($140,521.83),
del período de enero de mil novecientos ochenta y ocho a noviembre de dos mil ocho; y, b)
imponer multa por la cantidad de veintidós dólares con ochenta y seis centavos de dólar de los
Estados Unidos de América ($22.86), por la infracción al artículo 7 y 13 del Reglamento de
Aplicación del Régimen del Seguro Social, en adelante RARSS.
3) Dejar sin efecto la medida cautelar decretada por esta Sala a folio 49.
4) Condenar en costas a la parte actora.
5) Devolver el expediente administrativo a su lugar de origen.
6) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al Fiscal General
de la República.
NOTIFÍQUESE. -
P. VELÁSQUEZ C. ----- S. L. RIV. MARQUEZ------ RCCE ----- JUAN M. BOLAÑOS S. -----
PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
