Sentencia Nº 278-2018 de Sala de lo Constitucional, 04-02-2019
| Número de sentencia | 278-2018 |
| Fecha | 04 Febrero 2019 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
278-2018
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas con
treinta y ocho minutos del día cuatro de febrero de dos mil diecinueve.
Agrégase a sus antecedentes el escrito firmado por el abogado Daniel Rodrigo Chacón
Ramírez como apoderado del Instituto Salvadoreño del Seguro Social –ISSS–, junto con la
documentación que anexa, mediante el cual pretende evacuar las prevenciones efectuadas por
esta Sala.
Al efecto, se hacen las siguientes consideraciones:
I. Se previno al abogado de la parte demandante que señalara con claridad y exactitud: (i)
las razones por las cuales el ISSS solicitó licencia a la Municipalidad de San Miguel para la
ejecución de la obra, pese a que esta –a su juicio y según alegó– es de interés nacional y, por
tanto, se encontraba fuera de su competencia; asimismo, debía manifestar quién era –a su
criterio– la autoridad competente para autorizar y darle seguimiento a la obra que ejecutaba su
poderdante y si este obtuvo el permiso por parte de dicha entidad para iniciar la construcción del
hospital; (ii) si el alegato referente a la supuesta falta de competencia de la Municipalidad para
controlar la ejecución de un proyecto de interés nacional fue planteado en su momento ante la
autoridad demandada o cualquier superior jerárquico de esta; de ser así, debía expresar cuál fue la
respuesta por parte de la autoridad municipal y –de ser posible– tenía que anexar copia del escrito
presentado y su respuesta; (iii) si consideraba que las decisiones comunicadas por parte de la
Municipalidad constituían manifestaciones de la potestad de control y seguimiento de la
Administración Pública cuando ha emitido una autorización o permiso –técnica permisiva o
autorizatoria– de conformidad al artículo 9 de la Ley de Urbanismo y Construcción –LUC–; caso
contrario, debía precisar las razones por las que las catalogaba como “resoluciones”; (iv) si su
demanda la planteaba exclusivamente en representación de los intereses y derechos
constitucionales del ISSS o si también buscaba la tutela de los derechos de un colectivo o de un
interés difuso; en caso de plantear una demanda de amparo por intereses difusos, el abogado de la
parte solicitante tenía que señalar cuál era el bien jurídico que pretendía tutelar y exponer su
naturaleza difusa en cuanto a sus elementos objetivo y subjetivo. En el supuesto de que su
demanda concerniera la protección de un derecho colectivo, debía expresar con claridad la
colectividad individualizada o individualizable que resultaba afectada con las acciones que
impugnaba; (v) si utilizó alguna vía recursiva permitida por los diversos cuerpos normativos
municipales, de ser así, debía expresar ante quién y los términos en que planteó su recurso, el
resultado del mismo y –de ser posible– anexar copia de su escrito y la resolución obtenida; de no
haberlo planteado, tenía que expresar las razones que se lo impidieron; y (vi) si su mandante fue
notificado del inicio del procedimiento sancionatorio establecido en el artículo 9 de la LUC por
parte de la Municipalidad de San Miguel, de ser así, debía señalar la fecha de inicio, las razones
que expuso la autoridad municipal para iniciar el trámite –infracción imputada– y el estado actual
del mismo.
II. 1. Previo a evacuar las observaciones hechas por esta Sala, el apoderado de la
institución autónoma aclara el argumento planteado en su demanda en el sentido que, “... no
obstante que la obra que ejecuta [su] poderdante es de interés nacional, la misma se realiza dentro
de la circunscripción territorial de un gobierno municipal que es en este caso concreto la
municipalidad de San Miguel y que todos los gobiernos municipales tienen competencia para
autorizar los permisos de construcción tanto de las obras privadas como públicas que se
circunscriban dentro de su territorio y otorgar las licencias de construcción respectiva ...” ello con
base a la LUC y su Reglamento –RLUC–.
En ese orden, manifiesta que los permisos fueron otorgados por la Municipalidad de San
Miguel –entre estos el de línea y nivel de construcción– desde diciembre de 2016. Sin embargo,
sostiene que la municipalidad tiene competencia únicamente para otorgar y revisar los permisos
de construcción, pero no puede verificar lo que se encuentra fuera de la línea de construcción.
En tal sentido, expresa que luego de haber transcurrido dos años del otorgamiento de los
permisos correspondientes, la Municipalidad a través del Departamento de Ingeniería y
Proyectos, realizó una inspección en noviembre de 2018 a la obra que efectúa su mandante y
señaló a la constructora que las obras perimetrales que se ejecutan se encontraban fuera de la
línea de construcción, pese que –a su juicio– estas se han realizado conforme al diseño que fue
aprobado, es decir, que está dentro de la zona de construcción y no existe edificaciones fuera de
ella.
Ahora bien, aclara que su representado ha levantado un muro perimetral temporal para el
resguardo de la maquinaria y de la misma construcción que se ejecuta, el cual no es parte de la
construcción y será demolido cuando finalice la obra, situación que se hizo del conocimiento de
las autoridades municipales desde el momento en que se solicitó y se aprobó la construcción.
El abogado Chacón Ramírez afirma que lo que pretende la Municipalidad es que el muro
perimetral que resguarda la propiedad del ISSS retroceda hasta donde se señaló la línea de
construcción, orden que considera improcedente, puesto que la Municipalidad solo puede revisar
el desarrollo de la ejecución de la obra que aprobó y si esta se encuentra dentro de los límites
establecidos, pero no tiene la facultad para disponer sobre espacios que se encuentran en los
límites de la propiedad de su representado. Y es que, “... la municipalidad justifica su actuación
pretendiendo que el espacio entre la línea de construcción y la línea de la propiedad (resguardada
por el muro perimetral) se utilizará para la ampliación de las vías de circulación, pero sin tener
ninguna certeza de un proyecto de esa envergadura”.
Aunado a lo expuesto, el apoderado del ISSS sostiene que la exigencia por parte de la
Municipalidad de que se retroceda el muro perimetral que se ubica dentro de su línea de
propiedad hasta la línea de construcción, solo puede ser exigida por el Ministerio de Obras
Públicas por ser la autoridad competente en cuanto al derecho de vía. No obstante, la
Municipalidad ha procedido a sancionar a su representado con base en el artículo 26 del RLUC.
En tal sentido, considera que se ha vulnerado del principio de legalidad por no ser la autoridad
competente para sancionar a su patrocinado.
2. Por otra parte, el abogado Chacón Ramírez asevera que los alegatos expuestos fueron
planteados ante la autoridad demandada mediante nota de fecha 28 de noviembre de 2018.
Asimismo, el Director General del ISSS presentó escrito ante el Concejo Municipal de San
Miguel en el que “... se le hizo saber la problemática que estaba sucediendo [...] se apeló a la
razonabilidad [y] se le solicitó audiencia”. No obstante, ninguno de estos escritos recibió
respuesta por parte de las autoridades edilicias.
Además, afirma que las decisiones comunicadas por la Municipalidad no consisten en
manifestaciones de la técnica permisiva o autorizatoria establecida en el artículo 9 de la LUC;
más bien, son sanciones impuestas por supuestas infracciones cometidas en contra del RLUC, por
lo que requería del agotamiento de un procedimiento administrativo sancionador.
Asimismo, el apoderado de la institución autónoma manifiesta que también pretende la
tutela de intereses difusos de los derechohabientes y beneficiarios del ISSS de la zona oriental del
país que serían afectadas con el retraso de la obra y su inauguración parcial, puesto que no
tendrían el acceso a los servicios de salud de manera oportuna y eficiente.
Con relación a la posible vía recursiva existente, el apoderado del ISSS asevera que ni la
LUC ni el RLUC establecen recursos sobre las sanciones interpuestas por la Jefa del
Departamento de Ingeniería y Proyectos de la Municipalidad de San Miguel, por lo que se
consideró que las decisiones comunicadas agotaron la vía administrativa puesto que no existe
otro marco normativo municipal que por analogía pueda ser utilizado.
De igual manera, agrega que el 6 de diciembre de 2018 se presentó ante el Concejo
Municipal un escrito en el que se “apeló a la razonabilidad” y se solicitó se resolviera la
problemática suscitada. No obstante, a la fecha de presentación de su escrito de evacuación de
prevenciones no se había recibido respuesta por parte de dicha autoridad. Además, considera que
no era pertinente utilizar el recurso establecido en el artículo 137 del Código Municipal, ya que
este determina que serán apelables ante el Concejo Municipal las decisiones adoptadas por el
alcalde o por el funcionario delegado por este, pero en el presente caso las decisiones fueron
tomadas por una funcionaria nombrada por el mismo Concejo Municipal. En tal sentido, se
estimó que no eran decisiones que podían controvertirse ante dicha autoridad, pese a que en su
momento se planteó escrito mostrando disconformidad.
Por último, el abogado del ISSS expresa que su mandante no ha sido notificado del inicio
del procedimiento sancionador establecido en el artículo 9 de la LUC por parte de la
Municipalidad de San Miguel.
III. Expuesto lo anterior, resulta pertinente reseñar los hechos que motivaron la
presentación de la demanda de amparo:
El apoderado del ISSS presentó su demanda contra los siguientes actos emitidos en contra
de su mandante por la Jefa del Departamento de Ingeniería y Proyectos de la Alcaldía de San
Miguel: i) la resolución denominada “primera notificación” de fecha 22 de noviembre de 2018,
mediante la cual se ordenó suspender las obras perimetrales del “Hospital Regional del Seguro
Social San Miguel”, por estar aparentemente fuera de la línea de construcción establecida en el
permiso otorgado –resolución N° LNC-223-2012–, para lo cual le concedió el plazo de 5 días
calendario para corregir el alineamiento de la obra; ii) la resolución denominada “segunda
notificación” de fecha 29 de noviembre de 2018, en la que se ordenó la demolición de las obras
perimetrales fuera de la línea de construcción, para lo cual concedió el plazo de 3 días calendario;
además, advirtió que de no cumplir con dicha orden no se procedería a la revalidación del trámite
del permiso de construcción; y iii) la resolución denominada “tercera notificación” de fecha 4 de
diciembre de 2018, mediante la cual se hace referencia a que la autoridad edilicia efectuó una
visita de campo al proyecto en construcción y se verificó el incumplimiento a lo ordenado en la
segunda notificación –la demolición de las obras perimetrales–, por lo que concedió el plazo de 5
días calendario para su cumplimiento, de lo contrario la Municipalidad procedería a ello, a cargo
del ISSS; asimismo, informó que iniciaría el procedimiento para la aplicación de la sanción
económica del 10% del valor tasado de la obra.
En síntesis, el referido profesional sostuvo que dichas “resoluciones” imponen sanciones
graduales en contra de su mandante por haber construido un muro perimetral que resguarda la
construcción del “Hospital Regional del Seguro Social de San Miguel” y la propiedad del ISSS,
puesto que la Jefa del Departamento de Ingeniería y Proyectos considera que está fuera de la
línea de construcción autorizada y que además obstruye el derecho de vía nacional, pese a que no
es la autoridad competente para exigir que se retroceda la referida construcción por tratarse de
intereses nacionales. En ese orden, afirmó que las notas recibidas no consisten en manifestaciones
de la técnica autorizatoria que ejerce la Municipalidad, sino que se tratan de resoluciones
sancionatorias que se impusieron en contra de su representado sin haber realizado el
procedimiento sancionatorio correspondiente.
Ante esta situación, el ISSS presentó escritos en los que se requirió la solución de la
situación problemática, pero afirmó que estos no habían recibido respuesta por parte de las
autoridades edilicias.
En tal sentido, el abogado de la institución interesada aseveró que se ha vulnerado el
debido proceso por afectación al derecho de audiencia y defensa, la seguridad jurídica como
manifestación de la prohibición de arbitrariedad del poder público y de los funcionarios que lo
ejercen, así como los principios de tipificación como manifestación del principio de legalidad en
materia sancionatoria y de legalidad por falta de competencia de la autoridad sancionadora.
Además, el apoderado de la institución autónoma alegó la afectación al acceso a los
servicios de salud de la población residente en la zona oriental, por lo que su demanda también
pretendía la tutela de intereses difusos de los derechohabientes y beneficiarios del ISSS de dicho
sector geográfico, ya que las decisiones de la autoridad demandada incidirían en la inauguración
parcial que se tenía prevista para mediados del mes de diciembre de 2018.
IV. Expuestos los planteamientos esenciales de la parte actora, es necesario formular
ciertas consideraciones de índole jurisprudencial que han de servir como fundamento de la
presente decisión.
1. Tal como se ha sostenido en la resolución de 27 de octubre de 2010, amparo 408- 2010,
en este tipo de procesos las afirmaciones de hecho de la parte actora deben justificar que el
reclamo formulado posee trascendencia constitucional, esto es, deben poner de manifiesto la
presunta vulneración a los derechos fundamentales que se proponen como parámetro de
confrontación.
Por el contrario, si tales alegaciones se reducen al planteamiento de asuntos puramente
judiciales o administrativos consistentes en la simple inconformidad con las actuaciones o el
contenido de las decisiones emitidas por las autoridades dentro de sus respectivas competencias,
la cuestión sometida al conocimiento de esta Sala constituye un asunto de mera legalidad, lo que
se traduce en un vicio de la pretensión que imposibilita su juzgamiento.
2. En relación con lo anterior, para la procedencia de la pretensión de amparo, es
necesario –entre otros requisitos– que el sujeto activo se autoatribuya alteraciones difusas o
concretas en su esfera jurídica derivadas de los efectos de la existencia de una presunta acción u
omisión –lo que en términos generales de la jurisprudencia constitucional se ha denominado
simplemente agravio–. Dicho agravio tiene como requisitos que se produzca con relación a
normas o preceptos de rango constitucional –elemento jurídico– y que genere una afectación
difusa o concreta en la esfera jurídica de la persona justiciable –elemento material–.
Desde esta perspectiva, se ha afirmado que hay ausencia de agravio constitucional cuando
el acto u omisión alegado es inexistente o cuando; no obstante, concurra una actuación u omisión
por parte de la autoridad a quien se le atribuye la responsabilidad, aquella ha sido legítima, es
decir, se ha realizado dentro del marco constitucional o es incapaz de producir por sí misma una
afrenta en la esfera jurídica constitucional del sujeto que reclama.
Consecuentemente, si la pretensión del actor de amparo no incluye los elementos antes
mencionados, hay ausencia de agravio y la pretensión debe ser rechazada por existir
imposibilidad absoluta de juzgar el caso desde el ámbito constitucional.
V. 1. Acotado lo anterior, corresponde ahora evaluar la posibilidad de conocer las
infracciones alegadas por la parte actora.
En síntesis, los alegatos planteados por el abogado del ISSS requieren –en primer lugar–
determinar si las decisiones comunicadas por la autoridad demandada fueron emitidas con base
en la técnica autorizatoria de la Municipalidad, al haber avalado la construcción del hospital
dentro de su circunscripción territorial respetando ciertos límites –línea de construcción– o, si por
el contrario, se tratan de resoluciones sancionatorias que se emitieron sin un procedimiento
administrativo previo.
2. Al respecto, esta Sala ha señalado en su jurisprudencia que los actos de técnica
autorizatoria, constituyen una forma de incidencia en la esfera jurídica de los particulares, en el
sentido que la autoridad con potestades normativas regula el ejercicio de determinadas
actividades que le son propias y que solo podrá llevarlas a cabo previa intervención de la
administración encaminada a constatar el cumplimiento de las condiciones materiales, formales y
procedimentales previstas, al efecto, por el ordenamiento jurídico.
En ese sentido, la posibilidad que la Administración Pública impida el ejercicio de las
actividades reguladas en los casos en que no exista la autorización debida y, en general, en todos
aquellos en que esas actividades se ejerciten al margen de los lineamientos definidos por el
ordenamiento es inherente a la potestad de conceder autorizaciones. De lo contrario, no se
alcanzaría el fin que persigue la norma que instituye la autorización en cada caso –auto de fecha
18 de noviembre de 2015, emitido en el amparo 852-2014–.
3. En el caso planteado, se advierte que la Municipalidad autorizó al ISSS la construcción
de un hospital dentro de la circunscripción territorial de San Miguel y estableció ciertas
condiciones para realizar dicha construcción, entre estas, construir “... de conformidad a los
planos aprobados y las correcciones en ellos consignados, y [estar] sujeto a la Línea y nivel
demarcado por [la] Municipalidad” –mayúsculas suprimidas–.
Con relación a lo señalado, es preciso acotar que de acuerdo con el artículo 3 del RLUC,
la línea de construcción consiste en el documento mediante el cual se señalan los derechos de vía
del sistema vial. En ese orden, se advierte que existe relación entre ambos términos –línea de
construcción y derecho de vía–, ya que la línea de construcción delimita la zona de edificación en
respeto de los derechos de vía existentes.
Ahora bien, de acuerdo a lo expuesto en la demanda y a la documentación anexa a esta, la
autoridad edilicia efectuó tres comunicaciones al ISSS –actos cuestionados–, de conformidad al
artículo 9 de la LUC. Dicha disposición regula la obligación para las Municipalidades de velar
por el cumplimiento de la ley y las faculta a suspender u ordenar la demolición de las obras que
no acaten la norma. Aunado a ello, dicha disposición determina que pueden establecer una
sanción pecuniaria equivalente al 10% del valor del terreno en el que se realiza la obra.
En ese orden, de conformidad a las disposiciones citadas, la Municipalidad de San Miguel
sería competente para verificar el respeto a la línea de construcción –vinculada a los derechos de
vía del sistema vial– por ser parte de las condiciones que permitieron la emisión del permiso
correspondiente.
En tal sentido, se advierte en esta etapa del proceso que las notificaciones realizadas por
la Jefatura del Departamento de Ingeniería y Proyectos se habrían efectuado amparadas al tenor
de los artículos citados. Así, la autoridad demandada ejerció el control que le autoriza la norma
para verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas en los permisos que la
Municipalidad otorga a las personas que desean construir dentro de su circunscripción territorial.
4. Por otra parte, el abogado de la parte actora ha señalado que la Municipalidad no tiene
competencia para controlar la construcción de un muro perimetral que se encuentra en la
propiedad del ISSS y fuera de la línea de construcción, pues este únicamente resguarda los bienes
de dicha institución. No obstante, la Jefatura del Departamento de Ingeniería y Proyectos
considera que por estar fuera de la línea de construcción autorizada debe de controlar tales obras.
Así, determinar tal situación escapa de la competencia de esta Sala pues ello implicaría
definir si la construcción del referido muro incumple los parámetros establecidos en el permiso
otorgado o si, tal como lo afirma la parte demandante, es una construcción que se encuentra en
propiedad privada.
Por ello, no se observa la trascendencia constitucional de tal alegato, por el contrario, se
advierten posturas encontradas entre el ISSS y la Municipalidad sobre el control de la
construcción de la obra perimetral, aspecto que no puede ser dirimido por esta Sala por estar
fuera de su ámbito competencial.
5. En cuanto a la tutela de los intereses de los derechohabientes y beneficiarios del ISSS
de la zona oriental, es preciso advertir que el abogado de la institución autónoma no precisó cómo
se afectarían los derechos fundamentales de dicho sector poblacional; más bien, se limitó a
relacionar jurisprudencia de esta Sala referente a la protección de intereses difusos.
Asimismo, no se advierte que la suspensión e incluso la demolición de un muro perimetral
afectaría el acceso a los servicios de salud que se brindarán en el hospital, ya que dicha obra –de
conformidad a lo manifestado por el apoderado– sirve para resguardar la construcción que se
ejecuta y, por tanto, es de carácter temporal.
6. En tal sentido, no se advierte que los actos reclamados generen la vulneración de los
derechos y principios invocados por la parte actora, ya que los alegatos del abogado de la
institución demandante no poseen transcendencia constitucional, más bien, se observa que existe
una disconformidad de criterios entre las autoridades municipales y el ISSS sobre la
interpretación y aplicación de la normativa secundaria que rige procedimientos administrativos.
Y es que, el amparo busca brindar una protección reforzada de los derechos
fundamentales reconocidos a favor de las personas y no sirve como una instancia superior de
conocimiento en el que se diriman discordancias entre las partes, desde una perspectiva legal, tal
como pretende el ISSS.
En ese orden de ideas, con arreglo a las circunstancias expuestas, se concluye que esta
Sala se encuentra imposibilitada para controlar la constitucionalidad de las actuaciones
cuestionadas, debido al vicio insubsanable en la pretensión al fundamentarse el reclamo en
argumentos que no evidencian un agravio de trascendencia constitucional. De esta forma, es
pertinente declarar la improcedencia de la demanda de amparo, por concurrir defectos en la
pretensión que habilitan la terminación anormal del proceso.
Por tanto, de conformidad con lo expuesto en los acápites precedentes y según lo regulado
1. Declárese improcedente la demanda suscrita por el abogado Daniel Rodrigo Chacón
Ramírez, como apoderado del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, en contra de la Jefa del
Departamento de Ingeniería y Proyectos de la Alcaldía de San Miguel por las siguientes
actuaciones: i) la resolución denominada “primera notificación” de fecha 22 de noviembre de
2018; ii) la resolución denominada “segunda notificación” de fecha 29 de noviembre de 2018; y
iii) la resolución denominada “tercera notificación” de fecha 4 de diciembre de 2018, por las
supuestas vulneraciones al debido proceso por afectación al derecho de audiencia y defensa, la
seguridad jurídica como manifestación de la prohibición de arbitrariedad del poder público y de
los funcionarios que lo ejercen, así como los principios de tipificación como manifestación del
principio de legalidad en materia sancionatoria y de legalidad por falta de competencia de la
autoridad sancionadora; lo anterior, por no evidenciarse la concurrencia de un agravio de
trascendencia constitucional.
2. Notifíquese.
A.PINEDA.-------A.E.CÁDER CAMILOT.------- C.SÁNCHEZ ESCOBAR.-------M. DE J. M.
DE T.-------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN.--
-----E.SOCORRO C.-------SRIA.-------RUBRICADAS.
