Sentencia Nº 293-2017 de Sala de lo Constitucional, 11-04-2018
| Número de sentencia | 293-2017 |
| Fecha | 11 Abril 2018 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
293-2017
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las nueve horas y
once minutos del día once de abril de dos mil dieciocho.
A sus antecedentes el escrito firmado por el señor MAC, quien actúa en carácter de
administrador único propietario de la sociedad Box Marketing, Sociedad Anónima de Capital
Variable, que se abrevia BMG, S.A. de C.V., por medio del cual pretende evacuar las
prevenciones realizadas, junto a la documentación que anexa.
Antes de emitir el pronunciamiento correspondiente, es necesario efectuar las siguientes
consideraciones:
I. Mediante resolución emitida el día 21-II-2018 se le previno al gestor de la sociedad
demandante que señalara y delimitara con toda claridad: i) cuáles eran las razones de
trascendencia constitucional por las que consideraba que la autoridad demandada había
conculcado los principios de “equidad tributaria” y “proporcionalidad y razonabilidad tributaria”
con relación al derecho a la seguridad jurídica de la sociedad peticionaria; ii) si su reclamo
incluía el alegato de la doble o múltiple tributación inconstitucional, debiendo en ese caso indicar
cuáles eran las disposiciones que presuntamente contenían las tasas cuya situación regulada
consideraba coincidente entre sí y razonar para tal efecto el supuesto beneficio obtenido y las
razones por las que los tributos serían confiscatorios, o bien, causantes de una exacción arbitraria
del patrimonio de su representada; y iii) Adicionalmente, se le previno al señor C que debía
actualizar su personería y presentar la documentación necesaria para acreditar la calidad en la que
actuaba de conformidad a los arts. 61, 67 y siguientes del Código Procesal Civil y Mercantil –en
adelante C.P.C.M.–.
II. Ahora bien, al intentar evacuar las prevenciones relacionadas, el señor C, manifiesta –
en síntesis– que: i) la autoridad demandada había vulnerado los principios de “equidad tributaria”
y “proporcionalidad y razonabilidad tributaria” con relación al derecho a la seguridad jurídica de
la sociedad demandante, puesto que –en la opinión del administrador de BMG, S.A. de C.V.–
para establecer el quantum las tasas municipales no se habían tomado en cuenta los costos de
suministro del servicio, el beneficio que presta a los usuarios ni la realidad socioeconómica de la
población; ii) en cuanto al segundo punto, referente a la posible inclusión del alegato de la doble
o múltiple tributación, expresamente aclara que la demanda no consideraba dicho motivo como
parte de la impugnación, a pesar que ciertas tasas contenían situaciones reguladas que –
presuntamente– eran coincidentes entre sí; y iii) finalmente, el señor C agrega la documentación
necesaria para acreditar el carácter en el que representa a la sociedad pretensora.
III. 1. En primer lugar, es atinente recordar que la demanda ha sido planteada como un
amparo contra ley autoaplicativa en contra del Concejo Municipal de Santa Tecla, impugnando la
emisión de la siguiente normativa: i) el art. 12 inciso primero –referente a la licencia anual inicial
y renovación de la misma para operaciones de empresas publicitarias– y su romano IV números 3
y 4 –relativos a la publicidad instalada en mobiliarios urbanos “MUPI”–; y el art. 14 inciso
segundo –en lo atiente a la tasa única aplicable a las inspecciones de cualquier tipo– de la
Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de Santa Tecla, departamento de
La Libertad, aprobada por medio de Decreto Municipal –D.M.– número 24, de fecha 8-XI-2016,
publicado en el Diario Oficial –D.O.– tomo 413, número 231, de fecha 12-XII-2016; y ii) los arts.
38, 44 y 56 de la Ordenanza Reguladora de la Publicidad en el Municipio de Santa Tecla,
departamento de La Libertad, aprobada por medio de D.M. número 7, de fecha 15-XI-2005,
publicado en el D.O. tomo 370, numero 6 de fecha 10-I-2006.
Las disposiciones impugnadas prescriben:
“ORDENANZA REGULADORA DE LAS T ASAS POR SERVICIOS MUNICIPALES DE S ANTA
TECLA, DEPARTAMENTO DE LA LIBERTAD”
[…]
Servicios relacionados a la publicidad
Art. 12.-
Licencia Anual de
Operaciones para Empresas
Publicitarias
Licencia Inicial
Renovación de la Licencia
Anual
$150.00
$150.00
[…]
IV. EN MOBILIARIO URBANO
Registro de
Uso de Espacio
Licencia anual y
instalación por
Público Mensual
renovación del
primera vez
permiso
permanencia
anual
3.- MUPI, con o sin
$5.00
$12.00
$5.00
iluminación por cada
cara de hasta 2.00 m2
4.- MUPI, con o sin
4.- MUPI, con o sin
$5.00
$15.00
$5.00
iluminación por cada
cara de más de 2.00
m2 hasta 10.00 m2:
[…]
Art. 14.-
[...]
Inspecciones de cualquier tipo
Tasa única
$15.00
…”
“ORDENANZA REGULADORA DE LA PUBLICIDAD EN EL MUNICIPIO DE SANTA TE CLA”
[…]
Art. 38.- Publicidad Especial en Mobiliario Urbano Para Información (MUPI)
Podrá instalarse Publicidad Especial en mobiliario urbano a través de la extensión de permiso emitido por el
departamento de De sarrollo Urbano y Centro His tórico y Registro Tributario; No podrá instalarse este tipo
de publicidad en área comprendida del Centro Histórico.
Este tipo de publicidad deberá cumplir con las siguientes condiciones:
a. Mantenimiento: El rótulo deberá mantenerse en las condiciones en las que f ue inicialmente
construido, proporcionándole mantenimiento en for ma periódica de un mínimo de tres veces
por mes, a la escritura, iluminación y publicidad. En caso de destrucción deberá efectuarse la
reposición de la totalidad de la estructura a un plazo no mayor de ocho días calendario;
b. Iluminación: Los elementos publicitarios deberán contar con iluminación integrada a la
estructura, cuya instalación será canalizada en forma subterránea.
c. No se permitirá la insta lación de este tipo de publicidad en esquinas o intersecciones de calles,
cuando éstas eviten la visibilidad de automovilistas o peatones.
La distancia entre rótulos de publicidad especial en MUPI y éstos con publicidad en sombras de paradas de
bus será de 50 metros como mínimo y el distanciamiento de publicidad especial en MUPI con cualquier otro
tipo de publicidad no po drá ser menor de 25 metros en todos los ca sos un mismo sentido de la calle o
enfrente. Su área publicitaria será desde 0.01 metros2 hasta 2 .00 metros2, y su altura de anuncio publicitario
es 0.0 I metros hasta 2.60 metros.
Cada una de las empresas propietar ias de mobiliario especial, deberá dejar como mínimo, el 10% del total
de la publicidad a instalar, para destinarla a anuncios publicitarios institucionales municipales.
[…]
Art. 44.- De la Licencia
Las personas na turales o jurídicas que se dediquen a la instalación de publicidad en espacio público o
privado el municipio, deberán tramitar Licencia para trabajar en dicha actividad, conforme a lo establecido
en la Ordenanza de Tasas. La fianza será un requisito indispensable para la emisión de la Licencia.
Dicha Licencia deberá tramitarse en el departamento de Registro Tributario, y su renovación será anual
debiendo solicitarse durante el mes de enero. La Licencia tendrá una vigencia de 12 meses.
Para su trámite únicamente se tendrá que presentar solicitud, la sol vencia de pago y pagar la tasa fijada en la
Ordenanza de Tasas, por un valor de un mil doscientos colones o ciento treinta y siete dólares con quince
centavos de dólar.
[…]
Art. 56.- Inspección Técnica
Al ser admitida la solicitud, el interesado pro cederá a realizar el pago por la inspección o visita de campo de
conformidad al Art. 12 lit g) de la Ordenanza de Tasas, la cual será programada en forma conjunta con el
interesado y la alcaldía, a fin de corroborar el cumplimiento de la regulación estable cida, así como la
factibilidad y la conveniencia de acceder a lo solicitado.
Dicha inspección deberá realizarse en el plazo máximo de cinco días hábiles contados a partir de la
recepción de la solicitud.
…”
2. Al respecto, el gestor de la sociedad demandante ha expresado –tomando en
consideración tanto su primer escrito como el de la evacuación de prevenciones– que en virtud de
que su representada se dedica a la colocación de publicidad en espacios públicos o privados en el
territorio nacional, la normativa impugnada vulnera a la sociedad peticionaria sus derechos de
propiedad, libertad de empresa y a la seguridad jurídica, así como los principios de reserva de ley
en materia tributaria, “equidad tributaria” y “proporcionalidad y razonabilidad tributaria”,
capacidad económica y no confiscación.
Ahora bien, la línea argumental desarrollada por el administrador de BMG, S.A. de C.V.,
se centra en un aspecto de forma, referente a que los tributos relacionados no constituirían tasas,
por considerar que no existe contraprestación por parte de la Municipalidad; en tal sentido, en la
opinión del gestor de la sociedad pretensora, las disposiciones impugnadas regulan impuestos que
gravan la actividad económica del contribuyente, arguyendo que de esta manera se lesiona el
derecho de propiedad y la libertad de empresa de su representada, por infracción al principio de
reserva de ley en materia tributaria.
Por otro lado, el señor C menciona que las disposiciones atacadas también infringen los
principios de capacidad económica y de no confiscación, arguyendo que “… la mayor parte de
los beneficios de la empresa...” se utilizan para pagar los tributos a la Municipalidad. De forma
adicional, sostiene que el valor de las tasas no ha sido determinado bajo criterios técnicos,
acusando que el quantum depende de las características y dimensiones de las estructuras
publicitarias y no del servicio prestado por la municipalidad.
III. Determinados los argumentos expresados por el representante de la sociedad actora,
corresponde en este apartado exponer los fundamentos jurídicos de la resolución que se emitirá.
Tal como se sostuvo en la resolución del 27-I-2009, pronunciada en el Amp. 795-2006,
este proceso constitucional persigue que se imparta a la persona la protección jurisdiccional
contra cualquier acto de autoridad que estime inconstitucional y que, específicamente, vulnere u
obstaculice el ejercicio de los derechos constitucionales consagrados a su favor.
Es decir, dada la finalidad del amparo –como mecanismo extraordinario de tutela de
derechos fundamentales– las afirmaciones fácticas de la parte demandante deben de justificar que
el reclamo planteado posee trascendencia constitucional, –Auto del 27-X-2010, pronunciado en el
Amp. 408-2010– es decir, de manera liminar ha de sostenerse la presunta vulneración a derechos
fundamentales que se convertirán en el parámetro de control constitucional en el desarrollo del
proceso.
En ese sentido, para la procedencia de la pretensión de amparo, es necesario –entre otros
requisitos– que el sujeto activo se autoatribuya alteraciones difusas o concretas en su esfera
jurídica derivadas de los efectos de la existencia de una presunta acción u omisión –lo que en
términos generales de la jurisprudencia constitucional se ha denominado simplemente agravio–.
Dicho agravio tiene como requisitos que se produzca con relación a normas o preceptos de rango
constitucional –elemento jurídico– y que genere una afectación difusa o concreta en la esfera
jurídica de la persona justiciable –elemento material–.
Desde esta perspectiva, se ha afirmado que hay ausencia de agravio constitucional cuando
el acto u omisión alegado es inexistente o cuando, no obstante la existencia real de una actuación
u omisión por parte de la autoridad a quien se le atribuye la responsabilidad, sus efectos se
reducen a aspectos puramente legales o administrativos, o aquella ha sido legítima, es decir, se ha
realizado dentro del marco constitucional o es incapaz de producir por sí misma una afrenta en la
esfera jurídica constitucional del sujeto que reclama; situaciones que se traducen en un vicio de la
pretensión que imposibilita su juzgamiento.
Consecuentemente, si la pretensión del actor de amparo no incluye los elementos antes
mencionados, hay ausencia de agravio constitucional y la pretensión debe ser rechazada por
existir imposibilidad absoluta de juzgar el caso desde este ámbito.
IV. 1. A. En ese orden, con relación al aspecto de forma identificado como la infracción
al principio de reserva de ley en materia tributaria, es preciso acotar la jurisprudencia emitida por
esta Sala –v.gr. sentencia del 9-VII-2010, Inc. 35-2009– establece que la finalidad de dicho
principio tiene dos vertientes: i) garantizar el derecho de propiedad frente a injerencias arbitrarias
del poder público (dimensión individual); y ii) velar por el principio de autoimposición, esto es,
que los ciudadanos no paguen más contribuciones que aquéllas a las que sus legítimos
representantes han prestado su consentimiento (dimensión colectiva). Es decir, en definitiva, es
posible aseverar que su objetivo es que un tema de especial interés para los ciudadanos, el reparto
de la carga tributaria, dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los principios que rigen
su actividad, asegura de mejor manera la conciliación de intereses contrapuestos en dicho reparto.
En el Derecho salvadoreño la reserva de ley tributaria tiene reconocimiento expreso en el
art. 131 ord. 6º Cn. Este precepto se integra sistemáticamente con el art. 204 ord. 1º Cn., que
habilita a los municipios a establecer tasas y contribuciones especiales. Se concluye, por tanto,
que la reserva sólo afecta a los impuestos y a las tasas y contribuciones especiales de alcance
nacional.
B. Por otra parte, esta Sala ha establecido –sentencia de 21-VIII-2013, Amp. 428-2011–
que las características esenciales de la tasa son, por un lado, que el hecho generador suponga un
servicio vinculado con el obligado al pago y, por otro, que dicho servicio constituya una actividad
estatal inherente a la soberanía. Esta contraprestación que realiza el ente estatal puede ser una
actividad material o tangible –v.gr., aseo, alumbrado público y ornato– o por medio de un
servicio jurídico o administrativo –v.gr., la emisión de una licencia, permiso o autorización– en el
cual conste que, por el pago de cierta cantidad de dinero, el contribuyente está autorizado para
realizar determinada actividad dentro del municipio.
Ahora bien, para que la contraprestación sea constitucionalmente válida debe cumplir con
dos requisitos esenciales, en primer lugar, del texto de la disposición que contiene la tasa debe
deducirse de manera clara y expresa en qué consiste la actividad o servicio que realiza la
Administración a cambio del pago de la tasa y, como segundo punto, la Administración –
municipal o estatal– debe encontrarse habilitada para realizar tal actividad o servicio, es decir,
debe estar dentro de sus competencias previamente establecidas por ley.
C. En ese orden, en el caso planteado se observa que, respecto de las disposiciones en
cuestión, el Concejo Municipal ha establecido tributos por servicios jurídicos relativos a los
rótulos y vallas dentro del Municipio.
En atención a ello, esta Sala ha considerado que la emisión de autorizaciones, permisos y
licencias son servicios jurídicos o administrativos que realiza la Administración Municipal –v.gr.
sentencias del 15-II-2013 y 7-V-2014, Amp. 487-2009 y 688-2010, respectivamente–.
D. Ahora bien, una vez aclarado que existen contraprestaciones por parte de la
Municipalidad, es necesario analizar el contenido de la actividad que se autoriza con el
otorgamiento de los aludidos permisos a fin de verificar si la actividad regulada está dentro del
ámbito de competencias del Municipio.
Y es que, las contraprestaciones proporcionadas por los Municipios encuentran su
sustento en las facultades municipales, fuera de las cuales aquellos tienen vedado su
ofrecimiento, otorgamiento y cobro. En ese orden, al verificar el art. 4 del Código Municipal que
regula el ámbito de atribuciones de los Municipios, en su número 6 expresa que les compete a
estos “... [l]a regulación y supervisión de los espectáculos públicos y publicidad comercial, en
cuanto conciernen a los intereses y fines específicos municipales...”.
En ese sentido, se advierte que la regulación de la actividad comercial que realiza la
sociedad demandante se encuentra dentro de las competencias de la Municipalidad, por lo que
está habilitada a emitir tasas que coadyuven a tal regulación y, en consecuencia, no se advertiría
una posible conculcación al principio de reserva de ley en materia tributaria con relación a los
derechos de propiedad y libertad de empresa.
2. A. Ahora bien, en atención a los aspectos de fondo debe hacerse notar que los
argumentos que el señor C ha utilizado para intentar justificar la presunta vulneración de la
seguridad jurídica, por infracción de lo que ha nominado principios de “equidad tributaria” y
“proporcionalidad y razonabilidad tributaria” más bien se refieren a lo que esta Sala ha definido
bajo las nociones del principio de capacidad económica, por lo que en el presente apartado se
desarrollará lo atinente a dicho principio.
En tal orden, esta Sala ha manifestado en su jurisprudencia –sentencia de fecha 10-X-
2012, Inc. 15-2012– que en las tasas –por lo general– no se exige el principio de capacidad
económica para su configuración como tributo –como sí sucede con los impuestos– sino que se
rigen por el principio de beneficio, el cual establece que la estructura de estas indefectiblemente
incluye una actividad estatal que favorezca de manera particular al sujeto pasivo de la tasa, es
decir que le cause un provecho específico al obligado; situación que se evidencia en el tributo
cuestionado al emitirse un permiso como contraprestación.
Al respecto, aunque la capacidad económica no es exigible en las tasas, en algunos
supuestos concretos que lo permitan, se puede tomar en consideración dicho principio, no como
hecho generador, sino como un elemento para definir el monto de la tasa. No obstante, aun
cuando la capacidad económica puede constituir un elemento para fijar el monto a cobrar, este no
es el único, pues existen otros que deberán valorarse de forma integral, tales como: los gastos
directos e indirectos que ocasiona la prestación del servicio o la actuación de la Administración –
incluidos los de carácter jurídico, financiero y los que garanticen su mantenimiento–; la
importancia o necesidad del servicio o actividad; el grado de utilidad que el servicio o actividad
presta a la colectividad o al individuo en quien se singulariza, etc. –sentencia del 13-III-2006, Inc.
27-2005–.
En tal sentido, aplicando las anteriores nociones al caso concreto, es dable concluir que
las características de los rótulos y vallas publicitarias sí resultan valederas como elementos a
considerar para el establecimiento del valor de la tasa, ya que estas son determinantes para inferir
el grado de utilidad que le brindan al sujeto pasivo, pues entre más vistosas sean tales
características mayor será la utilidad que brindan a efecto de resultar más visibles y llamativas
para los potenciales consumidores. Para tal efecto, la ley le ha otorgado competencia a los
Municipios, a fin de que regulen la actividad publicitaria generando un balance en referencia al
control de la contaminación visual generada por la misma.
B. Por último, en relación a la presunta vulneración del principio de no confiscación, es
pertinente acotar que el gestor de la sociedad actora, en diversos pasajes de su exposición, parecía
argüir que el Concejo Municipal había creado una multiplicidad de tributos que aparentemente –
en algunos casos– estarían gravando los mismos hechos generadores, razón por la cual esta Sala
realizó una prevención especifica en dicho sentido.
No obstante, el mismo señor C ha sido enfático al determinar que, a pesar de lo acotado
previamente, el argumento de la doble o múltiple tributación no es parte de la demanda, por lo
que este Tribunal se encuentra inhibido para poder conocer de dicho alegato.
3. En conclusión, de los argumentos expuestos por el administrador de la sociedad
demandante no se deduce una probable conculcación de los derechos y principios
constitucionales invocados. De esta forma, ya que el asunto, en los términos en que ha sido
planteado, carece de trascendencia constitucional, es pertinente declarar la improcedencia de la
demanda de amparo, por concurrir un defecto en la pretensión que habilita la terminación
anormal del proceso.
Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, esta Sala RESUELVE:
1. Tiénese al señor MAC como representante de la sociedad BMG, S.A. de C.V., lo
anterior por haber acreditado en debida forma su personería.
2. Declárese improcedente la demanda de amparo firmada por el señor C, en contra de: i)
el art. 12 inciso primero –referente a la licencia anual inicial y renovación de la misma para
operaciones de empresas publicitarias– y su romano IV números 3 y 4 –relativos a la publicidad
instalada en mobiliarios urbanos “MUPI”–; y el art. 14 inciso segundo –en lo atiente a la tasa
única aplicable a las inspecciones de cualquier tipo– de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por
Servicios Municipales de Santa Tecla, departamento de La Libertad, aprobada por medio de D.M.
número 24, de fecha 8-XI-2016, publicado en el D.O. tomo 413, número 231, de fecha 12-XII-
2016; y ii) los arts. 38, 44 y 56 de la Ordenanza Reguladora de la Publicidad en el Municipio de
Santa Tecla, departamento de La Libertad, aprobada por medio de D.M. número 7, de fecha 15-
XI-2005, publicado en el D.O. tomo 370, numero 6 de fecha 10-I-2006, por la presunta
vulneración a sus derechos de propiedad, libertad de empresa y a la seguridad jurídica, así como
los principios de reserva de ley en materia tributaria, “equidad tributaria” y “proporcionalidad y
razonabilidad tributaria”, capacidad económica y no confiscación, en virtud de que los
argumentos expuestos por la parte demandante no sustentan la existencia de un agravio de
trascendencia constitucional.
3. Notifíquese.
J. B. JAIME.-----------R. E. GONZALEZ.---------M. R. Z.-----------FCO. E. ORTIZ R.-----------
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---------------
E. SOCORRO C.----------SRIA.----------RUBRICADAS.
