Sentencia Nº 296-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 14-01-2019
| Sentido del fallo | EXISTENCIA DE NULIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 14 Enero 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 296-2017 |
296-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cinco minutos del catorce de enero de dos mil
diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido porlos señores SFSH,
CECP y LETM, por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado
Marlon Granados Pinto, contra la Junta Directiva del Fondo de Protección de Lisiados y
Discapacitados a Consecuencia del Conflicto Armado -FOPROLYD-, por la supuesta nulidad de
pleno derecho del acuerdo número 43.01.2015, contenido en el acta número 03.01.2015, del
veintiocho de enero de dos mil quince, mediante el cual se decidió no continuar con la entrega de
una “pensión” -así denominada por la autoridad demandada-, a favor de los demandantes como
beneficiarios con discapacidad -lisiados de guerra-, cuya cuantía era, respecto del señor SFSH de
trescientos dos dólares de los Estados Unidos de América con cuatro centavos de dólar ($302.04),
con relación al señor CECP de ciento sesenta y uno dólares de los Estados Unidos de América
con veintidós centavos de dólar ($161.22) y concerniente al señor LETM de ciento ochenta y uno
dólares de los Estados Unidos de América con veintidós centavos de dólar ($181.22), a partir del
mes de enero del año dos mil quince, ello, en razón de recibir -los actores- una pensión del
Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada -IPSFA- en concepto de “invalidez” y con un
monto mayor a la otorgada por la autoridad demandada y, también, porque la lesión que
originaba este último beneficio correspondía a la misma lesión por la que los demandantes
recibían la primera “pensión” mencionada, tratándose de prestaciones similares que no podían
gozarse simultáneamente con base en los artículos 22 y 24 del Decreto Legislativo número 416.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; la Junta Directiva del
Fondo de Protección de Lisiados y Discapacitados a Consecuencia del Conflicto Armado, por
medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Wilfredo Alfaro García,
como parte demandada; y, la licenciada Erika Lissette García, en carácter de agente auxiliar y
delegada por el Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. Los demandantes manifestaron que por haber resultado lisiados en el conflicto armado
que sufrió el país en décadas pasadas, fueron beneficiados con una prestación económica
regulada en la Ley de Beneficio para la Protección de los Lisiados y Discapacitados a
Consecuencia del Conflicto Armado -LBPLDCCA-.
De manera singular, los señores SFSH,CECP y LETM fueron calificados con una
discapacidad global del sesenta y uno por ciento, veintitrés por ciento y veintiocho por ciento,
respectivamente, correspondiéndoles las prestaciones económicas mensuales señaladas en el
preámbulo de esta sentencia.
Los demandantes señalaron, que el veintiocho de enero de dos mil quince, mediante el
acto administrativo impugnado, la Junta Directiva del FOPROLYD, de forma oficiosa y sin
trámite previo, suspendió definitivamente las prestaciones económicas otorgadas a su favor.
II. La parte demandante adujo que el acto administrativo controvertido es nulo de pleno
derecho por vulnerarse los principios de legalidad, debido proceso, seguridad jurídica y reserva
de ley.
III. Por medio del auto de las once horas veinticinco minutos del cuatro de octubre de dos
mil diecisiete (folios298 al 300), se admitió la demanda interpuesta por los señores SFSH, CECP
y LETM, por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Marlon
Granados Pinto, contra la Junta Directiva de FOPROLYD.
En el mencionado auto se requirió de la autoridad demandada el primer informe que
ordena el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante
Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta
y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos
sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante
LJCA, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente. Además, se solicitó de la misma autoridad
la remisión del expediente administrativo relacionado con el presente caso y se declaró sin lugar
la suspensión cautelar de los efectos del acto reclamado.
La autoridad demandada, mediante del escrito presentado el siete de diciembre de dos mil
diecisiete (folio 302), rindió el primer informe requerido confirmando la existencia de la
actuación administrativa impugnada. Por otra parte, mediante el escrito presentado el doce de
diciembre de dos mil diecisiete (folio 309), remitió los expedientes administrativos relacionados
con el presente proceso.
Posteriormente, por auto de las ocho horas tres minutos del veintidós de enero de dos mil
dieciocho (folio 311), se tuvo por parte a la Junta Directiva del FOPROLYD, por medio de su
apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Wilfredo Alfaro García. Además, se
requirió de tal autoridad un informe justificativo de la legalidad de la actuación administrativa
impugnada y se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal General de la República.
A través del escrito presentado el nueve de abril de dos mil dieciocho (folios 320 al 325),
la autoridad demandada rindió el informe justificativo de legalidad de la actuación impugnada.
Por medio del auto de las doce horas cuarenta y dos minutos del cuatro de mayo de dos
mil dieciocho (folio 332), se dio intervención a la licenciada Erika Lissette García, en carácter de
agente auxiliar y delegada del Fiscal General de la República y, además, el proceso se abrió a
prueba por el plazo establecido en el artículo 26 de la LJCA.
En la etapa probatoria, la parte actora, mediante el escrito presentado el treinta y uno de
julio de dos mil dieciocho (folio 336), ofreció como prueba documental las certificaciones
literales de los expedientes de los demandantes, agregadas al presente proceso con la demanda y
que constan de folios 31 al 297.
Por su parte, la autoridad demandada, a través del escrito presentado el veinticuatro de
agosto de dos mil dieciocho (folios 338 al 342), ofreció como prueba documental (i)los
expedientes administrativos relacionados con el presente caso, a nombre de cada uno de los
demandantes y (ii)los documentos que constan de folios 327 al 331 y del 350 al 358.
Por auto de las quince horas diez minutos del cinco de septiembre de dos mil dieciocho
(folio 359), se admitió la prueba documental ofrecida por la parte actora y por la Junta Directiva
del FOPROLYD y, además, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA.
La parte actora reiteró los argumentos vertidos en su demanda.
La autoridad demandada ratificó los argumentos vertidos en su informe justificativo de
legalidad de la actuación impugnada.
La representación fiscal señaló, en síntesis, que «(…) la Junta Directiva de FOPROLYD
no vulneró el derecho de audiencia de los demandantes puesto que, al no haberse comprobado
una limitación irrazonable de su derecho a la seguridad social, no se vislumbra la necesidad de
que la autoridad demandada haya efectuado el procedimiento a que alude el actor en su
demanda -art. 100 y siguientes del Reglamento de la (LBPLDCCA)-, el cual, vale aclarar, aplica
para los casos en que procede suspender las prestaciones otorgadas debido a que su utilización
se dio al margen de fines indicados en la referida ley, razones por las cuales el acto
administrativo pronunciado es legal (…)»(folio 374 frente y vuelto).
IV. Precisadas las incidencias del presente proceso, corresponde a esta Sala emitir el
pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
A. La parte actora adujo que el acto administrativo controvertido es nulo de pleno derecho
por transgredir el «(…) ordenamiento jurídico administrativo al haber[se] efectuado un
procedimiento no contemplado en la ley (…)» (folio 13 frente).
Los demandantes alegaron que los beneficios económicos que gozaban en virtud la
LBPLDCCA constituyen “derechos adquiridos” que han sido incorporados a su patrimonio de
modo definitivo, mismos que no podían ser revocados sino por causas que derivaran de la ley y
«(…)fuere ordenado por autoridad judicial competente luego de un debido proceso (…)»(folio
14 vuelto).
Concretamente, la parte actora argumentó que «(…) Una vez que el derecho se incorporó
al patrimonio del adquiriente [sic] éste no puede ser revocado por el conferente, ni retirado por
terceros salvo por facultad emergente de la ley declarada judicialmente, ni puede ser afectado
por una norma posterior en virtud del principio de irretroactividad (…)» (folio 15 frente).
B. La autoridad demandada afirmó que los demandantes perdieron por imperio de ley el
derecho a recibir la pensión de la que eran destinatarios «(…) en el instante mismo que
comenzaron a recibir una pensión similar y por monto mayor en el IPSFA, operando por tanto
una sustitución de pleno derecho de la entidad obligada a garantizarles el derecho; motivo por el
cual, los pagos de pensión suspendidos se convirtieron en pagos no debidos desde el instante
mismo que las personas demandantes recibieron la primera mensualidad de pensión del IPSFA
(…)» (folio 320 frente).
La Junta Directiva del FOPROLYD sostuvo que el acto administrativo impugnado «(…)
está revestido de plena legalidad, de total legitimidad, y por consecuencia su emisión refleja
claramente el apego estricto de la Junta Directiva de FOPROLYD, a la Constitución, a la Ley de
Beneficio para la protección de Lisiados y Discapacitados a Consecuencia del Conflicto Armado
(…) y al Reglamento de la Ley de Beneficio para la protección de Lisiados y Discapacitados a
Consecuencia del conflicto armado (…)» (folio 320 frente).
Por otra parte, la autoridad demandada aseguró que la Sala de lo Constitucional, en la
sentencia del proceso de amparo referencia 176-2011, donde conoció de un caso similar al de los
demandantes, concluyó «(…) que la actuación de la Junta Directiva de FOPROLYD no limita ni
restringe irrazonablemente el derecho a la seguridad social del demandante, pues la suspensión
en el pago de la prestación económica que recibía por parte de esa Institución -en virtud de
haberse comprobado que sufrió lesiones durante el conflicto armado- no le impide tener acceso
a la pensión que le otorga el IPSFA ni le restringe la obtención de otras prestaciones que el
primero otorga conforme al art. 25 de su ley, por lo cual se colige que dicho señor continúa
gozando del derecho cuya vulneración alega en este proceso conforme a los parámetros que la
Constitución y las leyes aplicables regulan. Indicando, además, en consecuencia, se infiere que
la Junta Directiva de FOPROLYD no vulneró el derecho de audiencia del demandante, puesto
que, al no haberse comprobado una limitación irrazonable de su derecho a la seguridad social,
no se vislumbra la necesidad de que la autoridad demandada haya efectuado el procedimiento a
que alude el actor en su demanda (…)» (folio 322 vuelto).
La autoridad demandada concluyó afirmando que, previo a la emisión del acto
administrativo impugnado, constató documentalmente«(…) que el derecho a la previsión social
lo tenían materializado en un ciento por ciento cada una de las personas a quienes se suspendió
los pagos indebidos, incluidos, los demandantes, quienes gozaban y siguen gozando de una
pensión similar y por monto mayor en el IPSFA, razón por la cual, al acreditarse lo anterior, no
tenía sentido realizar un proceso de lesividad (…)» (folio 323 frente).
C. Establecidas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal sobre el
fondo de la controversia, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
1. Tal como se relacionó supra, la parte actora señaló que el acto administrativo
controvertido es nulo de pleno derecho por transgredir el «(…) ordenamiento jurídico
administrativo al haber[se] efectuado un procedimiento no contemplado en la ley (…)» (folio 13
frente).
Así, los demandantes alegaron que los beneficios económicos que gozaban en virtud la
LBPLDCCA constituyen “derechos adquiridos”, mismos que no podían ser revocados por
causas que no estuviesen expresamente reguladas en la ley.
Pues bien, de los argumentos relacionados en la demanda, se advierte que el derecho
protegido que los actores invocan, y que presuntamente ha sido violentado por la autoridad
demandada, es el derecho a que los actos administrativos favorables no sean revocados de oficio
por la Administración Pública.
En efecto, los actores argumentan que ya tenían un derecho adquirido el cual fue
violentado por el FOPROLYD, por lo que invocan una “nulidad de pleno derecho por resolución
que atenta contra los derechos adquiridos” (folio 15 frente).
Establecido lo anterior, debe precisarse que el artículo 44 de la LJCA faculta a este
Tribunal a suplir de oficio las omisiones de las partes en materia de derecho, en virtud del
principio iuranovit curia. Esto obliga a esta Sala a decidir de acuerdo con el ordenamiento
jurídico positivo, aunque las partes hayan invocado normas distintas.
Al contrario, este Tribunal no puede suplir de oficio las deficiencias de los fundamentos
jurídicos y fácticos de la pretensión, pues completar de oficio los defectos señalados implicaría
transgredir los principios de igualdad procesal y congruencia, así como el derecho de defensa,
categorías que componen el derecho procesal fundamental de protección jurisdiccional (artículo 2
inciso 1° de la Constitución).
En el presente caso, la parte actora ha señalado el artículo 9 del Código Civil que
establece el principio de irretroactividad, como fundamento de la nulidad alegada. Sin embargo,
tal artículo, si bien es cierto protege a los ciudadanos de los efectos retroactivos de algunas
normas, no lo hace para el caso de los actos administrativos. Al contrario, la protección
normativa que los demandantes pretenden, en los términos argumentativos expuestos en la
Administración Pública pueda controvertir la legalidad de los actos administrativos favorables.
En consecuencia, esta Sala, conocedora del Derecho, advierte que la pretensión planteada
por los actores tiene a su base la imposibilidad de afectar derechos adquiridos por medio de la
revocación de actos administrativos favorables sin seguir el procedimiento administrativo
correspondiente y, después, el proceso de lesividad regulado en la LJCA.
2. El artículo 2 de la LJCA establece que la competencia de esta Sala se circunscribe al
conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la
Administración Pública. Consecuentemente, el artículo 7 del mismo cuerpo normativo determina
que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos sean nulos de pleno derecho.
Ahora, a la fecha de emisión del acto administrativo impugnado y estando vigente la
LJCA emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de
mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis,
Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos
setenta y ocho; no existía regulación que fijara los supuestos a los cuáles se atribuye dicha
consecuencia jurídica -nulidad de pleno derecho-.
En el derecho comparado la nulidad de pleno derecho suele recogerse en una norma
sustantiva de aplicación general; sin embargo, en El Salvador el juzgador se enfrenta ante un
vacío normativo que debe solventar, porque se carece de la seguridad que deviene del texto de
una ley. Ahora bien, si la ley reconoce a esta Sala la facultad y el deber de admitir la
impugnación de actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que
regule de forma expresa tal categoría, no exime la obligación de analizarla y calificarla. En la
línea de lo dicho, este Tribunal, encargado del control de la legalidad de los actos de la
Administración Pública, está obligado, ante la impugnación de actos por nulidad de pleno
derecho, a determinar si los concretos vicios alegados en cada caso encajan o no en dicha
categoría.
Naturalmente, tal calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos
objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad y, además, sustentarse en el
ordenamiento jurídico interno.
Ahora bien, tal como lo ha sostenido esta Sala en reiterada jurisprudencia, la nulidad de
pleno derecho es una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue
del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.
Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la
validez del acto administrativo en dos categorías: nulidad relativa (anulabilidad) y nulidad
absoluta (nulidad de pleno derecho).
La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero
coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros
supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el “grado máximo de
invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e
ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por
la especial gravedad del vicio.
En lo que importa al presente caso debe señalarse que, según la doctrina del derecho
administrativo, los actos administrativos están afectados de vicios de nulidad absoluta o de pleno
derecho cuando: (i) son dictados por una autoridad manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio, (ii) son dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido, se omiten los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que
garantizan el derecho a la defensa de los interesados, (iii) su contenido es de imposible ejecución,
ya sea porque existe una imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto
exige actuaciones que resultan incompatibles entre sí, (iv) se trata de actos constitutivos de
infracción penal o de actos dictados como consecuencia de aquéllos y, (v) en cualquier otro
supuesto que establezca expresamente la ley (David Blanquer, Derecho Administrativo. Volumen
1 °. Editorial Tirant Lo Blanch. S. L. Valencia. 2010. Página 468).
Estos supuestos han sido retomados por esta Sala para realizar el análisis de la pretensión
deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho (verbigracia, en la sentencia de las
quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete, proceso contencioso administrativo
361-2012).
Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta Sala conocer y decidir sobre
las pretensiones deducidas por los justiciables cuyo fundamento jurídico sea la alegación relativa
a la existencia del vicio de “nulidad de pleno derecho”, y determinar, en cada caso, si tal vicio
encaja en esta categoría especial de invalidez.
Expuesto lo anterior, en el sub judice los impetrantes han manifestado que la actuación
administrativa impugnada es nula de pleno derecho por transgredir el «(…) ordenamiento
jurídico administrativo al haber[se] efectuado un procedimiento no contemplado en la ley (…)»
(folio 13 frente).
Conforme con lo anterior, este Tribunal advierte que la pretensión de nulidad de pleno
derecho de la parte demandante encaja, en su planteamiento formal, en el supuesto de nulidad de
pleno derecho relativo a la emisión de actos “prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido”.
En atención al principio de congruencia, esta Sala pasará a analizar, en su orden, (i) si la
suspensión definitiva de la prestación económica que gozaban los demandantes,hecha por medio
del acto administrativo impugnado, es una actuación sujeta al proceso de lesividad diseñado en la
proceso; todo ello, a fin de concluir si el acto objeto de control en el presente proceso es nulo de
pleno derecho “al haber[se] efectuado un procedimiento no contemplado en la ley” (folio 13
frente), tal como lo sostienen los actores.
3. De acuerdo a lo establecido en el preámbulo de la presente sentencia, la Junta Directiva
del FOPROLYD, por medio del acuerdo número 43.01.2015, contenido en el acta número
03.01.2015, del veintiocho de enero de dos mil quince, decidió no continuar con la entrega de una
“pensión” -así denominada por la autoridad demandada-, a favor de los demandantes como
beneficiarios con discapacidad -lisiados de guerra-, cuya cuantía era, respecto del señor SFSH de
trescientos dos dólares de los Estados Unidos de América con cuatro centavos de dólar ($302.04),
con relación al señor CECP de ciento sesenta y uno dólares de los Estados Unidos de América
con veintidós centavos de dólar ($161.22) y concerniente al señor LETM de ciento ochenta y uno
dólares de los Estados Unidos de América con veintidós centavos de dólar ($181.22), a partir del
mes de enero del año dos mil quince, ello, en razón de recibir -los actores- una pensión del
Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada -IPSFA- en concepto de “invalidez” y con un
monto mayor a la otorgada por la autoridad demandada y, también, porque la lesión que
originaba este último beneficio correspondía a la misma lesión por la que los demandantes
recibían la primera “pensión” mencionada, tratándose de prestaciones similares que no podían
gozarse simultáneamente con base en los artículos 22 y 24 del Decreto Legislativo número 416.
La autoridad demandada ha sido categórica en manifestar que «(…) ante la existencia de
normas jurídicas que prohíben a una misma persona el goce de una doble pensión o beneficio
económico por una misma causa (…) se encontró ante la real e inminente necesidad de
suspender el beneficio que indebidamente (…) venían cobrando los demandantes SAUL
FRANCISCO SH, CECP y LETM; y ante ese escenario, donde la decisión administrativa no
implicaba limitación o vulneración de derechos, no existía la necesidad de realizar procesos de
lesividad previos, pues realizar y esperar las resultas de un proceso de lesividad por una
decisión que no lesionan ni restringen derechos, representaban un contrasentido que hubiera
significado la realización de pagos indebidos, a sabiendas de la no procedencia jurídica de los
mismos (…)» (el subrayado es propio) (folio 323 frente).
Consecuentemente, aseveró que «(…) constató documentalmente y de forma previa, que
el derecho a la previsión social lo tenían materializado en un cien por ciento cada una de las
personas a quienes se suspendió los pagos indebidos, incluidos, los demandantes, quienes
gozaban y siguen gozando de una pensión similar y por monto mayor en el IPSFA, razón por la
cual, al acreditarse lo anterior, no tenía sentido realizar un proceso de lesividad (…)» (el
subrayado es propio) (folio 323 frente).
Frente a tal argumento, esta Sala considera necesario precisar que, conforme con el
principio de irrevocabilidad, la Administración solamente puede revocar un acto administrativo
favorable por los cauces legalmente establecidos.
De tal manera que, cuando se trate revocar un acto favorable o generador de derechos,
esfera jurídica de su destinatario.
Los actos generadores de derechos son aquellos que afectan a su destinatario,
favoreciéndole con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un
derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuación, liberándole de una limitación, de un
deber, de un gravamen, produciendoun resultado ventajoso (García de Enterría, Eduardo y
Fernández, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, T. 1, Madrid, Civitas, 1193. Pag.
546).
Una consecuencia primordial que genera un acto favorable es que incide positivamente en
la esfera de los derechos del destinatario, situación que imposibilita a la Administración revocar
oficiosamente o negarse a cumplir un acto de esta naturaleza.
la ilegalidad del acto administrativo firme dictado por ella misma, generador de algún derecho,
siempre que el órgano superior de la jerarquía administrativa que lo originó, haya declarado
previamente mediante acuerdo, que es lesivo al interés público (…)».
De ahí que, la Administración Pública no puede revocar de oficio actos administrativos
creadores de derechos. En tales casos, el administrado sólo puede ser privado de los derechos
generados por el acto de que se trate, a través de los mecanismos legalmente establecidos para
ello (el llamado proceso de lesividad). Así, cuando el acto administrativo es favorable al
administrado, si la Administración advierte un vicio, no puede dejarlo sin efecto oficiosamente,
sino que debe seguir en sede administrativa el procedimiento previsto en el referido artículo 8 de
la LJCA y, oportunamente adoptar el papel de parte actora y promover el proceso de lesividad
contemplado en la misma disposición normativa, para que sea este Tribunal quien decida si
concurre o no tal vicio.
4. En el presente caso, luego de analizar la prueba documental aportada por las partes y
los expedientes administrativos correspondientes, esta Sala advierte que la autoridad demandada
compensación económica establecida a favor de los actores. Consecuentemente, la autoridad
demandada prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para la
revocación de los actos administrativos favorables de los que eran destinarios los actores; es más,
la autoridad demandada no siguió procedimiento administrativo alguno para dictar el acto
impugnado.
Este hecho, tal como se ha precisado en los apartados anteriores, es un vicio constitutivo
de nulidad de pleno derecho.
En suma, la autoridad demandada, al momento de revocar la compensación otorgada a los
pleno derecho y así deberá declararse.
Ahora, establecido que la actuación administrativa es nula de pleno derecho, por las
razones expuestas, resulta inoficioso, en virtud del principio de economía procesal, pronunciarse
respecto de los restantes vicios alegados por la parte actora.
5. Finalmente, antes de emitir la medida para el restablecimiento del derecho vulnerado,
es necesario pronunciarse sobre el precedente de la Sala de lo Constitucional de esta Corte,
invocado por la autoridad demandada para sostener la legalidad de su actuación.
En efecto, la Junta Directiva del FOPROLYD expresó en el informe justificativo de
legalidad de la actuación administrativa impugnada que la Sala de lo Constitucional, en la
sentencia del proceso de amparo referencia 176-2011, se pronunció sobre un caso similar al de
los demandantes de este proceso, concluyendo tal Tribunal «(…) que la actuación de la Junta
Directiva de FOPROLYD no limita ni restringe irrazonablemente el derecho a la seguridad
social del demandante, pues la suspensión en el pago de la prestación económica que recibía por
parte de esa Institución -en virtud de haberse comprobado que sufrió lesiones durante el
conflicto armado- no le impide tener acceso a la pensión que le otorga el IPSFA ni le restringe la
obtención de otras prestaciones que el primero otorga conforme al art. 25 de su ley, por lo cual
se colige que dicho señor continua gozando del derecho cuya vulneración alega en este proceso
conforme a los parámetros que la Constitución y las leyes aplicables regulan. Indicando,
además, en consecuencia, se infiere que la Junta Directiva de FOPROLYD no vulneró el derecho
de audiencia del demandante, puesto que, al no h aberse comprobado una limitación irrazonable
de su derecho a la seguridad social, no se vislumbra la necesidad de que la autoridad
demandada haya efectuado el procedimiento a que alude el actor en su demanda (…)» (folio 322
vuelto).
La autoridad demandada manifestó que en la sentencia relacionada, la Sala de lo
Constitucional «(…) llegó al convencimiento pleno, que la Junta Directiva de FOPROLYD no
suspendió de forma antojadiza un pago, sino que previamente hizo las verificaciones rigurosas
que determinaron que por las mismas lesiones discapacitantes a consecuencia del conflicto
armado, una misma persona había venido cobrando doble beneficio, uno de los cuales por
derecho no le correspondía, y que solamente al tener la certeza plena que el pago a suspender
era indebido tomo la decisión administrativa, la cual ni afectó ni vulneró derechos, siendo esa la
razón esencial por la cual dicho tribunal considero que no existía la necesidad de realizar un
proceso previo (…)» (folio 322 vuelto).
Ahora, el precedente constitucional al que se refiere la autoridad demandada es la
sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional a las diez horas treinta y un minutos del día
siete de febrero de dos mil catorce, en el proceso de amparo con referencia 176-2011, mediante la
cual el mencionada Tribunal declaró no ha lugar el amparo solicitado por los demandantes contra
la Junta Directiva del FOPROLYD.
Sin embargo, el anterior precedente no es aplicable al presente caso, pues esta Sala no se
está pronunciando sobre el fondo del asunto; es decir, en esta sentencia no se determina si existe
o no fundamento legal para revocar el acto administrativo impugnado. Al contrario, para
examinar tales elementos, la Junta Directiva del FOPROLYD tuvo que haber declarado mediante
acuerdo que el acto administrativo era lesivo al interés público y demandar la ilegalidad del
mismo ante esta Sala, tal como lo regula el artículo 8 de la LJCA. En consecuencia, este Tribunal
no contradice el anterior precedente constitucional, ya que lo se expresa en la fundamentación de
esta sentencia es que el acto impugnado es ilegal por no haberse realizado el procedimiento y
proceso previos que la ley ordena.
La diferencia antes apuntada -en el precedente constitucional invocado se resolvió el
fondo del asunto, en cambio, en la presente sentencia no existe pronunciamiento sobre la
procedencia o no de la revocación del beneficio económico de los demandantes- evidencia una
diferencia material que hace operar la técnica procesal de la distinción -distinguishing- La
distinción realizada por esta Sala está motivada por la mirada atenta a las particularidades del
caso concreto y la posible insuficiencia de los precedentes, y no como una manera de desconocer
un precedente obligatorio, pues existe la obligación de operar de manera eficiente con los
precedentes y dar efectividad al derecho de igualdad en la aplicación del Derecho, consagrado en
el artículo 3 de la Constitución.
Así, como se relacionó supra, en el presente caso no estamos en presencia de las
circunstancias del caso decidido en el amparo 176-2011. Tal como reconoce la doctrina “La no
adopción del precedente, en virtud del distinguishing, no quiere decir que el precedente está
equivocado o debe ser revocado. No significa que el precedente constituye badlaw, sino
solamente inaplicable law” (Marinoni, L.G., Precedentes Obligatorios, 2ª. Edición, Revista Dos
Tribunais, Sᾶo Paulo, 2011, pp. 328).
V. Establecida la nulidad de pleno derecho de la actuación administrativa impugnada,
corresponde efectuar un pronunciamiento sobre la medida para el restablecimiento del derecho
A. En este punto conviene reseñar que esta Sala emitió una medida para el
restablecimiento del derecho vulnerado, en un caso análogo al presente en el que se declaró nulo
de pleno derecho un acuerdo emitido por la Junta Directiva del FORPOLYD que suspendía de
manera definitiva el pago de una serie de prestaciones económicas mensuales, a partir de la fecha
de su emisión.
Esta reseña resulta importante para el presente caso, ello, dado que este Tribunal ha
realizado una nueva interpretación de los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho
de un acto administrativo que conduce a un alcance distinto de la medida para el
restablecimiento del derecho vulnerado.
B. En la sentencia de las quince horas veintiocho minutos del trece de junio de dos mil
dieciséis, emitida en el proceso contencioso administrativo 05-2014 iniciado por los señores
JOMA, JLGM, GALC, EMAS, NESP, JHMQ, FWMV y RAST, contra la Junta Directiva del
FORPOLYD; específicamente, en el romano VII que contiene las consideraciones sobre la
medida para restablecer el derecho vulnerado de los demandantes, se estableció lo siguiente:
«(…) determinada la nulidad de pleno derecho de la suspensión del beneficio económico del que
gozaban los demandantes en virtud de la Ley de Beneficio para la Protección de los Lisiados y
Discapacitados a Consecuencia del Conflicto Armado, la autoridad demandada deberá
restablecer a futuro el pago de dicho beneficio económico a favor de los demandantes, en las
mismas condiciones en que era proporcionado antes de la actuación administrativa impugnada
(…)» (el subrayado es propio).
Consecuentemente, en el número 2 del fallo de la referida sentencia se ordenó como
medida para restablecer el derecho violado a los actores que la «(…) autoridad demandada
[debería] restablecer el pago del beneficio económico del que gozaban los demandantes (…) en
virtud de la Ley de Beneficio para la Protección de los Lisiados y Discapacitados a
Consecuencia del Conflicto Armado, en las mismas condiciones en que era proporcionado antes
de la emisión de la actuación administrativa impugnada, en el plazo que señala el artículo 34
inciso 1° de la [LJCA] (…)».
Tal declaración implicaba que la autoridad demandada debía restablecer el pago del
beneficio económico que había sido suspendido a los demandantes, a partir de la notificación de
la sentencia respectiva y hacia el futuro; en otras palabras, dicha medida no comprendía la orden
de pago de los montos del período comprendido desde la suspensión de beneficio económico
hasta la notificación de la sentencia, quedando expedito el derecho a favor de los actores para
ejercer una reclamación directa, contra los funcionarios responsables, por el detrimento
económico de tal periodo.
C. De conformidad con el principio staredecisis, derivado de la seguridad jurídica y de la
igualdad en la aplicación de la ley -artículos 1 y 3 de la Constitución de la República-, los
supuestos de hecho iguales deben ser decididos en el mismo sentido; sin embargo, ello no
significa que los precedentes no puedan modificarse, pues la jurisprudencia no debe ser
inamovible o estática.
En este punto, esta Sala estima necesario referirse a la sentencia emitida a las catorce
horas con quince minutos del veinticinco de agosto de dos mil diez, en el proceso de
inconstitucionalidad 1-2010/27-2010/28-2010.
En dicha sentencia se estableció, en lo atinente a los precedentes jurisprudenciales como
manifestación específica de la seguridad jurídica y el sometimiento al ordenamiento jurídico, lo
siguiente: «(…) si bien todo precedente se construye con una pretensión de corrección, nunca
puede tener efectos absolutos en el sentido de que sea tanto definitivo como válido para todos los
tiempos. No es definitivo porque la amplia variedad y el continuo cambio de la realidad social
ponen constantemente a los juzgadores ante nuevas situaciones; e incluso la renovación de los
juzgadores, a su vez representantes de diversas corrientes de pensamiento jurídico, también
posibilita la relectura de las disposiciones jurídicas y de los precedentes que las han aplicado, a
las nuevas realidades. Tampoco puede ser válido para todos los tiempos porque la interpretación
tiene siempre una referencia de actualidad sobre el orden jurídico (…)»
A su vez, en la jurisprudencia aludida -auxiliándose de la jurisprudencia comparada- se
estableció como circunstancias válidas para modificar un precedente jurisprudencial o alejarse de
él, entre otros, errores interpretativos de la decisión anterior que se plantea como precedente.
Establecido lo anterior, esta Sala, acogiendo el criterio señalado en el párrafo precedente,
ha realizado una nueva interpretación sobre el alcance de los efectos de la declaración de nulidad
de pleno derecho en torno a la medida para el restablecimiento del derecho vulnerado que debe
dictarse en la presente sentencia. Esta nueva interpretación conduce a un alcance distinto de la
medida ordenada en el proceso contencioso administrativo 05-2014, en los siguientes términos.
1. La nulidad de pleno derecho constituye el “grado máximo de invalidez” de un acto
administrativo que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación,
imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.
Con relación a sus efectos, Gamero Casado señala que «(…) La declaración de nulidad de
un acto tiene efectos retroactivos, ex tunc (…) [lo que] comporta una eliminación radical del
acto, llevada hasta el extremo de considerar que ni siquiera llego a existir (…)» (Gamero
Casado, Eduardo. “Derecho Administrativo. Monografías”. Sección “El Acto Administrativo”.
Escuela de Capacitación Judicial “Dr. Arturo Zeledón Castrillo”. Consejo Nacional de la
Judicatura. Primera Edición. San Salvador. 2001. pp. 80).
Así, la declaración de nulidad radical de un acto administrativo conlleva la necesaria
desaparición de todas las secuelas que hubieran derivado del mismo, por lo que deben suprimirse
todas las consecuencias asociadas al acto. Consecuentemente, la medida a dictarse para restituir
el derecho vulnerado por un acto administrativo declarado nulo de pleno derecho, debe perseguir
el restablecimiento de todas las condiciones que, en la esfera jurídica de la parte demandante,
hubieren sido alteradas, devolviendo las cosas al exacto estado en el que originalmente se
encontraban.
2. Con fundamento en las anteriores precisiones y en lo que importa al presente caso, este
Tribunal considera limitado y desacorde con el derecho constitucional de tutela judicial efectiva,
ordenar como medida para el restablecimiento del derecho vulnerado -tal como se hiciera el
proceso 05-2014- el pago del beneficio económico suspendido a los demandantes a partir de la
notificación de la sentencia respectiva y hacia el futuro, obviándose el período comprendido
desde la suspensión de tal beneficio hasta la notificación de la sentencia.
En este orden de ideas, el criterio jurisprudencial sostenido en la sentencia del proceso
contencioso administrativo 05-2014 debe ser modificado, ello, en el sentido de ordenar una nueva
medida para el restablecimiento del derecho vulnerado que se ajuste y materialice los efectos
jurídicos de la declaración de nulidad de pleno derecho de un acto administrativo.
Consecuentemente, si en virtud de la actuación administrativa impugnada en el presente
proceso, los actores vieron suspenso el beneficio económico del que gozaban, a partir del mes de
enero de dos mil quince, la declaración de nulidad de pleno derecho de tal actuación sólo puede
tener como efecto jurídico inmediato y connatural, la restitución del beneficio económico
antedicho desde la fecha en que fue suspendido -y no desde la fecha de la notificación de la
presente sentencia-.
Así, teniendo en cuenta que la declaración de la nulidad de pleno derecho del acto
impugnado en este proceso tiene como efecto inmediato la extinción de éste, lo que conlleva,
entonces, la eliminación de todos los efectos que hubiera producido, así como el cese de los
efectos que al momento en que se notifique la sentencia esté produciendo; debe ordenarse a la
autoridad demandada, como medida para el restablecimiento del derecho vulnerado, restituir el
pago del beneficio económico del que fueron privados los señores SFSH, CECP y LETM, en las
mismas condiciones en que era proporcionado antes de la emisión de la actuación administrativa
impugnada y, además, pagar a los mismos todas aquellas cantidades de dinero, en concepto del
beneficio precitado, que dejaron de pagarse en el período comprendido desde su suspensión -
mes de enero de dos mil quince- hasta la notificación de esta sentencia; ello, en el plazo que
VI. Por tanto, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
artículos 216, 217, 218 y 272 inciso 1° del Código Procesal Civil y Mercantil, 31, 32, 33, 34 y 53
de la de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto
Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho,
publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta
y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento
derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa vigente; a nombre de la República, esta Sala FALLA:
1.Declarar nulo de pleno derecho el acuerdo número 43.01.2015, contenido en el acta
número 03.01.2015, del veintiocho de enero de dos mil quince, mediante el cual se decidió no
continuar con la entrega de una “pensión” -así denominada por la autoridad demandada-, a favor
de los demandantes como beneficiarios con discapacidad -lisiados de guerra-, cuya cuantía era,
respecto del señor SFSH de trescientos dos dólares de los Estados Unidos de América con cuatro
centavos de dólar ($302.04), con relación al señor CECP de ciento sesenta y uno dólares de los
Estados Unidos de América con veintidós centavos de dólar ($161.22) y concerniente al señor
LETM de ciento ochenta y uno dólares de los Estados Unidos de América con veintidós centavos
de dólar ($181.22), a partir del mes de enero del año dos mil quince, ello, en razón de recibir -los
actores- una pensión del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada -IPSFA- en concepto
de “invalidez” y con un monto mayor a la otorgada por la autoridad demandada y, también,
porque la lesión que originaba este último beneficio correspondía a la misma lesión por la que los
demandantes recibían la primera “pensión” mencionada, tratándose de prestaciones similares que
no podían gozarse simultáneamente con base en los artículos 22 y 24 del Decreto Legislativo
número 416.
2. Como medida para restablecer el derecho vulnerado por el acto administrativo
declarado nulo de pleno derecho, la autoridad administrativa demandada deberá, dentro del plazo
de treinta, contados a partir del día en que sea recibida la certificación de la presente sentencia,
restablecer el pago del beneficio económico del que fueron privados los señores SFSH, CECP y
LETM, en las mismas condiciones en que era proporcionado antes de la emisión de la actuación
administrativa impugnada y, además, pagar a los mismos todas aquellas cantidades de dinero, en
concepto del beneficio precitado, que dejaron de pagarse en el período comprendido desde su
suspensión -mes de enero de dos mil quince- hasta la notificación de esta sentencia.
3. Condenar a la autoridad demandada en costas, según el derecho común.
4. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
5. Devolver los expedientes administrativos a su lugar de origen.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------ RCCE ---- PRONUNCIADO POR LAS
SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.---- -- SRIA.-----
-----RUBRICADAS.
