Sentencia Nº 308-2016 de Sala de lo Constitucional, 02-07-2018
| Número de sentencia | 308-2016 |
| Fecha | 02 Julio 2018 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
308-2016
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las nueve horas
con cuarenta y siete minutos del día dos de julio de dos mil dieciocho.
El presente proceso de amparo ha sido promovido por la sociedad El Salvador Network,
S.A., por medio de su apoderada, la abogada Isis Lucila Bonilla de Orantes, en contra del
Concejo Municipal de Quezaltepeque, departamento de La Libertad, por la vulneración a su
derecho a la propiedad, por la inobservancia de los principios de reserva de ley y de no
confiscación.
Han intervenido en el proceso la parte actora y la Fiscal de la Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando:
I. 1. La sociedad peticionaria manifestó en su demanda que dirige su reclamo en contra
del Concejo Municipal de Quezaltepeque por haber emitido el art. 3 n° 15.1 letras b y c de la
Reforma a la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales de la ciudad de
Quezaltepeque (RORTSMQ), promulgada mediante el Decreto Municipal n° 2, de fecha 20-I-
2016, publicado en el Diario Oficial n° 29, Tomo n° 410, de fecha 11-II-2016. Dicha disposición
establece:
"Art. 3. Se establecen las siguientes tasas por servicio s q ue la Municipalidad de Quezaltepeque pr esta a
usuarios, las cuales se detallan a continuación:
15. Otros usos del suelo y subsuelo
15.1 Derecho para uso del suelo y subsuelo
b)
Permiso para el uso mensual del espacio público d e postes de madera, concreto, metal similares
en la jurisdicción del municipio destinados al tendido eléctrico o telefónico y otros. Po r cada
uno ...................................................................................................................... ………$4.00
c)
Permiso para el uso mensual del espacio público d e postes de madera, concreto, metal similares
en la jurisdicción del municipio destinados al tendido eléctrico o telefónico y otros, para un
segundo operador. Por cada uno ......................................................................... ……..$5.00".
Dicha sociedad fundamentó la impugnación constitucional de la disposición antes
señalada en dos argumentos de carácter eventual:
A. En primer lugar, como aspecto de forma –específicamente de competencia–, alegó que
la disposición impugnada no establece tasas sino impuestos, una clase de tributo que los
municipios no están autorizados a decretar, ya que no existe ninguna contraprestación que se
otorgue a su favor. En consecuencia, el artículo impugnado vulneró, en su opinión, su derecho a
la propiedad, por infracción al principio de reserva de ley en materia tributaria.
En relación con ello, expresó que el aludido gravamen tributario no hace referencia a una
contraprestación por parte de la municipalidad a favor de los sujetos pasivos del tributo, sino que
se trata de un derecho por mantener instalados los postes y por la utilización mensual de éstos
como un segundo operador dentro de la circunscripción territorial de Quezaltepeque. Además,
dado que el referido tributo municipal no se encuentra relacionado con la ejecución de alguna
obra o una actividad específica, tampoco constituye una contribución especial.
B. En segundo lugar, como aspecto de contenido, y de forma eventual en el supuesto de
que el tributo que contempla se catalogara como una tasa y no como un impuesto, arguyó que el
quantum de la tasa municipal fue estipulado sin haber realizado previamente un análisis de la
realidad social y económica de los sujetos pasivos, pues los cobros establecidos en la tasa no
responden a ninguna circunstancia económica relacionada con una prestación que el municipio
otorga. En ese sentido, estimó que se generó una vulneración de sus derechos a la
proporcionalidad tributaria, a la interdicción de la confiscación, a la seguridad jurídica, a la
propiedad y a la tributación en forma equitativa.
2. A. Mediante el auto de fecha 9-X-2017 se suplió la deficiencia de la queja formulada
por la sociedad actora, de conformidad con lo dispuesto en el art. 80 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales (L.Pr.Cn.), en el sentido que, de las argumentaciones expuestas en su demanda
se colegía la probable vulneración de su derecho a la propiedad por la inobservancia de los
principios de reserva de ley o, en caso de que se considere el tributo como tasa, de no
confiscación.
Así, la admisión de la demanda planteada se circunscribió al control de
constitucionalidad del art. 3 n° 15.1 letras b y c de la RORTSMQ, por la presunta vulneración
del derecho fundamental y la inobservancia de los principios antes mencionados.
B.
En la misma resolución se suspendieron los efectos de la normativa impugnada y,
además, se pidió al Concejo Municipal de Quezaltepeque que rindiera el informe que establece el
C.
Asimismo, de conformidad con el art. 23 de la L.Pr.Cn., se concedió audiencia a la
Fiscal de la Corte, pero esta no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida.
3. Mediante resolución de fecha 17-XI-2017 se confirmó la suspensión provisional de los
efectos de la disposición impugnada y, además, se requirió a la autoridad demandada que
cumplió con el requerimiento que le fue realizado.
4.
Posteriormente, en virtud del auto de fecha 25-I-2018 se confirieron los traslados que
conforme a la prueba presentada por la sociedad pretensora y la ausencia de justificación por
parte de la autoridad demandada no era posible realizar una valoración integral sobre la
vulneración de derechos alegada; y a la parte actora, quien básicamente reiteró los argumentos
formulados en su demanda.
5.
Por resolución de fecha 16-III-2018 se omitió el plazo probatorio en este amparo,
pues se coligió que, con los distintos elementos de hecho y de derecho incorporados al
expediente, la pretensión constitucional planteada se encontraba suficientemente delimitada y
traer para sentencia el presente proceso.
II.
El orden con el que se estructurará esta resolución es el siguiente: en primer lugar, se
determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo lugar, se expondrán ciertas
consideraciones acerca del contenido del derecho y de los principios alegados, así como de la
naturaleza jurídica de las tasas municipales (IV); y finalmente, se analizará el caso sometido a
conocimiento de este Tribunal (V).
III. 1. De acuerdo con la demanda presentada y su auto de admisión, el presente proceso
constitucional reviste la modalidad de un amparo contra ley autoaplicativa, es decir, el
instrumento procesal por medio del cual se atacan aquellas disposiciones que vulneran derechos
fundamentales, produciendo efectos jurídicos desde el momento de su entrada en vigencia.
En la Sentencia de fecha 3-XII-2010, pronunciada en el Amp. 584-2008, se afirmó que en
este tipo de procesos se efectúa, en cierta medida, un examen en abstracto de los preceptos
normativos impugnados que directamente y sin la necesidad de un acto posterior de aplicación
transgreden derechos constitucionales –a semejanza de lo que ocurre en el proceso de
inconstitucionalidad–. Por ello, resulta congruente trasladar y aplicar a esta modalidad de
amparo, en lo pertinente, algunas de las reglas utilizadas en el proceso de inconstitucionalidad a
fin de depurar y delimitar con precisión y claridad los términos en los que se efectuará la
confrontación entre la disposición impugnada y la Constitución.
No obstante, tal como se acotó en la Sentencia de fecha 6-IV-2011, emitida en el Amp.
890-2008, si se opta por la vía del amparo para cuestionar constitucionalmente una actuación
normativa imputada al legislador, dicho proceso no solo deberá cumplir con los requisitos de
procedencia establecidos para los procesos de inconstitucionalidad, sino que, además, para su
adecuada tramitación, el sujeto activo deberá atribuirse la existencia de un agravio personal,
directo y de trascendencia constitucional dentro de su esfera jurídica, es decir, lo argüido por
aquel debe evidenciar la afectación de alguno de sus derechos fundamentales.
2. De ahí que, en el caso que nos ocupa, el objeto de la controversia puesta en
conocimiento de este Tribunal estriba en determinar si el Concejo Municipal de Quezaltepeque:
(i) conculcó el derecho a la propiedad –por la inobservancia del principio de reserva de ley– de la
sociedad El Salvador Network, S.A., al emitir el art. 3 n° 15.1. letras b y c de la RORTSMQ, en
la medida en que contempla tasas por cuyo pago no se recibe ningún servicio por parte del
municipio; o (ii) bajo el principio de eventualidad procesal, vulneró el derecho a la propiedad –
por la inobservancia del principio de no confiscación–, en virtud de que el tributo impugnado fue
determinado sin justificación.
IV. 1. El derecho a la propiedad faculta a su titular a: (i) usar libremente los bienes, que
implica la potestad del propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que
pueda rendir; (ii) gozar libremente de los bienes, que se manifiesta en la posibilidad del dueño de
recoger todos los productos que derivan de su explotación; y (iii) disponer libremente de los
bienes, que se traduce en actos de enajenación sobre la titularidad del bien.
Las modalidades del derecho a la propiedad, esto es, el libre uso, goce y disposición de
los bienes, se efectúan sin otras limitaciones más que las establecidas en la Constitución o en la
ley, siendo una de estas limitaciones la función social, según lo establecido en el art. 102 inc. 1°
de la Cn.
limita a la tutela del derecho real de dominio que regula la legislación civil, sino que, además,
abarca la protección de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas por un
sujeto determinado y sobre los cuales este alega su legítima titularidad.
2. A. Respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria, en la Sentencia de
fecha 23-XI-2011, pronunciada en el Amp. 311-2009, se sostuvo que este tiene como finalidad
garantizar, por un lado, el derecho a la propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder
público –dimensión individual– y, por otro lado, el principio de auto imposición, esto es, que los
ciudadanos no paguen más contribuciones que aquellas a las que sus legítimos representantes
han prestado su consentimiento –dimensión colectiva–.
Dicho principio tiene por objeto que un tema de especial interés para los ciudadanos –es
decir, el reparto de la carga tributaria– dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los
principios que rigen su actividad, asegura de mejor manera la conciliación de intereses
contrapuestos en ese reparto. Así, en nuestro ordenamiento jurídico la reserva de ley tributaria
municipios a establecer tasas y contribuciones especiales, por lo que la reserva solo afecta a esta
clase de tributos cuando son de alcance nacional.
B. En relación con el principio de no confiscación, el tributo no debe absorber una parte
sustancial de la renta o capital gravado del contribuyente. En todo caso, debe asegurarse a las
personas naturales un mínimo vital exento de toda tributación, a efecto de que puedan cubrir sus
necesidades básicas. En el caso de las personas jurídicas, debe asegurárseles un mínimo que les
permita continuar realizando la actividad correspondiente.
Sin duda, la mayor dificultad que plantea la aplicación de este principio es la
determinación concreta de la "parte sustancial" de un patrimonio que representa el mínimo
aludido. En realidad, la equidad de un tributo, en términos de no confiscación, solo puede
establecerse en cada caso concreto tomando en consideración el tiempo, el lugar, los montos y
los fines económico-sociales de cada tributo.
3.
En la Sentencia de fecha 15-II-2012, emitida en el proceso de Inc. 66-2005, se
estableció que la tasa es el tributo cuyo hecho generador está integrado por una actividad o
servicio divisible del Estado o Municipio, hallándose esa actividad relacionada directamente con
el contribuyente.
La jurisprudencia de este Tribunal –v. gr., en la Sentencia de fecha 30-IV-2010,
pronunciada en el Amp. 142-2007– ha caracterizado a las tasas con los siguientes elementos: (i)
es un gravamen pecuniario, que puede regularse en una ley u ordenanza municipal y frente al
cual el Estado o el Municipio se comprometen a realizar una actividad o contraprestación, la
cual debe plasmarse expresamente en su texto; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, a
fin de posibilitar su particularización; y (iii) se trata de actividades que el Estado o el Municipio
no pueden dejar de prestar porque nadie más está facultado para desarrollarlas.
En resumen, las características propias y esenciales de la tasa son, por un lado, que el
hecho generador supone un servicio vinculado con el obligado al pago y, por otro, que dicho
servicio constituye una actividad estatal inherente a la soberanía. Es decir, para que exista una
tasa debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el Municipio que se
particulariza en el contribuyente y, además, dicha contraprestación no puede ser efectuada por
un ente privado.
V. Desarrollados los puntos previos, se debe analizar si la actuación de la autoridad
demandada se sujetó a la normativa constitucional.
1. A. El amparo contra ley no es un mecanismo procesal cuya finalidad sea la de
impugnar la constitucionalidad de una disposición secundaria en abstracto, sino la de proteger
los derechos fundamentales cuando por la emisión de una determinada disposición su titular
estima que estos le han sido lesionados. En virtud de ello, durante la tramitación de este tipo de
proceso constitucional, la parte actora deberá comprobar que efectivamente se encuentra en el
ámbito de aplicación de la disposición considerada inconstitucional y, además, que esta es lesiva
de sus derechos.
Entonces, la sociedad demandante tiene la carga de la prueba, es decir, la obligación de
comprobar la existencia del hecho que fundamenta su pretensión, el cual consiste, en el presente
caso, en la aplicación de una tasa en la circunscripción territorial del Municipio de
Quezaltepeque, cuyo hecho imponible supuestamente infringe el derecho a la propiedad por la
inobservancia de los principios de reserva de ley o, bajo el principio de eventualidad procesal, de
no confiscación.
B.
La sociedad actora ofreció como prueba copia de los estados de cuenta y notificación
emitidos por la Alcaldía Municipal de Quezaltepeque a nombre de la sociedad El Salvador
Network, S.A., en fechas 18-V-2015 y 13-IV-2016.
C.
Con la documentación antes relacionada se ha comprobado que la sociedad actora
posee postes dentro de la circunscripción territorial del Municipio de Quezaltepeque, por lo que
se encuentra comprendida en el ámbito de aplicación de la disposición impugnada.
Específicamente se acreditó que la sociedad demandante tiene instalados 109 postes del tendido
telefónico más 15 postes como segundo operador.
2. Establecido lo anterior, es preciso advertir que las pretensiones de la parte actora se
examinarán de conformidad con el principio de eventualidad procesal, siguiendo el orden que
ella propone. Por ende, únicamente en el caso de desestimarse la primera de ellas resultará
necesario conocer sobre la segunda.
A. a. La sociedad demandante alegó que el tributo impugnado es un impuesto y no una
tasa, ya que por su pago no recibe ningún servicio por parte del Municipio de Quezaltepeque, lo
cual no puede ser regulado mediante ordenanza municipal. Por su parte, la autoridad demandada
no justificó la constitucionalidad del acto que se le atribuyó en la demanda.
b. i. Los arts. 5 y 129 de la Ley General Tributaria Municipal (LGTM) prescriben que
las tasas municipales se generan en virtud de aquellos servicios públicos de naturaleza jurídica o
administrativa prestados por los municipios. En ese sentido, para justificar constitucionalmente
el cobro de una tasa, la normativa respectiva deberá establecer con precisión cuál es la actividad
que se generará como contraprestación por el cobro del canon, como podrían ser, por ejemplo, la
extensión de un permiso, una licencia, una autorización –servicios jurídicos o administrativos– o
una actividad material, siempre que pueda determinarse sin duda alguna que esta es
consecuencia directa del pago de ese tributo.
ii. El art. 3 n° 15.1 letras b y c de la RORTSMQ establece la existencia de permisos para
el uso mensual del espacio público de postes dentro de la circunscripción territorial del
Municipio de Quezaltepeque, por lo que, previo pago del tributo en cuestión, aquel se encuentra
en la obligación de extender a favor del sujeto pasivo un permiso que faculte para desarrollar la
mencionada actividad. En ese sentido, dicho precepto regula un servicio público de carácter
jurídico que los sujetos obligados al pago reciben como contraprestación.
c.
Ahora bien, para que un tributo pueda ser constitucionalmente calificado de "tasa" no
solo se debe analizar si por su pago se realiza una contraprestación, sino también cuál es el
contenido del servicio que se brinda. En el presente caso, el hecho generador del tributo
impugnado está constituido formalmente por la emisión de un permiso para el uso del espacio
público de postes del tendido eléctrico, telefónico y otros en el Municipio de Quezaltepeque.
crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas, así como gestionar libremente las
materias de su competencia. Con ello, la Constitución fortalece un aspecto esencial de la
autonomía municipal: el relativo a los ingresos tributarios.
En razón de ello, el art. 4 n° 23 del Código Municipal prescribe que es competencia de
las municipalidades regular el "... uso de parques, calles, aceras y otros sitios municipales". El
art. 61 del mismo cuerpo legal establece que son bienes del Municipio "[l]os de uso público,
tales como plazas, áreas verdes y otros análogos; [así como] [l]os bienes muebles o inmuebles,
derechos o acciones que por cualquier título ingresen al patrimonio municipal o haya adquirido o
adquiera el municipio o se hayan destinado o se destinen a algún establecimiento público
municipal". Por su parte, el art. 130 de la LGTM señala que están afectos al pago de tasas los
servicios públicos que representan uso de bienes municipales.
De lo anterior se colige que las municipalidades son competentes para regular el uso de
espacios públicos propios o encomendados a su administración, a lo que se suma el poder
tributario que les confiere el art. 204 ord. 1° de la Cn. En el presente caso se advierte que, en
virtud del pago de la tasa municipal en cuestión, el sujeto pasivo de dicho tributo tiene la
facultad de hacer uso del espacio público para mantener instalados postes dentro de la
circunscripción territorial del Municipio de Quezaltepeque, por lo que recibe un servicio de
carácter jurídico como contraprestación que los municipios son competentes para prestar y, en
consecuencia, gravar.
d. En razón de lo antes expuesto, se concluye que el art. 3 n° 15.1 letras b y c de la
RORTSMQ no vulnera el derecho a la propiedad de la sociedad actora, por la inobservancia del
principio de reserva de ley en materia tributaria, pues la regulación de las tasas establecidas en
dicho articulo está comprendida dentro de las competencias que tanto la Constitución como el
Código Municipal confieren a los municipios. Por lo anterior, resulta procedente declarar que
no ha lugar la pretensión planteada por la sociedad demandante, en relación con dicho derecho
y principio constitucional.
B. Corresponde ahora examinar la segunda pretensión planteada por la sociedad actora,
es decir, la referida a que la tasa impugnada vulnera su derecho a la propiedad, por la
inobservancia del principio de no confiscación, ya que, aparentemente, el quantum de la tasa
municipal fue estipulado sin haber realizado previamente un análisis de la realidad social y de la
capacidad económica de los sujetos pasivos, pues los cobros establecidos en la tasa no responden
a ninguna circunstancia económica relacionada con una prestación que el municipio otorga, por
lo que no existe equiparación entre el monto que el contribuyente paga por esa tasa y la
contraprestación que recibe por parte del municipio.
a. En relación con lo anterior, es preciso acotar que en la Sentencia de fecha 10-X-2012,
pronunciada en el proceso de Inc. 15-2012, se sostuvo que las tasas se rigen por el principio de
beneficio. En tal sentido, su configuración requiere la existencia de una actividad estatal que
favorece de manera particular al sujeto pasivo de la tasa, es decir, existe un provecho específico
para el obligado al pago, el cual puede ser de naturaleza jurídica o mixta, según sea la actividad
estatal respectiva. Así, la capacidad económica no es exigible en las tasas, aunque en algunos
supuestos concretos se puede tomar en consideración para la emisión de ese tipo de tributos.
Del análisis del tributo en cuestión se advierte que el Concejo Municipal de
Quezaltepeque no tomó en consideración para su emisión la capacidad económica de los sujetos
pasivos de ese tributo, pues estructuró la tasa impugnada con base en el principio de beneficio.
Dicho provecho deriva de la extensión de un permiso para que los sujetos de la obligación
tributaria puedan mantener instalados postes del tendido eléctrico, telefónico u otros dentro de la
circunscripción territorial de ese municipio.
b.
Además, en la Sentencia de fecha 20-II-2013, emitida en el proceso de Amp. 617-
2010, se afirmó que la sola verificación de la proporcionalidad en el sentido estrictamente
tributario de correlación matemática entre, por un lado, el quantum de una tasa y, por otro lado,
el costo del servicio, el beneficio para el contribuyente o la capacidad económica de este, es una
cuestión que carece de relevancia constitucional y que, por ello, no puede ser sometida a
conocimiento de este Tribunal en esos términos.
c.
En virtud de lo anterior, se concluye que el Concejo Municipal de Quezaltepeque no
vulneró el derecho a la propiedad de la sociedad actora al emitir el art. 3 n° 15.1 letras b y c de
la RORTSMQ, pues no tomó en consideración para su emisión la capacidad económica de los
sujetos pasivos de ese tributo, sino que estructuró la tasa impugnada con base en el principio de
beneficio, el cual –tal como se acotó supra– deriva en este caso concreto de la extensión de un
permiso para que los sujetos de la obligación tributaria puedan mantener instalados postes
dentro de la circunscripción territorial de ese municipio.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y lo prescrito en los arts. 2, 131 ord. 6°
la República, esta Sala FALLA: (a) Declárese que no ha lugar el amparo solicitado por la
sociedad El Salvador Network, S.A., contra el Concejo Municipal de Quezaltepeque,
departamento de La Libertad, por no existir vulneración al derecho a la propiedad de dicha
sociedad, por la inobservancia de los principios de reserva de ley y de no confiscación; (b) Cesen
los efectos de la medida cautelar adoptada y confirmada por resoluciones de fechas 9-X-2017 y
17-XI-2017, respectivamente; y (c) Notifíquese.
A. PINEDA-----------F. MELENDEZ-------- E.S. BLANCO R.---------R.E. GONZALEZ----------
------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN----
-------E. SOCORRO C.---------------SRIA. ---------------RUBRICADAS.
