Sentencia Nº 319-2015 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 11-07-2022
| Sentido del fallo | IMPROPONIBILIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 11 Julio 2022 |
| Número de sentencia | 319-2015 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
319-2015
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas diez minutos del once de julio del dos mil
veintidós.
El 9 de junio del 2017, se recibió un escrito firmado por la Lcda. E.E..A..
.A. (fs. 130 al 133), en el que solicita intervención en el presente proceso, en su calidad de
agente auxiliar y delegada del Fiscal General de la República, de manera separada o conjunta con
el Lcdo. Julio Cesar Cueva Trejo. Adjunta la credencial mediante la cual acredita la calidad en la
que comparece (f. 135); y, contesta el traslado conferido en el auto que antecede.
El 14 de junio del 2017, se presentó un documento suscrito por la Lcda. A.M..
.V..C., apoderada general judicial del Concejo Municipal de Santa Tecla,
departamento de La Libertad (fs. 136 al 138), por medio del cual presenta sus alegatos finales.
Además, en la misma fecha, se recibió un escrito firmado por el jefe del Departamento de
Registro Tributario del referido municipio (fs. 140 al 142), mediante el cual cumple el traslado
concedido en el auto previo.
Finalmente, el 15 de junio del 2017, se recibió un documento suscrito por el Lcdo. E.
.M..A., apoderado general judicial con cláusula especial de la parte actora, Prema,
Sociedad Anónima de Capital Variable (fs. 144 al 159), por medio del cual expone sus alegatos
finales.
I. En este estado del proceso, y habiéndose impuesto este sala del contenido de los actos
administrativos impugnados que constan en los expedientes administrativos del caso, se
considera necesario analizar la procedencia del ejercicio de la acción contencioso
administrativa.
Al respecto, el art. 15 inc. 3° de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
emitida mediante Decreto Legislativo N° 81, del 14 de noviembre del 1978, publicado en el
ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; habilita a este tribunal a analizar, en cualquier
estado del proceso, si la demanda interpuesta ha sido admitida correctamente.
II. En primer lugar, es oportuno relacionar que la demanda incoada por Prema, Sociedad
Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse como Prema, S.A. de C.V., por medio de su
apoderado general judicial con cláusula especial, L.. E.M.A., se dirige a
cuestionar la legalidad de tres actuaciones administrativas emitidas por el jefe del Registro
Tributario y el Concejo Municipal, ambos de Santa Tecla, departamento de La Libertad.
Así, las específicas actuaciones controvertidas son las siguientes:
A. Resolución emitida por el jefe del Registro Tributario de Santa Tecla, a las 14:28 horas
del 12 de septiembre del 2012 y notificada el 30 de octubre del mismo año, mediante la cual se
previno a la sociedad demandante para que se presentara (por medio sus representantes), ante el
Departamento de Registro Tributario del referido municipio, a fin de iniciar el trámite de
inscripción en el Registro de Contribuyentes de la municipalidad de Santa Tecla, con el objeto de
dar cumplimiento a las obligaciones formales contenidas en la Ley de Impuesto a la Actividad
Económica del Municipio de Santa Tecla.
B. Resolución emitida por el jefe del Registro Tributario de Santa Tecla, a las 11:25 horas
del 25 de octubre del 2013 y notificada el 31 de octubre del mismo año, mediante la cual declaró
“no ha lugar” la petición realizada por la actora social, mediante el escrito presentado el 23 de
julio del 2013, relativa a que se dejara sin efecto una obligación tributaria a su cargo.
C. Acuerdo municipal N° ***, adoptado por el Concejo Municipal de Santa Tecla, el 23
de junio del 2015 y notificado el 10 de julio del mismo año, mediante el cual se confirmó la
resolución de las 11:25 horas del 25 de octubre del 2013 y se ordenó que se siguiera el trámite de
ley.
III. Establecido lo anterior, esta sala realiza las siguientes consideraciones respecto del
objeto de control del presente proceso.
A. Contexto de la producción de los actos impugnados.
1. La actora social se dedica a las actividades de asesoría empresarial y arrendamiento de
inmuebles, las cuales realiza en el municipio de San Salvador, departamento de San Salvador;
lugar que constituye su domicilio social. Asimismo, es propietaria de un inmueble rústico
dentro de la circunscripción de Santa Tecla, que se encuentra ubicado en la siguiente
dirección: **********calle a El Boqueron, cantón El Progreso, Santa Tecla, La Libertad.
En un principio, la actora social, mediante un escrito presentado el 29 de agosto del 2012
(fs. 6 y 7 del expediente administrativo tramitado por la primera autoridad demandada); y que
tenía como anexos un balance general y un estado de resultados, una declaración de impuestos
municipales correspondiente al municipio de San Salvador y una declaración del activo anual
ante la municipalidad de Santa Tecla, todos con información contable de Prema, S.A. de C.V.
correspondiente al período tributario del 2011 (fs. 2 al 5 del expediente administrativo
relacionado); solicitó al Alcalde Municipal de Santa Tecla que la declarara como una
“empresa inactiva” en el municipio relacionado, pues esta no realizaba ninguna actividad
económica objeto de gravamen tributario.
Frente a tal petición, el jefe de Registro Tributario de Santa Tecla, a través de la
resolución emitida a las 14:28 horas del 12 de septiembre del 2012 (primer acto impugnado),
previno a la sociedad demandante a «(…) presentarse al Departamento de Registro Tributario
para iniciar trámite de inscripción para darle cumplimiento a las obligaciones formales de (sic)
contribuyente según disposiciones de la Ley de Impuestos a la Actividad Económica del
Municipio de Santa Tecla (…)» (f. 8 vto. del expediente administrativo tramitado por la primera
autoridad demandada).
Al respecto, la actora, mediante la presentación de un escrito, el 9 de noviembre de 2012
(fs. 20 al 23 del expediente administrativo tramitado por la primera autoridad demandada),
manifestó su desacuerdo con la decisión tomada y solicitó ser registrada como “empresa
inactiva” ante la municipalidad de Santa Tecla. Sin embargo, el jefe de Registro Tributario de
Santa Tecla, por medio de la resolución de las 11:14 del 30 de noviembre del 2012 (f. 24 del
expediente administrativo relacionado), previno nuevamente a la actora social para que se
presentara al Departamento de Registro Tributario del referido municipio e iniciara el trámite de
registro de contribuyente correspondiente. Ante tal situación, Prema, S.A. de C.V., a través del
escrito presentado el 12 de diciembre del 2012 (fs. 26 al 31 del expediente administrativo
relacionado), manifestó su desacuerdo con lo resuelto y solicitó que no se procediera con su
registro como contribuyente.
Respeto de tal petición, no se evidencia respuesta en las actuaciones del presente caso.
2. Tiempo después, el jefe de Registro Tributario de Santa Tecla, mediante la resolución
de las 8:02 del 11 de abril del 2013 (f. 33 del expediente administrativo tramitado por la primera
autoridad demandada), notificada el 9 de julio del mismo año, ordenó el inicio de un
procedimiento de determinación de oficio de tributos municipales.
Así, el representante legal de la sociedad demandante, Sr. CCP, mediante el escrito
presentado el 23 de julio del 2013 (fs. 49 al 62 del expediente administrativo tramitado por la
primera autoridad demandada), y en respuesta de la resolución antes relacionada: manifestó los
motivos por los cuales tal sociedad no debía ser considerada como contribuyente ante la
municipalidad de Santa Tecla. Pidió que se fijara una fecha y hora para realizar una inspección en
el inmueble de su propiedad ubicado en el referido municipio y solicitó que no se continuara con
el trámite de procedimiento de determinación de oficio de los tributos; y, finalmente, que se
dejara sin efecto la presunta obligación tributaria que se atribuía. Al respecto, el jefe de Registro
Tributario de Santa Tecla, mediante la resolución de las 11:25 horas del 25 de octubre del 2013
(segundo acto impugnado), actuación emitida después de la realización de la inspección
peticionada por la actora social, en lo esencial, resolvió:
«1. NO HA LUGAR lo solicitado por el señor CCP Representante Legal de la Sociedad
PREMA, S.A. de C.V., puesto que el inmueble ubicado en ********** calle al boquerón cantón e
(sic) Progreso, es un activo de la sociedad no declarado en el Municipio de San Salvador, por
ubicarse en Santa Tecla, y por lo tanto sujeta al pago de tributos en esta Municipalidad.
2. En consecuencia la Sociedad Prema, S.A. de C.V., deberá presentar el formulario de
solicitud de inscripción para su establecimiento» (f. 65 del expediente administrativo tramitado
por la primera autoridad demandada).
Pues bien, la parte actora, inconforme con la resolución anterior, mediante un escrito
presentado el 1 de noviembre del 2013 (f. 84 del expediente administrativo tramitado por la
primera autoridad demandada), interpuso un recurso administrativo de apelación, de conformidad
(LGTM).
Al respecto, el Concejo Municipal de Santa Tecla, luego del trámite correspondiente,
emitió el acuerdo municipal N° ***, adoptado el 23 de junio del 2015 (tercer acto impugnado).
En tal actuación, la autoridad relacionada, en lo principal, resolvió lo siguiente:
«(…) b) Confirmase la resolución de las once horas con veinticinco minutos del día
veinticinco de octubre del dos mil trece [segundo acto impugnado], por medio de la cual el
Registro Tributario declara no ha lugar lo solicitado por la sociedad PREMA, SOCIEDAD
ANONIMA DE CAPITAL VARIABLE. c) Se continúe con el proceso de ley (…)» (f. 58 vto. del
expediente administrativo tramitado por la segunda autoridad demandada).
B..A.: requisito o elemento esencial de la pretensión.
Consignado el contexto fáctico de las actuaciones administrativas cuestionadas, esta sala
estima necesario desarrollar el concepto de agravio y su relevancia en cuanto al ejercicio de la
acción contencioso administrativa. Al respecto, debe establecerse que el agravio es todo aquel
perjuicio real que menoscaba la esfera jurídica del sujeto que interpone la demanda (parte actora),
mismo que debe producirse a partir de la emisión de las especificas actuaciones
administrativas controvertidas. Así, el referido término jurídico constituye un elemento
indispensable para el ejercicio de la acción contencioso administrativa pues la existencia del
perjuicio justifica la impugnación del acto administrativo que lo provoca.
Consecuentemente, el agravio es un presupuesto material y esencial que posibilita el control
judicial de las actuaciones administrativas y su ausencia impide el ejercicio de la acción
contencioso administrativa.
C. Análisis de la existencia de un agravio real y efectivo derivado de los actos
administrativos impugnados en el presente caso.
Establecido lo anterior, es importante señalar que el marco sectorial en materia de derecho
tributario municipal, puede generar una serie de resoluciones administrativas susceptibles de
generar un agravio o perjuicio al contribuyente. A manera de ejemplo se pueden enunciar las
resoluciones de calificación del contribuyente, las de determinación oficiosa de tributos
municipales, las que resuelven el fondo de las peticiones de repetición del pago de lo no debido, y
aquellas que determinan la existencia de responsabilidad infractora (infracciones tributarias) y la
consecuente aplicación de sanciones por parte de la Administración municipal. Ahora bien, en
concordancia con el objeto de control de este proceso, esta sala debe analizar si las concretas
actuaciones impugnadas, y los efectos jurídicos derivados de las mismas, ocasionan un
agravio a la actora social; esto es, un perjuicio real a la esfera jurídica de la misma en torno a
las obligaciones tributarias “formales y sustantivas” definidas en el ordenamiento tributario
municipal aplicable.
1. Al respecto, es importante relacionar lo resuelto en el primer acto impugnado
(resolución de las 14:28 horas del 12 de septiembre del 2012). En tal actuación, el jefe de
Registro Tributario de Santa Tecla se limitó a prevenir a la actora social a «(…) presentarse al
Departamento de Registro Tributario (de Santa Tecla) para iniciar trámite de inscripción para
darle cumplimiento a las obligaciones formales de contribuyente según disposiciones de la Ley
de Impuestos a la Actividad Económica (sic) del Municipio de Santa Tecla (…)» (el subrayado es
propio — f. 8 vto. del expediente administrativo tramitado por la primera autoridad demandada).
Es evidente que la decisión reseñada no es un acto administrativo definitivo, ni un acto de trámite
cualificado. Por el contrario, se trata de un llamamiento formal, como simple acto de trámite, para
que el particular disponga su voluntad y colaboración para el inicio de un procedimiento
administrativo orientado a una eventual calificación del contribuyente.
En este orden, los efectos jurídicos de tal decisión no acarrean consecuencias de fondo ni
definitivas en la situación tributaria de la actora social. En otras palabras, no existe modificación
alguna de su esfera de derechos que trascienda, por ejemplo, a la determinación de cierto
gravamen. Por lo anterior, debe concluirse que el primer acto impugnado se circunscribe a la
categoría de simple acto administrativo de trámite, tendiente al inicio o impulso de un
procedimiento, que no es capaz de alterar de manera negativa a la esfera jurídica de Prema, S.A.
de C.V.
2. Continuando con el análisis, se tiene la segunda decisión administrativa cuestionada,
esto es, la resolución de las 11:25 horas del 25 de octubre del 2013, emitida por el jefe de
Registro Tributario de Santa Tecla, mediante la cual se dio respuesta a las peticiones realizadas
por la actora social en el escrito presentado el 23 de julio del 2013 (fs. 49 al 62 del expediente
administrativo tramitado por la primera autoridad demandada), concernientes a que no se
continuara con el trámite de determinación de tributos municipales iniciado a partir de la
resolución de las 8:02 del 11 de abril del 2013, y que se dejara sin efecto una presunta obligación
tributaria que se le atribuía.
En el acto relacionado se resolvió, en lo medular, lo siguiente:
«1. NO HA LUGAR lo solicitado por el señor CCP Representante Legal de la Sociedad
PREMA, S.A. de C.V., puesto que el inmueble ubicado en ********** calle al boquerón cantón e
(sic) Progreso, es un activo de la sociedad no declarado en el Municipio de San Salvador, por
ubicarse en Santa Tecla, y por lo tanto sujeta al pago de tributos en esta Municipalidad.
2. En consecuencia la Sociedad Prema, S.A. de C.V., deberá presentar el formulario de
solicitud de inscripción para su establecimiento» (el subrayado es propio; f. 65 del expediente
administrativo tramitado por la primera autoridad demandada).
De la anterior transcripción, esta sala advierte que la actuación impugnada se limita a
rechazar una solicitud de la actora orientada a la finalización anticipada de un procedimiento
administrativo. Así, esta decisión no supone la declaración o constitución de una carga tributaria
contra la demandante. No se trata de una decisión de fondo que haya modificado o perjudicado
los bienes jurídicos de la sociedad actora, o haya alterado su situación tributaria imponiendo
determinada obligación definitiva. Por lo tanto, la resolución de las 11:25 horas del 25 de octubre
del 2013 (segundo acto impugnado) tampoco configura un agravio a la esfera jurídica de la actora
social. En este punto debe precisarse que la resolución administrativa relacionada supone, en el
contexto de su producción, la continuidad de un procedimiento que tiene por objeto determinar la
realidad tributaria de la contribuyente social (procedimiento de determinación de oficio de la
obligación tributaria). En este sentido, al final de dicho procedimiento es que se producirá un acto
que, con carácter definitivo, instituirá una eventual carga. Pero dicho acto no existe en las
actuaciones del caso. Así, el acto referido por la actora social, contra el cual dirige su demanda,
vine a constituir otra actuación de trámite de la cual no es posible deslindar un agravio.
3. Ahora bien, en cuanto el tercer acto impugnado; es decir, el acuerdo municipal N° ***,
adoptado por el Concejo Municipal de Santa Tecla, el 23 de junio del 2015 (fs. 58 al 61 del
expediente administrativo tramitado por la segunda autoridad demandada), debe precisarse que
este surgió a partir de la interposición de un recurso de apelación, por la actora social, el 1 de
noviembre del 2013,
En el referido acto el Concejo Municipal de Santa Tecla resolvió: «(…) b) Confirmase la
resolución de las once horas con veinticinco minutos del día veinticinco de octubre del dos mil
trece [segundo acto impugnado], por medio de la cual el Registro Tributario declara no ha lugar
lo solicitado por la sociedad PREMA, SOCIEDAD ANONIMA DE CAPITAL VARIABLE. c) Se
continúe con el proceso de ley (…)» (el resaltado y subrayado son propios; f. 58 vto. del
expediente administrativo tramitado por la segunda autoridad demandada).
Pues bien, es indiscutible que los efectos jurídicos de la resolución citada acarrean,
simplemente, la confirmación de las actuaciones precedentes respecto de las cuales, como ya se
preció, no existe agravio alguno. El tercer acto administrativo impugnado, siguiendo este
razonamiento lógico, ordena expresamente que “Se continúe con el proceso de ley”, declaración
que ratifica la ausencia de un carácter definitivo de las decisiones impugnadas y la inexistencia de
declaraciones de fondo sobre la situación tributaria de la demandante social.
Es categórica la falta de una modificación de la situación tributaria de Prema, S.A. de
C.V., ya que el mismo Concejo Municipal de Santa Tecla, en el contenido argumentativo del
tercer acto impugnado, expresó que «(…) en el caso que nos ocupa, la sociedad apelante, no está
calificado como contribuyente ante esta municipalidad, sino más bien se le ha prevenido en dos
oportunidades que inicie el proceso de inscripción como contribuyente, y la municipalidad no ha
agotado aún los instrumentos legales, que le permitan proceder a la calificación» (f. 58 fte. del
expediente administrativo tramitado por la segunda autoridad demandada). Así, y a manera de
conclusión, esta sala confirma que ninguno de los actos administrativos controvertidos ocasiona
un perjuicio concreto a la situación tributaria o esfera jurídica de la parte actora. Por lo tanto,
queda establecido que la pretensión planteada por Prema, S.A. de C.V. no plantea un agravio real
y efectivo.
D..I. de la demanda.
La jurisprudencia de la Sala de lo Civil de esta Corte, en la sentencia de las 10:20 horas
del 4 de marzo del 2020, ref. 296-CAC-2019, al referirse al juicio de procedencia de los recursos,
fundamentos procesales aplicables, también, al ejercicio de la acción para demandar, señaló que:
«Según la práctica y teoría general de los recursos, la procedencia es lo primero que se verifica,
y está conformada (…) [por el] agravio (…)». En lo que importa al presente caso, y en concreción
de la anterior reseña jurisprudencial, debe destacarse que la ausencia de agravio imposibilita el
desarrollo de un proceso en determinado orden competencial (como el contencioso
administrativo), pues ello supone una falta grave y evidente de sustento de la pretensión.
Al respecto, el art. 277 del Código Procesal Civil y M. —normativa de aplicación
si el juez advierte algún defecto en la pretensión, como decir que su objeto sea ilícito, imposible
o absurdo; carezca de competencia objetiva o de grado, o atinente al objeto procesal, como la
litispendencia, la cosa juzgada, compromiso pendiente; evidencie falta de presupuestos
materiales o esenciales y otros semejantes, se rechazará la demanda sin necesidad de prevención
por ser improponible. En este orden de ideas, dado que los actos impugnados no comportan
agravio a la parte actora; la pretensión carece de este presupuesto material y esencial que
posibilita su control en la jurisdicción contencioso administrativa. De ahí que, esta sala debe
declarar la improponibilidad de la demanda presentada contra el jefe del Registro Tributario y
Concejo Municipal, ambos de Santa Tecla, departamento de La Libertad.
POR TANTO, de conformidad con los fundamentos de derecho expuestos, esta sala
RESUELVE:
1. Dar intervención a la Lcda. E.E.A.A., en calidad de agente auxiliar
y delegada del Fiscal General de la República, para actuar de manera conjunta o separadamente
con el Lcdo. Julio Cesar Cueva Trejo.
2. Tener por agregada la credencial con la cual la Lcda. A..A.io acredita su
calidad (f. 135).
3. Tener por cumplido, por la parte actora, las autoridades demandadas y el Fiscal General
de la República, el traslado conferido en el auto de las 8:03 horas del 20 de abril del 2017 (f. 125)
4. Declarar improponible la demanda presentada por Prema, Sociedad Anónima de Capital
Variable, por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, L.. E.
.M.A., contra el jefe del Registro Tributario y Concejo Municipal, ambos de Santa
Tecla, departamento de La Libertad, por la emisión de los siguientes actos administrativos:
A. Resolución emitida por el jefe del Registro Tributario de Santa Tecla, a las 14:28 horas
del 12 de septiembre del 2012 y notificada el 30 de octubre del mismo año, mediante la cual se
previno a la sociedad demandante para que se presentara (por medio sus representantes), ante el
Departamento de Registro Tributario del referido municipio, a fin de iniciar el trámite de
inscripción en el Registro de Contribuyentes de la municipalidad de Santa Tecla, con el objeto de
dar cumplimiento a las obligaciones formales contenidas en la Ley de Impuesto a la Actividad
Económica del Municipio de Santa Tecla.
B. Resolución emitida por el jefe del Registro Tributario de Santa Tecla, a las 11:25 horas
del 25 de octubre del 2013 y notificada el 31 de octubre del mismo año, mediante la cual declaró
“no ha lugar” la petición realizada por la actora social, mediante el escrito presentado el 23 de
julio del 2013, relativa a que se dejara sin efecto una obligación tributaria a su cargo.
C. Acuerdo municipal N° ***, adoptado por el Concejo Municipal de Santa Tecla, el 23
de junio del 2015 y notificado el 10 de julio del mismo año, mediante el cual se confirmó la
resolución de las 11:25 horas del 25 de octubre del 2013 y se ordenó que se siguiera el trámite de
ley.
5. Dejar sin efecto la medida cautelar ordenada en el auto de las 8:01 del 5 de abril de
2016 (fs. 43 al 46).
6. Devolver los expedientes administrativos a sus oficinas de origen.
N..-
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- -PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑ ORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN-----------------M.E.V.S. --------------- SRIA. ----------------RUBRICADAS ---------------------------- ““““
