Sentencia Nº 350-2012 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 30-01-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD E ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 30 Enero 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 350-2012 |
350-2012
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas veinte minutos del treinta de enero de dos mil
diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por IMPORTADORA
LA TIENDONA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE que se abrevia, ILAT,
S.A. DE C.V. en adelante ILAT-, por medio de su representante legal, ingeniero JCAB, contra el
Presidente de la Corte Suprema de Justicia, por la emisión de las siguientes actuaciones:
(i) Resolución del veintidós de junio de dos mil doce, notificado el veintiséis de junio de
dos mil doce, referente a la licitación pública N. LP 19/2012 denominada: “SUMINISTRO DE
LLANTAS, TUBOS, LUBRICANTES Y BATERIAS”, mediante la cual, se adjudicaron del ítem
I los sub ítems 2, 3, 5 y 6 a favor de CENTRO DE SERVICIO DOÑO, SOCIEDAD ANÓNIMA
DE CAPITAL VARIABLE -en adelante Centro de Servicio Doño-y el sub ítem 11 a R. NUÑEZ,
SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE -en adelante R. Nuñez-.; y,
(ii)Resolución del trece de julio de dos mil doce, en el que ratifica la resolución antes
descrita.
Han intervenido en el presente proceso; la parte actora en la forma mencionada, el
Presidente de la Corte Suprema de Justicia, por medio de sus apoderados generales judiciales,
licenciados Juan Antonio Fuentes Guevara, Jimmy Neyib Martell Hernández y José Ernesto
Clímaco como autoridad demandada; y, el licenciado Fabio Francisco Figueroa Almendarez, en
calidad de agente auxiliar delegado por el Fiscal General de la República.
Leídos los autos y considerando:
I.La Corte Suprema de Justicia, convocó a la Licitación Pública No. LP 19/2012
denominada “SUMINISTRO DE LLANTAS, TUBOS, LUBRICANTES Y BATERIAS”,
adjudicando parcialmente el ítem I, sub ítems 2, 3, 5 y 6 a Centro de Servicio Doño y 11 a R.
Nuñez mediante la resolución de las nueve horas del veintidós de junio de dos mil doce.
Inconforme con la anterior resolución de adjudicación, ILAT interpuso recurso de
revisión por considerar que la autoridad demandada adjudicó a terceros contradiciendo lo
regulado en los términos de referencia y bases de licitación causándole perjuicio, ya que, de haber
atendido los yerros, ella hubiese resultado adjudicada.
Finalmente hizo recaer la ilegalidad de las resoluciones impugnadas en la contravención
de las bases de licitación, el artículo 55 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública (LACAP), ya que la autoridad demandada: (i) consideró parámetros
equivocados al momento de proceder a la evaluación de las ofertas y la adjudicación parcial de la
licitación; y, (ii) faltó al deber de motivación del acto.
II. La demanda fue admitida, según consta en auto de las nueve horas siete minutos del
veintitrés de octubre de dos mil doce, contra el Presidente de la Corte Suprema de Justicia. Se
tuvo por parte actoraa ILAT, por medio de su representante legal, señor JCAB. Se requirió de la
autoridad demandada rendir el informe sobre la existencia de los actos administrativos
impugnados regulado en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -
emitida mediante Decreto Legislativo No. 81, del catorce de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en
adelante LJCA, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente-,y, finalmente, no se decretó la suspensión
de los efectos del acto[folio 33 y 34].
III. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia, al rendir el primer informe, manifestó
que la resolución que la sociedad impugnó no fue del veintiséis de junio de dos mil doce, sino
que la fecha correcta de emisión fue a las nueve horas del veintidós de junio de dos mil doce que
resolvió la adjudicación de la licitación pública No. LP 19/2012 y aclara que, la fecha relacionada
en el auto de admisión corresponde a la fecha de notificación de la resolución.
Posteriormente, en auto de las ocho horas veintitrés minutos del catorce de junio de dos
ordenó notificar al Fiscal General de la República la existencia del presente proceso y se dio por
recibido el expediente administrativo [folio 48].
La parte demandada, al contestar el informe a que se refiere el artículo 24 de la LJCA, en
síntesis, luego de hacer un resumen cronológico de lo acaecido en sede administrativa, concluyó
que los actos impugnados gozan de total legalidad por haber sido efectuados en estricto
cumplimiento a la Constitución, a las leyes aplicables al caso, a los principios jurídicos
pertinentes y a las respectivas bases de licitación, por lo que solicitó se declare la legalidad de
ambas resoluciones. [folio 57-61].
IV. Por auto de las ocho horas ocho minutos del veintinueve de enero dos mil catorce, se
tuvo por rendido el informe justificativo, se le dio intervención al licenciado Figueroa
Almendarez en su carácter de agente auxiliar delegado por el Fiscal General de la República y se
abrió a prueba el proceso de conformidad al artículo 26 de la LJCA [folio 88].
Las partes no hicieron uso de esta etapa procesal.
Posteriormente, mediante proveído de las ocho horas veinte minutos del veinte de marzo
los siguientes resultados:
a. La parte actora no contestó el traslado conferido;
b. La autoridad demandada reiteró los motivos de legalidad contenidos en el respectivo
informe justificativo [folios113-118].
c. La representación fiscal manifestó que, los actos administrativos impugnados son
legales, pues han sido emitidos por la autoridad competente y en cumplimiento de la legislación
correspondiente. [folio 193].
d. Las terceras beneficiadas no hicieron uso de esta etapa procesal.
Con esta última actuación, el proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.
V.Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia, es necesario
fijar con claridad el objeto de controversia, el cual, se centrará en dilucidar, si tal como ha
sostenido la sociedad actora, el presidente de la Corte Suprema de Justicia: (i) conculcó los
principios de igualdad y seguridad jurídica e inobservó lo prescrito en el artículo 55 de la LACAP
y las bases de licitación al haber considerado parámetros equivocados al momento de proceder a
la evaluación de las ofertas y la adjudicación parcial de la licitación; y, (ii) faltó al deber de
motivación del acto.
VI. 1. La sociedad demandada argumentó que la transgresión de los principios de
igualdad y seguridad jurídica, artículo 55 de la LACAP y las bases de licitación, radica en la
inobservancia por parte de la autoridad demandada, de lo prescrito en las bases de licitación para
la adjudicación parcial de los ítems 2, 3, 5 y 6 e ítem 11 que se detallan a continuación: (i) para la
adjudicación parcial de los ítems 2, 3, 5 y 6, la cláusula que hace referencia a la capacidad
instalada; y, (ii) para el ítem 11, en primer lugar, la cláusula que define el tiempo de entrega; y en
segundo lugar, la concerniente a la especificación técnica requerida para las llantas de dicho ítem.
Ahora bien, antes de entrar a analizar cada una de las inobservancias a las bases de
licitación planteadas en el párrafo anterior, procederemos a destacar de manera general aspectos
importantes del procedimiento de selección de la mejor oferta, iniciando por las bases de
licitación, las cuales, constituyen el instrumento particular que regula a la contratación específica
[artículo 43 de la LACAP] y que, además, establecen las reglas del procedimiento de selección.
Las bases o el pliego de condiciones es el resultado de un proceso preliminar, en el cual, ante una
necesidad que debe ser satisfecha, la Administración pública comienza por estudiar qué es lo que
necesita, cuánto, cómo y a qué plazos necesita la provisión, la obra, etc.
De las bases de licitación se requiere, una redacción clara y precisa a fin de que los
interesados conozcan en detalle el objeto del futuro contrato, los derechos y obligaciones
contractuales que surgirán para ambas partes, los requerimientos y las especificaciones de las
mismas para que las ofertas comprendan todos los aspectos, armonicen con ellas y sean
presentadas en igualdad de condiciones, así como las normas que regulan el procedimiento y
cualquier otro dato que sea de interés para los participantes. Sumado a ello, éstas deben
incorporar los criterios o parámetros que permitan a la Administración efectuar la evaluación de
las ofertas cuya concurrencia es indispensable para aceptar o no una oferta y/o recomendarla.
En ese sentido, el proceso de evaluación de ofertas que realiza la Comisión de Evaluación
de Ofertas [artículo 55 de la LACAP], o que realiza el titular de la institución, en razón de lo
previsto en el artículo 56 inciso 4° de la LACAP, debe ceñirse a lo estipulado en las
ponderaciones y especificaciones que las mismas bases establecen. Igualmente, el examen del
procedimiento de licitación que realiza la Comisión Especial de Alto Nivel [CEAN] y la
institución licitante, durante la sustanciación del recurso de revisión [artículo 77 de la LACAP],
no debe apartarse de las bases de licitación por ser ésta la oportunidad para la Administración de
corregir su decisión, ante una adjudicación contraria al ordenamiento jurídico, a las condiciones
del pliego, ya sea adjudicándola a otra oferente que sí satisfaga los criterios de evaluación o
declarándola desierta; o, bien, como una oportunidad para confirmar que la oferta seleccionada es
la más conveniente a los intereses de la institución, aún bajo el examen realizado por la CEAN.
Finalmente, el procedimiento licitatorio tiene por finalidad encontrar la oferta más
ventajosa a los intereses estatales y del bien común que persigue la función de la Administración,
esto no significa que la oferta con el precio más bajo será, necesariamente, la seleccionada, pues
tal valoración de conveniencia debe armonizar con los parámetros o requisitos técnicos y
financieros de obligatorio cumplimiento por parte de las ofertas de bienes o servicios, en atención
a la tecnificación y naturaleza de la prestación u objeto de la licitación, según las bases de
licitación, y frente a los cuales el aspecto financiero no puede prevalecer deliberadamente.
Partiendo de las consideraciones anteriores, es que, procederemos al análisis de cada uno
de los aspectos que, según la sociedad actora, fueron inobservados por la autoridad demandada.
2. Cláusula que desarrolla la evaluación de la capacidad instalada, para la adjudicación
parcial de los ítems 2, 3, 5, y 6.
2.1. Al respecto, la sociedad actora argumentó que: «… [a]l revisar la oferta presentada
por la empresa adjudicada (…) se advierte que (…) el dato relevante y que constituye violación a
dicha condición de territorialidad en los servicios, es que esta empresa (…) oferta (…) empresas
diferentes al concursante (…) [e]sto se evidencia cuando dicho ofertante advierte que los lugares
en los que se prestarán los servicios son (…) Negocios Ortez (…) Bypass Service (…) estas son
definitivamente personas jurídicas diferentes al concursante (…) quienes sin demostrar la
vinculación jurídica que poseen (…) pretenden generar la ficción de que son una misma empresa
o bien serán sub contratadas (…) [e]n este punto soy enfático en advertir que la única forma
reglada según las normas del concurso para acreditarse un 15%, era la de (…) disponer de
sucursales en las diferentes regiones del país (…) [e]n el sentido indicado, la empresa
adjudicada que recibió (…) un puntaje de 15%, debería a toda luz y en correcta aplicación de
los términos de referencia ponderada (sic) máxima de 5% …» [folio 4 vuelto].
2.2. Por su parte, la autoridad administrativa contraargumentó lo siguiente: «… [l]as
Bases de Licitación no establecen como requisito para las empresas ofertantes que deban de ser
propietarias de sucursales en las diversas zonas del país, por lo que haberse adjudicado los sub
ítems 2, 3, 5 y 6 del ítem I (…) a la empresa Centro de Servicio Doño (…) no se ha incumplido de
ninguna manera con lo requerido, por cuando el Órgano Judicial lo que le interesa asegurar es
que la empresa adjudicada disponga materialmente de un lugar donde pueda prestar los
servicios adicionales que fueron especificados: armado, alineado y balanceo de llantas y que
dichos lugares sean accesibles a la sede donde es necesario el servicio, condición que fue
constatada mediante las correspondientes inspecciones realizadas por él[sic] …» (folio 59).
2.3. En consideración de los anteriores argumentos, este Tribunal analizará si la autoridad
demandada efectivamente adjudicó parte de la licitación pública número 19/2012 denominada
“Suministro de Llantas, Tubos, Lubricantes y Baterías” en contravención de los parámetros
demandados en las bases de la licitación.
Resulta importante aclarar que, el pliego de condiciones para la selección de oferta se
dividía en cuatro secciones en cuyo contenido se desarrollaba lo siguiente: primerasección:
instrucción a los ofertantes; segunda sección: evaluación de ofertas; tercera sección:
adjudicación del contrato; y, finalmente, cuarta sección: especificaciones técnicas de lo requerido
(folio 80 y 81 vuelto del expediente administrativo).
En el presente caso, en la sección II “EVALUACIÓN DE OFERTAS”, apartado “B.
OFERTA TÉCNICA”, se establecían los criterios de evaluación y específicamente para los ítems
I y II los aspectos sujetos a ponderación serían los siguientes: (i) rendimiento de llantas; (ii)
garantía del fabricante; (iii) capacidad instalada; y, (iv) experiencia.
Concretamente para el aspecto relativo a la capacidad instalada, la Administración destacó
que la evaluación se realizaría bajo el parámetro siguiente: «…[s]e evaluará la Capacidad
Instalada o Instalaciones con las que cuenta la empresa en las diferentes Zonas del País (…) [e]l
Órgano Judicial realizará visita a las instalaciones para verificar el cumplimiento de la
información proporcionada (…) [l]a evaluación será de la siguiente forma (…) [i]nstalaciones
en las 3 zonas del país (central, oriental y occidental) (15%) (…) [i]nstalación en 2 zonas del
país (zona central y otra) (10%) (…) [i]nstalación en 1a zona (zona central) (5%) (…) NOTA:
Debe incluirse en cada zona los servicios de [a]rmado, [a]lineado y [b]alanceo de las llantas a
instalar…» (folio 72 del expediente administrativo).
Se verifica a folio 445 del expediente administrativo que, la sociedad parcialmente
adjudicada para dar cumplimiento a tal requerimiento, propuso las instalaciones siguientes: en
San Salvador, el Centro de Servicio Doño; en San Miguel, Negocios Ortez; y, finalmente, en
Santa Ana, Bypass Service -los dos últimos en concepto de distribuidores de sus productos en
esas zonas-.
A folio 1490 del expediente administrativo, se encuentra anexo el memorándum de fecha
diecinueve de junio de dos mil doce, mediante el cual, se remitieron las actas de visitas realizadas
en la zona central, occidental y oriental, requeridas para la evaluación del aspecto concerniente a
la capacidad instalada. En dicho memorándum, además, se aclaró que en la zona oriental, se
encontró cerrado el establecimiento propuesto por la sociedad actora.
En las actas aludidas en el párrafo anterior, encontramos que, efectivamente, en el caso de
la impetrante, tanto en la zona central como en la occidental se detalló que los suscriptores se
encontraban reunidos en las instalaciones de dicha empresa y la atención fue por parte del
personal de las mismas, los cuales, respectivamente, procedieron a la firma del acta. Sin embargo,
en el caso de la tercera beneficiada, tal situación únicamente se verifica en la zona central, ya
que, en las dos zonas siguientes, se detallaron dos empresas con denominación diferente, así,
tenemos: bypass service para la zona occidental; y, Negocios Ortez para la zona oriental, quienes
a su vez firmaron y sellaron el acta.
Resulta importante destacar que, dentro del procedimiento de selección seguido,
solamente Centro de Servicio Doño fue quien propuso instalaciones que correspondían a dos
empresas distintas a las requeridas en el ítem I, sub ítems 2, 3, 5, y 6, mientras que, para los
demás participantes sí se registró que las instalaciones pertenecían a las mismas personas
jurídicas como dependencias a nivel nacional (folios 1478 al 1489 del expediente administrativo).
Lo anterior, pese a que, en la cláusula objeto de análisis de las bases, la Administración
pública detalló que se evaluaría «… la capacidad instalada o instalaciones con las que cuenta la
empresa en las diferentes zonas del País…» (subrayado suplido).
No cabe duda que, era en atención al requerimiento anterior que las participantes previo a
proceder a la presentación de la oferta técnica debían haber advertido la posibilidad del
cumplimiento de este requisito.En otras palabras, considerar si efectivamente contaban –cada una
de ellas– con instalaciones en la zona central, oriental y occidental en aras de ser acreedoras del
puntaje máximo asignado para ese preciso requerimiento.
Además, durante la sustanciación del procedimiento licitatorio, es incuestionable que,
tanto la Administración pública como el administrado –según corresponda– mantengan una
estricta observancia de la legalidad, la cual, se ve materializada en el cumplimiento de las normas
positivas –pliego de condiciones– que rigen el procedimiento de elección del contratista.
En congruencia con lo apuntado, la LACAP prevé la participación conjunta de personas
[léase joint venture, llamado Asocio Temporal de Personas, o Unión Temporal de Personal]; y
por otro lado, también prevé el uso de la figura jurídica de la subcontratación, para prestar o
realizar el objeto del contrato. Empero, ambas figuras están reguladas en la ley de la materia.
En esta inteligencia, si Centro de Servicio Doño pretendía ofertar de manera conjunta con
bypass service para la zona occidental y Negocios Ortez, así tuvo que haberlo establecido en su
oferta [artículo 2 letra a) LACAP], sin perjuicio que las tres personas jurídicas tuvieron que haber
cumplido los requisitos de las bases de contratación, situación que no se verifica en el presente
caso.
O bien, si Centro de Servicio Doño pretendía proveer el suministro por medio de otras
personas jurídicas vía sub contratación, así lo tuvo que haber consignado en su oferta [artículo 89
LACAP inciso primero], junto con toda la información relativa a las personas jurídicas a sub
contratar; esto, ya que el objeto del servicio no era la simple entrega del producto, sino que se
entregaban los productos con el servicio de instalación de llantas para la flota institucional.
Resulta importante aclarar que, no obstante la LACAP dentro de su articulado determina
la posibilidad de llevar a cabo una subcontratación-como hemos visto-, a partir de la revisión
efectuada al expediente administrativo, se verifica que la procedencia de dicha figura en el caso
objeto de análisis no era factible, puesto que, nada se regulaba al respecto en las bases de
licitación, descartando así la posibilidad de tener por cumplido el requerimiento de la autoridad
demandada haciendo uso de esta modalidad.
Es evidente que, en el caso de mérito, la sujeción al pliego de condiciones no se efectuó
por parte de la tercera beneficiada ni por la autoridad demandada, ya que, por una parte, no
obstante que las bases fueron enfáticas en determinar que se ponderarían según las instalaciones
con las que contaran las ofertantes en tres distintas zonas, dos de las instalaciones propuestas por
Centro de Servicio Doño no formaban parte de su capacidad instalada como tal, sino que, en ellas
solamente era distribuidora; y, por otra parte, pese a la posibilidad de advertir de la lectura del
documento que proponía para la capacidad instalada que las instalaciones no le pertenecían, la
autoridad demandada llevó a cabo las inspecciones otorgándole el porcentaje máximo -15%-.
Es en atención a lo anteriormente expuesto que, este Tribunal concluye que, en el presente
caso, efectivamente ha existido inobservancia de las bases de licitación y al artículo 55 inciso 1°
de la LACAP, ya que la autoridad administrativa demandada no ponderó el criterio de la
capacidad instalada de la oferta técnica, de acuerdo a los parámetros previamente establecidos,
por lo tanto, en cuanto a la adjudicación del ítem 1 sub ítems 2, 3, 5 y 6 ha existido la ilegalidad
invocada por sociedad actora.
3. Cláusula que define el tiempo de entrega para la adjudicación parcial del ítem 11.
3.1. La sociedad impetrante, sobre el particular, expuso lo siguiente: «… la empresa R.
NUÑEZ, S.A. de C.V., no cumplió con la determinación de sujetar su oferta para el caso a las
formas de entrega pre advertidas ya que sindico (sic) una forma de entrega completamente
diferente basada en un periodo de tiempo y no bajo la forma de plazo fijo definido por los
términos de referencia (…) el error de la administración (sic) ahora pasivamente legitimada
subyace en haber obviado el apartamiento de este concursante de las especificaciones
correspondientes y haberle adjudicado no obstante esta circunstancia contradice las condiciones
de evaluación especificadas para el concurso (sic)…» (folio 6).
3.2. La autoridad manifestó que: «… tal como consta en el análisis efectuado por la
Comisión de Alto Nivel (…) la Comisión de Evaluación de Ofertas tomó el criterio de evaluar a
todas las empresas participantes, sin excepción, en este aspecto específico, con un “SÍ
CUMPLE” (…) [e]sto, atendiendo a la realidad de que sería materialmente imposible para
cualquiera de las empresas cumplir con la segunda entregas de las llantas en el período
originalmente te señalado (“1ª semana hábil del mes de septiembre 2012”) (…) [d]icha
imposibilidad de cumplir se explicaba por el hecho de que la primera entrega fue señalada para
“60 días calendario después de recibir el contrato legalizado”, lo que resultaba materialmente
imposible tomando en cuenta las fechas reales de las sucesivas etapas de la licitación, estimando
la Comisión de Evaluación de Ofertas que no debía ser penalizado ningún ofertante en lo
relativo a este criterio…» (folio 59 vuelto).
3.3. Fijada la posición jurídica de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
Del folio 64 al 66 del expediente administrativo, se encuentra desarrollado el aspecto IV.
Especificaciones técnicas de lo requerido, de las bases de licitación, en dicha sección se detallan
las especificaciones para el suministro de llantas para vehículo, llantas para motocicleta,
lubricantes y baterías. Además, se describen otras condiciones a cumplir, en las que se le requiere
a los ofertantes para en el caso del ítem I lo siguiente: «… [l]as ofertas deben incluir el Servicio
de Armado, Alineado y Balanceo de las Llantas a instalarse en los vehículos del Órgano Judicial
(…) [l]a Fecha de Fabricación de la Llanta no deberá exceder del año 2010 (…) [d]ebe
presentar Hoja Técnica, Modelo, Diseño o Grabado de la llanta que oferta, de una forma clara y
legible…».
Seguido de las otras condiciones, se encuentra la aclaración siguiente: «… [l]a Oferta
deberá cumplir con todo lo establecidos anteriormente, en caso de no cumplir con cualquier
aspecto de los señalados en la presente Sección, la oferta NO SE EVALUARÁ en los Criterios de
Evaluación Técnica…» (folio 99 vuelto del expediente administrativo).
Una vez se concluye de especificar técnicamente los requerimientos para cada uno de los
cuatro suministros objeto de la licitación -separados en ítem y sub ítems-, se procede a detallar el
tiempo de entrega de los mismos, sin embargo, no se detalla a las participantes que las fechas de
entrega se encuentren sujetas a modificación y que la misma sea objeto de calificación alguna,
como tampoco se advierte nota aclaratoria alguna en las que establezca una consecuencia a las
participantes que señalen una fecha distinta, ello, debido a que, las participantes partiendo de las
fechas de cumplimiento determinadas en las bases, deberán analizar las factibilidad de ofertar o
no según sus capacidades para cumplir los aspectos: financiero, técnico, económico y de entrega.
En otras palabras, las fechas de entrega o cumplimiento, en el caso objeto de análisis, no
están sujetas a modificación sino en los términos del artículo 50 de la LACAP, además, éstas no
han sido sometidas a evaluación alguna -en el caso concreto- para obtener ventajas en la
calificación, por lo que, cada una de las participantes se obligaría de resultar adjudicataria y
posteriormente contratista a cumplir con las entregas del suministro en dichas fechas so pena de
ser acreedora de las sanciones que como consecuencia de incumplimiento del contrato se regulan
en este último y en la ley especial en la respectiva etapa de ejecución.
En ese sentido, esta Sala considera que, no existe la inobservancia a las bases de licitación
en este punto, por parte de la autoridad administrativa demandada.
4. Cláusula concerniente a la especificación técnica requerida para las llantas para el ítem
11.
4.1. Sobre este aspecto, la ILAT expresó que: «… la administración pretende en este
punto la aplicación pura y dura de las condiciones del concurso (sic), ya que según la sección de
las bases correspondiente (sic) se había solicitado que el suministro se sometiera a la condición
de estar construida bajo 10 y no 12 lonas (…) la diferencia de lonas “al alza” representa una
ventaja competitiva y de resistencia de la llanta ofrecida que la ubica muy por encima de las
propiedades que habían sido especificadas como mínimo por la administración (sic) (…) bajo
norma técnica, la llanta presentada por mi representante sí cumplía con la especificación técnica
requerida (…) resulta evidente que una llanta que en su proceso de producción utilizó 12 lonas,
se distingue de una de base 10 lonas en que “ A LAS LONAS QUE ERA EL REQUISITOS (sic)
DE LAS BASES SE LE AÑADEN DOS LONAS MAS[sic]” (…) lo que permite sin mayor esfuerzo
colegir lo obvio y es que una llanta de doce posee 10 lonas que era la condición contractual y
por ello el acto administrativo que decide su descalificación resulta ser claramente ilegal…»
(folio 7).
4.2. El presidente demandado, sostuvo que: «… al haber ofertado en el ítem, I, sub-ítem
11, llantas de “12 lonas” en lugar de “10 lonas” como fueron solicitadas, el impetrante ha
desconocido y desatendido la indicación contenida en las Bases de Licitación que los demás
ofertantes sí cumplieron, por lo que su oferta no puede ser evaluada ya que el objeto ofertado es
distinto al requerido…» (folio 59 vuelto y 60).
4.3. Establecidas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala pasará a emitir el
pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
Partiendo como ya hemos señalado en párrafos anteriores que, las bases de licitación o
pliego de condiciones requieren necesariamente de una redacción clara y precisa -artículo 43 de
la LACAP- entre otras cosas de los requerimientos y las especificaciones exigidas por la
Administración y así procurar que las ofertas comprendan todos los aspectos, armonicen con ellas
y sean presentadas en igualdad de condiciones, sin duda que, el sometimiento a las mismas se
vuelven ley tanto para la oferente como las ofertantes.
En la sección IV. “ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE LO REQUERIDO” del pliego
de condiciones (folio 66 vuelto del expediente administrativo), encontramos que, en el ítem I
“LLANTAS PARA VEHÍCULOS” sub ítem 11, el requerimiento técnico era el siguiente: «…
LLANTAS 700 X 16 TIPO DE CONSTRUCCIÓN CONVENCIONAL GRABADO TURISMO,
DIRECCIONAL o NORMAL DE 10 LONAS, CON SU PROTECTOR Y TUBO VALVULA
(sic) METALICA (sic) CURVA…». Categóricamente la Administración pública requería para el
ítem I sub ítem 11 llantas según las dimensiones ahí establecidas y de 10 lonas, sin acoger un
criterio dentro de las bases que permitiera el ofrecimiento de un número de lona o extensiones
diferente a la requeridas, es decir, la palabra “mínimo de diez lonas”.
En el presente caso, la sociedad actora dentro de los argumentos expuestos no controvierte
que las especificaciones de las llantas requeridas para el sub ítem 11 del ítem 1 se hayan
presentado en inobservancia de las bases de licitación, sino que, por el contrario, confirma que el
número de las lonas para las llantas ofertadas no era de diez sino de doce lonas. Situación que, no
altera el requerimiento ya que “lógicamente se puede colegir que una llanta de doce lonas
contiene diez de ellas y representa una “ventaja competitiva y de resistencia”.
Al respecto, resulta menester destacar, un aspecto de vital observancia y cumplimiento en
el procedimiento de selección de oferta, es decir, el deber que nace para la Administración
pública de apreciar, considerar, estimar o valorar, positiva o negativamente, la oferta, en
aplicación de la normativa que regula el procedimiento licitatorio, en un plano de igualdad;
debiendo dar razón la autoridad licitante de la decisión que tome ya sea que considere la oferta
admisible o inadmisible, inconveniente o desventajosa, mediante un acto fundado y motivado.
El trato igualitario entre los oferentes, en síntesis, se traduce en la estricta observancia de
la legalidad, aplicando el ordenamiento que rige la licitación pública sin ningún tipo de
discriminaciones que beneficie injustamente a unos en perjuicio de otros, ni tampoco que
importen modificaciones en los pliegos de bases y condiciones en observancia de la seguridad
jurídica. La igualdad exige que todos los licitadores u oferentes se encuentren en la misma
situación, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas.
Lo cierto es que en el caso concreto la Administración pública no se encontraba habilitada
para apartarse del cumplimiento de los principios de legalidad e igualdad que rigen el ámbito de
la contratación pública, es decir, que no podía adjudicar la licitación parcial, a una oferta técnica
que había sido presentada bajo parámetros distintos a los que ella precisaba.
En atención a lo expuesto, de la revisión al expediente administrativo se ha verificado
que, la institución contratante además de haber sido clara en el requerimiento técnico del ítem 11
“diez lonas”, dentro del contenido del pliego de condiciones, fue igual de clara y precisa en
determinar cuál sería la consecuencia en el caso de las ofertas que técnicas no se adecuaran a lo
requerido.
Así, en la Sección I-INSTRUCCIÓN A LOS OFERENTES, en el punto número 21.
DESCALIFICACIÓN DE OFERTAS, estableció para los ofertantes lo siguiente: «…[e]l Órgano
Judicial, durante la evaluación de ofertas, descalificará o rechazará cualquiera o todas las
ofertas, sin perjuicio de otras causales establecidas en estas bases o la ley, según sea el caso, sí:
(…) 5) La oferta no cumple con las especificaciones técnicas contempladas en este
documento…» [folio 74 del expediente administrativo, el subrayado es propio].
En igual sentido se redactó nota en la sección IV. ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DE
LO REQUERIDO, donde, luego de determinar la cantidad y especificaciones técnicas de las
llantas del ítem I sub ítems del 1 al 11, la institución aclaró a los participantes que: «…[l]a oferta
deberá cumplir con todo lo establecido anteriormente, en caso de no cumplir con cualquier
aspecto de los señalados en la presente Sección, la oferta NO SE EVALUARÁ en los Criterios
de Evaluación Técnica…»[folio 66 vuelto del expediente administrativo].
De lo señalado, se colige sin lugar a ambages quela sociedad actora al presentar la oferta
para el suministro del ítem I sub ítem 11, inobservó el requerimiento técnico exigido, ello, no
obstante que, se encontraba al tanto de la consecuencia que tal situación le desfavorecería en el
procedimiento de evaluación.
De ahí que, es válido al advertir que, efectivamente, existe una discrepancia entre la
especificaciones técnica -número de lonas de llantas- para el sub ítem 11, y las claras precisiones
contenidas en las bases de licitación sobre el particular, cuya inobservancia podría repercutir en
una violación al principio de legalidad, igualdad y seguridad jurídica en contra de las demás
ofertas presentadas al favorecer a uno de los ofertantes aplicando criterios no contemplados por el
pliego de condiciones.
Por lo anterior, este Tribunal concluye que tampoco ha existido quebrantamiento a las
bases de licitación ni al artículo 55 de LACAP tal y como ha sostenido la sociedad actora.
VII. 1. En cuanto a la falta al deber de motivación en el segundo de los actos impugnados,
específicamente al determinar la falta de cumplimiento del requerimiento de diez lonas para las
llantas del sub- ítem 11 del ítem I, la sociedad impetrante manifestó que: «… la autoridad
demandada (…) no ha basado sus conclusiones (…) en los elementos necesarios e indispensables
puesto que existe una clara omisión a la fuente de la cual se extrae el aumento del coeficiente de
rigidez, así como la conclusión del aumento del tiempo de deterioro de la llanta…»[folio 8].
2. El presidente demandado argumentó lo siguiente: «… resultaría inoficiosa cualquier
explicación ya que, como antes se ha manifestado y consta de esa manera en los diversos
elementos que componen el expediente de la LP No. 19/2012, en el presente caso lo que existió
fue una oferta de un objeto distinto al requerido, no pudiéndose considerar que hubo una
descalificación ilegal sino más bien el exacto y legal cumplimiento de las disposiciones y
aplicaciones de las Bases de Licitación… » [folio 150 vuelto].
3. Fijada la posición jurídica de las partes sobre las alegaciones que realizan, esta Sala
hace las siguientes consideraciones:
La motivación del acto administrativo exige que la Administración plasme en sus
resoluciones las razones de hecho y de derecho que le llevaron a adoptar su decisión. Un punto
trascendental de la motivación es que permite ejercer un control de legalidad.
En ese sentido, el deber de motivación impone la obligación a la Administración pública
de exteriorizar los razonamientos sobre los cuales fundamenta sus providencias, debiendo éstos
ser claros y suficientes. Al mismo tiempo, con la motivación se logra erradicar la posibilidad de
que exista arbitrariedad en la adopción de las decisiones, pues se exponen las razones que las
fundamentan. Así, los administrados conocen el porqué de las decisiones que les afectan y
pueden controlar la actividad administrativa a través de los mecanismos impugnativos
correspondientes.
De folio 1693 al 1697 del expediente administrativo, consta la segunda actuación
impugnada, la cual, al finalizar las razones fácticas y de derecho determina: «… [e]n relación al
ítem I, sub ítem 11, en cuanto a que la recurrente oferta una llanta con UNA ESPECIFICACIÓN
técnica superior a las especificadas en las bases de licitación, siendo ésta de 12 lonas y no de 10
lonas, conforme se solicitó en las bases ; la Comisión Especial de Alto Nivel, ha verificado el
informe final de la CEO, y es conforme al señalar que no cumplió con las bases de licitación
conforme las especificaciones técnicas (…) [a]demás se debe tener en cuenta que se solicitan
esas especificaciones ya que debe ser conforme a las especificaciones originales y
recomendaciones del mismo fabricante de los vehículos, a los que están destinadas las llantas de
10 lonas, por la rigidez que se experimentan en los vehículos; por lo que una llanta de 12 o más
lona, puede afectar la suspensión de vehículos; por lo que la Comisión, ha tenido como bueno el
criterio técnico utilizado por la CEO, no encontrándose haber restringido las bases de licitación,
por lo que únicamente debió haber cumplido con dichas especificaciones técnicas…».
Sumado a lo anterior, se advierte que la decisión adoptada por la autoridad demandada, en
primer lugar, se basó en la recomendación de la CEAN de la institución y en segundo lugar, que
sí fueron consignadas las razones por las cuales no se adjudicó parcialmente a favor de la actora
el sub ítem 11 del ítem I, las cuales se fundamentaron en las reglas y parámetros de calificación
establecidos en las bases de licitación, que, como se ha dicho, constituyen el instrumento
precontractual en el cual debe ceñirse el marco regulatorio del proceso de licitación en sus
diferentes etapas. Además, de haberse concluido en el punto 4.3 del romano que antecede que,
fue la sociedad actora quien no se sujetó a los requerimientos hechos por parte de la autoridad
licitante.
Consecuentemente, este Tribunal concluye que, el segundo de los actos administrativo
impugnados, sí fue motivado en cuando a las razones que llevaron al presidente de la Corte
Suprema de Justicia a no adjudicar parcialmente el sub-ítem 11 del ítem I de la licitación pública
19/2012 “SUMINISTRO DE LLANTAS, TUBOS, LUBRICANTES Y BATERÍAS” a favor de
ILAT.
VIII. Una vez que se ha concluido en el punto 2 del romano VI que los actos impugnados
adolecen del vicio alegado por la sociedad actora -adjudicación parcial de los sub ítems 2, 3, 5 y
6 del ítem I a favor de Centro de Servicio Doño-, y que, por lo tanto, esta sentencia debe declarar
parcialmente su ilegalidad, corresponde ahora examinar las medidas que han de adoptarse para
restablecer el derecho violado según lo ordena el inciso 2° del art. 32 de la LJCA.
De acuerdo con esta disposición, cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o
parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias pertinentes para el pleno
restablecimiento del derecho violado. Se instituye de esta manera en el contencioso
administrativo un mecanismo para que la Sala pueda restablecer plenamente los derechos del
demandante que hubieran sido violados por el acto impugnado.
En el presente caso, en vista que no se dictó la medida cautelar, existe una imposibilidad
fáctica del resarcimiento in natura del daño causado por lo cual, el fallo de este Tribunal ha de
encaminarse a declarar la procedencia de la acción de indemnización por daños y perjuicios, a fin
que éstos se cuantifiquen por la vía correspondiente. En tal sentido, queda a salvo a la sociedad
demandante el ejercicio de las acciones pertinentes, en cuanto a ilegalidad parcialmente apuntada.
IX. POR TANTO, con base en las razones expuestas y a los artículos 43, 55 y56 de la
LACAP, 31, 32, 33 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida el
veinticuatro de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial
número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de
diciembre de mil novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en
virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, a nombre
de la República esta Sala FALLA:
A. Declarar ilegales las resoluciones del veintidós de junio y trece de julio de dos mil
doce, referente a la licitación pública N. LP 19/2012 denominada: “SUMINISTRO DE
LLANTAS, TUBOS, LUBRICANTES Y BATERIAS”, únicamente en la parte que adjudica y
confirma -respectivamente- la adjudicación de los sub ítems 2, 3, 5 y 6 del ítem I de dicha
licitación a favor de CENTRO DE SERVICIO DOÑO, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL
VARIABLE;
B. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por IMPORTADORA LA
TIENDONA,SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE contra el Presidente de la
Corte Suprema de Justicia, por la emisión de la resolución del veintidós de junio y trece de julio
de dos mil doce, referente a la licitación pública N. LP 19/2012 denominada: “SUMINISTRO DE
LLANTAS, TUBOS, LUBRICANTES Y BATERIAS”, en cuanto a la adjudicación y
confirmación de la adjudicación -respectivamente- del sub ítem 11 del ítem I a favor de R.
NUÑEZ SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE.
C. Como medida para restablecer el derecho violado queda expedito el derecho a la
sociedad demandante de promover ante el Tribunal competente, el correspondiente proceso para
la indemnización por daños y perjuicios [artículo 34 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa].
D. Condenar en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
E. En el acto de notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
F. Devolver los expedientes administrativos a su oficina de origen.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------ RCCE ----
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
