Sentencia Nº 350-2013 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 06-03-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 06 Marzo 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 350-2013 |
350-2013
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas y veinte minutos del seis de marzo de dos mil
diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido en carácter personal
por el señor HRHA, contra el Tribunal Disciplinario Región Metropolitana y el Tribunal Primero
de Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil, por la supuesta ilegalidad de los siguientes
actos administrativos:
1)Resolución pronunciada a las nueve horas cincuenta y tres minutos del catorce de
noviembre de dos mil doce, emitida por el Tribunal Disciplinario Región Metropolitana de la
Policía Nacional Civil, mediante la cual ordenó: la destitución del demandante, por atribuírsele la
falta disciplinaria muy grave descrita en el artículo 9 numeral 3 en correspondencia con el
artículo 12 inciso 2° de la Ley Disciplinaria Policial -en adelante LEDIPOL-, consistente en: no
presentarse al lugar de trabajo o sector de responsabilidad donde presta su servicio sin causa
justificada, por más de ocho días consecutivos.
2) Resolución de las nueve horas y cincuenta minutos del seis de junio de dos mil trece,
emitida por el Tribunal Primero de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, en la que, confirmó
la resolución antes mencionada.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la calidad antes mencionada; el
Tribunal Disciplinario Metropolitano y el Tribunal Primero de Apelaciones, ambos de la Policía
Nacional Civil, como autoridades demandadas; y, la licenciada Elisa Edith Acevedo Aparicio, en
su calidad de agente auxiliar delegada por el Fiscal General de la República.
Leídos los autos y considerando:
I. Manifestó el demandante que fue sancionado por el Tribunal Disciplinario de la Región
Metropolitana de la Policía Nacional Civil, por atribuirle la comisión de la infracción descrita en
el artículo 9 numeral 3, en correspondencia con el artículo 12 inciso 2° de ambos de la
LEDIPOL, consistente el primero, en el hecho deno presentarse al lugar de trabajo o sector de
responsabilidad donde presta su servicio sin causa justificada, por más de cuarenta y ocho
horas; y el segundo que define: «…[e]n los casos de las infracciones señaladas en los números
1) y 3) del artículo 9, cuando el infractor se ausente o no se presente al lugar de trabajo o sector
de responsabilidad, por más de ocho días consecutivos, la sanción a imponer será la de
destitución…».
Advierte que esta infracción tuvo como fundamento de hecho, que desde el veintiocho de
enero de dos mil nueve, no se presentó a laborar a la División de Investigación de Accidentes de
Tránsito de la Policía Nacional Civil, debido que en esa fecha sostenía una relación sentimental
con una adolescente, por esta razón la madre de su pareja lo denunció ante la Fiscalía General de
la República, ordenándose una orden de captura administrativa en su contra por la presunta
comisión del delito de estupro. Por esta razón y el temor de ser privado de libertad, tuvo que
ausentarse de su trabajo. Sin embargo, agrega que, con el transcurso de los días, retiraron la
denuncia en vista de la seriedad del vínculo de pareja, relación de la cual incluso han procreando
una hija, y que en la actualidad viven juntos como una familia.
Fue por ello que, habiéndose retirado la denuncia en su contra en la Fiscalía General de la
República, y archivado que fue el caso, decidió comunicarse con el inspector jefe de la División
de Investigación de Accidentes de Tránsito, quien lo apoyó para que se reincorporara a su trabajo,
integrándose nuevamente a sus labores el día veintiocho de mayo de dos mil diez. Sin embargo,
ya encontrándose en funciones, el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana decidió
incoarle procedimiento sancionatorio por la falta antes descrita, cuyo resultado se concretó en su
destitución.
De esta decisión interpuso recurso de apelación ante el Tribunal de Primero de
Apelaciones de la Policía Nacional Civil, sin embargo, dicho cuerpo colegiado decidió confirmar
la sanción en su contra.
El actor advierte que ambos actos administrativos han sido emitidos conculcando la reglas
de la sana critica, la motivación del acto administrativo, específicamente en cuanto a la
proporcionalidad de la sanción; además, indica que los Tribunales Disciplinarios son
incompetentes y su conformación inconstitucional, debido que actúan como juez y parte dentro
del procedimiento; finalmente manifiesta presuntas violaciones al derecho a la justicia social, al
trabajo, a la estabilidad laboral, al principio de inocencia, y al debido proceso. Por estas razones,
las resoluciones impugnadas deben ser declaradas ilegales.
II. Por auto de las diez horas y diez minutos del diecisiete de enero de dos mil
catorce,(fs.14), se admitió la demanda y se tuvo por parte al señor HRHA, se requirió de las
autoridades demandadas el informe para establecer la existencia de los actos administrativos
impugnados, conforme a lo prescrito en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en
el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de
ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; así mismo, se requirió la remisión de los
respectivos expedientes administrativos relacionados con el caso, y se otorgó la medida cautelar
concerniente a la suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados.
Las autoridades demandadas rindieron los respectivos informes en los cuales manifestaron
la existencia de los actos administrativos controvertidos por el demandante, y que los mismos no
adolecen de ilegalidad; asimismo, remitieron el expediente administrativo relacionado al
procedimiento.
III. Por medio de auto de las nueve horas cincuenta y tres minutos del uno de septiembre
de dos mil catorce (fs. 54), se tuvieron por rendidos los informes de las autoridades demandadas,
se requirió un nuevo informe de conformidad a lo prescrito en el artículo 24 de la LJCA, a fin de
que expusieran las razones en que justifican la legalidad de los actos impugnados, se confirmó la
medida cautelar, y, se ordenó notificar la resolución al Fiscal General de la República, para los
efectos del artículo 13 de la LJCA.
El Tribunal Primero de Apelaciones de la Policía Nacional Civil (fs. 66-67)se refirió a
cada uno de los agravios impetrados por el demandante, indicando que no se configuran las
infracciones indicadas; y, por lo tanto, no se perfila ninguna actividad que ocasione algún tipo de
ilegalidad en los actos administrativos impugnados.
Por su parte, el Tribunal Disciplinario Metropolitano de la Policía Nacional Civil en su
informe (fs. 69-70), relacionó los medios de prueba que fueron valorados en la audiencia inicial;
advirtiendo que no existen las violaciones indicadas, y en consecuencia el acto administrativo es
legal.
En auto de las diez horas veintiséis minutos del quince de julio de dos mil quince (fs. 77);
se tuvieron por rendidos los informes de las autoridades demandadas, y se abrió a prueba el
proceso.
En la etapa probatoria, el Tribunal Disciplinario Región Metropolitana presentó escrito
(fs. 81), mediante el cual indicó que la prueba propuesta, se encuentra agregada en el expediente
administrativo remitido a esta sede judicial. Por su parte, el Tribunal Primero de Apelaciones
presentó escrito (fs. 85) en el que únicamente hacen mención de las razones que a su criterio
justifican el incumplimiento de la medida cautelar ordenada por esta Sala.
Posteriormente, por auto de las quince horas cincuenta minutos del diecisiete de mayo de
siguientes resultados:
a) La parte actora no expresó sus alegatos finales.
b) El Tribunal Primero Disciplinario Metropolitano (fs. 101-103), ratificó lo expuesto en
el informe justificativo.
c) El Tribunal Primero de Apelaciones (fs. 98) también desarrolló similares argumentos
expuestos en el segundo informe.
d) La representación fiscal -en síntesis- en su intervención hizo referencia a lo siguiente:
«…esta Representación Fiscal concluye que la resolución emitida en sede administrativa por el
Tribunal Disciplinario Región Metropolitana y El Tribunal Primero de Apelaciones, ambos de la
Policía Nacional Civil, se encuentra (sic) apegada a derecho, ya que el agente HRHA, debió
mostrar una conducta acorde a los deberes y obligaciones impuestos por la Ley Disciplinaria
Policial…».
Finalmente, el presente proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.
IV. La pretensión del demandante se fundamenta principalmente en controvertir el
contenido de dos actos administrativos; el primero emitido por el Tribunal Disciplinario
Metropolitano, mediante el cual falló destituirlo. Por su parte, el segundo acto impugnado, se
dirige a la resolución pronunciada por el Tribunal Primero de Apelaciones -ambos de la Policía
Nacional Civil-, quien confirmó la sanción impuesta al actor.
Para impugnar los dos actos, el demandante identifica los siguientes motivos de
ilegalidad: (i)violación a las reglas de la sana critica, (ii)motivación de la proporcionalidad de la
sanción, y, (iii)falta de competencia de los tribunales disciplinarios. Ahora bien, de acuerdo al
principio iura novit curia (el juez conoce el derecho), esta Sala advierte ciertaparticularidad en el
planteamiento en la demanda, respecto de la posible vulneración a las reglas de la sana critica. El
actor alude su transgresión en virtud que -según su criterio- existió una justificación motivada
para ausentarse de su trabajo, que era la supuesta denuncia y orden de captura en su contra,
emitida por la Fiscalía General de la República.
Este tribunal advierte en este punto, que el contenido descriptivo de la norma infractora
establece para su configuración, que el justiciable se ausente por ocho días consecutivos sin
justificación alguna, lo que conlleva a entender que, en caso de existir un impedimento
justificado, la falta no es aplicable, por no adecuarse a los verbos rectores que describe el
precepto, y, por lo tanto, no es típica. En este sentido, aunque el actor indica [en este punto]la
violación a las reglas de la sana critica, lo que en realidad se perfila, es la posible conculcación a
la tipicidad de la conducta. De modo tal, que se procederá al análisis de la trasgresión al principio
de tipicidad y no al de las reglas de sana critica como pretende el actor.
Por otra parte, el demandante también alega la conculcación del derecho a la justicia
social, al principio de inocencia, y al debido proceso. Respecto de éstos, únicamente advierte su
vulneración, sin plantear ningún argumento que indique cómo o de qué forma la Administración
pública concretó dichas violaciones alegadas; es decir, refiere una afirmación sin exponer las
razones que la motivan, ni prueba de su dicho.
En el sentido expuesto, y en virtud que la competencia de este Tribunal está supeditada al
planteamiento que el actor realice en su demandada, y al no haber consignado el demandante la
argumentación mínima- adecuada para concretar la infracción de los derechos y principios
citados supra, ello le impide a esta Sala pronunciarse al respecto, y, por ende, se rechazarán in
limine el análisis de dichos motivos de ilegalidad.
Finalmente, el actor advierte violaciones al derecho al trabajo y a la estabilidad laboral;
estos últimos, a consideración de esta Sala se encuentran vinculados a la posible configuración
respecto de uno de los motivos de ilegalidad sugeridos por el impetrante, de ahí que su
comprobación en el presente caso, estará supeditada a dicha circunstancia.
Por lo tanto, y para efectos de orden, los agravios que se consideraran en la presente
resolución, seguirán el siguiente iter lógico: como primer punto procesal, se hará mención de
presunta incompetencia de los tribunales disciplinarios; a continuación, y en caso de ser
procedente, se analizará lo correspondiente a la tipicidad de la conducta; finalmente, se
examinará la motivación de la sanción en lo concerniente al principio de proporcionalidad.
1. Falta de competencia del Tribunal Disciplinario
1.1 El demandante al respecto manifestó: «[d]ichos Tribunales Disciplinarios, por
imperium de ley, son incompetentes, y su conformación inconstitucional, ya que los miembros
que la integran tal como se aprecia en las resoluciones son elementos del cuerpo policial, con
sus respectivos grados, por ende subordinados, véase la presencia del sub-comisionado a la
audiencia de expresión de agravios en el Tribunal Segundo (sic) de Apelaciones y la intervención
que se le da, al grado de suspender la audiencia por la falta que este tiene del tiempo y señalar
el día que él tenga tiempo, de ahí se ve la subordinación de estos Tribunales para que pueda
administrarse verdadera justicia, DEBEN GOZAR DE INDEPENDENCIA Y TOTAL
IMPARCIALIDAD, requisitos que no se cumplen…» (resaltado del original).
1.2 El Tribunal Disciplinario Región Metropolitana no desarrolló argumentos respecto de
éste motivo de ilegalidad.
1.3 El Tribunal Primero de Apelaciones sobre ello manifestó: «…este Tribunal ha basado
sus actuaciones en las potestades legales otorgadas por la normativa especial, bajo la sujeción
constitucional del principio de legalidad en su vinculación positiva…»
Concluyendo que: «…el legislador consideró necesario que los Tribunales de
Apelaciones de la PNC, fueran conformados por un vocal policial, dado que este conoce de
manera más precisa y con apego a la realidad, aspectos y procedimientos meramente operativos
de carácter policial que posiblemente los miembros no conozcan de manera tan clara, pues son
situaciones propias del desempeño de la labor policial diaria. Por lo que no es procedente el
argumento que los vocales policiales al estar jerarquizados a la Corporación Policial, están
subordinados a las decisiones del Director General de la PNC para resolver los recursos de
apelación de esta instancia, ya que los nombramientos de los miembros de los Tribunales de
Apelaciones es facultad del Ministro de Justicia y Seguridad Pública, en apego al artículo 27 de
la Ley Disciplinaria Policial, es decir, que esta instancia depende únicamente
administrativamente del titular antes mencionado; garantizando de esa manera que los
Tribunales de Apelaciones sean independientes de la Corporación Policial, generando así,
credibilidad e imparcialidad de las decisiones adoptadas…».
1.4 Luego de exponer los argumentos de las partes, esta Sala hace las siguientes
consideraciones:
A. La competencia es una potestad legal, que se considera como una de las máximas
expresiones del principio de legalidad. Este principio se configura como una garantía para los
particulares, en el sentido que los funcionarios públicos actuarán, solamente, de acuerdo a las
facultades concedidas por la ley y nunca fuera de dicho ámbito; lo que a la postre implica que los
administrados no serán afectados en su esfera jurídica, salvo por actos dictados por el ente
facultado para ello y en estricto respeto a la ley. Conforme a la doctrina de la vinculación
único que habilita y otorga legitimidad a los actos dictados por los funcionarios del gobierno.
En otras palabras, la competencia es el ámbito de autoridad que la ley otorga a un
funcionario, órgano o institución para desempeñar de manera legítima sus atribuciones. Entre sus
criterios de distribución, la competencia se clasifica en razón de la materia, el grado y el
territorio.
Sobre el particular, Marienhoff plantea en su Tratado de Derecho Administrativo: «[l]a
actividad de la Administración Pública se concreta en hechos y actos jurídicos y no jurídicos
(actividad externa e interna, respectivamente), cuya validez depende que la actividad
correspondiente haya sido desplegada por el órgano actuante dentro del respectivo círculo de
sus atribuciones legales. Este círculo de atribuciones legales determina la capacidad legal de la
autoridad administrativa, capacidad que en derecho administrativo denominase
competencia».[MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, 4° edición
actualizada, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, pag. 248, 1998].
En virtud de lo anterior, se afirma que las facultades con que se encuentran revestidos los
órganos de la Administración Pública para la consecución de sus fines, están expresamente
consignadas en la normativa jurídica reguladora de la actividad pública que están llamados a
desarrollar. En consecuencia, los titulares tienen la obligación de supeditar las facultades
encomendadas conforme a los lineamientos establecidos en el ordenamiento jurídico. Contrario
sensu, conllevaría transgresiones a la ley, ergo violación al principio de legalidad.
B. En el presente caso, es pertinente indicar, que el demandante únicamente cuestiona la
competencia del Tribunal Disciplinario, entendiendo éste, al cuerpo colegiado emisor del acto
originario, es decir, el Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana. Y además, que la
conformación de este último, es inconstitucional al actuar como juez y parte en el procedimiento
sancionatorio.
En primer lugar, respecto de la competencia es preciso advertir, que en materia de
estará a cargo de la Policía Nacional Civil, que será un cuerpo profesional, independiente de la
fuerza armada (…) tendrá a su cargo las funciones (…) que garanticen el orden, la seguridad y
la tranquilidad pública…».
Para este cometido, la Ley Disciplinaria Policial es el cuerpo normativo en el que se
concentra el régimen disciplinario y el cual desarrolla la tipificación y clasificación de las
infracciones, las sanciones correspondientes, el procedimiento a seguir, las autoridades, y los
órganos con competencia investigadora y sancionadora.
Respecto a esta última idea, la LEDIPOL regula un apartado específico denominado: «...
de la competencia». En este capítulo, se encuentra comprendido el artículo 15 [disposición
vigente] que prescribe lo siguiente: « [l]os Tribunales Disciplinarios serán competentes para
concer y decidir en los procedimientos seguidos para imponer las sanciones por faltas graves y
muy graves en que incurran los miembros de la Policía Nacional Civil. También conocerá de las
faltas leves conexas, entendiéndose por tales aquellas que se imputen al investigado en el miso
procedimiento junto con otras graves o muy graves».
De esta disposición se extraen dos ideas esenciales: (i) que los tribunales disciplinarios
son los competentes para conocer los procedimientos sancionatorios que involucren a los agentes
de la Policía Nacional Civil; (ii) que su competencia se circunscribe a las faltas graves y muy
graves.
En el presente caso, lo que se perfila es que el Tribunal Disciplinario Región
Metropolitana, actuó de acuerdo a la competencia que la LEDIPOL le confiere, dado que: (a) la
ley habilita para el conocimiento los procedimientos disciplinarios; y, (b), la falta atribuida al
demandante es clasificada como muy grave, tal y como se establece en el artículo transcrito
supra; lo que implica que la autoridad demandada actuó conforme a la competencia que la ley
establecer, de ahí que, no se configure el agravio que indica en actor en el presenta caso.
El demandante también alega que la conformación del Tribunal Sancionador es
inconstitucional por actuar en el procedimiento como juez y parte, al ser parte de sus integrantes
miembros de la misma corporación policial.
Al respecto, el artículo 20 de la LEDIPOL -ahora reformado- regulaba lo que
correspondía a nombramientos de los sujetos que integraban los tribunales disciplinarios de la
Policía Nacional Civil, en el siguiente sentido: «[l]os Tribunales Disciplinarios Regionales
estarán conformados por tres miembros policiales, uno del nivel superior, quien fungirá como
Presidente; el segundo del nivel ejecutivo; y, el tercero del nivel básico en categoría de sargento.
Serán nombrados por el Director General considerando su buena conducta y conocimiento del
régimen disciplinario». Es decir, era notorio que, por ministerio de Ley, era el Director y no otro
funcionario- la persona competente para nombrar a los propietarios de los tribunales
disciplinarios regionales, y ello implicaba que, emitida la orden por el director general, los sujetos
que la integraban, indistintamente su vínculo o que éstos formaran parte de la institución, se
encontraban legitimados para resolver y dilucidar controversias relacionadas a garantizar el
cumplimiento efectivo del régimen disciplinario de la Policía Nacional Civil.
En esta inteligencia se advierte que los Tribunales Disciplinarios son integrados por
elementos pertenecientes a la misma institución policial, ello se fundamenta en la potestad de
organización que el legislador previó en la LEDIPOL, para dicha entidad; lo cual es ordinario en
sede administrativa, en tanto y en cuanto que es la misma Administración Pública quien tiene la
facultad legal para dirimir los conflictos relacionados a las faltas que se le atribuyen a sus
miembros, como parte de las competencias de auto-regulación -ad intra-, confiriéndoles a estos,
todos los derechos y garantías constitucionales y procesales, y que a posteriori permite la
ejecución expedita de sus actos administrativos. Ahora bien, agotada la sede administrativa,
queda habilitada la sede jurisdiccional, para controlar la legalidad de los actos administrativos
que emita el Tribunal; lo cual, a su vez, es la manifestación constitucional de acceso a una tutela
judicial efectiva a favor de los administrados. Por lo tanto, esta Sala es del criterio que, en el
presente caso, no se configura el agravio aludido por el demandante en los términos señalados.
Aunado a lo anterior, es ineludible advertir, que, en el procedimiento sancionatorio
reglado en la LEDIPOL, se evidencia la conformación de unidades de investigación e instructores
quienes son encargados de la recopilación de los medios de prueba que sirven para sustentar la
petición razonada, la cual posteriormente es presentada ante el Tribunal Disciplinario para su
resolución. Así lo establecía el artículo 39 de la ley -reformado- al indicar: «los Jefes con
competencia sancionadora, el Tribunal Disciplinario, la Inspectoría General, la Unidad de
Investigación Disciplinaria y sus Secciones, encomendaran las investigaciones del caso que
conozcan, cuando sean necesarias, a instructores que tendrán la calidad de autoridad
investigadora conforme a esta ley. Los instructores deberán tener una categoría igual o superior
a la del investigado».
Ello quiere decir que los Tribunales Disciplinarios, únicamente se encargan del análisis de
los elementos “probatorios”, (los cuales han sido previamente recolectada por personas
materialmente distintas), teniendo funciones específicas en la decisión que determina la
infracción y la consecuente sanción (como juez natural); y no [como alega el actor] en la etapa de
indagación o investigación de los hechos (como contraparte del administrado); en consecuencia,
el Tribunal Disciplinario no tiene una doble inmersión en procedimiento como juez y parte, ni
funcional, ni materialmente; tal como pretende argumental el actor.
En este sentido, no cabe acoger el argumento esgrimido por el impetrante, en cuanto a que
la conformación de los Tribunales Disciplinarios son inconstitucionales, en virtud que los
miembros que los integran son elementos que pertenecen a la corporación policial, y por tanto
actúan como juez y parte.
2. Violación al principio de Tipicidad
2.1 El actor en este punto indicó que la justificación de su incomparecencia a sus labores,
se debió a la denuncia efectuada por la madre de su pareja, y la posible orden de captura girada
en su contra, por ello sostuvo: «…que el artículo 9 N° 3 de la Ley Disciplinaria de la Policía
Nacional Civil, establece sin causa justificada, sin tomar en cuenta que si existía una causa
justificada, del cual (sic) desde el primer día se tuvo conocimiento por cuanto la madre de mi
señora llegó a mi trabajo y expuso la situación, razón por lo que si se tenía conocimiento de mi
inasistencia al trabajo…».
2.2 El Tribunal Disciplinario Región Metropolitana señaló: «…en este caso se han
establecido los extremos procesales que configuran la conducta atribuída al indagado, y resolvió
sancionarlo con DESTITUCIÓN…» (resaltado del original).
2.3 El Tribunal Primero de Apelaciones manifestó: «…el demandante (…) faltó a partir
del 28 de mayo de 2009, sin presentar justificación alguna o tramitar los permisos
correspondientes para amparar su ausencia, en ese sentido la Ley Disciplinaria Policial es clara
en establecer como falta muy grave en el art. 9 numeral 3) el no presentarse al lugar de trabajo o
sector de responsabilidad donde presta su servicio sin causa justificada, por más de cuarenta y
ocho horas, adecuándose perfectamente la conducta del investigado a dicha disposición, así
también, el Art. 12 de la misma Ley dice: en los casos de las infracciones señaladas en los
números 1) y 3) del artículo 9, cuando el infractor se ausente o no se presente al lugar de trabajo
o sector de responsabilidad, por más de ocho días consecutivos, la sanción a imponer será la
destitución, siendo el caso que nos ocupa, puesto que el investigado se presentó hasta un año
cuatro meses más tarde, faltando por más de ocho días consecutivos».
2.4 Establecidas posturas de las partes, la Sala procederá a la desarrollar las siguientes
consideraciones:
La tipicidad o especificidad legal consiste en una manifestación del principio de legalidad
por medio de la cual se exige que, toda conducta prohibida por la que se sanciona a un
administrado, debe estar previamente descrita en la norma, al igual que se encuentre determinada
en ella la sanción que resulta de cometerla.
En la práctica, ello implica la imposibilidad de atribuir las consecuencias jurídicas de la
norma a conductas que no se adecuan con las señaladas en las mismas. En otras palabras, no
podrá haber sanción si la conducta atribuida al sujeto no puede ser subsumida en la infracción
descrita en la disposición legal. Por otra parte, también implica que al infractor únicamente se le
puede imponer la sanción establecida o regulada en la ley, y que establezca el rango mínimo y
máximo de sanción correspondiente.
Es decir, en el ámbito del derecho sancionador, la tipicidad comprende a su vezde una ley
previa al hecho considerado como infracción, y además que tanto la infracción como la sanción
estén descritas en forma expresa, determinante y clara en la norma.
B. Para el caso en concreto, es necesario reiterar que al actor se le atribuyó la falta
descrita en el artículo 9 numeral 3 en correspondencia al artículo 12 inciso 2 de la LEDIPOL, que
establecen respectivamente como falta muy grave:«…no presentarse al lugar de trabajo o sector
de responsabilidad donde presta su servicio sin causa justificada, por más de cuarenta y ocho
horas; y el segundo define: «…[e]n los casos de las infracciones señaladas en los números 1) y
3) del artículo 9, cuando el infractor se ausente o no se presente al lugar de trabajo o sector de
responsabilidad, por más de ocho días consecutivos, la sanción a imponer será la de
destitución…».
La violación al principio de tipicidad estriba en que, para que la conducta se adecue a la
configuración de la norma infractora, es necesario no solo el abandono de las labores per se, si
no, además, que el mismo se haya ejecutado sin causa justificada; ello implica, que, en un caso
concreto, en el supuesto que se constituya un justo impedimento, la acción no se ajustaría a los
verbos rectores de la falta, y, por lo tanto, la actuación de la Administración pública, sería ilegal.
Ahora bien, cuando la disposición en análisis advierte la posibilidad de una “causa
justificada”, esta fórmula no debe entenderse abierta o indeterminada, a expensas del arbitrio
excesivamente discrecional del aplicador; al contrario, esta nominación debe ser concretada a
partir de dos conceptos doctrinarios y normativos arraigados en la jurisprudencia: caso fortuito o
fuerza mayor.
Al respecto, se ha establecido concretamente que existe justo impedimento cuando por
caso fortuito o fuerza mayor no se ha cumplido una obligación. El caso fortuito se define como
un acontecimiento natural inevitable que puede ser previsto o no por la persona obligada a un
hacer, pero a pesar que lo haya previsto no lo puede evitar, y, además, le impide en forma
absoluta el cumplimiento de lo que debe efectuar. Constituye una imposibilidad física
insuperable.
La fuerza mayor es el hecho, previsible o imprevisible, pero inevitable, que impide
también, en forma absoluta, el cumplimiento de una obligación. En la misma línea, el artículo 43
del Código Civil incorpora ambos conceptos, y establece que se llama fuerza mayor o caso
fortuito el imprevisto que no es posible resistir. En forma genérica y tradicionalmente se entiende
que concurre “justa causa” o justo impedimento para cumplir con una carga, cuando el caso
fortuito o la fuerza mayor hicieren imposible la realización del acto pendiente.
Indistintamente, ambos supuestos [caso fortuito o fuerza mayor] se configuran a partir de
acontecimientos ajenos a la voluntad. Es decir, que se trata de un hecho exterior, de manera que
quien lo alega no haya intervenido o contribuido, en forma alguna en su realización; y sea de
carácter imprevisible, extraordinario, anormal, inmanejable e inevitable por parte de quien lo
invoca. Debe existir una relación de causa efecto, entre caso fortuito o fuerza mayor, con la
imposibilidad permanente o momentánea de la ejecución de la obligación.
Para que proceda la aplicación del caso fortuito o fuerza mayor, es necesario que: (a) se
alegue ante la autoridad competente; (b) existan motivos de fuerza mayor o caso fortuito
debidamente acreditados; y (c) que la autoridad ante quien se alega resuelva favorablemente la
procedencia del justo impedimento. Delimitado el concepto del justo impedimento es procedente
aplicar lo antes expuesto al caso de estudio, el actor alega que, en el sub júdice, se constituyó una
causal de justificación que hace que la acción no se adecue a la norma infractora.
En este orden, el demandante arguye como motivo de justificación quesostenía una
relación sentimental con su pareja, quien en ese momento era menor de dieciocho años de edad,
razón por la cual la madre de ésta, lo denunció por la comisión del delito de Estupro ante la
Fiscalía General de la República, ausentándose de su trabajo por temor a ser detenido [denuncia
que posteriormente fue retirada ordenándose el archivo de las diligencias en sede fiscal]. Afirma
el actor, que la Administración pública tenía conocimiento previo de las razones por las cuales se
ausentó de sus labores, pues su suegra llegó a su trabajo, y expuso los hechos acontecidos.
Al examinar la causal que emplea el demandante, la misma se circunscribe al temor a ser
detenido por la posible imputación del delito supra citado. En este sentido, al analizar el motivo
por el cual el actor decidió abandonar de su trabajo, en éste no se perfila una situación
imprevisible, extraordinaria, anormal, inmanejable e inevitable, que provenga de fuerza mayor o
de caso fortuito, que lo coloque en la imposibilidad de realizar el acto por sí [comparecer a su
trabajo]; al contrario, esta Sala considera que, el impetrante estaba en la posición de presentarse a
su lugar de labores, aunque hubiese una posible denuncia en su contra por la comisión de un
hecho delictivo y en consecuencia la emisión de una orden de captura; es decir, le surgía al señor
HA la obligación no solo de presentarse a su trabajo, sino además, de ponerse a disposición de las
autoridades competentes a efectos de dilucidar la imputación atribuida.
Esto último, parte de la idea que en el presente caso, el régimen administrativo presenta
una especial singularidad, en cuanto a las condiciones que sus miembros -Policía Nacional Civil-
deben cumplir en armonía con sus fines constitucionales en materia de seguridad pública; así lo
de la Policía Nacional Civil, que será un cuerpo profesional, independiente de la fuerza armada
y ajeno a toda actividad partidista». Este mandato, supone entonces una vinculación especial de
los agentes con la institución a la que se integran, de ahí que se procure de éstos, el cumplimiento
de códigos de conducta estrictos, en aras propiciar el buen funcionamiento de la propia
Administración; esto, en tanto que una las principales funciones de la Policía Nacional Civil,
estriba en la prestación de un servicio efectivo de seguridad pública a la comunidad en
cumplimiento de la ley.
En el sentido dicho, sin perjuicio de la violación a la tipicidad alegada, cabe decir además,
que en el presente caso no hay constancia con la que se compruebe que el actor haya requerido
permiso para no presentarse a su trabajo, dado que por motivo de su cargo o función, no puede
éste ausentarse de sus labores sin explicar las razones o motivos que lo justifiquen de forme
previa; esta última idea, en el entendido que a este tipo sujetos, se les exige un mayor
compromiso de disciplina con la entidad que representan, como una modalidad de auto-
regulación de la misma Administración Pública. De ahí, que, partir de los anteriores
razonamientos, esta Sala considera que los actos administrativos en este punto, sean legales.
3. Violación a la motivación de la proporcionalidad de la sanción
3.1 En este apartado el demandante indicó: «…dicho Tribunal hace un bosquejo de la
prueba y determina que ME ENCUENTRAN RESPONSABLE Y SE ME DESTITUYE POR
LA FALTA MUY GRAVE DEL ARTÍCULO NUEVE NUMERAL TRES DE LA LEY
DISCIPLINARIA. Bajo unos argumentos carentes de (…) fundamento jurídico (…) [e]n tal
proceder sistemático de los aplicadores se manifiesta la grave circunstancia que tal resolución
carece de motivación fáctica como jurídica para acordar la DESTITUCIÓN de mi persona,
puesto que no se apreciaron las causas por las cuales de adopta tan gravosa decisión (…) la
graduación de la sanción se ha tomado arbitrariamente sin justificación en los criterios
legales…».
3.2 El Tribunal Disciplinario de la Región Metropolitana no desarrolló argumentos en
relación a este motivo de ilegalidad.
3.3 El Tribunal Primero de Apelaciones de la Policía Nacional Civil manifestó que el
artículo 12 de la LEDIPOL advierte que transcurridos ocho días de ausencia ello ocasiona
directamente la destitución del cargo; en este sentido manifiestan: «…al encontrarse
expresamente en la Ley Disciplinaria Policial, la sanción a imponer al falta por más de ocho
días consecutivos sin presentar justificación alguna, este Tribunal no podía aplicar una sanción
distinta de forma discrecionalidad (sic), puesto que de estricto cumplimiento para el caso que
nos ocupa aplica la sanción de destitución del cargo…».
3.4 Expuestos los argumentos de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones:
A. El acto administrativo está configurado por una serie de elementos -objetivos,
subjetivos y formales- los cuales deben concurrir en debida forma para que se constituya válido.
La doctrina establece que basta la concurrencia de vicios en uno de los elementos para que el acto
como tal, se torne ilegal.
De este modo, debemos señalar que, uno de los aspectos que constituye el elemento
formal del acto es su motivación. La motivación del acto administrativo exige que la
Administración Pública, plasme en sus resoluciones las razones fácticas y jurídicas que le
determinaron a adoptar su decisión. La ratio decidendi de la motivación, permite ejercer un
control de legalidad, constatando si estas razones están fundadas en derecho y si se ajustan a los
fines que persigue la normativa aplicable.
Asimismo, la motivación tiene trascedentes finalidades, desde el punto de vista interno, el
asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración pública; desde el terreno
externo, constituye una garantía para el administrado a quien le permite conocer las razones o
motivos por los cuales se le sanciona, posibilitando el adecuado ejercicio de los medios de
impugnación. Con ello, la motivación también incide en el control jurisdiccional, en tanto
posibilita el análisis del criterio de decisión que indujo a la autoridad pública a resolver en
determinado sentido.
Al respecto la Sala de lo Constitucional ha indicado que: «…todos los funcionarios
públicos tienen la obligación de exponer los razonamientos que cimienten su decisión;
obligación que se extiende a todo tipo de resoluciones, sin que para ello baste la mera cita de las
disposiciones que se consideren aplicables. El deber de motivar las decisiones
independientemente de su naturaleza jurisdiccional o administrativa adquiere una connotación
constitucional, pues su inobservancia incide negativamente en la seguridad jurídica como valor
constitucional y en forma concreta afecta el derecho de defensa del justiciable como acontece a
su ejercicio mediante la actividad recursiva» [Inc. 18-2008, de las doce horas con veinte minutos
del día veintinueve de abril de dos mil trece.
Cabe agregar que la falta de motivación puede atender a razones de distinto tipo, en
primer lugar, que la misma falte, es decir, que no se consignen expresamente las razones jurídicas
y fácticas sobre las que basa el proveído. Asimismo, que la exposición judicial exista, pero que
sea contradictoria sobre algún tipo de solicitud de las partes. En otros términos: que no exista
coherencia, consistencia o unidad en la exposición de la autoridad.
De igual forma, que los argumentos sean insuficientes o aparentes, comprendiéndose
incluidos en este vicio dos aspectos: uno, que la administración no consigne de forma completa,
íntegra o con la entereza suficiente sus argumentos en que se basa el proveído; dos, que en la
exposición se utilicen: formularios, afirmaciones o frases rutinarias, o se consigne solamente el
simple relato de los hechos o cualquier otra forma de reemplazarla por relatos insustanciales.
Por su parte, el principio de proporcionalidad parte de un criterio constitucional que
procura limitar las facultades que tienen los poderes públicos para restringir o lesionar los
derechos individuales de los ciudadanos; su función es doble: limita a los legisladores en el
momento que crean las disposiciones generales, de tal manera que las sanciones creadas no
podrán ser desproporcionales a las conductas que se reprenden; y dirige la potestad del Órgano
Judicial y la Administración Pública al momento de imponer la sanción. Concretamente en el
ámbito administrativo, el principio de proporcionalidad se cumplirá siempre que las sanciones
que se impongan sean proporcionales al principio de culpabilidad y a la gravedad que comporten
los hechos según circunstancias objetivas y subjetivas, dentro de otros criterios de ponderación
punitiva.
De esta manera, este principio sirve, como límite a la discrecionalidad de la actividad
administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y vinculación que debe existir entre
las infracciones cometidas, la culpabilidad, y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas
por el ente competente.
Al respecto la Sala de lo Constitucional ha indicado que: «…una sanción administrativa
será idónea si es capaz de conseguir los fines perseguidos por el legislador con su adopción;
será necesaria si dentro del catálogo de medidas posibles no existen otras que posean igual
grado de idoneidad con respecto a la finalidad advertida y que sean menos lesivas o dañosas a
los derechos fundamentales involucrados; y, finalmente, será proporcionada en estricto sentido
si, superados los juicios de idoneidad y necesidad, es adecuada en relación con la magnitud o
lesividad del comportamiento del infractor». [Inc. 175-2013, de las once horas con cincuenta y
cinco minutos del día tres de febrero de dos mil dieciséis].
Para determinar la proporcionalidad de una sanción, se incluyen en algunas leyes
sectoriales los denominados criterios de dosimetría punitiva, dirigidos a los aplicadores de las
normas para graduar la sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de
circunstancias objetivas y subjetivas; entre ellas, por ejemplo se incluyen: (i) la intencionalidad
de la conducta constitutiva de infracción; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados;
(iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y
material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de
la sanción.
En este sentido, el principio de proporcionalidad es un límite de la potestad de la
Administración pública y queda sujeta a control judicial con el único propósito de garantizar que
las autoridades públicas no trasgredan el ámbito legal y que la sanción que impongan, lejos de
corregir una conducta, sea una violación de los derechos del administrado. Los términos de
comparación para establecer si una actuación concreta de los poderes públicos infringe o no el
principio de proporcionalidad son por un lado el contenido y finalidad de la medida o resolución
que adopta la autoridad pública y, por otro lado, la entidad o magnitud del sacrificio que a los
derechos individuales del sujeto pasivo de la medida comporta la misma. En ese orden de ideas,
corresponderá a la entidad sancionadora realizar la debida ponderación de cara a imponer la
sanción que corresponde, y para ello, se requiere de una expresa y manifiesta motivación en la
cual la autoridad explique los fundamentos por los cuales se decanta por un tipo de sanción, del
universo de sanciones existentes en cada caso en concreto.
B. En el sub judice, el actor indica que los actos administrativos sancionadores carecen de
motivación fáctica y jurídica; es decir, que en estos no se expresaron las razones por la cual
impuso la sanción de destituirlo de la Policía Nacional Civil.
Al examinar la LEDIPOL, los artículos 7, 8 y 9, regulan la acción de no presentarse al
trabajo sin causa justificada, en el siguiente sentido: el artículo 7 letra b) de la ley, establece, que
será una falta leve: no presentarse al lugar de trabajo o sector de responsabilidad donde presta
su servicio sin causa justificada, hasta por veinticuatro horas(resaltado suplido).
En otro orden, el artículo 8 del mismo cuerpo normativo, desarrolla el apartado
concerniente a las faltas graves, entre ellas, las descritas en el literal b) que señala: no presentarse
al lugar de trabajo o sector de responsabilidad donde presta su servicio sin causa justificada,
por más de veinticuatro horas hasta por cuarenta y ocho horas(resaltado suplido).
Finalmente, el artículo 9 de la LEDIPOL, establece las descripciones normativas para las
faltas muy graves, entre ellas, la dispuesta en la letra c) que indica [como falta muy grave]: no
presentarse al lugar de trabajo o sector de responsabilidad donde presta su servicio sin causa
justificada, por más de cuarenta y ocho horas(resaltado suplido).
Lo importante de lo anterior, es identificar que el legislador ha desarrollado una
graduación normativa para el mismo comportamiento, específicamente el hecho de no
presentarse sin causa justificada al lugar de trabajo o zona de responsabilidad, quedando
supeditada la gravedad de la infracción y por ende de la sanción, a las horas de ausencia que
acumule el presunto responsable. En este sentido, la autoridad con competencia sancionara
deberá tomar en consideración tales circunstancias, en correspondencia sistemática del tipo de
sanción que para una de ellas proceda; esto, conforme a lo que disponen los artículos 10, 11 y 12
de la LEDIPOL, preceptos que detallan un catálogo de diversas sanciones a las que pueden ser
sujetos los administrados en esta materia, en concordancia con el artículo 13 que hace referencia
a los criterios de proporcionalidad.
En supuestos como lo mencionados, acorde a las diversas opciones de sanciones que
prescribe el legislador para cada infracción, es necesario que la Administración pública, para
justificar la adopción de una u otra, exprese los argumentos necesarios que motiven dicha
decisión; de ahí que,en un caso concreto, es ineludible expresar las razones fácticas y jurídicas
que lleven al justiciable a entender por qué la elección de una sanción determinada de entre otras
aplicables.
Empero, la LEDIPOL dispone una consecuencia jurídica distinta cuando la ausencia en
las labores supera a los ocho días consecutivos; así lo dispone el artículo 12, que establece: «[e]n
los casos de las infracciones señaladas en los números 1) y 3) del artículo 9, cuando el infractor
se ausente o no se presente al lugar de trabajo o sector de responsabilidad, por más de ocho
días consecutivos, la sanción a imponer será la de destitución…» (resaltado suplido). Cabe
aclarar que este artículo ha sido en la actualidad reformado mediante Decreto Legislativo N° 160
del 29 de octubre de 2015, publicado en el Diario Oficial N° 211, tomo 409 del diecisiete de
noviembre de 2015, en la modificó el texto del artículo en mención en el siguiente sentido: «[e]n
los casos de las infracciones señaladas en los numerales 1), 2), 3), y 4) del artículo 9, cuando el
infractor se ausente o no se presente al lugar de trabajo o sector de responsabilidad, por más de
setenta y dos horas, la sanción a imponer será la destitución…». Empero, la disposición
aplicable será la primera descrita en virtud de ser más favorable al administrado.
Aclarado lo anterior, y continuando con el análisis del artículo en comento, el legislador
ha previsto una sanción severa por la configuración de abandono de trabajo, por un tiempo mayor
a ocho días consecutivos, constituyéndose ésta, en la única medida a la que la Administración
pública puede adoptar una vez comprobada y determinada la conducta infractora.
Esto tiene sentido en tanto que no podemos obviar que un agente de la Policía Nacional
Civil, presta concretamente un servicio público en materia de seguridad pública encomendada al
Estado, concepto [servicio público] que tiene como fundamental noción, garantizar la satisfacción
de las necesidades sociales, en forma regular, continua y obligatoria, universal, y en condiciones
de igualdad y calidad, a toda la comunidad.
En este orden, es posible afirmar, que los agentes policiales, están llamados a cumplir una
función propia, institucional, de servicio a los intereses generales con objetividad y eficacia. Ello
implica que el ejercicio de su profesión persigue necesariamente los intereses públicos que
constituyen el fin de la potestad, competencia o función encomendada, mediante la sujeción
estricta al ordenamiento jurídico; por lo que, deben ejercer a cabalidad las atribuciones que les
han sido asignadas, pues estas constituyen un servicio a favor de los ciudadanos a quienes se
deben, no siendo admisibles, en consecuencia, comportamientos que paralizan la actividad de la
Administración pública.
Por esta razón, el legislador ha considerado que este tipo de comportamientos
intencionales y voluntarios, como en el presente caso, que se ha demostrado el comportamiento
doloso del actor, deben ser sancionados de forma directa con la destitución bastando para ello: (a)
la comprobación del hecho constitutivo de infracción, (b) sin que para ello medie el justo
impedimento; y, (c) que la ausencia sea por el lapso de ocho días consecutivos; supuestos que
han concurrido en el presente caso, dado que según lo expone el mismo demandante, su
incomparecencia se mantuvo por más de un año, sin que para ello, haya demostrado una causa de
justificación admisible. En este sentido, la Sala considera que la decisión de destitución es la que
corresponde por ministerio de ley en el presente caso.
No obstante, lo anterior, y habiendo indicado que la decisión de destitución por orden del
legisladores la que concierne en este tipo de casos [teniendo como requisitos sine qua non la
comprobación del mismo, sin motivo que la justifique, por el lapso de ocho días consecutivos]; al
examinar el acto administrativo originario, la autoridad demandada incluso desarrolló los
argumentos por los cuales se decantó por la destitución del agente HA, entre ellos, el mencionado
supra [mandato de ley]; pero además manifestó que con la conducta del justiciable se evidenció:
«…una clara afectación al servicio de seguridad, que por mandato constitucional corresponde a
la institución prestar a la sociedad, por lo que existe menoscabo a la seguridad pública con la
conducta cometida por el indagado, existiendo un quebrantamiento a los principios esenciales de
la institución, tales como la jerarquía y la disciplina, ya que ha demostrado una inobservancia a
las leyes, reglamentos, normas en general y ordenes al deber profesional, incumpliendo por los
deberes por los cuales fue contratado por la institución, mostrando una clara intencionalidad
para quebrantar la disciplina, al abandonar sus obligaciones laborales por término de una (sic)
año, sin realizar gestión alguna para solventar su situación laboral…».
Con esto se denota que la sanción impuesta además de ser la que por mandamiento legal
compete, al mismo tiempo, la Administración pública si fundamentó las razones por la cuales era
plausible proceder a la destitución, indicando para ello, el menoscabo a la seguridad pública, y a
los principios de disciplina y jerarquía que atañen intrínsecamente a la corporación policial. Por
estas razones este Tribunal considera que la destitución del justiciable se encuentra justificada
legalmente y por ende no viola el principio de proporcionalidad como lo alegó el demandante.
Por lo tanto, los actos administrativos son legales, y así se dispondrá en la parte resolutiva de la
presente sentencia.
VI.POR TANTO, con base en las razones expuestas y artículos 31, 32, 33, y 34 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, a nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad impetrados por la parte actora, en los
siguientes actos administrativos:
i) resolución pronunciada a las nueve horas cincuenta y tres minutos del catorce de
noviembre de dos mil doce, emitida por el Tribunal Disciplinario Metropolitano de la Policía
Nacional Civil, mediante la cual ordenó: la destitución del demandante, al atribuírsele la falta
disciplinaria muy grave descrita en el artículo 9 numeral 3 de la Ley Disciplinaria Policial en
adelante LEDIPOL-.
ii) resolución de las nueve horas y treinta minutos del seis de junio de dos mil trece,
emitida por el Tribunal Primero de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, en la que, por un
lado, confirmó la resolución antes mencionada.
B. Dejar sin efecto la medida cautelar ordenada en auto de las diez horas y diez minutos
del diecisiete de enero de dos mil catorce, confirmada en la resolución de las nueve horas
cincuenta y tres minutos del uno de septiembre de dos mil catorce.
C. Condenar en costas a la parte demandante conforme al derecho común.
D. En el acto de notificación, entregar una certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
E. Devolver los expedientes administrativos a sus oficinas de origen.
Notifíquese. -
DUEÑAS ---- S. L. RIV. MARQUEZ------ RCCE ----- DAVID OMAR M. Z -----
PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
