Sentencia Nº 413-2012 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 23-02-2017
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Fecha | 23 Febrero 2017 |
| Número de sentencia | 413-2012 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
413-2012
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas veintitrés minutos del veintitrés de febrero de dos
mil diecisiete.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el Municipio de
San Pedro Masahuat, por medio de su apoderado general judicial y administrativo, licenciado
Mario Dennis B. A., contra la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, por la supuesta
ilegalidad de la resolución pronunciada a las catorce horas y veinte minutos del cuatro de julio de
dos mil doce, mediante la cual revocó la sentencia venida en revisión, declaró nulo el despido del
trabajador René Mauricio M. R., ordenó la restitución en su empleo bajo las condiciones
pactadas, y el pago, con cargo al Alcalde y representante legal del municipio de los salarios
dejados de percibir desde la fecha del despido hasta que se cumpla dicha resolución.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; la Cámara Segunda
de lo Laboral de San Salvador, como autoridad demandada; el Fiscal General de la República,
por medio de las licenciadas Ana Cecilia G. S. y Sandra Mercedes G. A.; y la licenciada Marina
Fidelicia G. de S., en calidad de defensora pública laboral del tercero beneficiado, señor René
Mauricio M. R.
Leídos los autos, y- CONSIDERANDO:
I. En la demanda la parte actora expresó: «Resulta, Honorable (sic) Sala, que con fecha
veinticuatro de abril del presente año, el señor René Mauricio M. R. por medio del Licenciado
(sic) Ángel Alcides M. P. quien actuó como Defensor Público Laboral de la Procuraduría
General de la República, inició ante el Juzgado de Primera Instancia de San Pedro Masahuat
Diligencias de Nulidad de Despido en contra del Licenciado (sic) Carlos Alberto R. R. en su
calidad de Alcalde Municipal del Municipio de San Pedro Masahuat a quien se le atribuyó el
supuesto despido, según él, por haberse inobservado el procedimiento establecido en el Artículo
(sic) 71 de la LCAM. Dicha demanda fue contestada en sentido negativo, alegándose que lo que
realmente había ocurrido era una supresión de plaza y no un despido como se había planteado
inicialmente en la solicitud del demandante; y que además se había ofrecido al trabajador la
correspondiente indemnización de ley y había sido él mismo que rechazó recibir cantidad alguna
y adujo que se trataba de un despido. Todo lo aseverado se respaldó con la correspondiente
prueba documental, y especialmente se introdujo al proceso como medio de constatación que la
plaza del trabajador se había suprimido la Certificación (sic) de Acuerdo (sic) del Concejo
Municipal número TRES que se encuentra en el actas número DIEZ de sesión extraordinaria del
día veinte de marzo de dos mil once, en donde se plasmó que luego de recibir el informe de las
dependencias administrativas internas de la Alcaldía se toma la decisión de suprimir
indefinidamente la plaza que ocupaba el señor M. R. con el objeto de ahorrar recursos de la
municipalidad, pues la maquinaria con la que desempeñaba su cargo estaba causando
demasiados y constantes gastos, y al mismo tiempo se consignaba que el trabajador debía
indemnizarse conforme a la ley. Habiendo concluido la etapa procesal regular, el Juzgado de
Primera Instancia de San Pedro Masahuat falló, en fecha seis de junio del presente año,
desestimando la Nulidad de Despido (...) basando su decisión precisamente en la existencia del
Acuerdo (sic) Municipal (sic) ya mencionado, lo cual era suficiente para acreditar
fehacientemente que se trataba de una supresión de plaza y no un despido lo que había
provocado el cese laboral del trabajador, reconociendo la validez y eficacia del acto
administrativo contenido en el mismo. Inconforme con el fallo, la parte perdidosa interpuso
Recurso (sic) de Revocatoria (sic) (...) declarándose a su vez sin lugar y confirmándose la
sentencia desestimatoria de nulidad de despido que ya había emitido éste. Sin embargo, aún en
desacuerdo con la resolución dada al Recurso (sic) de Revocatoria (sic), promovieron ante la
Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador un Recurso (sic) de Revisión (sic) de la
Sentencia (sic), en la cual se dio la resolución de las catorce horas y veinte minutos del día
cuatro de julio de dos mil doce (...) en la cual (...) resolvió en síntesis revocar la sentencia venida
en revisión (...) De la simple lectura (...) y sin emplear mayor diligencia en el análisis legal de la
misma, se puede colegir de inmediato la existencia de graves infracciones al ordenamiento
jurídico (...)» (folios 2 vuelto y 3 vuelto).
Con respecto a los derechos violados, la parte actora argumentó la violación al principio
de legalidad y seguridad jurídica por la falta de competencia de la autoridad demandada para
conocer del acto administrativo de supresión de plaza de motorista de motoniveladora que estaba
a cargo del señor René Mauricio M. R., falta de motivación de la sentencia y vulneración de la
autonomía municipal. Al respecto refirió que «(...) dada la estructura de recursos que presenta la
Ley de la Carrera Administrativa Municipal, la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador
conoció en alzada la Revisión (sic) interpuesta contra el fallo dado por , el Juzgado de Primera
Instancia de San Pedro Masahuat, que, reiteramos había reconocido la dimensión de validez y
legalidad del Acto (sic) Administrativo (sic) emitido por el Concejo de la Municipalidad al
suprimir la plaza del trabajador que solicitaba las diligencias de nulidad de despido, bastando a
criterio de este juzgador su simple presentación como elemento probatorio dentro del proceso
para acreditar su existencia y reconocer que nunca se había dado un despido sino una supresión
de plaza. Sin embargo, al presentarse la Revisión (sic) de la sentencia, la Cámara demandada, a
pesar de estar facultada por la L.C.A.M de conocer del recurso, concluye además que le es
factible realizar, a través de su sentencia, un análisis que juzga la legalidad, validez y efectos del
acto administrativo emitido por parte de la municipalidad al suprimir la plaza, lo que se
constituye en un claro exceso en las atribuciones que una Cámara de lo Laboral posee. Para el
caso (...) se ha arrogado atribuciones que no le competen, al establecer por medio de la
sentencia dada que el acto administrativo de supresión de plaza contenido en el Acuerdo del
Consejo Municipal (...) carece por sí mismo de la suficiente fuerza y validez para constatar y
demandar el cumplimiento de su contenido (...) Con esto la Cámara aludida comete un craso
yerro en la interpretación y alcance de su competencia, pues claramente no le corresponde
determinar que el acto administrativo que derivó en la supresión de la plaza es ilegítimo. Y no
solamente le basta desacreditar la legitimidad del Acuerdo Municipal sino que ni siquiera
expone y justifica legalmente las razones por las que lo hace, no entendiéndose entonces qué
elemento es a criterio de la Cámara el adecuado e idóneo para demostrar la manifestación
objetiva de la voluntad y potestad administrativa de un municipio. Con esto la Cámara
demandada ha transgredido lo establecido en el Artículo (sic) 1 y 2 de la L. J. C. A. que
establecen la potestad única de esta Sala de determinar la legalidad de los Actos de la
Administración Pública. Independientemente que por la misma estructuración hecha por el
legislador en el proceso contenido en la L.C.A.M se abra la potestad a los tribunales superiores
como las Cámaras para decidir sobre las controversias en ésta (sic) materia, debería estar claro
para las mismas que su actuación se verá restringida en aquellos casos donde involucre
trastocar o incidir sobre actos administrativos que han sido emanados con las plenas facultades
que le otorga la Constitución y las leyes secundarias a las Municipalidades, hacer lo contrario
es ir expresamente en contra de lo consagrado en esos límites. Así ha sido el criterio que han
sentado otros tribunales de segunda instancia en circunstancias similares, y en donde han
reconocido plenamente que se encuentran inhibidas de participar en la valoración de actos
administrativos que tengan su origen en Acuerdos Municipales (...) el Acuerdo (sic) del Concejo
Municipal (...) mediante el cual suprimió la plaza de Operario de Motoniveladora que ostentaba
el señor René Mauricio M. R., posee todas las características de una Acto (sic) Administrativo
(sic) verdadero, pues ha sido emitido de acuerdo a las potestades dadas por la legislación para
efecto de ordenar su actividad administrativa en el Municipio (...) En ese orden de ideas, la
Cámara demandada no debió pronunciarse sobre la insuficiencia o ineficacia del acto
administrativo de supresión de plaza ejecutado por el Concejo Municipal, pues el mismo se
reputa válido y goza ante todo de una presunción de legalidad y dicha validez se mantiene
independientemente que la Cámara señale escuetamente que la supresión de plaza no la da “un
mero acuerdo municipal”, pues no es ésta la que puede determinar tal calificación
entendiéndose por lo tanto que el acto administrativo que la Cámara “revocó”, subsiste, pues lo
hizo de manera ilegal (...) La Sentencia (sic) emitida por la Cámara en su brevedad no
profundiza en los elementos utilizados para fallar en el sentido que lo ha hecho; antes se limita
sólo a enumerar sucintamente algunos preceptos constitucionales en los que encuadra los
derechos del trabajador, especialmente en lo atingente al Derecho Constitucional del Trabajo,
priorizando un interés particular por sobre todo el conjunto de preceptos que está obligada a
cumplir en su función, soslayando el interés colectivo manifestado a través de la figura de los
fondos públicos (...) el Acuerdo (sic) del concejo (sic) Municipal que la Cámara Segundo (sic) de
lo Laboral de San Salvador desestima como suficiente para acreditar la supresión de una plaza,
tiene como contenido el ejercicio de las facultades atribuidas por ley a la figura del Concejo
Municipal (...) De esta manera la manifestación externa de las decisiones adoptabas por un
Concejo Municipal puede tomar la forma de un Acuerdo (sic) Municipal (sic) (...) Pero a la vez
los Acuerdos (sic) Municipales (sic) no solo tienen una finalidad informativa o de comunicación
de las decisiones que toma el Concejo, sino que están revestidos de obligatoriedad a quienes está
dirigido (...) Este precepto legal ha sido claramente infringido por la Cámara de lo Laboral
demandada, pues dicha obligatoriedad la abarca inclusive a ella misma, por lo que su postura
debió ser la de reconocer los efectos del Acuerdo (sic) Municipal (sic) que originó la tramitación
del proceso que llegó a su conocimiento y abstenerse de valorarlo, y mucho menos, como lo ha
hecho, definir si el Acuerdo (sic) Municipal (sic) es válido y eficaz, realizando en definitiva un
juicio sobre la legalidad de éste. Por otro lado, la resolución de la Cámara (...) atenta contra la
autonomía económica del Municipio que también tiene asidero constitucional, pues con la
Sentencia (sic) emitida la obliga a restablecer una plaza que fue suprimida del presupuesto
municipal, a continuar erogando recursos para seguir provisionando el costo para una plaza que
se ha determinado como innecesaria e inconveniente por lo oneroso de su mantenimiento; y
pretende además que se le cancele los salarios no percibidos desde la fecha que dejó de laborar
para la Municipalidad. La Cámara demandada con esto está inmiscuyéndose en las facultades
de decidir los derroteros económicos de mi representada, circunstancia que no es posible, pues a
nadie más que a ésta le corresponde decidir en relación a sus recursos económicos, definiendo
cuánto gasta, en qué lo gasta y cómo lo gasta» (folios 4 vuelto al 9 frente).
II. Mediante la resolución de las catorce horas doce minutos del diez de diciembre de dos
mil doce –folios 18 y 19– de conformidad con el artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, se admitió la demanda y se tuvo por parte al Municipio de San
Pedro Masahuat, por medio de su apoderado general judicial y administrativo, licenciado Mario
Dermis B. A. Se requirió un informe a la autoridad demandada sobre la existencia del acto
atribuido y la remisión del expediente relacionado con el caso. Se declaró sin lugar la suspensión
provisional de la ejecución de los efectos de la resolución impugnada y se ordenó hacer saber la
existencia del presente proceso a la persona identificada como tercera beneficiada, el señor René
Mauricio M. R.
Al rendir el primer informe, la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador adujo
haber pronunciado la resolución impugnada.
Por medio de la resolución de las catorce horas dieciocho minutos del veintidós de mayo
de dos mil trece –folio 29– se tuvo por rendido el informe requerido de la autoridad demandada y
por recibido el expediente judicial remitido. Conforme con el artículo 24 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordenó un nuevo informe a la Cámara Segunda de lo
Laboral, en el que expusiera las justificaciones de legalidad de la resolución atribuida, y notificar
la existencia del proceso al Fiscal General de la República.
Consta a folios 38 y 39 que la Cámara Segunda de lo Laboral rindió el informe
justificativo, exponiendo que «(...) Esta Cámara esgrime el principio constitucional del JUEZ
NATURAL, en tanto se sabe lo que este debe conocer según la ley DE LA MATERIA, y no hay
forma de darle otra interpretación al Art. (sic) 15 Cn. en su parte final. En uso de las facultades
que le confiere el Art. (sic) 131 N° 31 de la Constitución, el legislador erige la jurisdicción
contencioso administrativa con fecha uno de enero de mil novecientos setenta y nueve (...) Es
esta Ley (sic) la que delimita el ámbito de conocimiento DE LA MATERIA (...) En este escenario,
no cabe ninguna duda que (...) es la Ley (sic) a que alude la parte final del Art. (sic) 15 de la Cn.,
y no cualquier ley como se pretende hacer creer con el Art. (sic) 79 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, convirtiendo lo que estaba y está determinado en indeterminado. La
Ley de la Carrera Administrativa Municipal es una ley plagada de desaciertos y no logra con lo
que tiene de estar vigente, integrarse al Derecho como un todo. El precedente que se sienta diz
que legitimar cualquier remisión de competencia, como lo hace impropiamente la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, desconociendo la naturaleza de las funciones de un tribunal,
es peligroso, porque podría crearse un caos disfrazado de legalidad, y se está todavía a tiempo
de evitarlo (...) Procesalmente hablando nos recuerda el principio básico que solo puede haber
competencia donde existe jurisdicción, y al haberse admitido la demanda interpuesta por el
CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE SAN PEDRO MASAHUAT este principio técnico
se ha ignorado, como se ha ignorado también el Art. (sic) 15 de la Constitución de la República.
Es más, si remotamente se pensase que esta remisión “legal” al juicio contencioso
administrativo, se debe a que un despido en una Alcaldía (sic) es un acto de Administración
Pública, pues lo correcto hubiera sido hacer la susodicha remisión desde el primer momento al
juicio de ÚNICA INSTANCIA (...) pero situar a este operador judicial como una TERCERA
INSTANCIA, después que ha conocido en instancias previas el Juez de Trabajo y la Cámara
respectiva, es un verdadero dislate jurídico, pues ya no es la actuación de la Alcaldía (sic) la que
se sujeta a examen, sino que es la sentencia judicial que nunca, ni por asomo, resulta ser un acto
administrativo. Y es que para colmo, la gran extraviada que se tiene en el inciso final del Art.
(sic) 79 (...) allí nos lleva, cuando ubica la sentencia como el objeto de agravios y no el supuesto
acto administrativo que la originó. Los jueces por mandato constitucional son administradores
de justicia, y no autómatas administradores de la ley secundaria, la cual pierde su legitimidad si
contraría expresos preceptos constitucionales, como en este caso, que transgrede el principio del
Juez Natural (...) en base al artículo 15 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, declaréis in persequendi litis la inadmisibilidad de la demanda, o en su caso, que
no ha lugar a lo solicitado en la misma, por cuanto reiteramos la legalidad de los conceptos en
que sustentamos nuestra sentencia (...)»
III. En el auto de las catorce horas doce minutos del veinticinco de febrero de dos mil
catorce (folio 42) se tuvo por cumplido por parte de la autoridad demandada el informe
justificativo, se dio intervención a la licenciada Ana Cecilia G. S., en calidad de agente auxiliar
delegada del Fiscal General de la República, y según el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa se abrió a prueba el proceso, etapa en la cual la parte actora ratificó
como prueba la documentación presentada con la demanda.
Mediante la resolución de las catorce horas y dos minutos del ocho de septiembre de dos
mil catorce (folio 51) se tuvo por parte al señor René Mauricio M. R., en calidad de tercero
beneficiado, por medio de la defensora publica laboral, licenciada Marina Fidelicia G. de S.
Posteriormente, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa con los siguientes resultados:
El Municipio de San Pedro Masahuat ratificó y confirmó los alegatos señalados en la
demanda.
La Cámara Segunda de lo Laboral expuso que «(...) conoció en grado de revisión la
resolución (...) incidente en virtud del cual se revocó el fallo de la sentencia emitida en primera
instancia y en su lugar se declaró nulo el despido alegado y se ordenó la restitución a su empleo
del trabajador requiriente. Por lo que en estas valoraciones, reiteramos que no se ha infringido
disposición legal alguna» (folio 64).
El Fiscal General de la República por medio de la agente auxiliar delegada, licenciada
Sandra Mercedes G. A., señaló «2. Afirma la Parte (sic) Actora (sic) que en el presente caso, la
parte demandada, ha vulnerado el Derecho (sic) a la Seguridad (sic) Jurídica (sic) en su
concreta manifestación del derecho de interdicción de la arbitrariedad estatal, sufrió
transgresión por la Sentencia (sic) emitida por la Cámara Segunda de lo Laboral de esta Ciudad
(sic) cuando la revocó, según la parte actora lo realizó de manera ilegal, por afectar el acto
administrativo, emitido según lo expresan con todos los requisitos y presupuestos facultativos de
ley por el Consejo (sic) Municipal de San Pedro Masahuat. Por tener la misma, actuación fuera
de las facultades de la ley, al respecto no es cierto que se haya vulnerado el Derecho (sic) a la
Seguridad (sic) Jurídica (sic) entendiéndose como Seguridad (sic) Jurídica (sic) “la certeza que
posee el individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos
regulares y autoridad competente, ambas establecidas previamente” (...) porque lo que la parte
demandada se ha basado completamente en los principios constitucionales. Por los conceptos
antes formulados la REPRESENTACION (sic) FISCAL es del criterio que la Sentencia (sic)
emitida por la Cámara Segunda de lo Laboral de esta Ciudad (sic), es LEGAL. Por estar basada
conforme a derecho» (folio 74).
Por su parte, el señor René Mauricio M. R., tercero beneficiado con la resolución
impugnada, por medio de la defensora pública laboral, refirió «I. Que el presente Juicio
Contencioso Administrativo ha llegado a su etapa final sin que hasta este momento, el Consejo
(sic) demandado haya demostrado que existiese dentro del juicio de Nulidad (sic) de despido
algún acto o resolución que haya contravenido la Ley (sic) de la materia, y lo único que puede
advertirse de toda la argumentación planteada es que existe una inconformidad de parte del
Municipio de San Pedro Mazahuat (sic), porque declararon la nulidad del despido realizado en
consecuencia a mi criterio esta Honorable (sic) Sala debe de declarar la validez de las
resoluciones (...) II. Que es importante advertir en este punto que no basta con tener la
autonomía municipal, sino que todo acto realizado por los municipios, deben de ser realizados
bajo el respaldo del juicio previo legal, el cual no puede obviarse, ya sea un despido directo o
una ““supresión de plaza” “, por lo que el demandante tuvo que haber probado que les asiste el
derecho para obtener una sentencia declarando la legalidad de lo actuado, pero de igual manera
es importante entender y reflexionar sobre el hecho de que no se puede desestimar la sentencia
emitida por los demandados únicamente por el hecho de una mera insatisfacción de parte del
demandante porque no le fue favorable a los intereses de estos ultimo; como sucedió en el caso
en estudio, por lo que no habiendo ninguna causal para declarar nula la sentencia impugnada,
debe de mantenerse la misma como valida (sic)» (folio 82)
IV. Antes de resolver los puntos sobre los que recaerá la presente sentencia, la Cámara
Segunda de lo Laboral de San Salvador alegó la falta de competencia en razón de la materia, por
ser la sentencia de naturaleza judicial y no un acto administrativo; bajo esta línea, argumentó que
si esta Sala conoce sobre las sentencias pronunciadas por los jueces y las cámaras de lo laboral,
se violaría el principio del juez natural, contenido en el artículo 15 de la Constitución.
Sobre tal planteamiento es importante señalar que en el ordenamiento jurídico
salvadoreño el principio del juez natural se encuentra reconocido en la parte final del artículo 15
de la Constitución, que establece «nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes promulgadas
con anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido
la ley».
La garantía del juez natural tiene por objeto asegurar la aplicación de justicia de manera
imparcial, a cuyo efecto prohíbe sustraer arbitrariamente una causa de la jurisdicción del juez que
continúa teniéndola para casos semejantes, con el fin de atribuir su conocimiento a uno que no lo
tenía.
Así pues, dicha garantía implica la existencia de un órgano judicial preestablecido en
forma permanente por la ley. El juez natural es el juez legal, creado por la ley conforme a la
competencia que para ello la Constitución asigna; en esta vertiente, el juez natural debe haber
sido creado por una ley anterior al hecho objeto del proceso, de tal suerte que la expresión juez
natural es una garantía de los habitantes, pues asegura imparcialidad y no tribunales ad-hoc.
La Sala de lo Constitucional, en relación al juez natural, ha sostenido que –en su
dimensión positiva– la referida garantía implica: (a) la creación previa del órgano jurisdiccional
mediante una norma con rango de ley; (b) una determinación legal de competencia con
anterioridad al hecho motivador de la actuación o del proceso judicial; y (c) necesidad que ese
órgano se rija por un régimen orgánico y procesal común, que impida calificarle como órgano
especial o excepcional. Por otra parte --en su dimensión negativa– implica la no existencia de
tribunales especiales –ad-hoc– o de creación posterior al hecho que suscita su conocimiento –ex
post facto–; [sentencia de inconstitucionalidad, ref. 1-2014, del día veintisiete de febrero de dos
mil quince].
Esta Sala ha expresado que el artículo 15 de la Constitución «(...) no se extiende a
garantizar un juez concreto, sino únicamente comprende el derecho a que la causa sea resuelta
por el juez que tiene jurisdicción o por la autoridad que posea atribuciones al efecto; en ese
sentido, el derecho al juez natural se ve vulnerado cuando la autoridad se atribuye facultades
que por ley no le corresponden...» [Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de ref. 169-
2011, del dos de julio de dos mil catorce].
En conclusión, el derecho al juez natural se ve vulnerado al atribuirse indebidamente un
asunto determinado a una autoridad que no corresponde. Este principio del juez natural no se
vulnera con el ejercicio de competencias dadas por una norma preexistente.
Cámaras de Segunda Instancia y los demás tribunales que establezcan las leyes secundarias,
integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este Órgano la potestad de juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y
de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que determine la ley». De este artículo se
deriva la exclusividad de la potestad jurisdiccional del Órgano Judicial al que, por dicho mandato,
se le confiere la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, pudiendo entre los diferentes
ámbitos de competencia controlar la legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, a
través del contencioso administrativo.
El artículo 86 inciso final de la Constitución establece que «Los funcionarios del
Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da
la ley», lo que constituye el principio de legalidad como pilar fundamental de todo Estado de
Derecho.
Por su parte, el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
establece que corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las
controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración
Pública.
En el caso analizado, el trabajador Rene Mauricio M. R. inició ante el Juzgado de Primera
Instancia de San Pedro Masahuat las diligencias de nulidad de despido, las cuales concluyeron
con la resolución de fecha seis de junio de dos mil doce, en la que se desestimó su petición.
Inconforme, el trabajador interpuso el recurso de revisión ante la Cámara Segunda de lo Laboral
de San Salvador quien, mediante resolución de las catorce horas veinte minutos del cuatro de
julio de dos mil doce, revocó el fallo del Juzgado de Primera Instancia de San Pedro Masahuat y
declaró nulo el despido. Por su parte, el Concejo Municipal de San Pedro Masahuat inició el
presente proceso, impugnando la decisión de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador.
En nuestro ordenamiento jurídico la Ley de la Carrera Administrativa Municipal –en
adelante LCAM– señala, en sus considerandos, que las Municipalidades de El Salvador, dando
condiciones de ingreso a la administración pública municipal, las promociones y ascensos con
base en mérito y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías, los deberes, derechos y
prohibiciones de los servidores públicos, los recursos administrativos contra las resoluciones que
los afecten y la garantía a la estabilidad en el cargo. Y que la implementación de dicha carrera
administrativa se traducirá en un mejor funcionamiento de los municipios, eficiente garantía de
los derechos de todos y la prestación óptima de los servicios que corresponde a los mismos.
Así las cosas, bajo este contexto, se procede a analizar los artículos pertinentes relativos al
punto de la competencia de esta Sala.
En el artículo 78 de la LCAM se establece que de las resoluciones de las Comisiones
Municipales y de las sentencias de los Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esa
materia del municipio de que se trate o del domicilio establecido, podrá interponerse el recurso de
revocatoria dentro de los tres días hábiles siguientes a la respectiva notificación; éstos resolverán
confirmando o revocando su resolución o sentencia.
El artículo 79 de la normativa bajo estudio, previo a ser reformado, establecía
textualmente lo siguiente: «De las sentencias definitivas de los Jueces de lo Laboral o Jueces con
competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, podrá
interponerse recurso de revisión ante la Cámara respectiva de esta materia, dentro de los tres
días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la denegación del recurso de $evocatoria,
expresando en el mismo los motivos que se tengan para impugnar la resolución. Interpuesto el
recurso, la Cámara respectiva admitirá y remitirá los autos a los jueces de lo Laboral o Jueces
con competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, sin
otro trámite ni diligencia. La Cámara respectiva, resolverá el recurso con sólo la vista de los
autos, dentro de los tres días de su recibo, confirmando, modificando o revocando la sentencia o
resolución revisada. De lo resuelto por la Cámara respectiva, no habrá recurso alguno»
(subrayado suplido).
El inciso final de este artículo fue reformado mediante Decreto Legislativo número
seiscientos uno, de fecha diez de abril de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial número
ochenta y nueve, tomo trescientos setenta y nueve, de fecha quince de mayo del mismo año,
estableciendo que «La parte que se considere agraviada por la sentencia proveída por la
Cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción
contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema
de Justicia».
El legislador con esta reforma amplió de manera expresa la competencia de esta Sala para
conocer de las resoluciones pronunciadas por los Juzgados de lo Laboral y las Cámaras de dicha
materia, cuya génesis se encuentre en un acto administrativo de despido enmarcado dentro de la
Carrera Administrativa Municipal.
De lo antes detallado es importante destacar que la LCAM, mediante la reforma
relacionada en el párrafo anterior, claramente determina que las sentencias proveídas por la
Cámara respectiva en el recurso de revisión admiten impugnación mediante el ejercicio de la
acción contencioso administrativa, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia. Con ello no existe ninguna violación al principio del Juez Natural
reconocido en la parte final del artículo 15 de la Constitución, ya que claramente se establece que
se debe ser juzgado por los tribunales que previamente haya establecido la ley. Como quedó
demostrado, esta Sala no se ha atribuido indebida o antojadizamente un asunto determinado y
tiene competencia para conocer de las resoluciones emitidas por los Juzgados y Cámaras de lo
Laboral en relación a la nulidad de despidos municipales, debiendo emitir pronunciamiento en los
casos que, como el presente, son ventilados por las partes en esta instancia.
V. Conforme con los argumentos planteados por el Municipio de San Pedro Masahuat, la
presente sentencia determinará si la resolución impugnada vulnera los principios de legalidad y
seguridad jurídica por la falta de competencia de la Cámara Segunda de lo Laboral para conocer
del acto administrativo de supresión de la plaza de motorista de motoniveladora, que estaba a
cargo del señor René Mauricio M. R., verificando si se tomó en cuenta la autonomía municipal
para tomar tal decisión, y finalmente, pronunciarse sobre la falta de motivación de la sentencia.
La Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador conoció en recurso de revisión la
resolución del Juzgado de Primera Instancia de San Pedro Masahuat, del seis de junio de dos mil
doce, en la que se desestimó la petición de nulidad de despido del trabajador René Mauricio M.
R., por lo que emitió resolución a las catorce horas y veinte minutos del cuatro de julio de dos mil
doce, la que se encuentra agregada a folios 8 y 9 del expediente de referencia 6ND/2012.
Dicha resolución expone en sus argumentos literalmente lo siguiente: “I) Se está en
presencia de una solicitud de nulidad de despido conforme el Art. (sic) 75 de la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, LCAM, donde el Juez de Primera Instancia de San Pedro
Masahuat declara desestimar la susodicha acción incoada por el trabajador René Mauricio M.
R., en contra del Alcalde Municipal de San Pedro Masahuat (...) II) Esta Cámara advierte que el
contexto de fondo en la diferencia -laboral, al fin y al cabo-, es distinguir entre la figura del
despido que alega el requiriente; y la supresión de plaza que aduce la parte demandada,
tomando en cuenta el distinto tratamiento que para cada caso da la LCAM. De cualquier forma,
el ad quem ha dicho en su jurisprudencia que, al margen de lo distinto que son ambos casos
sobre todo en materia de responsabilidades para el empleador, de por medio está el DERECHO
CONSTITUCIONAL AL TRABAJO (Art. (sic) 2 Cn.), es decir, un derecho fundamental que
obtiene tutela judicial en la titularidad material y formal que de él hace una persona, no sólo
para obtener su sustento y el de su familia, sino también para realizarse y ser digna (...) IV No
obstante lo dicho por el a quo, la medida de estar ante un caso de supresión de plaza no la da el
mero acuerdo municipal que la autoriza, ni tampoco el ofrecimiento del pago por cuotas de una
indemnización, que por cierto no está probado en autos que a la fecha recibiera el señor M. R.
alguna de esas cuotas. Esto último, o su pago completo, si hubiese dado la pauta para que el ad
quem convalidara la figura aludida, tomando en cuenta también las razones probadas que
justifican la supresión de plaza. Pero en tanto eso no suceda, el peso constitucional de un
derecho fundamental, impone que este se resguarde en su lógica de reivindicación, o sea
ordenando una clara restitución a las labores. Esta es la visión correcta de un juzgador, cuando
más que una disputa patrimonial, tiene en sus manos un conflicto SOCIAL de intereses. Esto
último no es un enfoque subjetivo y antojadizo. El TITULO (sic) II LOS DERECHOS Y
GARANTIAS (sic) FUNDAMENTALES DE LA PERSONA en la Constitución de la República,
tiene un CAPITULO (sic) II que se titula DERECHOS SOCIALES, siendo uno de ellos el trabajo
(...) De allí incluso que en muchas legislaciones se hable en materia de trabajo de un Juez de lo
Social, y no de lo Laboral, o sea un Juez (sic) en función social, que busque la reparación del
derecho infringido por el derecho mismo, y no por su equivalente dinerario, y aún en este caso ni
siquiera de inmediato, porque según consta en autos, se cuenta con solo la expectativa de pago
de indemnización, y esto por abonos que ya están en mora (...)”
El Municipio de San Pedro Masahuat, con respecto a la violación del principio de
legalidad, sustenta como principal argumento el siguiente: “(...) la Cámara demandada, a pesar
de estar facultada por la L.C.A.M de conocer del recurso, concluye además que le es factible
realizar, a través de su sentencia, un análisis que juzga la legalidad, validez y efectos del acto
administrativo emitido por parte de la municipalidad al suprimir la plaza, lo que se constituye en
un claro exceso en las atribuciones que una Cámara de lo Laboral posee (...) la Cámara aludida
comete un craso yerro en la interpretación y alcance de su competencia, pues claramente no le
corresponde determinar que el acto administrativo que derivó en la supresión de la plaza es
ilegítimo (...)» (folio 4 vuelto y 5 frente). En lo relativo a la ausencia de motivación de la
sentencia refiere: “Y no solamente le basta desacreditar la legitimidad del Acuerdo (sic)
Municipal (sic) sino que ni siquiera expone y justifica legalmente las razones por las que lo hace,
no entendiéndose entonces qué elemento es a criterio de la Cámara el adecuado e idóneo para
demostrar la manifestación objetiva de la voluntad y potestad administrativa de un municipio”
(folio 5 frente).
Debe tomarse en cuenta que la Ley de la Carrera Administrativa Municipal no establece
algún procedimiento especial que regule la supresión de una plaza.
Sin embargo, en la citada ley prevalece el derecho de ingreso a la carrera municipal sin
concurso previo para aquella persona que presta servicios en la municipalidad y se vea afectada
por una supresión de plaza, así lo señala el artículo 34 número 1) “Solamente podrán conferirse
cargos o empleos sin necesidad de concurso en los casos siguientes: (...) 1. Cuando se trate de
personas que habiendo pertenecido a la carrera administrativa municipal, se hubieren retirado
voluntariamente o por supresión de plaza, siempre que con anterioridad hayan desempeñado
satisfactoriamente el mismo cargo o empleo u otro similar durante un período no menor de dos
años y su retiro no exceda de igual lapso (...)”
También, reconoce el derecho a la reubicación del empleado o a la indemnización. Al
respecto, el artículo 53 dice: “En los casos que a los funcionarios o empleados de carrera
independientemente de su relación jurídico laboral, se les comunique o notifique la supresión de
la plaza o cargo, éstos podrán ser incorporados a empleos similares o de mayor jerarquía o
podrán ser indemnizados. En el caso de incorporación a cargos similares o de mayor jerarquía,
se requerirá del consentimiento del funcionario o empleado y si éste no lo diere, deberá ser
indemnizado. La indemnización a que se refieren los incisos anteriores, sólo procederá cuando
los funcionarios o empleados de carrera, cesaren en sus funciones por supresión de plaza o
cargo, y tendrán derecho a recibir una indemnización equivalente al sueldo mensual
correspondiente a dicha plaza o cargo, por cada año o fracción que exceda de seis meses de
servicios prestados, en la proporción siguiente (...)”
Cuando un Concejo Municipal decide suprimir una plaza debe tomar en cuenta varias
circunstancias relacionadas con la relación laboral del empleado que será afectado, entre ellas,
debe verificar que se ponderaron tanto los derechos del trabajador, que se verá separado del
trabajo, como la situación económica de la entidad municipal. Tal decisión debe ser el resultado
del agotamiento de las gestiones de evaluación y desempeño del empleado y su posible
reubicación dentro de la oficina municipal, y sólo en caso de que la plaza sea innecesaria, por ser
una actividad no regular ni continua del ente administrativo, y que no es posible reubicar al
empleado, se arribe a la decisión de la supresión de la plaza. Demás está señalar que debe
acreditar tales supuestos la autoridad que pretenda suprimir la plaza a través de informes técnicos
debidamente autorizados.
El Municipio de San Pedro Masahuat sostiene que el Concejo Municipal emitió un acto
administrativo de supresión de plaza. En la certificación de dicho acto, agregado a folio 15 del
presente proceso, literalmente se establece: “ACTA NÚMERO DIEZ, de Sesión Ordinaria de
fecha veinte de marzo año dos mil doce (...) CUERDO NÚMERO TRES. El Concejo Municipal
en aras de optimizar los recursos financieros de la Municipalidad y considerando que uno de los
equipos automotores que mas (sic) gastos genera a la Municipalidad es la Motoniveladora, ya
que esta maquinaria constantemente presenta desperfectos, ocasionando grandes gastos en su
reparación, es por ello que el Concejo Municipal considera no necesaria la plaza por lo que
acuerda: Suspender la Plaza (sic) indefinidamente, a partir del día veintiséis de marzo del
presente año, plaza que estaba a cargo del señor RENE (sic) MAURICIO M. R. (sic),
indemnícese conforme a derecho le corresponde al empleado cesado. Solicítese a la Tesorera
Municipal realizar el cálculo correspondiente desde el mes de enero de 2007 a marzo 2012, que
es el tiempo que estuvo laborando dicho empleado mediante nombramiento en planilla en esta
Municipalidad, páguese dicha indemnización por medio de cinco cuotas mensuales con el valor
de cuatrocientos cuarenta dólares de los Estados Unidos de América, cuotas que serán pagadas
en la Tesorería Municipal los días 30 de cada uno de los meses comprendidos pagándose la
primer cuota el 30 de marzo del presente año y con vencimiento el 30 de Julio (sic) del presente
año, solicítese a dicho empleado la entrega de la llave de encendido de la motoniveladora (...)”
Esta Sala ha sostenido, en relación con el análisis de la supresión de plazas y la eventual
legalidad de esta figura [verbigracia en la sentencia del veintisiete de mayo de dos mil quince,
referencia 437-2012], “(...) que si bien la norma habilita a la Administración para que pueda
realizar este tipo de actos [suprimir plazas], también es cierto que deja abierta la posibilidad que
esta empleada a la que le fue suprimida la plaza, pueda ser incorporada a un empleo similar o
de mayor jerarquía o podrá ser indemnizada, en consecuencia, debe de existir una
fundamentación en la cual la autoridad, según el caso, exprese que se intentó cumplir lo
establecido en el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal”; en este sentido,
es relevante destacar que, pese a que existe legalmente la posibilidad que la municipalidad por
razones operativas suprima plazas, esta figura no es el medio idóneo para despedir personas, sino
para mejorar la organización, funcionamiento y eficiencia de la institución; razón por la cual,
previo al rompimiento del vínculo laboral, la comuna debe realizar un esfuerzo por reubicar al
personal al que le será suprimida una plaza, y solo en caso de no ser materialmente posible dicha
reubicación, proceder a indemnizarle.
En la misma línea la Sala de lo Constitucional, en el auto de admisión del proceso de
Amparo del ocho de enero del dos mil catorce, referencia 954-2013, ha sostenido que la figura
jurídica no obedece a la sola invocación del nombre de supresión de plaza, que produce la ruptura
del vínculo laboral, sino más bien, a los elementos fácticos y materiales previos que motivaron la
supresión de plaza, la cual siempre deberá obedecer a parámetros objetivos, operativos y
medibles, con miras a hacer eficiente la operación ordinaria de una institución, sin perder los
elementos necesarios para ejercer la función normal de esta; verbigracia, la realización de un
estudio financiero y técnico de necesidad, de reorganización o de eficiencia, o bien, cualquier
otro parámetro objetivo que hiciera soportar dicha decisión.
A manera de resumen, es importante distinguir que el acto administrativo de supresión de
una plaza municipal no significa necesariamente un despido para el trabajador asignado, y en
caso de que el despido se concretice, el trabajador puede acudir a la instancia judicial respectiva y
hacer valer sus derechos laborales.
Establecido lo antepuesto, las afirmaciones contenidas en el acuerdo de supresión emitido
por el Concejo Municipal de San Pedro Masahuat no se encuentran respaldadas por un
procedimiento en el que se hayan comprobado los presupuestos elementales que justifiquen la
supresión de la plaza que ocupaba el señor René Mauricio M. R., limitándose a señalar como
único presupuesto que la maquinaria constantemente presentaba desperfectos, ocasionando gastos
en su reparación. Esta situación generó al trabajador violaciones de sus garantías laborales, por
tal motivo le asistía el derecho a interponer la demanda respectiva de nulidad de despido regulado
en el artículo 74 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.
Lo anterior implica que, la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador tiene
competencia para conocer la nulidad del despido del trabajador, que fue originado por un acto
administrativo de supresión de plaza [sentencia de amparo, referencia 739/2014, de fecha
veintitrés de septiembre de dos mil dieciséis].
Para robustecer este punto, debe señalarse que en el presente caso no se presentó
documentación alguna que justifique la innecesaridad de la plaza del señor René Mauricio M. R.
Tampoco se ha demostrado las gestiones de reubicación del referido señor dentro de la comuna.
Corresponde recordar que la acreditación documental del cumplimiento de tales requisitos es
condición necesaria para la emisión legal del acto administrativo. Fue en dicho sentido que la
Cámara Segunda de lo Laboral motivó la resolución impugnada al referirse que “(...) IV No
obstante lo dicho por el a quo, la medida de estar ante un caso de supresión de plaza no la da el
mero acuerdo municipal que la autoriza, ni tampoco el ofrecimiento del pago por cuotas de una
indemnización, que por cierto no está probado en autos que a la fecha recibiera el señor M. R.
alguna de esas cuotas. Esto último, o su pago completo, si hubiese dado la pauta para que el ad
quem convalidara la figura aludida, tomando en cuenta también las razones probadas que
justifican la supresión de plaza. Pero en tanto eso no suceda, el peso constitucional de un
derecho fundamental, impone que este se resguarde en su lógica de reivindicación, o sea
ordenando una clara restitución a las labores (...)” En atención a lo expuesto no se infiere
violación del principio de legalidad ni falta de motivación de la sentencia, en la forma señalada
por la parte actora.
Otro punto de ilegalidad esbozado por la parte actora está referido a la vulneración de la
autonomía municipal. En tal sentido argumenta dos aspectos, el primero, referido a que la
emisión del acto administrativo de supresión de plaza tomado por el Concejo Municipal está
revestido de obligatoriedad, por lo que la Cámara Segunda de lo Laboral debió adoptar una
postura de reconocimiento de dicho acuerdo y abstenerse de valorarlo; y, como segundo aspecto,
refiere que la sentencia impugnada la obliga a restablecer una plaza que fue suprimida, por ser
innecesaria e inconveniente, pretendiendo que se le cancelen los salarios no percibidos al
trabajador afectado.
En relación lo señalado, si bien existe la facultad de los municipios para tomar decisiones,
estas deben garantizar el respeto de los derechos que previamente se han adquirido. En tal
sentido, la decisión de suprimir una plaza sin observarse el procedimiento que garantice el goce
de los derechos laborales de un trabajador municipal, trae como consecuencia la declaratoria de
ilegalidad. Por tanto, la decisión de la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador, al decretar
la nulidad del despido del trabajador René Mauricio M. R. debido a que 1 existió una vulneración
de sus derechos, no infringe el principio de autonomía municipal.
En razón de las consideraciones establecidas, no existen los vicios de ilegalidad en los
términos aducidos por la parte actora.
FALLO:
POR TANTO, con base en los razonamientos expuestos y los artículos 217, 218, 272,
312, 313 y 347 del Código Procesal Civil y Mercantil, 53 de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en
nombre de la República, esta Sala FALLA:
A) Declarar sin lugar la inadmisibilidad de la demanda solicitada por la Cámara Segunda
de lo Laboral de San Salvador.
B) Declarar que no existen vicios de ilegalidad alegados por el Municipio de San Pedro
Masahuat, por medio de su apoderado general judicial y administrativo, licenciado Mario Dennis
B. A., en la resolución pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador a las
catorce horas y veinte minutos del cuatro de julio de dos mil doce, mediante la cual revocó la
sentencia venida en revisión, declaró nulo el despido del trabajador René Mauricio M. R., ordenó
la restitución en su empleo bajo las condiciones pactadas, y el pago con cargo al Alcalde y
representante legal del Municipio, de los salarios dejados de percibir desde la fecha del despido
hasta que se cumpla dicha resolución.
C) Condenar en costas a la parte demandante conforme al derecho común.
D) Devolver el expediente al tribunal de origen.
E) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada.
Notifíquese.
DAFNE S.-----------DUEÑAS------------P. VELASQUEZ C.------- S. L. RIV. MARQUEZ---------
PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LA SUSCRIBEN.-------ILEGIBLE------ SRIO.----------RUBRICADAS.
