Sentencia Nº 430-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 18-11-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 18 Noviembre 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 430-2016 |
430-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cinco minutos del dieciocho de noviembre de
dos mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Almacenes
Simán, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse Almacenes Simán, S.A.
de C.V., por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Luis
Enrique Alberto Samour Amaya, contra el Consejo Superior de Salud Pública (CSSP), por la
supuesta ilegalidad del acuerdo tomado en la sesión ordinaria número 17/2016, de fecha uno
de junio de dos mil dieciséis, por medio del cual se decretó el cierre del establecimiento
denominado “Óptica Simán Metrocentro San Miguel”, por estar funcionando sin la persona
idónea para ejercer la regencia.
Han intervenido en el proceso: Almacenes Simán, S.A. de C.V., en la forma indicada,
como parte actora; el Consejo Superior de Salud Pública, como parte demandada; y, el Fiscal
General de la República, por medio de sus agentes auxiliares y delegados, licenciados Elsy
Angélica Ramírez y Zelaya Manuel Antonio González Portillo.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. El siete de febrero de dos mil dos, el CSSP autorizó a la sociedad actora la apertura y
funcionamiento del establecimiento de salud denominado “Óptica Simán Sucursal
Metrocentro San Miguel”, bajo el número de inscripción quinientos dieciocho.
El optometrista regente del anterior establecimiento, CMLR, el tres de septiembre de dos
mil quince, presentó su renuncia al referido puesto, ante la Unidad de Establecimientos de
Salud.
Una vez formalizada la renuncia de dicho profesional, el CSSP en sesión ordinaria
número 30/2015, de fecha nueve de septiembre de dos mil quince, otorgó a la sociedad actora
un plazo de quince días para que presentara la documentación legal del nuevo regente.
Con el objeto de dar cumplimiento al requerimiento anterior, el dieciséis de diciembre
de dos mil quince, la profesional LHAM presentó, ante el CSSP, un escrito mediante el cual
comunicaba la celebración del contrato de regencia con la sociedad actora y solicitó que se le
tuviese como la nueva regente del establecimiento del caso.
El CSSP, en la sesión 5/2016, de fecha diez de febrero de dos mil dieciséis, acordó
aceptar el contrato de regencia para la indicada profesional y notificó tal decisión a la sociedad
demandante, hasta el dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.
Manifestó la sociedad actora que el siete de marzo de dos mil dieciséis, se le confirió
audiencia por tres días para expresar, ante el CSSP, las razones del incumplimiento del horario
del regente, hecho comprobado mediante la inspección ejecutada por parte de la Junta de
Vigilancia de la Profesión Médica (JVPM), en el establecimiento de su propiedad, el dieciséis
de febrero de dos mil dieciséis.
En respuesta de lo anterior, mediante el escrito del catorce de marzo de dos mil dieciséis,
la sociedad demandante expuso, ante el CSSP, que al momento de ejecutarse la inspección no
se había realizado la comunicación de la aceptación de la nueva regente, haciendo imposible
que la profesional, en tal fecha, se encontrara ejerciendo su labor en el horario establecido.
En virtud de lo anterior, la actora solicitó que no se tuviera por válido el incumplimiento
del horario de la regente.
Posteriormente, el cuatro de abril de dos mil dieciséis, la impetrante presentó un nuevo
escrito reiterando la petición de tener por desvirtuado el incumplimiento del horario de la
regente. Además, informó la renuncia de la profesional AM y solicitó un plazo de treinta días
para incorporar a la una nueva profesional que se encontraba en trámites de autorización ante
la JVPM.
El tres de abril de dos mil dieciséis, el CSSP notificó a la demandante el punto siete del
acta de la sesión ordinaria 19/2016, del uno de junio de dos mil dieciséis, en el que resolvió
otorgar tres días de audiencia previo al cierre del establecimiento del caso, en razón del
reiterado incumplimiento de los requisitos mínimos de funcionamiento.
Finalmente, se notificó a la demandante el acto administrativo impugnado e identificado
en el preámbulo de esta sentencia, por medio del cual el CSSP ordenó el cierre del
establecimiento antedicho, por estar funcionando sin la persona idónea para ejercer la
regencia. Además, tal autoridad solicitó a la JVPM ejecutar el cierre mediante la
correspondiente aposición de sellos.
II. La sociedad actora estimó que la autoridad demandada, con la emisión del acto
administrativo controvertido, vulneró los principios de legalidad, tipicidad y la libertad de
empresa como manifestación del derecho a la libertad económica (folio 3 frente).
III. Por medio del auto de las doce horas dieciséis minutos del veinte de septiembre de
dos mil dieciséis (folio 26), se admitió la demanda, se tuvo por parte a Almacenes Simán, S.A.
de C.V., por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Luis
Enrique Alberto Samour Amaya y se requirió de la autoridad demandada el informe que
ordena el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida
mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis,
Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos
setenta y ocho, en adelante LJCA, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en
virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
Al rendir el informe requerido, la autoridad demandada confirmó la existencia de la
actuación controvertida (folio 34).
Posteriormente, a través de la resolución judicial de las once horas dieciséis minutos del
dieciocho de enero de dos mil diecisiete (folio 39), se tuvo por parte al Consejo Superior de
Salud Pública y se requirió de tal autoridad el informe que ordena el artículo 24 de la LJCA.
Así, a través del escrito presentado el veintidós de marzo de dos mil diecisiete (folios 46
al 53), la autoridad demandada rindió el segundo informe que le fue requerido.
Consecutivamente, por medio del auto simple de las doce horas dieciséis minutos del
veintiséis de abril de dos mil diecisiete (folio 55), el proceso se abrió a prueba por el plazo
establecido en el artículo 26 de la LJCA.
En esta etapa, la sociedad actora, mediante el escrito presentado el veintiuno de junio de
dos mil diecisiete (folios 59 y 60), expuso que los vicios alegados constituían aspectos de
legalidad que no requerían aportación de prueba fáctica.
La autoridad demandada, por su parte, mediante el escrito presentado el veintinueve de
junio de dos mil diecisiete (folios 62 y 63), propuso como prueba documental: (i) el
expediente del registro del establecimiento denominado “Óptica Simán Metrocentro San
Miguel”; (ii) las certificaciones de los puntos de acta de las sesiones: ordinaria 49/2010, del
veintidós de diciembre de dos mil diez, y extraordinarias 01/2014, del diecinueve de
septiembre de dos mil catorce, y 01/2015, del trece y catorce de agosto de dos mil quince
(folios 67 al 71); y, (iii) los requerimientos técnicos y administrativos de ópticas utilizados por
la JVPM para el control y vigilancia de los establecimientos de salud (folio 72 al 73).
Finalmente, este Tribunal mediante el auto de las diez horas diecinueve minutos del
veintiuno de agosto de dos mil diecisiete (folio 77), admitió la prueba ofrecida por la autoridad
demandada, se acusó de recibido el expediente administrativo relacionado con el presente
proceso y se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes
resultados.
La sociedad actora reiteró los argumentos expuestos en su demanda.
La autoridad demandada reafirmó los postulados de derecho contenidos en el informe
justificativo de legalidad de la actuación controvertida.
La representación fiscal, en síntesis, sostuvo que «…en base al Art. 68 de la
Constitución de la República el Consejo tiene como función principal asegurar a toda la
población el derecho a la salud y que todos los establecimientos que se dediquen al servicio y
atención de la misma se encuentren debidamente registrados ante dicho Consejo y así
garantizarle a los habitantes del país que los servicios que se brindan en los mismos tengan
un respaldo por parte de la Institución del Estado encargado de vigilarlos (…) Por tanto la
Representación Fiscal considera que el acto administrativo dictado por el Consejo Superior
de Salud Pública, es legal…» (folios 84 frente y vuelto).
IV. Establecidas las incidencias del presente caso, corresponde emitir el
pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
La sociedad actora estimó que la autoridad demandada, con la emisión del acto
administrativo controvertido, vulneró los principios de legalidad, tipicidad y la libertad de
empresa como manifestación del derecho a la libertad económica (folio 3 frente).
La demandante fundamenta su argumento en dos afirmaciones.
i. El CSSP decretó el cierre del establecimiento sin que existiera una norma de rango de
ley que le otorgara competencia para el cierre o clausura de un gabinete óptico por falta de
regente.
ii. El CSSP no puede sancionar sobre la base de lo establecido en una normativa material
o requerimientos emitidos por la misma Administración.
A. Inexistencia de ley secundaria que otorgue al CSSP competencia para el cierre o
clausura de un gabinete óptico por falta de regente.
1. Respecto al vicio alegado, la actora adujo lo siguiente: «Ni la Ley del Consejo
Superior de Salud Pública ni el Código de Salud contemplan la obligación de que un gabinete
óptico cuente con un regente, pero sobre todo, no se establece que la falta de regente sea una
causal de cierre (…) El artículo 323 de dicho cuerpo normativo dispone que la clausura de
(…) establecimientos procede expresamente por infracciones contra la salud, y establece el
modo de ejecutar dicho cierre. En el caso en cuestión, se observa que la falta de regente en un
gabinete óptico u óptica no se encuentra contemplada como una causal de cierre en ninguna
ley, razón por la cual el CCSP no se encontraba habilitado legalmente para resolver en dicho
sentido» (negrita suplida, folio 3 y 4 frente).
2. En cuanto al argumento expresado, el CSSP expuso lo siguiente: «…el artículo 39 de
la Ley del Consejo Superior de Salud Pública y las Juntas de Vigilancia de Profesiones
consigna que todos los establecimientos mencionados en el literal e) del artículo 10 de este
mismo cuerpo normativo, deberá tener como responsable a un profesional especializado en la
actividad científica que deba de desarrollar, según la índole del establecimiento sea o no
académico su propietario. Que dentro de la normativa utilizada (…) no existe un
procedimiento exacto para realizar los cierres de los establecimientos por incumplimientos, a
los Requerimientos Técnicos Administrativos, ya que se realiza tomando como base la técnica
autorizatoria (…) [y] no (…) en presencia de un procedimiento administrativo sancionatorio
[regulado en] el artículo 315 y siguientes del Código de Salud, si no dentro de las facultades
administrativas que le da la Ley (…) en relación a los permisos y licencias para la apertura y
funcionamiento de los establecimientos de salud…» (negrita suplida, folio 49 vuelto y 50
frente).
La autoridad demandada añadió que «…como bien lo establece la parte demandante (…)
obtuvo en el año dos mil dos, la licencia de funcionamiento para la óptica ALMACENES
SIMÁN METROCENTRO SAN MIGUEL, ya que cumplía con los requisitos exigidos por la
institución (…) sin embargo ante la renuncia del regente Técnico en optometría (…) el
establecimiento ya no cumplía con los requisitos para funcionar por lo que la institución
procedió a realizar el cierre correspondiente por la falta de regente en el establecimiento»
(folio 50 frente).
3. Frente a lo argumentado por las partes y la representación fiscal, esta Sala hace las
siguientes consideraciones.
i. En íntima conexión con el principio de legalidad se encuentra la institución de la
reserva de ley, la cual obliga a regular una materia concreta en normas que posean rango de
ley, particularmente aquellas materias vinculadas a la intervención del poder público en la
esfera de derechos del individuo. Esta institución, de acuerdo con la doctrina, puede funcionar
de dos maneras distintas: como una reserva "absoluta" o como una reserva "relativa".
La reserva en sentido “estricto”, o “absoluta”, implica que la ley (en sentido formal)
regula por sí misma toda la materia reservada, de tal suerte que queda completamente exenta
de la acción del Órgano Ejecutivo y de los entes autónomos y, en consecuencia, de sus
productos normativos. En estos supuestos, los acuerdos ejecutivos o municipales, reglamentos,
normas materiales, etc., no podrán entrar a regular las materias reservadas, ni tampoco, desde
otra perspectiva, el legislador podrá librarse de regular la materia reservada.
De acuerdo con esta doctrina, la reserva absoluta impone una obligación al legislador de
regular él mismo la totalidad de la materia. Sin embargo, la reserva de una materia a la ley no
supone siempre, como pudiera pensarse, la prohibición total de acceso a la misma de otras
potestades normativas, ya que, en algunos supuestos, la reserva de ley puede relajarse
notoriamente admitiendo la colaboración de otros entes con potestades normativas: reserva
“relativa”.
En efecto, si bien pareciera que la presencia de reglamentos o acuerdos en una materia
reservada a la ley es inadmisible, analizando a profundidad la figura se concluye que esto no
es así. En los supuestos de reserva relativa, la ley puede limitarse a establecer lo básico de la
disciplina o materia, remitiendo el resto a otras normas, aunque la ley debe establecer los
criterios y directrices de la regulación subordinada, así como una delimitación precisa de su
ámbito.
Es decir, lo esencial radica en la circunstancia de que la norma remitente, en los casos
habilitados, renuncia deliberadamente a agotar toda la regulación y, consciente de ello, llama a
otra norma para que la complete, formando entre las dos un solo bloque normativo. A partir de
lo anterior, pueden comenzar a perfilarse los elementos que debe reunir la norma que hace uso
de este tipo de reserva y los límites de las normas que coadyuvan.
La Sala de lo Constitucional de esta Corte, en la Sentencia de inconstitucionalidad
referencia 50-2016, de las catorce horas con cuarenta y un minutos del día dieciséis de junio
de dos mil diecisiete, ha señalado que las remisiones deben comprender los siguientes
elementos: «…(i) una regulación sustantiva de la materia, que no necesariamente debe
pretender ser exhaustiva; (ii) la determinación de unas instrucciones, criterios o bases que sin
llegar a suponer una regulación agotada, resulten lo suficientemente expresivos para que a
partir de ellos, pueda desarrollarse la normativa complementaria; (iii) la habilitación, es
decir, una autorización al reglamento o a otra norma inferior a la ley para que regule la
materia sin poder exceder el marco asignado por la norma superior; y (iv) el resultado de la
remisión que comprende el ensamblaje entre ambos tipos de normas en una sola norma típica
(sentencia de 9-XI-2016, Inc. 147-2014)».
ii. En lo que importa al presente caso, la Ley del Consejo Superior de Salud Pública y de
las Juntas de Vigilancias de las Profesiones (Ley del CSSP y de las JVPS), en el artículo 11
letra f), establece como parte de las atribuciones que ostenta el CSSP la de: «...f) Elaborar los
reglamentos a que estarán sometidos los establecimientos bajo su control, enviándolos al
Ministerio de Salud Pública para su aprobación. Dichos reglamentos contendrán las
exigencias mínimas, tales como listas de medicinas, equipos obligatorios y demás requisitos
que los distintos establecimientos deberán reunir para obtener la respectiva autorización…»
(el subrayado es nuestro).
Además, la ley en comento exige, expresamente, en el artículo 39 que «Todo
establecimiento de los mencionados en el literal e) del Art. 10, [tenga] como responsable a un
profesional especializado en la actividad científica que deba desarrollar, según la índole del
establecimiento, sea o no académico su propietario, salvo en las poblaciones donde no
hubiere dichos profesionales o su número fuere inferior al de establecimientos autorizados y a
juicio de la Junta de Vigilancia de la profesión respectiva» (el subrayado es nuestro).
Debe precisarse que, entre los establecimientos de salud a los que hace referencia el
artículo 39, se encuentran los gabinetes ópticos u ópticas [artículo 10 letra e) de Ley del CSSP
y de las JVPS].
iii. En cumplimiento de la atribución prescrita en la letra f) del artículo 11 de la ley
referida supra, el CSSP, en la sesión extraordinaria número 1/2015, del trece y catorce de
agosto de dos mil quince, en el punto cuatro de la agenda, fueron aprobados los
“Requerimientos Técnico Administrativos” (RTA) de establecimientos de salud, instrumento
utilizado para la autorización del funcionamiento, control y vigilancia de los establecimientos
que prestan servicios de salud a la población (folio 70).
De acuerdo a los RTA, para el tipo de establecimiento “ópticas” (folio 72 al 76), los
requerimientos a cumplirse por parte de los interesados que deseen la apertura,
funcionamiento o traslado de un establecimiento de salud se dividen en: (i) oferta de servicio;
(ii) recursos humanos; (iii) estructura física; y, (iv) recurso material.
Como parte del recurso humano se exige que las ópticas cuenten con un regente o
administrador oftalmólogo, licenciado o técnico en optometría que cumpla con una
permanencia mínima en el establecimiento de cuatro horas.
La satisfacción del requisito anterior forma parte de los requerimientos cuyo parámetro
de evaluación corresponde al de nivel “crítico”, lo que significa que su cumplimiento es
esencial para obtener el cien por ciento en la calificación de estos aspectos y con ello lograr un
informe favorable de la Junta de Vigilancia de la Profesión Médica (JVPM) para conceder la
autorización. De acuerdo al CSSP, prescindir de uno de estos elementos puede poner en riesgo
la salud de la población.
Como se advierte, la reclamación de un regente en el gabinete óptico dentro de las RTA,
no es una carga cuyo cumplimiento ha sido impuesto al administrado por la Administración
fuera del margen de la ley, sino que, precisamente esta exigencia fue retomada de la
obligación que categóricamente el artículo 39 de la Ley del CSSP y de las JVPS estableció
para los establecimientos de salud cuyo funcionamiento se pretenda autorizar o se encuentren
en ejecución de los servicios.
Es decir, que en el presente caso, existe la conexión normativa entre el artículo 11 letra
f) y 39 de la Ley del CSSP y de las JVPS —normas de remisión o habilitantes—, con las RTA
—norma remitida—, que permite la concreta exigencia de un regente en los establecimientos
de salud.
iv. Por otra parte, resulta de suma importancia destacar que dentro de las atribuciones
que la Ley del CSSP y de las JVPS confiere al CSSP, además, de la analizada previamente, se
encuentra la de «f) Autorizar, previo informe de la Junta de Vigilancia respectiva, la apertura
y funcionamiento de los establecimientos mencionados en el literal e) del Artículo anterior,
sean o no académicos sus propietarios…» [artículo 11 letra d)].
La anterior disposición habilita a la Administración pública para el ejercicio la
denominada técnica autorizatoria.
Esta técnica está sujeta al ejercicio de un control previo y reglado, es decir, un control
“ex ante”, de carácter preventivo que se establece a partir de una prohibición general, que
impide realizar una actividad sin previa autorización. En este sentido, la autorización sirve
para habilitar y legitimar el normal desarrollo de una actividad que es conforme a derecho y no
perjudica intereses generales.
Ahora bien, el otorgamiento de una autorización no agota la actividad administrativa de
control de las actividades privadas. La administración posee, frente al otorgamiento de una
autorización, funciones de supervisión, vigilancia e inspección —control ex post facto—, las
que tienen por finalidad comprobar mediante su ejercicio el exacto cumplimiento de las
obligaciones que las normas imponen; es decir, que los parámetros fácticos y jurídicos que en
su oportunidad dieron cabida a la autorización, se respeten efectivamente y/o actualicen a las
normas vigentes.
Es importante destacar que esta facultad que permite a la Administración pública
diligenciar el procedimiento administrativo relativo a la verificación del cumplimiento de los
requisitos mínimos a observarse para culminar con una autorización, se extiende a la de
cancelar o revocar la autorización respectiva por el incumplimiento sobrevenido de tales
requisitos.
Ahora, en el caso concreto, como hemos visto, el CSSP por ley posee la atribución de:
(a) elaborar la normativa que contendrán las exigencias mínimas y demás requisitos que los
distintos establecimientos deberán reunir para obtener la respectiva autorización para su
apertura y funcionamiento; y, (b) autorizar la apertura, funcionamiento y traslado de un
establecimiento de salud. Ello, si el interesado previamente ha dado cumplimiento con las
exigencias que el bloque normativo —Ley del CSSP y de las JVPS y las RTA— han
establecidos previendo salvaguardar el fin público que en este caso es la salud de la población.
Como hemos advertido, la exigencia de un regente responsable en los establecimientos
de salud, nace del interés que expresamente se ha tenido en la ley secundaria, y solo en
observancia de tal requerimiento es que se ha retomado nuevamente en las RTA dándole el
carácter de requisito fundamental para efectos de proceder a la autorización.
En resumidas cuentas, este Tribunal ha determinado que el CSSP, en virtud de la ley y
en el ejercicio del control ex post facto que forma parte de la técnica autorizatoria, sí tenía la
competencia de proceder al cierre o clausura del gabinete óptico de la parte actora, por el
incumplimiento de exigencias fácticas y legales que permitieron su autorización;
particularmente, por la falta de regente.
B. Estimación de la demandante relativa a que no puede “sancionársele” sobre la
base de lo establecido en una normativa emitida por la misma Administración.
1. Sobre el particular la demandante, expuso que «En el caso en cuestión la actuación
del CSSP es ilegal en cuanto (…) No puede sancionarse sobre la base de lo establecido en
una normativa o requerimientos emitidos por la misma Administración, que ni siquiera
contemplan la posibilidad de cierre» (folio 5 vuelto).
Además, agregó que «…[teniendo] a la vista los “REQUERIMIENTOS TÉCNICO
ADMINISTRATIVOS POR TIPO DE ESTABLECIMIENTO: ÓPTICA” emitidos por el mismo
Consejo Superior de Salud Pública, que dispone[n] únicamente REQUERIMIENTO
GENERAL N° 2 RECURSOS HUMANOS DESCRIPCIÓN: Regente Oftalmólogo, licenciado o
técnico en optometría con una permanencia mínima en el establecimiento de cuatro horas (…)
se observa que en dicho cuerpo normativo no se establece que el incumplimiento de dicho
requerimiento constituye una causal de cierre clausura (…) de pretender cerrar con base en
dichos requerimientos tampoco tendría cabida puesto que ello solamente puede constar en
una ley en sentido estricto, por incidir directamente en la esfera jurídica de los destinatarios»
(folio 4 frente).
2. Frente a lo alegado, el CSSP manifestó lo siguiente: «…para cumplir la atribución
que le otorga la ley (…) en el artículo 11 literal de (sic) la ley del CSSP y de las JVPS, para la
autorización de la apertura y funcionamiento de los establecimientos de salud (…) es
necesario (sic) la aprobación de Requerimientos Técnicos Administrativos, en adelante (RTA)
(…) Los RTA son una herramienta que determina los pasos a seguir por parte del solicitante y
de la autoridad reguladora en el cumplimiento de los requisitos para la apertura,
funcionamientos o traslado de un establecimiento de salud (…) los RTA, facilitan el
cumplimiento de la atribución establecida al Consejo en el artículo 11 de la Ley del CSSP y
de las JVPS, ya que dicha normativa no desarrolla un procedimiento para la apertura,
funcionamiento o cierre de un establecimiento de salud, por lo que no obstante la ley no
establezca el procedimiento no quiere decir que el Consejo no cumpla con su atribución, por
lo que debe recurrir a la creación de los RTA, para el buen desempeño (…) habilitado por el
artículo 11 letra “d” de la ley del CSSP y de las JVPS…» (folio 51 vuelto).
3. Ante lo argumentado por las partes y la representación fiscal, esta Sala hace las
siguientes consideraciones.
i. Resulta imperioso acotar que en el ámbito del derecho administrativo existe una clara
diferencia entre las medidas de restablecimiento de la legalidad y las sanciones
administrativas.
Las medidas de restablecimiento de la legalidad (que son también actos administrativos
desfavorables), parten de la función defensiva del ordenamiento jurídico y su carácter
obligatorio o imperativo. Estas permiten imponer coactivamente la obediencia al derecho
mediante la cesación forzosa de la situación de desobediencia. El objetivo de la medida de
restablecimiento de legalidad es reponer el “statu quo” a una situación conforme a derecho,
verbigracia: la revocación de una autorización, las órdenes administrativas, el decomiso de
bienes, la incautación o intervención temporal de bienes y efectos, etcétera.
Por el contrario, la sanción administrativa es un acto de gravamen producto de la
comprobación de una conducta ilícita o infracción, a través de la cual se afecta negativamente
la esfera jurídica de los particulares, ya sea mediante la privación de un derecho o de una
determinada actividad, o mediante la imposición de un deber antes inexistente. La sanción
administrativa tiene una finalidad esencialmente represiva o de castigo. En la sanción
administrativa, el legislador tipifica la infracción, establece la sanción y atribuye a la
administración la potestad de aplicarla. Verbigracia, una multa por la comprobación del
cometimiento de una infracción a la ley.
Lo anterior es reafirmado por la Sala de lo Constitucional de esta Corte, en la sentencia
de las nueve horas cincuenta y tres minutos del veintiuno de septiembre de dos mil doce
(inconstitucionalidad de los procesos acumulados 60-2005/3-2006): «La potestad
sancionadora de la Administración está, en efecto, relacionada directamente con aquella
capacidad del Estado de ejercer un control social coercitivo y se caracteriza, entonces, por
normar sanciones frente a conductas constitutivas de infracción, es decir, conductas ilegales
de los administrados por atentar contra los bienes jurídicos precisados por la comunidad
jurídica en los cuales se concreta el interés general. En estos términos, la sanción
administrativa es un mal infligido como consecuencia de una actuación que constituye el
supuesto hipotético de la infracción y que consiste, básicamente, en la privación de un bien o
de un derecho, la imposición de una obligación o, incluso, el arresto del infractor. Por su
lado, y como ya se expuso, la técnica autorizatoria está en relación directa con el ejercicio de
actividades que requieren intervención estatal y se caracteriza por establecer, en términos
generales, los requisitos y las condiciones de dicho ejercicio. Esta técnica de intervención,
además, abarca el control del despliegue de la actividad del particular, de tal suerte que
dentro de su cobertura material se incluye la potestad de ejecutar las consecuencias del
incumplimiento de aquellos requisitos y condiciones, para contrarrestar el estado de
ilegalidad del administrado. La diferencia, pues, entre una y otra está en su génesis: la
potestad sancionatoria surge — generalmente— ante las conductas del administrado
tipificadas previamente como ilegales; en cambio, la técnica autorizatoria se crea para
regular el ejercicio de derechos o actividades que normalmente competen a los
administrados, para lograr que aquél se realice apegado al interés común y sin lesionar
derechos de terceros».
ii. Como se dijo en el apartado precedente de esta sentencia, el acto administrativo
mediante el cual se ordenó la cancelación del funcionamiento de la Óptica Simán Metrocentro
San Miguel, fue emitido en el ejercicio de la potestad autorizatoria conferida a la
Administración pública.
Así, el CSSP, en ejercicio del control ex post facto de la técnica autorizatoria (no de la
potestad sancionadora) y en apego a la Ley del CSSP y de las JVPS y las RTS, se encontraba
habilitado a exigir la permanencia de un regente especialista en el gabinete óptico propiedad
de la parte actora.
Lo anterior nos lleva a colegir que la actuación impugnada se encuentra comprendida
dentro de las denominadas “medidas de restablecimiento de la legalidad o actos
administrativos que producen efectos desfavorables” y, por lo tanto, la misma no constituye
una sanción administrativa, como erróneamente lo estima la demandante.
De igual forma, habiéndose concluido en el número 3 de la letra A. supra que el acto de
gravamen emitido contra la sociedad actora posee suficiente cobertura en la ley secundaria
para estimar su conformidad con el principio de legalidad; este Tribunal considera que debe
desestimarse la alegación relativa a que a que se ha “sancionado” a tal sociedad sobre la base
de lo establecido en una normativa emitida por la misma Administración.
C. Conclusión.
Con fundamento en lo expuesto en los apartados anteriores, esta Sala concluye que no
existen los vicios alegados por la actora, relativos a la vulneración del principio de legalidad,
tipicidad y libertad de empresa como manifestación del derecho a la libertad económica.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y en
los artículos 216, 217, 218 y 272 inciso 1° del Código Procesal Civil y Mercantil y 31, 32, 33,
34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto
Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y
ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número
doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho,
ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; a nombre de la República esta Sala
FALLA:
1. Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por Almacenes Simán,
Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse Almacenes Simán, S.A. de C.V.,
por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Luis Enrique
Alberto Samour Amaya, en el acuerdo tomado por el Consejo Superior de Salud Pública, en la
sesión ordinaria número 17/2016, de fecha uno de junio de dos mil dieciséis, por medio del
cual se decretó el cierre del establecimiento denominado “Óptica Simán Metrocentro San
Miguel”, por estar funcionando sin la persona idónea para ejercer la regencia.
2. Condenar a la parte actora en costas, según el derecho común.
3. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
4. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
NOTIFÍQUESE.
P. VELASQUEZ.C.-----------S. LIV. RIV. MARQUEZ.----------RCCE.--------------
DUEÑAS.-------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS
SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.----------M. A. V.----------SRIA.------
----RUBRICADAS.
