Sentencia Nº 448-2016 de Sala de lo Constitucional, 18-09-2017
| Número de sentencia | 448-2016 |
| Fecha | 18 Septiembre 2017 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
448-2016
Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San Salvador, a las nueve horas
con treinta y siete minutos del día dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete.
Analizada la demanda de amparo y el escrito de evacuación de prevención firmados por
los abogados Salvador Enrique Anaya Barraza y Marcela Magali Ramos Cuéllar, ambos en
calidad de apoderados judiciales de la sociedad CTE Telecom Personal, Sociedad Anónima de
Capital Variable y que se abrevia CTE Telecom Personal, S.A. de C.V. –en adelante CTE–, junto
con la documentación anexa; así como el escrito presentado por el primero de los profesionales
'en el que aclara ciertos aspectos jurisprudenciales, se realizan las siguientes consideraciones:
I. Se previno a los abogados de la parte demandante que aclararan o señalaran con
exactitud: (i) si las resoluciones suscritas por el Jefe de la Unidad de Administración Tributaria
Municipal de la Municipalidad de Cojutepeque –en adelante JUATM– contenían la notificación
de una obligación tributaria que se concretó en períodos fiscales pasados –y por tanto adeudados–
, o si por el contrario determinaba el monto que su mandante debía de pagar en el futuro, de ser
posible debían anexar copia de cada una de las resoluciones que cuestionaban, (ii) si las torres y/o
antenas por las que su mandante se encontraba gravada estaban ubicadas en inmuebles de
naturaleza privada, o si por el contrario, se situaban en propiedad pública o municipal, y (iii) si
previo a la incoación del proceso de amparo su poderdante alegó los hechos en los que sustentaba
la vulneración de sus derechos fundamentales, para ello debían anexar –de ser posible– copia de
la resolución emitida por el Concejo Municipal, de la sentencia emitida por la Sala de lo
Contencioso Administrativo –en adelante SCA–, y de la demanda de su representada en caso que
consideraran que sus argumentos no habían sido retomados en las resoluciones cuestionadas
II. Los abogados de la parte pretensora evacuaron las observaciones realizadas
de la siguiente manera:
Los apoderados expresaron que las resoluciones emitidas por el JUATM se efectuaron sin
un procedimiento previo para determinar la obligación tributaria municipal. Tales obligaciones
consisten en "gravámenes tributarios a pagar en el futuro" puesto que en ellas se recalificó a la
sociedad demandante "con el gravamen correspondiente al pago de licencias mensuales por
funcionamiento de torres de telecomunicaciones y para el pago de licencias mensuales de
antenas ubicadas en cada torre, a partir del 1 de mayo de 2010" [subrayado y negrita
suprimidos].
Por otra parte, señalan que todas las torres y antenas instaladas por CTE en el municipio
de Cojutepeque se encuentran en inmuebles de naturaleza privada. Así, cinco torres –y las
antenas integradas a dichas infraestructuras de soporte– se ubican en inmuebles de uso privado
de titularidad particular, y una torre –y las antenas instaladas en ella– se sitúan en un inmueble
privado de titularidad municipal, por el cual la sociedad demandante paga a la municipalidad de
Cojutepeque el canon de arrendamiento correspondiente.
En tal sentido, aseveran que se grava el mero funcionamiento de infraestructura de
telecomunicaciones, pues estas se encuentran ubicadas en inmuebles de titularidad particular por
lo que no se trata de la "ocupación o uso de espacio público".
Por último, manifiestan que CTE no alegó ante las autoridades demandadas cuestiones
derivadas de las supuestas vulneraciones a derechos constitucionales. No obstante, señalan que en
el derecho procesal salvadoreño no existe, como requisito de procesabilidad del amparo, la
exigencia de previa alegación de la infracción constitucional en sede judicial o administrativa. Y
es que, a su juicio, en el proceso de amparo no rige el principio de subsidiariedad, más bien, la
frase contenida en el art. 12 inc. 3 de la Ley de Procedimientos Constitucionales –L.Pr.C.– indica
la exigencia del agotamiento de recursos, pero no puede entenderse como expresión del referido
principio.
Sumado a lo anterior, el abogado Anaya Barraza presentó escrito en el cual se refirió a la
producción jurisprudencial de esta Sala respecto a las disposiciones que establecen tributos
municipales que gravan el funcionamiento de la infraestructura de telecomunicaciones. Al
respecto, señaló que durante el procedimiento administrativo municipal, así como al inicio del
proceso contencioso administrativo, CTE no conocía sobre la constitucionalidad o no del tributo
decretado y aplicado por la municipalidad de Cojutepeque, puesto que fue a partir del año 2012
que esta Sala dispuso "la inconstitucionalidad de tributos municipales que gravan el
funcionamiento de infraestructuras de telecomunicaciones".
En tal sentido, asevera que "se trata de jurisprudencia producida con posterioridad a los
actos de la municipalidad de Cojutepeque y a la iniciación del proceso contencioso
administrativo cuya sentencia se cuestiona en este proceso".
III. Expuesto lo anterior, resulta pertinente reseñar los hechos que motivan la
presentación de la demanda de amparo.
Los apoderados de la sociedad actora impugnan los siguientes actos: i) las resoluciones
emitidas por el JUATM identificadas bajo las referencias números COM-010- 126, COM-010-
127, COM-010-128, COM-010-129, COM-010-130 y COM-010-131, mediante las cuales se
calificó a la sociedad demandante para el pago de los tributos de licencia de funcionamiento de
torres de telecomunicación y de antenas o dispositivos colocados en cada torre de comunicación;
ii) el acuerdo número 11, emitido el 15-V11-2010 por el Concejo Municipal de Cojutepeque, en
el que se declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la sociedad pretensora; y iii) la
sentencia del 22-11-2016, emitida por la SCA en el proceso bajo referencia 423-2010, en la que
declaró que no existía ilegalidad en los actos antes citados.
Los referidos profesionales alegan que el JUATM, sin realizar previamente el
procedimiento establecido en el art. 106 de la Ley General Tributaria Municipal –en adelante
LGTM–, determinó la obligación tributaria de su mandante para el pago de licencias mensuales
de funcionamiento de torres de telecomunicaciones y de antenas ubicadas en cada torre. Tal
determinación se efectuó hacia el futuro, es decir no se establecieron deudas existentes a cargo de
la sociedad actora a favor de la Municipalidad.
La sociedad demandante recurrió en contra de las supuestas resoluciones administrativas
de determinación de obligación tributaria. No obstante, el 15-VII-2010, dicho recurso fue
desestimado por el Concejo Municipal de Cojutepeque en el procedimiento correspondiente.
Estando aún disconforme, CTE inició proceso contencioso administrativo contra las
resoluciones emitidas por el JUATM y el Concejo Municipal. Sin embargo, el 22-II-2016 la SCA
resolvió declarar que no existían los vicios de ilegalidad que alegó la parte actora, por lo que "...
avaló tanto la ausencia de procedimiento administrativo previo a la determinación de obligación
tributaria a cargo de [la sociedad demandante] como, de modo implícito, la aplicación de tributos
inconstitucionales...".
En razón de lo expuesto, los abogados de la sociedad actora sostienen que se le han
vulnerado a su mandante los derechos a la protección no jurisdiccional por la omisión del
procedimiento previo, y a la propiedad por infracción al principio de reserva de ley en materia
tributaria municipal.
De este modo, plantean su demanda bajo el principio de eventualidad procesal, y señalan
–como una vulneración formal– la supuesta ausencia de procedimiento previo para la imposición
de la obligación tributaria municipal a cargo de su mandante, y de modo eventual, alegan que los
actos impugnados son contrarios a la Constitución puesto que constituyen actos aplicativos de
normas inconstitucionales.
Y es que, respecto a su primer alegato, afirman que los actos de determinación de
obligación tributaria municipal realizados por el JUATM a cargo de su mandante no fueron
precedidos por el procedimiento establecido en el art. 106 LGTM; situación que fue avalada por
el Concejo Municipal y la SCA en sus respectivas decisiones.
En relación al segundo argumento, sostienen que el hecho generador de los tributos
municipales cuestionados consiste en el funcionamiento de cada torre y de cada antena, lo que
implica que no existe una contraprestación por parte de la municipalidad, pues "... se intenta
gravar tributariamente por la utilización de espacios que no son de propiedad ni están bajo la
administración municipal...."; por lo que no pueden ser calificados como tasas.
IV. Expuestas las consideraciones que constituyen el, relato de los hechos efectuados en
la demanda, es pertinente realizar ciertas consideraciones jurisprudenciales que sustentarán la
resolución que se emitirá.
1. En la Sentencia del 12-IX-2010, Inc. 40-2009, se expuso que el derecho a la protección
en la defensa de los derechos (art. 2 inc. 1° Cn.) implica, en términos generales, la creación de
mecanismos idóneos, jurisdiccionales o no jurisdiccionales, para la reacción mediata o inmediata
ante infracciones a los derechos de las personas.
La protección no jurisdiccional está relacionada con todas aquellas vías ante entes no
jurisdiccionales capaces de solucionar controversias con relevancia jurídica. Desde esta
perspectiva, en dichas vías aplican las manifestaciones derivadas del debido proceso cuando
pueden afectarse los derechos de un sujeto a raíz de las acciones u omisiones de este tipo de
autoridades, tomando en consideración que cualquier restricción a sus derechos deberá hacerse
mediante un procedimiento conforme a la Constitución y a la normativa correspondiente. En ese
sentido, el concepto de "debido proceso" hace alusión a un procedimiento respetuoso de los
derechos fundamentales de los sujetos partícipes.
2. Por otra parte, el derecho a la propiedad faculta a toda persona a disponer libremente
de sus bienes, en cuanto a su uso, goce y disfrute, sin otras limitaciones más que aquellas
establecidas en la Constitución o la ley –sentencias de amparo 513-2005 y 254-2008, de fechas
15-X-2010 y 22-I-2010, respectivamente–.
Este derecho se encuentra estrechamente relacionado con los tributos y, en razón de tal
conexión, tanto los principios formales como los principios materiales del Derecho
Constitucional Tributario son garantías en sentido amplio de dicho derecho. Así, la
inobservancia de alguno de los mencionados principios puede ocasionar una intervención
ilegítima en el citado derecho de propiedad, por lo que su vulneración perfectamente puede ser
controlada por la vía del proceso de amparo.
V. Expuesto lo anterior y dado que la demanda cumple con los requisitos mínimos de
admisibilidad y procedencia establecidos por la jurisprudencia y la legislación procesal
aplicable, se advierte que la admisión de la demanda se circunscribirá al control de
constitucionalidad de los siguientes actos: i) las resoluciones emitidas por el JUATM
identificadas bajo las referencias números COM-010-126, COM-010-127, COM-010-128,
COM-010-129, COM-010-130 y COM-010-131, mediante las cuales se calificó a la sociedad
demandante para el pago de los tributos de licencia de funcionamiento de torres de
telecomunicación y de antenas o dispositivos colocados en cada torre de comunicación; ii) el
acuerdo número 11, emitido el 15-VII-2010 por el Concejo Municipal de Cojutepeque, en el que
se declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la sociedad pretensora, y iii) la
sentencia del 22-II-2016 emitida por la SCA en el proceso bajo referencia 423-2010, en la que
declaró que no existía ilegalidad en los actos antes citados.
Tal admisión se debe a que los apoderados de la sociedad actora plantean su pretensión
bajo el principio de eventualidad procesal, en el sentido que los actos impugnados generan –a su
juicio– un vicio de forma, en cuanto a que la imposición de la obligación tributaria municipal a
cargo de CTE se realizó con la ausencia de un procedimiento previo, lo cual posiblemente
vulnera el derecho de protección no jurisdiccional por la falta del debido proceso; y –de manera
eventual–, por considerar que los actos cuestionados consisten en actos aplicativos de una
disposición inconstitucional al establecer un impuesto por el funcionamiento de las torres y
antenas, situación que aparentemente lesiona el derecho a la propiedad por infracción a la
reserva de ley.
VI. Establecidos los términos de la admisión del presente amparo, corresponde en este
apartado examinar la posibilidad de decretar la medida precautoria requerida por el apoderado
del actor.
1. En relación a ello, es necesario indicar que para la adopción de una medida cautelar
deben concurrir al menos dos presupuestos básicos, a saber: la probable existencia de un derecho
amenazado –fumus boni iuris– y el daño qué ocasionaría el desarrollo temporal del proceso –
periculum in mora–.
En el presente caso, los apoderados de la sociedad actora sostienen que concurren los
citados presupuestos para decretar la suspensión provisional de los actos reclamados, ya que han
señalado la probable conculcación de derechos fundamentales de su mandante. Asimismo,
exponen que "tales actos dan causa para la emisión de un instrumento investido de fuerza
ejecutiva" por lo que las autoridades del municipio de Cojutepeque pueden iniciar acciones –
administrativas o judiciales– para el cobro de los tributos aparentemente adeudados por su
mandante.
2. Al respecto, este Tribunal en las resoluciones de fechas 8-VI-2012, 31-VIII-2012 y
19-XII-2012 pronunciados en los Amp. 631-2011, 347-2011, 645-2012 y 646-2012,
respectivamente, decretó la medida cautelar solicitada, en tanto que de los documentos anexados
en dichos procesos se advirtió la existencia de un proceso judicial (ejecutivo) iniciado en contra
de las sociedades actoras, en los que por medio de una decisión judicial se ordenó el embargo de
bienes por una determinada cantidad de dinero, en concepto de adeudo por el tributo no
satisfecho a las autoridades demandadas.
En tales casos, se señaló que ante dicha circunstancia había un efectivo peligro en la
demora, ya que de no paralizar los efectos de los procesos judiciales iniciados en contra de las
sociedades pretensoras podrían afectarse sus patrimonios. Por lo que en los mencionados
antecedentes jurisprudenciales, la medida cautelar consistió en ordenar a las autoridades
judiciales correspondientes que se abstuvieran de continuar tramitando los procesos ejecutivos
iniciados en contra de las sociedades actoras.
3. Diferente fue el caso de los Amp. 259-2011 y 651-2012 de fechas 20-I-2012 y 25-I-
2013 respectivamente, en los cuales la medida cautelar no fue adoptada porque los argumentos
planteados en la demanda, referidos al peligro en la demora, eran meramente especulativos y se
fundamentaban –únicamente– en el riesgo o la posibilidad de realización de ciertas situaciones
que pueden o no suceder, ya que no se proporcionaban datos objetivos que demostraran que
efectivamente aconteciera de manera irremediable una disminución en el patrimonio del
demandante.
4. En el presente caso, los argumentos expuestos por los apoderados de la sociedad actora
permiten inferir la posible afectación al patrimonio de su mandante, por lo que este Tribunal
considera procedente adoptar nuevamente los argumentos expuestos en el auto del 29-VII-2010
pronunciado en el Amp. 241-2010, en el cual se consideró que "... existe apariencia de buen
derecho en virtud, por una parte, de la invocación de una presunta vulneración de derechos
constitucionales de la sociedad pretensora y, por otra, de la exposición de circunstancias fácticas
y jurídicas en las que se hace descansar aquella. De igual forma, se puede observar que existe un
efectivo peligro en la demora, ya que de no paralizar los efectos de la normativa impugnada
podría afectarse el patrimonio de la referida sociedad...".
En razón de lo anterior, resulta procedente ordenar la suspensión de los actos
controvertidos, ordenando a la municipalidad de Cojutepeque que se abstenga de exigir a la
sociedad actora, el pago del tributo determinado por las autoridades edilicias y avalado por la
SCA con base en el art. 2 de la Reforma a la Ordenanza Reguladora para la Instalación de
Antenas, Torres de Comunicación, Cabinas Telefónicas, Cajas de Líneas Telefónicas y Postes
par
.
a Instalar Cables de Cualquier Naturaleza, publicada en el Diario Oficial número 70, tomo
287, del 19-IV-2010, así como tampoco deberá ejercer acciones administrativas o judiciales
tendentes al cobro de dicho tributo municipal, ni se generarán intereses o multas por su falta de
pago.
VII. Por otra parte, con relación a la tramitación del proceso de amparo y, en particular,
respecto a la forma en que deben realizarse los actos de comunicación procesal a la Fiscal de la
Corte como sujeto interviniente en el proceso, es procedente requerirle, tal como este Tribunal
ha ordenado en su jurisprudencia –verbigracia en las resoluciones de fechas 5-VII-2013 y 19-
VII-2013, pronunciadas en los Amp. 195-2012 y 447-2013, respectivamente– que al contestar la
audiencia que se le confiere conforme al artículo 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír
notificaciones dentro de esta ciudad o un medio técnico para recibir los actos procesales de
comunicación, caso contrario, las notificaciones deberán efectuarse en el tablero del tribunal.
Por todo lo expúesto y conforme a lo establecido en los artículos 12, 19, 21, 22 y 79
inciso 2° de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala RESUELVE:
1. Admítese la demanda planteada por los abogados Salvador Enrique Anaya Barraza y
Marcela Magali Ramos Cuéllar, en calidad de apoderados judiciales de CTE Telecom Personal,
Sociedad Anónima de Capital Variable, contra los siguientes actos: i) las resoluciones emitidas
por el JUATM identificadas bajo las referencias números COM-010- 126, COM-010-127, COM-
010-128, COM-010-129, COM-010-130 y COM-010-131, mediante las cuales se calificó a la
sociedad demandante para el pago de los tributos de licencia de funcionamiento de torres de
telecomunicación y de antenas o dispositivos colocados en cada torre de comunicación; ii ) el
acuerdo número 11, emitido el 15-VII-2010 por el Concejo Municipal de Cojutepeque, en el que
se declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la sociedad pretensora, y iii) la
sentencia del 22-II-2016 emitida por la SCA en el proceso bajo referencia 423-2010, en la que
declaró que no existía ilegalidad en los actos antes citados; ello por la presunta vulneración al
derecho de protección no jurisdiccional por la falta del debido proceso; y –de manera eventual–
por la supuesta afectación al derecho a la propiedad por inobservancia al principio de reserva de
ley en materia tributaria.
2. Suspéndense inmediata y provisionalmente los efectos de los actos reclamados,
medida cautelar que ha de entenderse en el sentido que, mientras se tramita este amparo, la
municipalidad de Cojutepeque deberá abstenerse de exigir a la sociedad CTE Telecom Personal,
S.A. de C.V. el pago del referido tributo determinado por las autoridades edilicias y avalado por
la SCA con base en el art. 2 de la Reforma a la Ordenanza Reguladora para la Instalación de
Antenas, Torres de Comunicación, Cabinas Telefónicas, Cajas de Líneas Telefónicas y Postes
para Instalar Cables de Cualquier Naturaleza, publicada en el Diario Oficial número 70, tomo
287, del 19-IV-2010, así como tampoco deberá ejercer acciones administrativas o judiciales
tendentes al cobro de dicho tributo municipal, ni se generarán intereses o multas por su falta de
pago. Lo anterior mientras se mantenga la verosimilitud de las circunstancias fácticas y jurídicas
apreciadas para la adopción de tal medida.
3. Informe dentro de veinticuatro horas el Jefe de la Unidad de Administración
Tributaria Municipal de la Municipalidad de Cojutepeque, el Concejo Municipal de Cojutepeque,
y la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia quienes deberán
expresar en su respectivo informe si son ciertos los hechos que se les atribuyen en la demanda, y
en el caso de la segunda autoridad demandada, también deberá informar sobre el cumplimiento
de la medida cautelar ordenada.
4. Ordénese a la Secretaría de este Tribunal que, habiéndose recibido el informe
requerido a las autoridades demandadas o transcurrido el plazo sin que estas lo rindieren,
notifique el presente auto a la Fiscal de la Corte, a efecto de oírla en la siguiente audiencia.
5. Previénese a la Fiscal de la Corte que, al contestar la audiencia que se le confiere
conforme al art. 23 de la L.Pr.C., señale un lugar para oír notificaciones dentro de esta ciudad o
un medio técnico para recibir los actos procesales de comunicación, caso contrario, las
notificaciones deberán efectuarse en el tablero de este tribunal, en virtud de lo dispuesto en los
arts. 170 y 171 Código de Procesal Civil y Mercantil –de aplicación supletoria en los procesos de
amparo–.
6. Identifiquen las autoridades demandadas el medio técnico por el cual desean recibir los
actos procesales de comunicación.
7. Notifíquese.
A. PINEDA---------------------------------E.S. BLANCO.R-------------------------R.E.GONZALEZ--
------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN-----
--------E.SOCORRO.C--------SRIA.--------RUBRICADA
