Sentencia Nº 455-2017 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 22-06-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Fecha | 22 Junio 2022 |
| Número de sentencia | 455-2017 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
455-2017
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con cuarenta y un minutos del veintidós de junio de
dos mil veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por Banco de América
Central, Sociedad Anónima –en lo sucesivo, BAC o “el banco”– por medio de su apoderado
general judicial L.. J.P.E.C..H., contra el Tribunal Sancionador de la
Defensoría del Consumidor –en adelante, TSDC– por la emisión de la resolución de las 15:03
horas del 26 de octubre del 2017, mediante la cual se sancionó al banco con la cantidad de
cuarenta y cuatro mil ochocientos veinte dólares de los Estados Unidos de América ($44,820.00),
en concepto de multa por la infracción regulada en el art. 28 letras c) e i) de la Ley de Regulación
de los Servicios de Información sobre el Historial de Crédito de las Personas –en adelante
LRSIHCP–.
Han intervenido en este proceso: la parte actora, en la forma indicada; el TSDC, como
autoridad demandada, por medio de su apoderada general judicial, L.. E.A.gélica R.
.Z.; y la Lcda. S.M.s G..A., en calidad de agente auxiliar delegada por
el Fiscal General de la República.
Leídos los autos y considerando:
I. ANTECEDENTES.
Al TSDC se presentaron 4 denuncias por supuestos reportes financieros incorrectos, por
parte de los señores: (1) MSG, quien denunció haber aparecido en los reportes del BAC con saldo
pendiente de pago de una tarjeta de crédito que ella pagó en 1999, reputándose una posible
infracción a los arts. 18 letras a), b) y e), 28 letras a) e i), y 30 letra a) de la LRSIHCP; (2) MDSF,
por haberse reportado una mora histórica desde enero de 2009 por una tarjeta de crédito
cancelada en 2002, constituyendo una probable infracción a los arts. 18 letras a), b) y e), 28 letras
a) e i), y 30 letra a) de la LRSIHCP; (3) DMADU, al aparecer en los reportes de la demandante
como deudora de una tarjeta de crédito que había pagado en su totalidad, reputándose una
potencial infracción a los arts. 18 letras a) y c), 28 letras c) e i), y 30 letra a) de la LRSIHCP; y,
(4) DMGC, al reportarse que adeudaba un crédito que ya había cancelado, configurándose una
supuesta infracción a los arts. 18 letras a), b) y c), 28 letras a), c) e i), y 30 letra a) de la
LRSIHCP.
Sobre dichas denuncias, el TSDC resolvió a las 15:03 del 26 de octubre de 2017: Absolver
al banco por las infracciones descritas en el art. 28 letras a) y c) de la LRSIHCP en cuanto a los
señores MSG, MDSF y DMGC; asimismo, absolver al banco por la infracción descrita en el art.
28 letra i) de la LRSIHCP, únicamente con relación a la señora MDSF. Sancionando al banco por
las infracciones señaladas en el art. 28 letras c) e i) de la LRSIHCP, por las denuncias de los
señores MSG, DMADU y DMGC.
II. ACTUACIONES JUDICIALES.
1. Demanda. El apoderado de la sociedad impetrante señaló como vicios de ilegalidad del
acto administrativo impugnado –en síntesis– los siguientes: (a) ilegalidad al emitir una resolución
sin adecuación de la pena en juicios acumulados; (b) ilegalidad al emitir resolución fuera del
plazo contemplado en el art. 25 de la LRSIHCP; (c) ilegalidad al rechazar lo dispuesto en el art.
36 de la LRSIHCP, en virtud que las denuncias presentadas por las señoras G y ADU, fueron
resueltas por medios alternos de solución de controversias; (d) ilegalidad al infringir lo dispuesto
en los arts. 18 y 22 de la LRSIHCP, en el sentido que se sancionó al banco pese a haber
subsanado los errores en el plazo establecido para ello conforme a las citadas disposiciones; (e)
falta de motivación en el acto impugnado; y, (f) la multa impuesta es desproporcionada y
confiscatoria.
De esta manera, la parte actora solicitó que se admitiera la demanda, se le diera el trámite
de ley correspondiente y en sentencia definitiva se declarara la ilegalidad de la actuación
impugnada. Además, requirió la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de la
resolución controvertida mientras se tramitaba el proceso.
2. Admisión. Por auto de las 08:50 horas del 22 de octubre de 2018 [fs. 105-107] se
admitió la demanda y se tuvo por parte actora al BAC, en la forma relacionada en el preámbulo
de esta sentencia, se requirió a la autoridad demandada que informara sobre la existencia del acto
controvertido, de conformidad con lo establecido en los arts. 17, 20 y 48 de la Ley de la
N° 81, del 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial N° 236, Tomo N° 261, del 19
de diciembre de 1978], ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art.
124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
Además, se decretó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos del acto
administrativo impugnado en el sentido que, mientras se tramitara el presente proceso, el
Tribunal Sancionador debía abstenerse de hacer efectiva la multa impuesta al banco.
3. Primer informe. Al rendir el informe requerido de conformidad con el art. 20 de la
administrativo impugnado.
4. Requerimiento del informe de legalidad. En auto de las 08:39 horas del 14 de febrero
de 2019 [f. 138], se tuvo por parte demandada al TSDC, por rendido el informe solicitado, y se le
Fiscal General de la República la existencia del presente proceso para los efectos del art. 13 de la
LJCA.
5. Segundo informe. El Tribunal Sancionador, al rendir el segundo informe expuso el
articulado correspondiente sobre la acumulación de procedimientos, la caducidad como modo de
extinción del procedimiento y la utilización de medios alternos de solución de controversias,
exponiendo además que el acto emitido fue debidamente motivado y las infracciones descritas en
el art. 28 letras c) e i) de la LRSIHCP quedaron comprobadas en sede administrativa,
concluyendo que: «…los argumentos vertidos por los apoderados [sic] de la demandante carecen
de fundamento, ya que las sanciones impuestas se aplicaron bajo las disposiciones legales
relacionadas…» [f. 148 vto.].
6. Etapa de pruebas. En auto de las 08:17 horas del 21 de junio de 2019 [f. 151] se dio
intervención a la Lcda. S.M.G..A., en calidad de agente auxiliar delegada
por el Fiscal General de la República, se tuvo por rendido el informe justificativo requerido al
Tribunal Sancionador, se les solicitó la remisión del expediente administrativo relacionado con el
presente caso; y se abrió a prueba el proceso por el término de ley, de conformidad al art. 26 de la
LJCA.
6.1. Prueba parte demandante. Se admitió como prueba documental de la actora, la
descrita en el romano II de la resolución de fs. 276-278.
6.2. Prueba parte demandada. La autoridad demandada ofreció como prueba el
expediente administrativo relacionado al presente proceso.
7. Alegatos finales. En resolución de las 08:25 horas del 18 de octubre de 2019 [fs. 276-
278], se admitió la prueba ofrecida por las partes, se recibió el expediente administrativo y se
intervinientes en el proceso de la siguiente manera:
7.1. Alegato de la parte demandada. Expuso que: «[e]l acto impugnado fue dictado una
vez concluido el procedimiento en el que se garantizó todos los derechos de la infractora, por
haber incurrido en la comisión de la infracción contenida en el artículo 28 letras c) e i)…» [f.
282]; concluyendo que la autoridad demandada realizó efectivamente una motivación y
justificación suficiente del acto impugnado y la valoración correspondiente de todos los
elementos probatorios.
7.2. Alegato de la Fiscalía General de la República. La representación fiscal consideró
que al examinar el expediente administrativo relacionado con el proceso en estudio «se puede
constatar que, no obstante las oportunidades de defensa otorgadas (…), la sociedad actora no
negó jhasta [sic] logro rectificar los registros reportados sin desvirtuar los hechos atribuidos y
que se limitó (…) a mencionar que existen violaciones a los Principio Constitucionales en el
proceso sin demostrar con pruebas veraces que realmente se le hayan vulnerado…» [f. 290].
7.3 Alegato de la parte demandante. Ratificó todo lo expuesto en su escrito de demanda y
añadió un nuevo motivo de ilegalidad, el cual fue declarado no ha lugar, por extemporáneo.
Concluidas las anteriores actuaciones e incidencias procesales, el presente juicio quedó en
estado de dictar sentencia.
III. DELIMITACIÓN DE LA PRETENSIÓN.
Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia, es necesario fijar
con claridad el objeto de controversia.
1. La parte actora en su demanda señaló 6 argumentos de ilegalidad, desglosados de la
siguiente forma: el primero encaminado a enunciar la ilegalidad del acto impugnado en cuanto a
la acumulación de las denuncias presentadas ante el TSDC, puesto que –a su consideración– al
acumular procedimientos, se diluye la correcta individualización de la pena, porque se establece
una pena genérica para casos diferentes. Seguidamente, manifestó que se irrespetó lo dispuesto en
el art. 36 de la LRSIHCP, en vista que tal disposición posibilita los arreglos alternos a conflictos,
con los consumidores, siendo que el BAC logró conciliar con los denunciantes y pese a ello, el
TSDC inició el sancionatorio en su contra; en esa misma línea expresó que la LRSIHCP
contempla un plazo para la corrección de los datos erróneos, y que –según su interpretación– solo
procederá la infracción cuando el agente económico no subsane dicho error en un plazo no mayor
de 5 días, conforme al art. 22 de la citada ley. Los anteriores vicios, pese a que el actor no lo
plantea como tal, conllevan a un común denominador, es decir, una aparente violación al debido
procedimiento por parte del Tribunal Sancionador, de modo que serán desarrollados bajo dicho
acápite.
2. En otro punto de agravio de la demanda, se enuncia que la autoridad demandada emitió
la resolución impugnada fuera del plazo estipulado en el art. 25 de la LRSIHCP, dicho
argumento, pese a que no lo expresa nominalmente, se infiere en atención a su exposición
jurídica, que está encaminado a la figura de la prescripción del procedimiento y así se
desarrollará.
3. Finalmente, señaló la falta de motivación en el acto impugnado y que la multa impuesta
devino en desproporcional y confiscatoria, siendo que ambos vicios se encuentran ligados, es
procedente resolver los 2 motivos de ilegalidad como un supuesto vicio por falta de motivación
por inobservancia en la dosimetría punitiva.
Delimitados los argumentos que sustentan la pretensión de ilegalidad del acto
administrativo, esta sala observará el siguiente iter lógico: (1) Prescripción del procedimiento; (2)
violación al debido procedimiento; y, (3) falta de motivación por inobservancia en la dosimetría
punitiva.
IV. ANÁLISIS DEL PRESENTE CASO.
1. Prescripción del procedimiento o caducidad de la instancia.
1.1. Argumentos de la demandante. El apoderado de la parte actora detalló que el
Tribunal Sancionador «[s]egún el Art. 25 de la LRSIHCP (…) tenía 5 días para resolver las
denuncias una vez recabada la prueba o información pertinente. Y si se aplica lo dispuesto en la
Ley de Protección al Consumidor, Art. 147 (…) tenía un plazo máximo de DIEZ DIAS para
remitir la resolución, concluidas las actuaciones del procedimiento sancionador» [f. 5 vto.].
En ese sentido, sostuvo que: «…los procedimientos que motivan la sentencia impugnada,
estaban para resolución, así: – MSG, desde el día tres de noviembre del 2013, pues las pruebas
de descargo se presentaron con fecha 24 de octubre del 2013; –DMADU desde el 28 de febrero
del 2014, pues las pruebas de descargo se presentaron el 17 de febrero del 2014; DMGC desde
el día 17 de mayo del 2014 pues las pruebas de descargo se presentaron el día 5 de mayo de
2014. La resolución objeto de este proceso es de fecha 26 de octubre del 2017, notificada el día
30 de noviembre de 2017. Es evidente que transcurrieron más de 5 días desde que se recabaron
las pruebas, para que el Tribunal Sancionador resolviere. El atraso, como se puede ver, no es de
días, sino de más de TRES AÑOS» [mayúsculas propias, f. 6].
Concluyendo que: «[e]n el presente caso, la inactividad por más de 3 años de la
autoridad demandada, desde que el caso se cerró para sentencia, debe producir la consecuencia
legal de invalidar la resolución emitida con tanto tiempo de retraso (…). No es que la ley omita
el plazo para resolver; sino la ley obliga a resolver en un determinado plazo. Al no hacerlo, la
resolución carece de validez legal. Por lo expuesto, la resolución se estima que es ILEGAL»
[mayúsculas propias, f. 8].
1.2. Argumento de la autoridad demandada. Por su parte, señaló que: «[r]especto de la
caducidad alegada por la demandante, la LRSIHCP no establece dicha figura como modo de
extinción del proceso [sic] que tiene lugar cuando en él [sic] no se cumple acto de impulso
alguno durante los plazos establecidos por la ley. En el procedimiento administrativo
sancionatorio tramitado por las infracciones reguladas en la LRSIHCP, concurren dos intereses
en juego: el del denunciado o presunto infractor y el de los consumidores, en cuya protección
ejerce el Estado su poder de imperium. Así mismo (…) con el fin de no afectar el derecho del
administrado a obtener una resolución motivada y congruente como manifestación del derecho
fundamental a la protección no jurisdiccional; y en respeto de los derechos fundamentales e
intereses legítimos de la persona, de manera que estos no resulten lesionados por actuaciones
arbitrarias de la Administración, vela porque todo procedimiento administrativo que pueda
finalizar con la imposición de algún tipo de sanción, se lleve a cabo de forma objetiva, teniendo
como finalidad la solución más justa y acorde a la verdad de los hechos investigados, objetivo
que puede alcanzarse sustanciando hasta su completa terminación los procesos [sic] que ya se
encuentran en trámite» [mayúsculas propias, f. 146].
1.3. Fundamentos de derecho de esta sala.
A. Fuentes legales, jurisprudenciales y doctrinarias. En principio, es necesario aclarar que
las potestades o facultades de la Administración pública, como consecuencia de su origen legal y
su carácter genérico, son imprescriptibles; no obstante, desde la perspectiva singular, cada
procedimiento administrativo o la ejecución de las decisiones pueden estar sometidas a la
caducidad o prescripción en la configuración de la sanción o de su cumplimiento forzoso. Este
efecto particular es una técnica de protección al administrado, en virtud de la cual se pone «...un
límite temporal a “la eficacia intrínsecamente punitiva” que posee de por sí el procedimiento
sancionador antes de su resolución, fijando así un límite temporal terminante al sufrimiento que
tales procedimientos infligen» [C.C., T.. Las Sanciones de Tráfico. Primera
Edición. Pamplona. Editorial Aranzadi, SA. 2011, p. 492].
Por esta razón, se sostiene que la potestad sancionadora de la Administración pública debe
ejercerse siguiendo un procedimiento previo constitucionalmente configurado y dentro de los
plazos legalmente establecidos, sin dilaciones indebidas. En esta línea, interesa distinguir el
ejercicio de acciones y potestades que pueden sufrir interrupción o suspensión: (i) la iniciación o
incoación del procedimiento [llamada prescripción de la acción o prescripción de la infracción];
(ii) la terminación del procedimiento [llamada prescripción del procedimiento, y según la ley de
la materia que se trate, también podría aludirse a ella en derecho administrativo sancionador
como caducidad –aunque con distintos efectos jurídicos– tal como se desarrolla actualmente en la
Ley de Procedimientos Administrativos –LPA– emitida mediante Decreto Legislativo N° 856,
del 15 de diciembre de 2017, publicada en el Diario Oficial N° 30, Tomo N° 417, del 13 de
febrero de 2018, y de conformidad al art. 168 de la misma ley, entró en vigencia el 13 de febrero
de 2019; legislación no aplicable al presente caso, por ser los hechos anteriores a la entrada en
vigencia de la referida normativa], y; (iii) la ejecución forzosa de la sanción [llamada
prescripción de la sanción].
Así, la prescripción, como institución jurídica, goza de una mixtura de contenido material
y procesal, ya que si bien no es un efecto netamente procesal, sí es un hecho que genera
situaciones jurídicas de derecho; para el caso del derecho administrativo, genera la extinción de
responsabilidad administrativa por el transcurso de un plazo sin la debida acción, ya sea para
perseguir la infracción, para imponer la sanción, o [según sea el caso] para ejecutar de manera
forzosa una sanción; por tanto, se constituye como una figura jurídica que limita a la
Administración pública para imponer o ejecutar el ius puniendi. Es decir, al amparo de la
prescripción en el ámbito de la potestad sancionadora, se exige un uso razonable de la misma,
evitando que se prolongue su ejercicio indefinidamente y se cree incertidumbre sobre la situación
jurídica de los administrados. Esta última idea toma como fundamento el principio de seguridad
jurídica.
Para el caso, importa desarrollar la figura de la prescripción del procedimiento en
derecho administrativo, la cual se define como una forma de terminación que deviene por la
inactividad excesiva de la administración que sustancia el procedimiento, lo cual impide su
prosecución y resolución final; es decir, el efecto jurídico de esta prescripción implica la
terminación de un procedimiento sancionador sin una resolución sobre el fondo del asunto, por
no haberle sido notificada al administrado, resolución expresa en tiempo. De este modo, y
expuestas las consideraciones generales antes citadas, es imperativo verificar la concurrencia de
la presunta violación alegada al caso concreto.
B. Análisis de lo acaecido en el sub júdice. En el presente caso, la parte actora invocó las
figuras de la prescripción del procedimiento [regulada en la normativa procesal penal] al citar el
art. 34 del Código Procesal Penal [CPP] a f. 6 vto. y 7; y de la caducidad de la instancia [regulada
en la normativa procesal civil], al consignar que: «[e]n Derecho Privado, la inactividad procesal
se sanciona con caducidad de la instancia, procedimiento iniciado, afectando incluso al mismo
Estado y personas de Derecho Público (Art. 133 CPrCyM))…» [f. 6 vto.]; pero al margen de la
denominación realizada por el actor, lo que expresamente argumentó fue la ilegalidad al emitir el
acto administrativo impugnado ante esta sede, fuera del plazo que contemplan los arts. 25
LRSIHCP y 147 de la Ley de Protección al Consumidor [en lo sucesivo LPC]. Ahora bien, sobre
la aplicación de la normativa procesal penal como regulación complementaria o supletoria para
procedimientos sancionatorios, se efectuará el análisis respectivo en el siguiente apartado.
No obstante, sobre la aplicación de la figura de la caducidad de la instancia regulada en el
derecho procesal civil [que menciona brevemente la actora], debe aclararse que, su aplicación es
distinta en el procedimiento administrativo sancionador. Sin embargo, si bien existen diferencias,
el Tribunal Sancionador se limitó a refutar tal alegación afirmando que la LRSIHCP no establece
dicha figura como modo de extinción del procedimiento, la cual tiene lugar cuando no se cumple
el impulso durante los plazos estipulados en la ley. Es decir, no entró a valorar la argumentación
de la parte agraviada respecto a la inactividad del ente sancionador y los efectos que tal
inactividad puede generar para el administrado que la soporta; sobre todo en aquellos casos
donde la Administración pública es la única imputable de esta inactividad procedimental.
Por tanto, al margen del apelativo nominal [caducidad de la instancia o prescripción del
procedimiento] que el actor ocupó para alegar la desidia de la Administración en su inactividad
para ejercer el ius puniendi, el referido Tribunal Sancionador, conocedor y aplicador del derecho,
tuvo que haber revisado su actuación y el efecto que la tardanza jugaba en la emisión del acto que
hoy se impugna.
b.1 En esa línea, cuando la prescripción del procedimiento es producida exclusivamente
por causa de la Administración pública, tal circunstancia imposibilita que la autoridad, ante su
propia inactividad, continúe instruyendo el procedimiento sancionatorio fuera de un determinado
espacio de tiempo determinado para el ejercicio del ius puniendi. Es decir, una vez iniciado un
procedimiento, si éste no concluye dentro de los parámetros máximos regulados para su
terminación, la consecuencia jurídica es que el mismo prescribe, liberando de responsabilidad al
administrado por la desidia de la Administración, configurándose entonces una forma de darlo
por finalizado. Por ello, si se dicta una resolución con una tardanza excesiva, la sanción se
habrá impuesto de manera ilegal, por haberse configurado la prescripción del procedimiento.
Pues bien, interesa definir qué debe entenderse como límite al ejercicio del ius puniendi en
aplicación de la seguridad jurídica, ya que, contrario al planteamiento del actor, no cualquier
violación de plazos genera un vicio tal que inhiba la persecución y represión sancionadora de la
que es titular la Administración, sino solo aquellos casos de grosera inactividad predeterminada
legalmente.
b.2 En el sub examine, el actor afirma que el art. 25 de la LRSIHCP establece el plazo
para emitir resolución final en el procedimiento sancionatorio una vez iniciado el mismo; por lo
tanto, la autoridad demandada debió ceñirse a ello y no lo hizo; en consecuencia, los actos
administrativos impugnados son ilegales por haberse emitido la resolución de imposición de
multa fuera del tiempo prescrito en la ley. En este sentido, y para corroborar lo manifestado por la
demandante, es ineludible examinar lo prescrito en el precepto en mención, el cual regula lo
siguiente: «[l]a Defensoría del Consumidor, con fundamento en la solicitud que le presente el
consumidor o cliente, en la documentación recabada, así como en la respuesta que haya recibido
del agente económico y/o de la agencia de información de datos, dictará una resolución
motivada dentro de los cinco días hábiles siguientes» [subrayado propio].
Lo determinante de este artículo es que se perfila la delimitación de un plazo encaminado
a la emisión de la resolución por parte del TSDC [5 días hábiles], sin regular el efecto que
produce la inactividad procedimental de la Administración en su deber de actuar sin dilaciones
indebidas dentro de un procedimiento determinado; por ello, los efectos de la inactividad pueden
materializarse tanto por la desidia del interesado [cuando pende de éste la actuación
procedimental] como por la de la Administración pública, cuando es imputable exclusivamente a
ésta la inactividad procedimental. En ese sentido, se verifica que la LRSIHCP no contempla
plazos de prescripción –ni caducidad– del procedimiento. Es decir, la normativa especial de la
materia únicamente regula términos para el desarrollo de las actuaciones, como se acotó supra,
sin que se haya establecido de forma expresa el tratamiento procedimental ante la falta de
diligencia en la sustanciación de los procedimientos que solo penden de la Administración para
obtener una resolución final.
Sin embargo, esta sala ya ha afirmado que si en el derecho [en general] el transcurso del
tiempo no es un elemento inocuo con relación a la titularidad de derechos y obligaciones, con
mayor razón deberá ser así cuando se trata del ejercicio de la potestad sancionadora aplicada de
manera unilateral en perjuicio de la esfera jurídica de los administrados [sentencia de las 12:20
horas del 27 de septiembre de 2019, emitida en el proceso contencioso administrativo con ref.
153-2014].
Pues bien, si el legislador ha regulado expresamente la institución de la prescripción de la
acción y de la ejecución de las sanciones como una manifestación del principio de seguridad
jurídica [en otros cuerpos normativos], con mayor razón habrá de encontrarse una solución legal
para comprender cuál es el plazo razonable en el caso de la inactividad por parte de la
Administración dentro de un procedimiento administrativo sancionador. Ya que la única solución
impensable en un Estado de Derecho, es que exista una consecuencia más gravosa para la
inactividad dentro de un procedimiento [léase, encontrarse abierto ad perpetuam, es decir, eterna
o indefinidamente], versus la inactividad en el ejercicio del derecho punitivo al iniciar el
procedimiento administrativo [que sí conlleva la prescripción de la facultad del ejercicio del ius
puniendi en el caso concreto, de conformidad al art. 7 de la LRSIHCP]; dado que tal conclusión
implicaría una conculcación de los derechos a un proceso sin dilaciones indebidas y a la
seguridad jurídica, así como a los principios de razonabilidad y proporcionalidad del poder
punitivo.
De ese modo, esta sala ha afirmado en precedentes «...que la potestad sancionadora debe
ejercitarse dentro de un plazo cierto; por ello, si la potestad sancionadora es una, es natural
determinar que también lo es el procedimiento administrativo sancionador, aparejado con la
iniciación y declaración de la sanción. Por ello, aunque la ley especial no tenga un plazo legal
para su terminación, éste no puede entenderse que es indefinido, sino por el contrario, debe
hacerse un esfuerzo de hermenéutica jurídica para concretizar la potestad sancionatoria
dentro de un plazo cierto» [sentencia de las 15:00 horas del 7 de junio de 2019, emitida en el
proceso contencioso administrativo con ref. 75-18-PC-SCA].
Así, la falta de regulación relativa a la inactividad del procedimiento sancionatorio,
provocada por la Administración pública, no impide a este tribunal brindar una solución jurídica
a la pretensión del administrado, quien fue sujeto a supuestas dilaciones injustificadas, atribuibles
a la autoridad demandada. En consecuencia, al no contar con otra ley de carácter general
administrativa que regule con la suficiente especificidad la figura de la prescripción dentro del
procedimiento sancionador, ni siquiera en el Código Procesal Civil y M., tal como se acotó
supra; es necesario darle contenido a esta laguna normativa tomando como parámetro general el
derecho procesal penal, pues es con el que comparte una naturaleza cualitativa común del ius
puniendi del Estado.
Por ende, tal como invoca la parte actora, es necesario traer a colación que el art. 34 del
Código Procesal Penal [CPP] regula un límite temporal a la persecución del delito dentro de un
proceso, llamado prescripción durante el procedimiento: «[l]a inactividad en el proceso tendrá
como consecuencia la declaratoria de la prescripción de la persecución, la que será declarada
de oficio o a petición de parte y el cómputo deberá realizarse a partir de la última actuación
relevante en los términos siguientes: 1) Después de transcurrido un plazo igual a la mitad del
máximo previsto en los delitos sancionados con pena privativa de libertad; pero, en ningún caso
el plazo excederá de diez años. 2) A los tres años, en los delitos sancionados sólo con penas no
privativas de libertad. 3) Al año en las faltas» [resaltado propio].
Al tratarse de una infracción administrativa [que tiene el menor de los grados de
intensidad, con relación a las faltas y delitos, siendo estos últimos los destinatarios del reproche
más grave connaturalmente, impuesto por el legislador], el plazo más favorable y que por
analogía ha de aplicarse [la cual no se encuentra proscrita cuando se aplica in bonam partem, en
este caso, a favor del administrado] es el de la comisión de una falta en el orden penal. En
consecuencia, el plazo de prescripción del procedimiento administrativo para el caso concreto,
será de un año a partir de la última actuación relevante.
Si bien el concepto de actuación relevante no se encuentra [por razones lógicas]
derecho administrativo sancionador ha de entenderse que son aquellas actuaciones
procedimentales de mayor importancia y propias del derecho sancionatorio, que deben no solo
ser notificadas al administrado [a manera de exclusión de las actuaciones administrativas que
ocurren exclusivamente adentro de la administración y que solo son conocidas por la
Administración misma, v. gr. solicitar un informe interno, nombramiento de delegados o la
producción de diligencias investigativas internas; las cuales naturalmente no interrumpen el plazo
de prescripción], sino que, además, estas decisiones relevantes deben ser trascendentales en la
sustanciación del procedimiento, por ejemplo, la resolución de inicio del procedimiento
administrativo, la resolución mediante la cual se le confiere audiencia al administrado para que
ejerza su derecho de audiencia, el auto de apertura a pruebas o la actuación que posibilita la etapa
de alegatos finales; es decir, actos que conforman las etapas procedimentales mínimas de un
procedimiento constitucionalmente configurado [véase sentencia de las 15:54 horas del 27 de
octubre de 2020, emitida en el proceso contencioso administrativo con ref. 166-2013].
b.3 A partir de lo expuesto se determina que, para calcular el plazo de la prescripción del
procedimiento antes indicado, éste se computa entre actuación relevante y la decisión impugnada
en este proceso contencioso administrativo, efectivamente notificada al administrado. Lo anterior
en virtud que la notificación de los actos administrativos supone una especial trascendencia a
efectos de analizar la inactividad, puesto que es un requisito de eficacia que posibilita que las
resoluciones de la Administración surtan efectos hacia las partes respecto a: (i) el cómputo de
plazos de intervención o ejercicio de derechos [v.gr., plazo probatorio o para interponer
recursos]; y (ii) la materialización de las consecuencias concretas de las resoluciones
administrativas [dar intervención, imponer una sanción, entre otros].
b.4 En el expediente administrativo relacionado con el presente caso, se vinculan 4
denuncias, razón por la cual, corresponderá determinar el transcurso de los tiempos establecidos
para la prescripción del procedimiento conforme a los parámetros supra indicados para cada una
de ellas.
(i) En el expediente administrativo, se constata que los autos de inicio, tienen las
siguientes fechas de emisión y notificación: el primero [correspondiente a la denuncia de la
señora MSG] de fecha 20 de septiembre de 2012 [fs. 18-19 de la pieza 1/2 del expediente
administrativo], notificado el 17 de octubre de 2013 [acta a f. 27 de la pieza 1/2 del expediente
administrativo]; el segundo [denuncia de la señora MDSF] del 24 de septiembre de 2012 [fs. 74-
75 de la pieza 1/2 del expediente administrativo], notificado el 25 de octubre de 2013 [acta a f.
92 de la pieza 1/2 del expediente administrativo]; el tercero [denuncia a nombre de la señora
DMADU] del 04 de septiembre de 2013 [fs. 162-163 de la pieza 2/2 del expediente
administrativo], notificado el 12 de febrero de 2014 [acta a f. 177 de la pieza 2/2 del expediente
administrativo]; y, el cuarto [denuncia del señor DMGC, del 21 de octubre de 2014 [fs. 231-232
de la pieza 2/2 del expediente administrativo], notificado el 29 de abril de 2015 [esquela a f. 234
de la pieza 2/2 del expediente administrativo].
(ii) Asimismo, se verifica en el expediente administrativo, que la siguiente actuación
relevante fue la resolución de acumulación de denuncias antes señaladas, el cual se emitió en
fecha 11 de mayo de 2017 [f. 54 de la pieza 1/2 del expediente administrativo], y fue notificada
el 30 de noviembre de 2017, tal como consta en acta de f. 264 de la pieza 2/2 del expediente
administrativo.
En ese sentido, tomando en cuenta las consideraciones vertidas en la presente sentencia, el
conteo del plazo de prescripción del procedimiento sancionatorio inició –respectivamente– el 17
y 25 de octubre de 2013, 12 de febrero de 2014 y 29 de abril de 2015 [fechas en que se notificó
el auto de inicio de cada uno de los procedimientos que fueron posteriormente acumulados]; el
cual, según la aplicación supletoria del CPP, finalizaría un año después, es decir, el 18 y 26 de
octubre de 2014, 13 de febrero de 2015 y 30 de abril de 2016.
No obstante, tal como se acreditó supra, el Tribunal Sancionador notificó en legal forma
al BAC la acumulación de las denuncias hasta el 30 de noviembre de 2017; es decir, más de un
año después de la notificación del inicio del procedimiento sancionador, para cada una de las
denuncias.
C..C..
En suma, si la resolución por medio de la cual se acumularon los procedimientos
sancionatorios, fue notificada hasta el 30 de noviembre de 2017, resulta evidente que ya se había
superado el término de un año [habiendo transcurrido cuatro años y un mes, para el primer y
segundo caso; tres años y nueve meses, respecto a la tercer denuncia acumulada; y, dos años y
siete meses, sobre la cuarta]; es decir, dicha notificación se hizo en un momento posterior a la
fecha límite para poder continuar con la sustanciación de los procedimientos administrativos; y
por consiguiente, al haberse emitido y notificado el acto de acumulación fuera del plazo
legalmente establecido, todas las actuaciones subsiguientes que sean consecuencia del mismo, tal
como la sanción contenida en la resolución impugnada, también adolecen de ilegalidad al haberse
emitido cuando ya había prescrito cada uno de los procedimientos.
De ahí que, debe arribarse a la conclusión que, si los procedimientos sancionatorios
seguidos contra el BAC estaban prescritos, la sanción notificada en fecha posterior, es ilegal. En
ese sentido, se determina la concurrencia del vicio de ilegalidad invocado por la parte actora,
puesto que el acto administrativo impugnado se dictó como una actuación posterior a un
procedimiento prescrito.
V. SOBRE LOS DEMÁS VICIOS ALEGADOS.
Debe precisarse que, en principio, en el ordenamiento procesal administrativo salvadoreño
la constatación de un solo motivo de ilegalidad en el acto administrativo deriva en la consecuente
invalidez de este último. En reiteradas decisiones de esta sala se ha establecido que dicha
comprobación hace innecesario el examen de otros vicios, pues la declaratoria de ilegalidad no
admite graduaciones ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u otros vicios alegados.
Aunque razones referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas aconsejan en
ocasiones la revisión de adicionales fundamentos de la pretensión contenciosa –pues solo de esa
manera es posible satisfacer en su plenitud determinada pretensión–, en el presente caso es
posible la estimación de la pretensión sin que sea necesario un examen adicional de legalidad. En
el sentido dicho, al haberse emitido la resolución impugnada como actuación posterior a un
procedimiento prescrito, esta sala considera inoficioso continuar el examen de los demás alegatos
planteados.
VI. Medida para el restablecimiento del derecho vulnerado.
H. determinado que procede declarar la ilegalidad de los actos administrativos
impugnados, corresponde efectuar un pronunciamiento sobre la medida para el restablecimiento
del derecho violado.
En el presente caso, el TSDC impuso multa a la sociedad demandante por la cantidad de
cuarenta y cuatro mil ochocientos veinte dólares de los Estados Unidos de América ($44,820.00),
por la infracción regulada en el art. 28 letras c) e i) de la LRSIHCP–. No obstante, esta sala
decretó oportunamente la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto impugnado, de
modo que la parte demandante no vio modificada perjudicialmente su esfera jurídica, ya que la
autoridad demandada no pudo hacer efectiva la multa impuesta. Así, en vista de la ilegalidad
establecida en esta sentencia, la referida sanción ya no podrá hacerse efectiva.
VII. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y de conformidad a las disposiciones
citadas y a los arts. 31, 32 y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
derogada, emitida el 14 de noviembre de 1978, publicada en el Diario Oficial N° 236, Tomo N°
261, del 19 de diciembre de 1978, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del art.
124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República,
esta sala FALLA:
1) Declarar ilegal la resolución pronunciada por el Tribunal Sancionador de la Defensoría
del Consumidor a las 15:03 horas del 26 de octubre del 2017, mediante la cual se sancionó al
Banco de América Central, Sociedad Anónima, con la cantidad de cuarenta y cuatro mil
ochocientos veinte dólares de los Estados Unidos de América ($44,820.00), en concepto de multa
por la infracción regulada en el art. 28 letras c) e i) de la Ley de Regulación de los Servicios de
Información sobre el Historial de Crédito de las Personas.
2) Como medida para restablecer el derecho vulnerado, se ordena al Tribunal Sancionador
que se abstenga de hacer efectivo el cobro de la multa impuesta al Banco de América Central,
Sociedad Anónima.
3) Condenar en costas a la autoridad demandada, conforme al derecho común.
4) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
5) Devolver los expedientes administrativos a su lugar de origen.
NOTIFÍQUESE.
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-------------------H.A.M. ---ENRIQUE ALBERT O PORTILLO---S.L.RIV.MARQUEZ--- J.CLÍMACO V. -------------
--------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGIST RADOS QUE LA SUSCRIBEN ----------------- ---
------------------------------M.E.V.S. ---------------- SRIA. --------------------RUBRICADAS ----------------------------”“““
