Sentencia Nº 499-502-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 03-05-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 03 Mayo 2021 |
| Número de sentencia | 499-502-2016 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
499-502/2016 (acumulados)
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cincuenta y ocho minutos del tres de mayo de dos
mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por los señores FJMC
y NTG, por medio del apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado M.J.
.M.A.; contra el Concejo Municipal de S.C.M., departamento de
Sonsonate, por la supuesta ilegalidad del acuerdo número ***, asentado en el acta número ***,
tomado en la sesión ordinaria celebrada el diecinueve de agosto de dos mil dieciséis, mediante el
cual se suprimió las plazas de vigilante y administrador de cementerio, ocupadas,
respectivamente, por dichos señores en la alcaldía del municipio en referencia.
Han intervenido en el presente proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Concejo
Municipal de S.C..M., como autoridad demandada, por medio de su apoderado
general judicial, licenciado O.J..H..R.; y el Fiscal General de la
República, por medio de la agente auxiliar, licenciada S.I.P.A.
.L. los autos, y CONSIDERANDO:
I. El apoderado de los demandantes expuso, básicamente, los siguientes hechos:
a) Demanda del señor FJMC: «(…) mi representado ingreso (sic) a laborar para la
referida municipalidad el día primero de mayo del año dos mil catorce (…) en el cargo de
MOTORISTA (…) hasta el treinta y uno de abril de dos mil dieciséis (…) en el presente caso, lo
que se ha dado en realidad es un despido injusto revestido de un acto administrativo de
supresión de plaza, que solo esconde el deseo de parte de la demandada de cesar a mi
representado de su trabajo dentro de la Alcaldía (…) el caso es aún más grave ya que mi
representado durante el tiempo que ha laborado para la referida alcaldía municipal, forma parte
del sindicato de la misma, tanto que el pasado dieciséis de octubre de dos mil quince fue electo
para asumir el cargo de SECRETARIO TERCERO DE CONFLICTOS, del Sindicato de
Trabajadores de la Alcaldía Municipal de Santa Catarina Masahuat (SITRAMSCM), para el
periodo comprendido de trece de noviembre del dos mil quince, al veintinueve de octubre de dos
mil dieciséis» [folios 1 frente y vuelto, y 2 frente].
b) Demanda del señor NTG: «(…) mi representado ingreso (sic) a laborar para la
referida municipalidad el día primero de mayo del año dos mil doce, en el cargo de V.
(sic); pero a partir del cambio de administración por órdenes de la Alcaldesa entrante fue
trasladado el día doce de febrero del año dos mil dieciséis (…) [como] Administrador de
Cementerio Municipal (…) pero es el caso que el día treinta y uno de agosto del presente año es
notificado (…) manifestándole que por falta de capacidad financiera (…) dicha plaza (…) ha
sido suprimida (…) a partir del uno de septiembre del presente año (…)(…) No omito manifestar
que el señor NTG es miembro de la Junta Directiva del Sindicato de Trabajadores de la Alcaldía
de Santa Catarina Masahuat (SITRAMSCM) (…) desempeñando el cargo de Secretario Primero
de Conflictos, por el periodo comprendido entre el trece de noviembre de dos mil quince hasta el
veintinueve de octubre del año dos mil dieciséis» [folios 23 frente y 25 frente].
Ambos demandantes concuerdan en que, mediante el acto impugnado, se les vulneró sus
derechos, por los siguientes motivos: «(…) la municipalidad antes relacionada en ningún
momento ha demostrado que realmente se haya hecho un estudio técnico administrativo que
llevara la decisión plena y justificada de suprimir la plaza (…) la administración emitió un
acuerdo de supresión el cual a todas luces es subjetivo y por tanto atentatorio a los derechos
constitucionales que le asisten a mi representado, ya que dicho Concejo Municipal se extralimitó
en las atribuciones que les confiere la Ley (sic), en cuanto que no se encuentra ninguna
disposición dentro del ordenamiento jurídico municipal, y leyes afines, en la cual el Concejo
demandado de manera unilateral pueda suprimir plazas, sin que previo a ello se realice un
estudio técnico administrativo (no una opinión de un jefe o un tercero, sino un estudio técnico
profesional) que determine que la plaza a suprimir es: no solo innecesaria, sino que también
representa (…) un desembolso gravoso (…) si bien el acto administrativo por medio del cual se
toma la decisión de suprimir la plaza de mi representado se menciona que existe un estudio
técnico que demuestra falta de recursos financieros, este estudio solo es mencionado sin que mi
poderdante tenga la certeza de su verdadera existencia (…) además se debe señalar que la plaza
que se ha suprimido (….) corresponde a una actividad regular, continua y necesaria de la
municipalidad (…) tampoco se verifica un esfuerzo por parte de la Administración Pública para
reubicarlo, y de ser esto imposible, finalmente indemnizarlo; no obstante de estar esta situación
prevista en la Ley (sic) de la materia (…) con los actos antes descritos por parte del concejo
municipal (…) se han violentado las siguientes disposiciones legales: 1) Artículos 1 y 2 de la
Constitución, con relación a la violación al derecho a la seguridad jurídica, artículo 11 de la
Constitución de la República, por la violación al derecho a la seguridad jurídica, artículo 11 de
la Constitución de la República, por la violación al derecho de audiencia y debido proceso,
laboral, así como el derecho a la estabilidad de la Carrera Administrativa. 2) Artículos 2, 25, 27,
38, 39, 108, y 109 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado. 3) Artículos 24,
Ley de Servicio Civil, por violación al procedimiento de supresión de plazas. 5) Artículos 53
inciso 3, literal a) y 59 numeral 8) de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal» [folios 3
frente y vuelto, 24 vuelto y 25 frente].
II. En el auto de las doce horas y diecisiete minutos del seis de marzo de dos mil diecisiete
[folios 44 al 47], se admitió la demanda contra el Concejo Municipal de S.C.
.M.; se tuvo por parte a los señores FJMC y NTG, por medio del apoderado general judicial
con cláusula especial, M.J.onás M..A.; se acumuló el proceso contencioso
administrativo de referencia 502-2016 al identificado con el número 499-2016; se requirió de la
autoridad demandada un informe sobre la existencia del acto administrativo que se le atribuye, de
conformidad con el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa [ya
derogada, emitida el catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el
Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha
aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente]; y se decretó la medida cautelar, en el sentido de reincorporar a los
demandantes a las plazas suprimidas, de forma inmediata y provisional, mientras durara la
tramitación de este proceso.
El Concejo Municipal de Santa Catarina Masahuat [autoridad demandada] rindió el primer
informe y, básicamente, expresó lo siguiente: “(…) [que] efectivamente emitió los actos
impugnados por los demandantes FJMC Y NTG (…)” [folio 49 frente].
Por medio del auto de las once horas cincuenta minutos del once de julio de dos mil
diecisiete [folio 53], se requirió de la autoridad demandada un nuevo informe en el que expusiera
las justificaciones de legalidad del acto administrativo impugnado, con base en el artículo 24 de
El Concejo Municipal demandado rindió el segundo informe y manifestó lo siguiente:
«(…) La decisiones (sic) de suprimir plazas, no fue de forma precipitada por mis presentados,
sino, después de haber constatado que el Presupuesto Municipal esta (sic) excedido con cargos
de plazas permanentes, de tal manera que prácticamente el compromiso del ciento por ciento
correspondiente al Fondo de Desarrollo Económico Social (FODES 25%), cuando la ley que
rige dicha asignación, regula que estos fondos se utilizarán hasta únicamente la mitad para el
pago de salarios, dietas, entre otros y el resto para gastos de administración. Fue derivado de
esta situación, que mis representados en uso de las facultades legales que les confiere la ley y
previó a realizar los estudios y revisar tanto el presupuesto así como informes de la Corte de
Cuentas de la República, emitieron el acto impugnado que en su fundamentación esta (sic)
ampliamente justificada (…) Resulta que mis representados además de haber realizado toda una
investigación con el objeto de lograr desembarazar de vínculos laborales permanente el
presupuesto municipal, específicamente los fondos del FODES (…) destinados para gastos de
administración, así como NO haber creado plaza adicional; fue por ello que la decisión fue
tomada sin finalidades a circunstancias personales sino que se trató de seleccionar aquellas
plazas sin las cuales la administración municipal pudiera operar sin afectar los interés (sic)
jurídicos de la población en general que se ve en riesgo de no recibir servicios municipales (…)
Los demandantes alegan violación al derecho del fuero sindical, pero, es el caso que este
Sindicato (sic) NUNCA informo (sic) [a] mis representados de su existencia y quienes (sic) eran
los empleados que conformaban la junta directiva» [folios 69 frente y 70 frente y vuelto].
Asimismo, solicitó la revocatoria de la medida cautelar otorgada.
III. Por medio del auto de las ocho horas dos minutos del quince de mayo de dos mil
dieciocho [folio 83], se dio intervención a la licenciada S.I.P..A., como agente
auxiliar delegada del Fiscal General de la República; se confirió una audiencia a la parte actora
para que se pronunciara de la revocatoria de la medida cautelar interpuesta por la autoridad
de ley.
El licenciado M..J..M..A. contestó la audiencia conferida a sus
representados y agregó lo siguiente: «(…) si bien el representante de la autoridad demandada
pretende basar sus argumentos en la situación financiera de la misma, o incluso en el
desconocimiento de que mis representados forman parte de la junta directiva del sindicato de la
municipalidad, la disposición constitucional no deja abierta la posibilidad a criterio de la
municipalidad vulnerar los derechos laborales y sindicales de mis presentados por falta de
fondos y/o desconocimiento de la su (sic) participación sindical, muy por el contrario, el
precepto constitucional del fuero sindical ha sido establecido de maneara tajante precisamente
para proteger a quienes lideran un movimiento sindical de cualquier acto de desacreditación o
desmejoramiento que la parte patronal (…) pueda emprender en su contra, sin que pueda
posteriormente esconder la violación de sus derechos bajo argumentos planteados por el
representante de la municipalidad» [folios 86 vuelto y 87 frente].
En esta etapa, únicamente la autoridad demandada presentó elementos probatorios, los que
fueron detallados en el escrito del dieciséis de agosto de dos mil dieciocho [folios 97 al 99].
En el auto de las ocho horas veinticinco minutos del veinticinco de febrero de dos mil
diecinueve [folio 119 al 121], se admitieron los medios probatorios presentados por la autoridad
demandada, con la excepción de la práctica del peritaje propuesto por ésta [ya que se consideró
que el análisis pericial financiero que solicitó tenía por finalidad comprobar el desbalance
financiero presentado y que le impedía cumplir la medida cautelar]. En esa línea esta Sala
advirtió que los hechos que se pretendía acreditar podían ser valorados con el estudio de la
documentación presentada; en ese sentido, la prueba pericial propuesta se catalogó como inútil y
sobreabundante. Además, en ese auto, se declaró sin lugar la revocatoria de la medida cautelar
solicitada por la autoridad demandada, por considerarse que no había circunstancias o elementos
que modificaran las razones por las que se otorgó la misma; y, finalmente, se corrieron los
a) El Fiscal General de la República, por medio del agente auxiliar, licenciada S.....
.I.P.A., expuso que: «(…) De todo lo argumentado por la parte actora, a criterio de
esta Representación (sic), que el Consejo (sic) Municipal de Santa Catarina Masahuat no
comprobó los informes técnicos que le requiere la ley para proceder a la supresión de plaza que
los fondos FODES no persiguen un fin de cubrir salarios de conformidad a lo establecido en el
artículo 5 de la Ley de Creación del Fondo para el Desarrollo Económico y Social; y que
además no se respetó la inamovilidad sindical del demandante, en definitiva no [se ha] cumplido
con los requisitos que establece el artículo 53 de la Ley de la Carrea Administrativa Municipal
Inc. (sic) 1°, de suprimir plazas, que apesare (sic) que el Municipio goza de autonomía este (sic)
no impide que sus actos deben ser conforme a ley y la constitución (sic) (…)» [folio 124 frente].
b) La autoridad demandada contestó el traslado en los siguientes términos: «(…) En el
presente proceso no se ha logrado destruir la presunción de legalidad de la que goza el acto
administrativo impugnado, sino que lejos de ello se ha confirmado con la documentación
probatoria admitida por este tribunal que la decisión está revestida de plena legalidad (…) las
decisiones de suprimir plazas, no fue de forma precipitada por mis representados, sino, después
de haber constado que el Presupuesto Municipal estaba excedido con cargos de plazas
permanentes, de tal manera que prácticamente estaba comprometido el cien por ciento de los
fondos del FODES 25% (…) el acto impugnado fue tomado por mis poderdantes con la finalidad
de realizar cambios en la plantilla laboral con el objeto de mejorar el trabajo administrativo
municipal y reducir la carga laboral para desahogar la parte correspondiente al FODES 25%
destinados a otros gastos de administración (…) mis mandantes no estuvieron en la posibilidad
de trasladar a las personas que cesaron en sus funciones por supresión ya que no existían plazas
vacantes y financieramente no existía posibilidad material de crear en el presupuesto municipal
(…) la finalidad del acto impugnado fue la de descongestionar la carga de vínculos laborales
permanentes no indispensables para el funcionamiento de la municipalidad (…) mis poderdantes
a la fecha NO HAN CREADO plazas nuevas adicionales al presupuesto, ni han creado plazas
adicionales e innecesarias a las encontradas al tomar posesión de sus cargos» [folios 129 frente
y vuelto, y 130 frente].
c) La parte actora no contestó el traslado conferido en el auto de las ocho horas veinticinco
minutos del veinticinco de febrero de dos mil diecinueve [folios 119 al 121], pese a haber sido
notificada legalmente, tal como consta en el acta de folio 128.
IV. Los demandantes, por medio de su apoderado judicial, señalan que, con el acto
impugnado, el Concejo Municipal de Santa Catarina Masahuat vulneró los artículos 1, 2, 11, 47,
219 y 222 de la Constitución, relativos al derecho a la seguridad jurídica, al trabajo, audiencia,
debido proceso, libertad sindical, fuero sindical, estabilidad laboral y la estabilidad en la carrera
administrativa; así como la normativa secundaria contenida en los artículos 3 y 30 de la Ley de
Servicio Civil, por la violación al procedimiento establecido para la supresión de plaza; artículos
53 inciso tercero letra a) y 59 número 8) de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal
[LCAM], en cuanto al derecho a la indemnización en caso de supresión de plaza y el cálculo del
mismo; artículos 2, 25, 27, 38, 39, 108 y 109 de la Ley Orgánica de Administración Financiera
del Estado, con relación al presupuesto, la transferencia de los fondos de tesorería y el pago de las
prestaciones en el orden administrativo que las municipalidades tienen anualmente; artículos 24,
y gobierno de los municipios, las facultades del concejo y la elaboración y aprobación del
presupuesto de ingresos y egresos del municipio.
Como punto principal de la controversia, corresponde referirse al argumento central de la
parte actora, del cual hace derivar la violación a las disposiciones legales, derechos, principios y
categorías que menciona, que radica en la utilización de la figura de la supresión de plaza cuando
en realidad se trata de un despido, en la falta de un estudio técnico efectuado por un profesional
en la materia, en la ausencia de acreditación de que la plaza realmente es innecesaria [ya que para
los demandantes corresponde a una actividad regular, continua y necesaria de la
municipalidad], en el irrespeto al fuero sindical y en la omisión de cumplir el presupuesto de
reubicación laboral en la estructura organizativa de la comuna.
En primer lugar, es importante tener en cuenta que la LCAM no establece procedimiento
especial alguno para suprimir una plaza.
A propósito, la Sala de lo Constitucional sostuvo, en la sentencia de amparo con referencia
457-2015, de las nueve horas cuarenta y siete minutos del dieciséis de junio de dos mil diecisiete,
que: «El derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias (sic) de 11-III-2011, 24-XI-2010,
11- VI-2010 y 19-V-2010, A.. (sic) 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008,
respectivamente, entre otras, faculta a conservar un trabajo cuando concurran las condiciones
siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo; (ii) que el empleado no pierda su capacidad
física o mental para desempeñar el cargo; (iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; (iv)
que no se cometa falta grave que la ley considere causal de despido; (v) que subsista la
institución para la cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo
desempeño requiere de confianza personal o política (…) la figura de supresión de plaza
regulada en el art. 53 de la LCAM es una facultad que poseen los Municipios (sic) para
modificar su estructura organizativa, la cual se enmarca dentro de la autonomía que el art. 203
de la Cn. les confiere, dicha atribución no puede ejercitarse de forma arbitraria. Por ello, tal y
como se señaló en un caso similar –Sentencia (sic) de 15-VII-2015, Amp. (sic) 642-2013–, previo
a ordenar la supresión de una plaza de trabajo, debe comprobarse por qué la aludida plaza es
innecesaria para el desarrollo normal de las actividades de la comuna, así como también que
aquella efectivamente desaparecerá del presupuesto municipal. Ello resulta indispensable en
virtud de que se suprimirá la plaza de un servidor público municipal que gozaba de estabilidad
laboral por ser parte integrante de la carrera administrativa (…) Por ello, previo a ordenar la
supresión de un puesto de trabajo, se requiere que la autoridad competente cumpla con las
formalidades siguientes: (i) elaborar un estudio técnico de justificación, basado exclusivamente
en aspectos de presupuesto, necesidades del servicio y técnicas de análisis ocupacional; (ii)
adoptar las medidas compensatorias de incorporación a un empleo similar o de mayor jerarquía
o, cuando se demuestre que esto no es posible, conceder una indemnización, tal como lo prevén
los arts. 53 y 59 n° 8 de la LCAM; (iii) reservar los recursos económicos necesarios para
efectuar el pago de las indemnizaciones respectivas; y (iv) levantar el fuero sindical, en los
La sentencia mencionada en el párrafo anterior, establece como condición indispensable
para suprimir una plaza demostrar la innecesaridad de la misma.
En cuanto a la innecesariedad de una plaza del Gobierno, el Decreto Legislativo número
471, que contiene la Ley Temporal de Compensación Económica por Servicios Prestados en el
Sector Público, regula en el artículo 1: «Los Titulares de Unidades Primarias de Organización y
Presidentes de las Instituciones Autónomas y Descentralizadas, incluyendo la Comisión
Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, deberán
identificar todas aquellas plazas que dentro de los objetivos del Gobierno sean innecesarias,
para lo cual se tomará en cuenta que las funciones de la plaza no correspondan a los objetivos y
metas institucionales».
La norma anteriormente citada puede aplicarse analógicamente a las plazas de los
municipios, ya que prevé la “innecesaridad de la plaza” como un requisito previo para
suprimirlas. No obstante, contempla el goce de la indemnización correspondiente que está
supeditado a la presentación de la renuncia por parte del trabajador, de conformidad con el
artículo 4 de la referida ley.
Ahora bien, en la LCAM se reconocen los derechos de reubicación y de indemnización de
los empleados cuya plaza se considere innecesaria según el artículo 53, que dice: “En los casos
que a los funcionarios o empleados de carrera independientemente de su relación jurídico
laboral, se les comunique o notifique la supresión de la plaza o cargo, éstos podrán ser
incorporados a empleos similares o de mayor jerarquía o podrán ser indemnizados. En el caso
de incorporación a cargos similares o de mayor jerarquía, se requerirá del consentimiento del
funcionario o empleado y si éste no lo diere, deberá ser indemnizado. La indemnización a que se
refieren los incisos anteriores, sólo procederá cuando los funcionarios o empleados de carrera,
cesaren en sus funciones por supresión de plaza o cargo, y tendrán derecho a recibir una
indemnización equivalente al sueldo mensual correspondiente a dicha plaza o cargo, por cada
año o fracción que exceda de seis meses de servicios prestados (…) Las indemnizaciones a que
se refiere este artículo serán pagadas de manera inmediata y en su totalidad, salvo que existiere
incapacidad financiera de la institución respectiva, en cuyo caso podrá pagarse, durante el año
en que ocurra el hecho, por cuotas mensuales equivalentes al salario que devengaba el empleado
o funcionario y el resto, si los hubiere, deberá ser consignado en el presupuesto del año siguiente
y pagado a más tardar en el primer trimestre de dicho año. El cambio de denominación del
cargo o empleo no implica supresión del mismo”.
De conformidad con el artículo 30 número 7) del Código Municipal, “Son facultades del
Concejo: (…) 7. Elaborar y aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Municipio (…)” Es
decir, se debe prever en un presupuesto municipal el financiamiento de los gastos en que se pueda
incurrir, entre otros, el financiamiento de las plazas. De igual forma, la ausencia de
financiamiento para tal fin.
Dicho lo anterior, corresponde ahora verificar si, en el presente caso, se demostró y
motivó en sede administrativa de modo suficiente la supresión de las plazas, con el objeto de
examinar el cumplimiento de la innecesaridad y/o la falta de financiamiento.
Tal como consta en el expediente judicial, el Concejo Municipal de S.C.
.M., en la sesión ordinaria celebrada el diecinueve de agosto de dos mil dieciséis, tomó el
acuerdo número ***, asentado en el acta número ***, el cual dice: «(...) algunas de las plazas
permanentes consignadas en el Presupuesto Municipal, se han destacado como insostenibles y
no indispensables para el normal funcionamiento de la Municipalidad (…) no hay posibilidad
dentro de la estructura presupuestaria actual [de] reubicar a los receptores del presente acto en
otra plaza permanente por falta de liquidez financiera. Por tanto (…) ACUERDA: I) Suprimir a
partir del primero de septiembre del corriente año las siguientes plazas: 2) “Administrador de
Cementerio”, ocupada por el señor NTG; y 3) “V., ocupada por el señor FJMC» [folio
15 frente].
Para suprimir una plaza en una institución municipal deben cumplirse los siguientes
requisitos: a) que no exista financiamiento, b) que la plaza sea innecesaria por ser una actividad
no regular ni continua del ente administrativo, c) que se formalicen las gestiones de reubicación
del empleado, y d) que se acrediten tales supuestos por parte de la autoridad que pretenda
suprimir la plaza.
Se debe destacar que el acuerdo emitido por el Concejo Municipal de Santa Catarina
M. señala las plazas a suprimir y hace referencia a que: «(…) Que se ha obtenido informe
de equipo técnico que demuestra financieramente que se han venido comprometiendo desde
ejercicios anteriores casi el total de la asignación FODES 25% destinada para los gastos
administrativos, en el pago de Salarios (sic), dietas y prestaciones laborales, en contravención al
Art (sic) 10 inciso tercero del Reglamento de la Ley de Creación del Fondo de Desarrollo
Económico y Social de los Municipios» [folio 15 frente].
La autoridad demandada, con el objeto de fundamentar el acto impugnado, manifestó en el
segundo informe, entre otras cosas, que: “(…) mis poderdantes no hicieron uso de esa potestad
legal de forma antojadiza, precipitada, arbitraria o en atención a diferencia de ningún tipo con
los sujetos receptores de los actos impugnados. Sino que la decisión fue tomada sobre la base a
hechos ciertos y comprobables de naturaleza económica que se demostrara (sic) con
documentación útil y pertinente” [folio 69 frente y vuelto].
Cabe indicar que el Concejo demandado presentó en el proceso un supuesto estudio
técnico, efectuado por la alcaldesa, el síndico y el secretario, todos del municipio en relación, el
cual fue revisado por el auditor interno de dicha comuna [folios 101 al 104]. En ese documento se
pretendió justificar la decisión de suprimir las plazas en cuestión. Básicamente, consta que: «(…)
1. Aparece reflejado en las planillas de empleados permanentes la plaza de “Administrador de
Cementerio”, se ha buscado las funciones en el (sic) aparece en el Manual de Organización y
Funciones (…) Se procedió a realizar las consultas de la naturaleza y tipo de actividades que
realiza, comprobando que únicamente se encarga de hacer presencia en la caseta del
Cementerio Municipal sin llevar control en físico alguno (…) Se concluye que estas atribuciones
generales pueden ser asumidas por el Encargado de Catastro Municipal. Por lo que la plaza no
es indispensable ni necesaria para el funcionamiento de la municipalidad (…) 2. Se observan dos
plazas de vigilantes (…) Se establece que únicamente ejerce funciones de vigilancia Municipal
una persona en horas diurnas en el parque y en el Centro de Usos Múltiples en horas diurnas
(…) Tomando en consideración que en el Municipio existe un puesto policial permanente y que
no existe mayor control ni hay registro ni reportes de hechos vandálicos, por lo que se concluye
que la plaza de “vigilante” que funciona en la posición del parque Municipal en horas diurnas
no es indispensable y por tanto puede ser suprimida sin que afecte al normal funcionamiento de
la municipalidad (…)» [folio 103].
Sin embargo, en ese supuesto estudio técnico, no se explica con claridad por qué las
labores asignadas a las plazas de administrador de cementerio y vigilante, ocupadas
respectivamente por los demandantes, son actividades innecesarias; en ese sentido, no basta
referir, como se ha hecho, que las funciones encomendadas a éstos puede ser desempeñadas, en
su caso, por el encargo de catastro o los agentes del puesto policial del municipio, ya que ni
siquiera se han detallado las actividades inherentes a la plaza correspondiente y tampoco se ha
explicado de qué forma podrían ser absorbidas por los sujetos mencionados. Adicionalmente, no
consta una mínima argumentación que permita concluir que las atribuciones de las plazas
suprimidas son temporales o irregulares y/o los resultados de un análisis técnico financiero que
visualice la carencia de financiamiento para el sostenimiento de las mismas.
Lógicamente, el acuerdo municipal de supresión de plazas debe de estar fundamentado en
un estudio técnico que implique aspectos de presupuesto, necesidades del servicio y técnicas de
análisis ocupacional propias de la organización administrativa de la comuna. Elementos que no se
reflejan en el documento presentado y que, supuestamente, sirvió de base para la emisión del acto
impugnado.
Es importante señalar que, tanto en el acuerdo impugnado como en el precitado estudio
técnico, no consta la realización de gestión alguna ─formal y seria─ para reubicar a los señores
FJMC y NTG en la estructura organizativa municipal, requisito indispensable para adoptar la
decisión en controversia. De ahí que no basta con afirmar simplemente, como lo hizo el
apoderado de la autoridad demandada, de que “(…) en la actualidad no es posible crear NI UNA
PLAZA PERMANENTE ADICIONAL para reinstalar al personal que les fueron suprimidas sus
vínculos laborales, ya que no existe posibilidad financiera para cargar al presupuesto con
cargos permanentes, y por tanto es materialmente y financieramente IMPOSIBLE (…)” (folio
73 frente), porque ello, en realidad, lo único que denota es una intención de afectar
injustificadamente el derecho a la estabilidad laboral de los servidores municipales, puesto que
esas afirmaciones no fueron acreditadas.
Finalmente, los señores FJMC y NTG alegaron que la autoridad municipal demandada no
valoró el derecho de inamovilidad sindical del que gozaban. Para tal efecto, presentaron una
certificación de la credencial correspondiente [folios 13 y 34] que los faculta, respectivamente,
como secretario tercero de conflictos y secretario primero de conflictos del Sindicato de
Trabajadores de la Alcaldía Municipal de Santa Catarina Masahuat [SITRAMSCM], ambos
electos para el período comprendido del trece de noviembre de dos mil quince al veintinueve de
octubre de dos mil dieciséis. Ya se ha dicho que el acuerdo en controversia fue tomado el
diecinueve de agosto de dos mil dieciséis [dos meses y diez días antes del vencimiento del
período de funciones sindical] y, en esa línea, el Concejo Municipal de S..C.M.
debió respetar la garantía de fuero sindical de la que gozaban los demandantes, según el artículo
47 inciso cuarto de la Constitución de la República, que reza: “Los miembros de las directivas
sindicales deberán ser salvadoreños por nacimiento y durante el período de su elección y
mandato, y hasta después de transcurrido un año de haber cesado en sus funciones, no podrán
ser despedidos, suspendidos disciplinariamente, trasladados o desmejorados en sus condiciones
de trabajo, sino por justa causa calificada previamente por la autoridad competente”.
Ahora bien, la disposición constitucional supra no refiere la supresión de la plaza –
únicamente el despido, la suspensión, el traslado y la desmejora−, sin embargo, tal como se
analizó en párrafos anteriores, en este caso, se está, materialmente, en presencia de un despido, ya
que, en síntesis, no se efectuó un auténtico estudio técnico basado en los parámetros objetivos y
palpables que se han esgrimido; y, particularmente, los empleados municipales estaban
protegidos por estar en vigencia su cargo al momento de tomar el acuerdo de supresión en
cuestión.
En consecuencia, en el presente caso, el acto de supresión de las plazas que ocupaban los
actores es ilegal.
V. Por regla general, cuando se determina la ilegalidad del acto administrativo impugnado,
corresponde emitir el pronunciamiento de la medida para el restablecimiento del derecho violado.
El artículo 32 inciso final de la LJCA establece: “Cuando en la sentencia se declare la
ilegalidad total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias
pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado”.
En ese sentido, en virtud que los señores FJMC y NTG fueron separados de su cargo sin
que la autoridad demandada cumpliera los requisitos necesarios y, por ello, el acto es ilegal, la
medida para restablecer el derecho violado debería contemplar: a) el respectivo reinstalo en las
plazas titulares, por cuyas labores perciben ingresos, de vigilante y administrador de cementerio,
o, en su caso, en otro cargo de igual nivel o categoría; y b) el pago de los salarios que dejaron de
percibir.
Sin embargo, con relación a la primera orden, tal como consta en el auto de las doce horas
y diecisiete minutos del seis de marzo de dos mil diecisiete [folios 44 al 47], se decretó como
medida cautelar la reincorporación de los demandantes a la respectiva plaza que fue suprimida.
Consecuentemente, se deberá ordenar a la autoridad demandada que permita que los referidos
señores continúen en el cargo o, en caso de no ser razonablemente posible, se les asigne otro de
igual nivel o categoría, lo que estrictamente conlleva las mismas condiciones de remuneración,
horario, lugar de desempeño y demás prestaciones que tiene el cargo original.
A.ra bien, respecto de los salarios dejados de percibir, este Tribunal debe ordenar el
pago de los mismos, a favor de cada uno de los actores, desde el cuatro de octubre de dos mil
dieciséis (día en que fueron presentadas las demandas) hasta el veinte de abril de dos mil
diecisiete (fecha en que fue notificada la medida cautelar de reinstalo). Esta orden está de acuerdo
con el criterio que recientemente ha adoptado esta Sala en la sentencia con referencia 302-2016,
pronunciada a las quince horas con cincuenta y siete minutos del veintitrés de septiembre de dos
mil veinte.
FALLO:
POR TANTO, con base en los artículos 53 de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal; 217, 218, 272 y 321 del Código Procesal Civil y Mercantil; y 31, 32, 33, 34 y 53 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —derogada— [emitida el catorce de
noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos
treinta y seis, tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil
novecientos setenta y ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo
124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente]; en nombre de la
República, esta Sala FALLA:
1) Declarar ilegal el acuerdo número ***, asentado en el acta número ***, tomado por el
Concejo Municipal de Santa Catarina Masahuat, departamento de Sonsonate, en la sesión
ordinaria celebrada el diecinueve de agosto de dos mil dieciséis, mediante el cual se suprimieron
las plazas de vigilante y administrador de cementerio ocupadas, respectivamente, por los señores
FJMC y NTG en la alcaldía del municipio en referencia.
2) Ordenar al Concejo Municipal de S..C.M., como medida para
restablecer el derecho violado, que:
a) Ordenar al demandado, que a los señores FJMC y NTG, permita desempeñar el cargo
de vigilante y administrador de cementerio, respectivamente, o, en caso de no ser
razonablemente posible, se les asigne otro de igual nivel o categoría, lo que estrictamente
conlleva las mismas condiciones de remuneración, horario, lugar de desempeño y demás
prestaciones que tiene el correspondiente cargo original.
b) P.ue, en el plazo de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente en que
reciba la certificación de esta sentencia, los respectivos salarios que tanto el señor FJMC como el
señor NTG dejaron de percibir desde el cuatro de octubre de dos mil dieciséis (día en que fueron
presentadas las demandas) hasta el veinte de abril de dos mil diecisiete (fecha en que fue
notificada la medida cautelar de reinstalo). En caso de no ser esto posible, por no contarse con los
fondos necesarios en el presupuesto vigente, deberá, en el mismo plazo señalado, emitir la orden
para que se incluya la asignación respectiva en la partida correspondiente al presupuesto del
ejercicio siguiente.
3) Condenar en costas a la autoridad demandada, conforme con el derecho común.
4) Entregar una certificación de esta sentencia al Concejo Municipal de S.C...
.M. y a la representación fiscal en el respectivo acto de notificación.
5) Devolver los expedientes administrativos a su oficina de origen.
N.. -
GARCIA--------- S. L. RIV. MARQUEZ --------- RCCE --------- P..V.C. -----
PRONUNCIADA POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LA SUSCRIBEN ----- M...B....A. ------ SRIA. ------RUBRICADAS
