Sentencia Nº 510-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 21-07-2017
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 21 Julio 2017 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 510-2014 |
510-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas con cuarenta minutos del veintiuno de julio de dos
mil diecisiete.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el doctor Luis
Mario M. A. en su carácter personal, por la supuesta ilegalidad de los siguientes actos
administrativos:
a) Resolución pronunciada por la Junta de Vigilancia de la Profesión Médica (JVPM), a
las nueve horas del quince de diciembre de dos mil once, mediante la cual suspendió en el
ejercicio de la profesión de médico por el plazo de tres meses al doctor Luis Mario M. A., por
cometer la infracción tipificada en el artículo 284 numeral 1) del Código de Salud.
b) Resolución pronunciada por el Consejo Superior de Salud Pública (CSSP) a las once
horas del cuatro de julio de dos mil catorce, mediante la cual se confirmó la resolución emitida
por la Junta de Vigilancia de la Profesión Médica a las nueve horas del quince de diciembre de
dos mil once.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; la Junta de Vigilancia
de la Profesión Médica y el Consejo Superior de Salud Pública como autoridades demandadas; y,
las licenciadas Ana Lilian Miranda Cortez y Carol Denisse Courtade Cisneros, en carácter de
agentes auxiliares delegadas por el Fiscal General de la República.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. La parte actora en su demanda expuso que la JVPM promovió un procedimiento en su
contra por la supuesta infracción al artículo 284 numeral 1 del Código de Salud en perjuicio de la
señora Hilda Lilian C. de B., emitiendo resolución a las nueve horas del quince de diciembre de
dos mil once, mediante la cual lo suspendió en el ejercicio de la profesión por el plazo de tres
meses, resolución de la cual interpuso recurso de apelación de conformidad al artículo 296 del
Código de Salud para ante el Consejo Superior de Salud Pública, quien ratificó la sanción
impuesta por la JVPM (folio 1 vuelto).
II. La parte actora fundamenta la ilegalidad de los actos administrativos impugnados en:
a) Violación a los principios de tipicidad y legalidad.
Manifestó que la conducta en el ejercicio de su profesión, no se adecúa a la infracción
establecida en el artículo 284 numeral 1 del Código de Salud, expresó que nunca practicó una
cirugía o un procedimiento que tuviera por finalidad desarticular el miembro inferior derecho de
la señora C. de B.; por el contrario, realizó estudios iniciales con el objetivo de combatir su
enfermedad y dolencia (folio 3).
Que «[t]anto la Junta de Vigilancia de la Profesión Médica como el Consejo Superior de
Salud Pública, han violado en mi pe/juicio el principio de tipicidad, al tratar de establecer una
infracción tipificada como tal en el art. 284 numeral 1 con una supuesta conducta que nunca
tuve. Si se tratare de un error de diagnóstico, la infracción debiese estar tipificada de forma
clara y precisa, la cual no existe en el catálogo de infracciones de los aras. 284, 285 y 286 del
Código de Salud...» (folio 3 vuelto).
b)
Falta de Motivación.
Expresó que «[l]a resolución emitida por la Junta de Vigilancia de la Profesión Médica,
carece de motivación, ya que se limita a realizar un análisis muy somero, (...) a transcribir los
dictámenes de los peritos, pero no hace un análisis técnico jurídico de los hechos, ni de los
procedimientos efectuados, ni de las valoraciones que como Junta de Vigilancia les compete
hacer en caos (sic) como el presente, (...) peor aún más el Consejo Superior de Salud Pública,
quien además de no sustentar su resolución emitida por la presidencia y en la cual ratifica la
sanción impuesta por la JVPM, no refleja como (sic) el organismo colegiado (...) tomó el
acuerdo punto séptimo numeral siete, lo que hubiese podido ilustrar al suscrito, respecto de las
discusiones que los concejales tuvieron en torno al caso...» (folio 4).
c)
Violación al principio de congruencia y proporcionalidad.
Al respecto manifestó en síntesis que « art. 287 inc. 2° del Código de Salud determina los
criterios concretos de gradualidad para la imposición de sanciones los cuales son de obligatorio
cumplimiento para la Junta de Vigilancia de la Profesión Médica y del Consejo Superior de
Salud Pública, estos (sic) son claros y taxativos...» (folio 4).
«Ni la Junta de Vigilancia de la Profesión Médica ni el Consejo Superior de Salud
Pública, relacionan en sus resoluciones emitidas en mi contra, algunos de los parámetros
establecidos en la disposición legal antes citada; no establecieron su juicio prudencial, porqué
(sic) tres mese de suspensión (...)» (folio 4 vuelto).
d) Violación al derecho del trabajo.
La parte actora manifiesta que la actuación de la Administración Pública al suspenderlo
de sus labores por tres meses vulnera su derecho fundamental del trabajo, que « ... siendo padre
de familia y encargado de suministrar alimentación, educación y recreación de mis hijos, me
vería imposibilitado de obtener algún ingreso y por lo tanto me causa perjuicios económicos, a
causa de una sanción que considero es ilegal». (folio 4 vuelto).
Finalmente expresó que la resolución pronunciada por el Consejo Superior de Salud
Pública, además de incurrir en la violación a los principios de legalidad, tipicidad,
proporcionalidad, motivación y congruencia, « ... le resta importancia a los resultados de los
peritajes aportados en segunda instancia, los cuales de una manera clara favorecen mi actuar
como profesional en la medicina, dictámenes que corren agregados al proceso sancionatorio, los
cuales concluyen que independientemente de los procedimientos practicados por mi persona en
la averiguación de las causas del padecimiento de los dolores (...) siempre iba a tener los
resultados que surgieron y que no es factible dictaminar que exista responsabilidad en mi
persona respecto de la decisión tomada en el Hospital por otros médicos...» (folio 5).
III. Mediante auto de las catorce horas con catorce minutos del trece de octubre de dos
mil catorce (folio 18) se admitió la demanda contra la JVPM y el CSSP por la emisión los actos
descritos en el preámbulo de la presente sentencia, se requirió de las autoridades demandadas un
informe sobre la existencia de los actos administrativos que respectivamente se les atribuyen de
conformidad a lo establecido en articulo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa (LJCA), la remisión de los respectivos expedientes administrativos, y se ordenó la
suspensión de los efectos de los actos administrativos impugnados.
Las autoridades demandadas confirmaron la existencia de los actos impugnados. Por auto
de las ocho horas con treinta y cuatro minutos del veintitrés de octubre de dos mil quince (folios
27 y 28), se requirió el informe a que se refiere el artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, se confirmó la medida cautelar y se ordenó notificar la existencia
del proceso al Fiscal General de la República.
Al justificar los actos administrativos las autoridades demandadas expusieron:
El CSSP manifestó en síntesis:
Sobre la violación del principio de legalidad.
« ... Con relación al caso que nos o cupa puede , observarse que en el proceso seguido
contra el doctor Luis Mario M. A., desde el momento de la tipificación de la infracción imputada
a la conducta cometida por dicho profesional, se enmarcó dentro de la legislación vigente y
aplicable a las conductas atribuidas a los profesionales de la salud, el cual es el Código de
Salud, cumpliendo con cada una de las etapas del debido proceso, tal como consta en el
expediente respectivo, hasta llegar a la sanción enmarcada para el tipo y gravedad de la
infracción cometida y comprobada, juzgamiento que como puede acreditarse se efectuó por las
autoridades ya para ello constituidas como lo es la Junta de Vigilancia de la Profesión Médica,
en Primera Instancia, y el Consejo Superior de Salud Pública, en Segunda Instancia;» (folio 46).
Respecto a la violación del principio de tipicidad.
«...la conducta o hechos que se le atribuyeron al referido profesional, se adecuaron a lo
grave contra la salud en el artículo 284 numeral 1): “Provocar y causar daño, impedimento
temporal o permanente, o la muerte a una persona, por error, negligencia, impericia, abandono
inexcusable o malicia durante el ejercicio de su profesión”, ya que en particular los hechos se
basan en que el profesional realizó un mal diagnostico a la paciente, lo que contribuyó a
aumentar el deterioro en la salud de la misma, provocando y causando un daño innegable por el
error o negligencia del profesional, al no indagar a profundidad sobre el padecimiento de la
paciente a la cual examinó, lo que consecuentemente provoco (sic) que la paciente no fuera
referida a tiempo a un nivel superior o especialista para recibir el tratamiento adecuado de su
enfermedad, ya que el profesional no evidencio (sic) que en la segunda, tercera y cuarta consulta
la paciente no presentaba mejoría clínica con el tratamiento por él prescrito;» (folio 46 vuelto).
Sobre la falta de motivación.
Que « ...no es necesario que el Consejo exponga o motive minuciosamente por qué (sic)
los hechos realizados por el doctor Luis Mario M. A. y cada uno de los argumentos alegados por
la parte actora, el médico cuando se trata de enfermedades de todos los pacientes que consultan
sus servicios médicos, debe de detallar cual (sic) fue el diagnóstico de la enfermedad en base a
todos los exámenes que demuestran fehacientemente que (sic) enfermedad padece una persona,
con ello se garantiza que el paciente reciba el tratamiento adecuado y que el seguimiento de su
enfermedad sea el idóneo, para que su enfermedad sea curada, lo que en el presente caso el
doctor Luis Mario M. A. al diagnosticar a la paciente que lo consultó tal como consta en el
expediente clínico, lo hizo de manera errónea, pues como se ha dejado establecido en la
resolución emitida por este Consejo y la cual se está impugnando, el doctor Luis Mario M. A.
tuvo que haber respetado las Guías de Manejo de Medicina General Modulo (sic) I, del Instituto
Salvadoreño del Seguro Social, Institución en la cual atendió a la paciente, las cuales establecen
que debió haber referido a la paciente a un especialista, lo que como ha quedado evidenciado en
el Proceso Administrativo Sancionatorio (...) el doctor Luis Mario M. A. no hizo, lo que sin duda
provoco (sic) que la paciente no recibiera en tiempo el tratamiento adecuado e idóneo a su
enfermedad, provocando que ésta se agravara y concluyera con la desarticulación del miembro
inferior derecho de la paciente;» (folios 46 vuelto y 47).
Respecto de la violación a los principios de congruencia y proporcionalidad.
Que «...la infracción por la cual el doctor Luis Mario M. A., fue procesado tanto en la
Junta de Vigilancia de la Profesión Médica como en el Consejo Superior de Salud Pública se
encuentra previamente regulada en el artículo 284 numeral 1) del Código de Salud, infracción
que como el mismo cuerpo normativo establece trae aparejada de conformidad a los artículos,
282 y 287 literal ch) la sanción de suspensión en el ejercicio de la profesión, la cual fue impuesta
y ratificada por el período de tres meses al doctor Luis Mario M. A., atendiendo en gran medida
a la forma en (sic) cómo sucedieron los hechos investigados y a la gravedad del daño causado a
la paciente. Lo que consecuentemente devino luego de haberse cumplido con el debido proceso,
en el cual se le respetaron al profesional procesado cada una de sus garantías y derechos
constitucionales...» (folio 47).
Sobre la violación del derecho al trabajo.
Considera que «con la confirmación de la sanción impuesta por la JVPM en ningún
momento se violenta el derecho referido ya que (...) se le dio cumplimento al debido proceso
respetando así las garantías constitucionales del procesado finalizando con una sanción a la
conducta atribuida y comprobada al doctor Luis Mario M. A., la cual resulta ser consecuencia
de la participación del profesional mencionado en la conducta imputada...» (folio 47 vuelto).
Por su parte, la JVPM manifestó en síntesis:
Respecto al principio de legalidad.
que «Es importante establecer que la disposición del código de salud, donde se
cual plantea como parte del tipo administrativo de la infracción, los actos negligentes, errores,
impericia, abandono inexcusable etc... proyecta además, un elemento determinante en la
responsabilidad profesional, que es, el ejercicio profesional, tal como lo dice la disposición, el
acto de negligencia y erróneo diagnostico (sic) los realizo (sic) al ejercer su profesión, si bien es
cierto, no se trató de una operación o procedimiento como lo dice en su defensa el Dr. A. en la
demanda incoada en esta Sala, la atención que realizo (sic) fue un pleno ejercicio profesional,
ejecuto(sic) lo que se conoce como el acto médico a medias pero en fin lo efectuó, esta situación,
la describe perfectamente el artículo 23 del Código de Salud el cual dice: “...Las Juntas a que se
refiere el artículo cinco del presente Código, regulan el ejercicio de las profesiones
correspondientes y sus actividades técnicas y auxiliares. La autorización para ejercer el control
de ese ejercicio, estará a cargo y bajo la responsabilidad de la respectiva Junta. El ejercicio de
cada profesión comprende la prescripción, elaboración, administración, indicación o aplicación
de cualquier procedimiento directo o indirecto destinado al diagnóstico, pronóstico y
tratamiento de las enfermedades, con el propósito de realizar acciones de prevención,
promoción, protección y recuperación de la salud de las personas, así como también de
asesoramiento público, privado y pericial relacio nado con cada profesión...”, tal como lo esboza
la disposición, el referido profesional ejerció su profesión, al atender a la paciente en consulta,
hubo una historia clínica, un examen físico realizado, examen radiográfico inadecuado al haber
masa en su muslo y no realizar biopsia del mismo, un diagnostico (sic) errado pero diagnóstico
al fin, dio tratamiento y seguimiento, por lo que consideramos que los hechos puestos en
conocimiento a esta Junta por parte de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos, en la que expresan el actuar del Dr. Luis A., se adecuaron a la infracción tipificada en
el artículo 284 numeral 1) del código de salud (sic), y al haberse comprobado por la Junta la
existencia de la misma y la participación del referido profesional en el cometimiento de ella,
fundamenta la sanción impuesta de tres meses de suspensión en el ejercicio profesional y
haberse cumplido, por las razones expuestas, el principio de legalidad...» (folios 53 vuelto y 54).
Sobre el principio de tipicidad.
«...el referido profesional ejerció su profesión, al atender a la paciente en consulta, hubo
una historia clínica, un examen físico realizado, examen radiográfico inadecuado al haber masa
en su muslo y no realizar biopsia del mismo, un diagnostico (sic) errado pero en fin diagnóstico,
un tratamiento y seguimiento a los síntomas de la paciente, por lo que consideramos que los
hechos puestos en conocimiento a esta Junta por parte de la Procuraduría para la Defensa de
los Derechos Humanos, en la que expresan el actuar del Dr. Luis A., se adecuaron a la
no tiene ningún sustento legal, lo alegado por el innpetrante (sic), en cuanto a la violación del
principio de tipicidad, por no haber realizado un procedimiento quirúrgico de la paciente por el
Dr. Luis A. — desarticular el miembro inferior derecho- ya que es obvio que no la realizo el
cómo médico -sino los médicos que realizaron el procedimiento quirúrgico de amputación- pero
contribuyo (sic) al daño irreversible de la paciente al cometer actos negligentes en la atención de
salud brindada» (folios 54 vuelto y 55).
Con relación a la falta de motivación.
Que «... no era necesario que la Junta de Vigilancia de la Profesión Médica expusiera o
motivara minuciosamente los hechos realizados por el Dr. Luis Mario A. y cada uno de los
argumentos alegados por él como parte procesada en el procedimiento realizado por la Junta, ya
que en primer lugar, nunca aporto (sic) prueba que robusteciera la investigación, mucho menos
los argumentos expresados por el profesional no desvirtuaron su actuar, no obstante, Dentro
(sic) de la prueba pericial sí se establecieron fundamentos que sustentaron la motivación de la
decisión tomada por la Junta. Por lo tanto, fue suficiente la exposición de las razones de la Junta
con la que sustentan también su decisión. Esto es así, debido a que las razones expuestas por las
autoridades para resolver en determinado sentido un caso sometido a su conocimiento implican
una respuesta implícita para la parte procesal cuyos argumentos son desechados, ya sea por su
falsedad o por su falta de certeza o robustez para influir en la formación de la convicción de la
autoridad decisora, ya que el hecho por lo que se le juzgo (sic) no fue por haber desarticulado el
miembro de la paciente, a quien vio en tres oportunidades sin que le diera un tratamiento
adecuado al padecimiento clínico que presentaba la paciente, sino más bien, que al haber
realizado de forma negligente el abordaje del padecimiento de la paciente y haber realizado un
erróneo diagnostico agravo (sic) la condición de la paciente que se tradujo por la falta de un
diagnóstico correcto, ni un tratamiento adecuado y referencia tardía en la evolución fatal del
padecimiento de la paciente... » (folios 55 frente y vuelto).
En relación a los principios de congruencia y proporcionalidad.
«... con relación a lo manifestado en su demanda el impetrante con base a este principio,
es importante interpretar la disposición invocada adecuadamente efectivamente el artículo 287
imponer sanciones, es de aclarar, que estos elementos taxativos como lo plantea el impetrante,
son para las diferentes infracciones que regula el código de salud (sic), en sus artículos 279,
280, 284, 285 y 286, en ese orden de ideas debe matizarse la aplicación de los elementos en el
momento de imponer una sanción, ya que los elementos están determinados al tipo de infracción
cometida lo cual se traduce en la sanción impuesta al infractor, en cuanto al caso que nos ocupa,
la infracción cometida por el infractor es grave, tal como lo establece la disposición invocada
por el Dr. A. 287 inciso segundo Código de Salud, la sanción que se le impuso al profesional fue
a juicio prudencial de la Junta de ese entonces, lo cual se vinculó con los hechos que se
comprobaron haber sido cometidos por él, además se le impuso la sanción de suspensión del
ejercicio profesional que es aplicable a los casos de infracciones graves como la cometida por el
Dr. Luis A., así mismo, la sanción de tres meses la graduó la Junta con base a su
responsabilidad en haber influido en el desenlace final de la paciente, que a nuestro juicio fue
inclusive muy poca la sanción impuesta, ya que dejar en discapacidad y sin su miembro inferior
a la paciente por haber actuado con negligencia, errores graves y su falta de compromiso al
ejercer la profesión, es suficiente como imponerle una sanción más larga, tomando en cuenta
también la trascendencia de la infracción en perjuicio de la población afiliada que atiende el
Instituto del Seguro Social(sic), finalmente, en esta clase de infracciones, la capacidad
económica del infractor no es determinante, porque, no se le impone una pena pecuniaria, por
ende este elemento de la capacidad económica del infractor, es aplicable en las infracción menos
graves que tienen aparejada sanción económica que va de un mil colones a cien mil colones o su
equivalente en dólares de los Estados Unidos de América, en ese sentido es entendible que el Dr.
Luis A. no es abogado o el que lo asesora no ha hecho la interpretación adecuada de la norma y
por eso invoca la violación de este principio que a nuestro juicio no se ha violentado formal ni
materialmente» (folios 55 vuelto y 56).
Sobre la violación al derecho al trabajo.
« ...en ningún momento se le ha violentado con el hecho de ser procesado y sancionado
por la Junta de Vigilancia el derecho al trabajo, ya que la suspensión en el Ejercicio de la
profesión por tres meses impuesta por la Junta, fue aplicada por haberse comprobado el
cometimiento de la infracción tipificada en el artículo 284 numeral 1) la cual tiene aparejada
pues, que la sanción interpuesta al profesional, es consecuencia de haber sido hallado
numeral 1) del Código de Salud, lo cual cumple lo estipulado en la Constitución en su artículo
11 inciso primero, el cual literalmente “Art. 11.- Ninguna persona puede ser privada del derecho
a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser
previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede ser enjuiciada dos veces
por la misma causa.” Ya que el Dr. Luis M., fue vencido en juicio. Por lo tanto concluimos por
parte de esta Junta que en dicho proceso se encontró responsable de haber cometido la
infracción antes relacionada, y que en segunda instancia llevada ante el Consejo Superior de
Salud Pública, se comprobó su culpabilidad confirmándose la sanción impuesta por la Junta de
Vigilancia de la Profesión Médica...» (folio 56 vuelto).
IV. Mediante la resolución de las nueve horas con quince minutos del once de enero de
dos mil dieciséis (folio 63), el proceso se abrió a prueba por el término de ley (artículo 26 de la
LJCA) y se dio intervención a la licenciada Ana Lilian Miranda Cortez en calidad de agente
auxiliar delegada por el Fiscal General de la República.
La par te demandante no ofreció ningún elemento probatorio en esta etapa procesal.
Las autoridades demandadas ofrecieron como prueba documental el expediente
administrativo, el cual fue agregado oportunamente.
Posteriormente se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con el
resultado siguiente:
a)
La parte actora solicitó fuera sobreseído de toda responsabilidad en el presente proceso
por haber estado prescrita la acción de la Administración para procesarlo administrativamente.
b)
Las autoridades demandadas ratificaron lo expuesto en su respectivo informe
justificativo.
c) La representación fiscal, en síntesis, manifestó que al doctor Luis Mario M. A. se le
respetaron de parte de las autoridades demandadas, los derechos constitucionales que como
administrado le corresponden, estando sus actuaciones circunscritas a lo establecido en la
normativa aplicable y a la Constitución de la República y por tanto, los actos administrativos
impugnados son legales.
V. Expuestas las argumentaciones de las partes y de la representación fiscal, corresponde
ahora realizar el examen pertinente sobre la legalidad de los actos administrativos impugnados.
A partir de la relación de los hechos aportados por la parte actora, los puntos de ilegalidad
se resumen en las violaciones a: a) principio de legalidad; b) principio de tipicidad; c) falta de
motivación; d) principios de congruencia y proporcionalidad; e) derecho al trabajo y, f)
finalmente alega prescripción de la acción de parte de la administración pública.
Esta Sala, por orden procesal analizará si la acción para proceder a la investigación de los
hechos iniciada por la JVPM en el procedimiento administrativo sancionador había prescrito para
cuando decidieron instruir informativo de ley contra del doctor Luis Mario M. A., por atribuírsele
En vista de la naturaleza de los actos administrativos controvertidos y del estudio que
sobre el presente caso se realiza, se considera oportuno iniciar con una breve exposición sobre la
potestad sancionadora de la Administración Pública, la institución de la prescripción, y revisar el
procedimiento sancionador a fin de determinar si ésta actuó dentro de los parámetros dé legalidad
al pronunciar la sanción administrativa.
1.-
De la potestad sancionadora de la Administración Pública.
La Administración Pública en el ejercicio del ius puniendi del Estado, impone sanciones a
las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento legal. Dicha función
administrativa se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración Pública.
Esta Sala ha expresado que, tal potestad puede definirse como aquella que le compete a los
funcionarios de la Administración para imponer correcciones a los administrados, por actos
realizados por éstos contrarios al ordenamiento jurídico. Esa potestad sancionadora tiene
Judicial, y por excepción, la de la autoridad administrativa. Esta prerrogativa se encuentra sujeta
al principio de legalidad que recoge también la Constitución en el artículo 86 al señalar que «los
funcionarios del gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que
expresamente les da la Ley».
En virtud de dicha vinculación positiva, la Administración Pública sólo puede actuar
cuando expresamente la ley la faculte, ya que toda acción administrativa se aparece como un
poder atribuido previamente por ella. En consecuencia, aquella solo podrá imponer las sanciones
a las que la ley dé cobertura, y en la forma en que la misma lo regule.
En consecuencia, es obligación de la Administración Pública garantizar que las sanciones
se impongan en observancia de la ley, para proteger al particular de cualquier arbitrariedad. En
congruencia de lo expuesto, la actividad sancionadora del Estado está limitada por garantías
constitucionales, derechos fundamentales y principios, dentro de éstos se encuentra el principio
de legalidad, la garantía constitucional del “non bis in ídem”, y para el caso particular, es
relevante enfocamos en el instituto de la prescripción como límite a esta facultad sancionatoria.
2.-
La prescripción como límite al ejercicio del ius puniendi estatal.
La prescripción de la acción alegada por el demandante es una institución ya tratada y
perfilada por la jurisprudencia de esta Sala, en la cual se ha determinado que transcurrido el plazo
previsto en la ley, no se puede llevar adelante la persecución pública derivada de la sospecha de
que se ha cometido una infracción administrativa (sentencia referencia 46-2010 de las quince
horas del día veintinueve de junio de dos mil dieciséis).
El principal propósito que persigue la prescripción es, efectivizar el derecho que tiene
toda persona a liberarse del estado de ser perseguido, éste vinculado directamente al respeto a la
dignidad de la persona y a la garantía de la defensa en juicio; para así, asegurar la seguridad
jurídica, impidiendo al Estado ejercer arbitraria e indefinidamente su poder de castigar, ya que no
es posible permitir que se prolonguen indefinidamente situaciones expectantes de posible sanción
administrativa.
Al respecto José Garberí Llobregat y Guadalupe Buitrón Ramírez, en su Obra “El
Procedimiento Administrativo Sancionador”, sostienen que la operatividad de la prescripción en
el ámbito administrativo responde a la sustancial unidad del fenómeno sancionador,
argumentando que: «... el instituto de la prescripción penal es aplicable al derecho
administrativo sancionador y ello aunque la disposición no tenga norma expresa que la regule,
pues la aplicación de la prescripción a las sanciones administrativas se produce por la común
sujeción de ambos órdenes, penal y administrativo, a idénticos Principios de la actividad pública
punitivo o sancionadora, que impide aplicar al sancionado por una infracción administrativa un
efecto destructor del tiempo, que hace a la sanción ineficaz a los fines para los cuales fue
instituida a la vez que sirve a razones de seguridad jurídica, que impide que el sancionado viva
en todo momento pendiente de su imposición, aunque el mismo, con su conducta posterior, revele
un deseo de reinserción en el que hacer de los demás miembros de la sociedad a la cual
pertenece...» (Garberí Llobregat, José; Buitrón Ramírez, Guadalupe; El Procedimiento
Administrativo Sancionador, Editorial Tirant lo Blanch, 41 Edición, Valencia, España, 2001,
p.158).
Asimismo, la doctrina ha aseverado que «[u]na vez en sede judicial, la prescripción es
igualmente apreciable de oficio en cualquier instancia y también en casación. Aún cuando no
haya sido alegada como causa de nulidad por el demandante y, por tanto, tampoco haya sido
objeto de debate, su apreciación en sentencia no quebranta las reglas sobre la congruencia ni el
principio de contradicción» [de Diego Díez, L.Alfredo. Prescripción y Caducidad en el Derecho
Administrativo Sancionador. Segunda Edición. Barcelona. Editorial Bosh. 2009, p. 42].
Aunado a lo anterior, esta Sala mediante sentencia con referencia 251-2010 del 19/VI/14
ha afirmado que « ...la prescripción puede y debe ser declarada de oficio, tanto en sede
administrativa como judicial, en vista que se están tutelando derechos de orden público». En el
mismo sentido, mediante jurisprudencia de Sala se ha prescrito que «...la prescripción de la
infracción es una cuestión que el juzgador debe apreciar de oficio, cuando hubiese razones
fácticas suficientes para pensar que de hecho existe. De tal suerte, que se debe revisar la posible
concurrencia de esta circunstancia extintiva de la responsabilidad administrativa, en aras de
evitar que resulte sancionada una persona que, por especial previsión legal, está eximida de
responsabilidad; puesto que el mismo interés público exige que no se castigue a quien ya la
norma secundaria exime de responsabilidad por el lapso señalado para la prescripción de las
infracciones.» [sentencia referencia 500-2013 del 6/VI/16].
Finalmente vale señalar, que en armonía a lo que ha expuesto la jurisprudencia de esta
Sala, y la doctrina; la prescripción puede y debe ser conocida por el juzgador de manera oficiosa,
así como también, puede y debe conocerla, pese a ser alegada por la parte actora en cualquier
estado del proceso.
3.- Aplicación al caso sub júdice.
La parte actora, en sus escritos de fecha treinta de marzo y seis de julio, ambas fechas de
dos mil dieciséis, solicitó que esta Sala tuviese por establecido que tanto las JVPM como el
CSSP, iniciaron el procedimiento sancionatorio, que provocó los actos administrativos hoy
impugnados, habiendo prescrito la acción para que la Administración Pública, de conformidad al
artículo 34 de la Ley del Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de Vigilancia de las
Profesiones de Salud, pudiese accionar el ius puniendi del derecho administrativo sancionador.
A folios 157 a 160 del expediente administrativo, consta el informe presentado por los
peritos designados en el proceso de investigación en perjuicio de la señora Hilda Lilian C. de B.
del cual se extrae que, de su historial clínico, la primera consulta brindada por el doctor M. A. a
la referida señora fue el día dos de febrero de dos mil siete. Posteriormente hay una serie de
consultas por síntomas asociados al hallazgo de la primera consulta los días cinco marzo,
veintiocho de mayo y tres de julio, todas de dos mil siete. Posteriormente, el veinticinco de abril
de dos mil ocho, la señora C. de B. consultó en otra clínica y con otro médico de donde fue
remitida al Hospital Regional de Santa Ana con sospecha de cáncer.
De los hechos narrados se colige que la última consulta que la señora Hilda Lilian C. de
B. recibió del doctor M. A., fue con fecha tres de julio de dos mil siete.
Si bien es cierto, tenemos certeza en cuanto a los sucesos acaecidos, y el día en que se
verificó el último hecho que pudiese ser constitutivo de infracción, es necesario determinar desde
cuándo comienza a correr plazo de la prescripción de la potestad sancionadora de la
administración pública.
En este orden, el artículo 34 de la Ley del Consejo Superior de Salud Pública y de las
Juntas de Vigilancia de las Profesiones de Salud prescribe que «[l]a acción para denunciar o
proceder de oficio a la investigación de los hechos que sanciona la presente ley, prescribirá en el
plazo de seis meses contados desde la fecha en que se cometieron, salvo el caso de las
infracciones sancionadas por el Código Penal o leyes especiales, cuya acción prescribe en los
términos señalados en el respectivo ordenamiento».
Al respecto es procedente aclarar, que de la revisión del expediente administrativo, no se
cuenta con la información y/o documentación idónea como para que este Tribunal determine de
una manera inequívoca, que la conducta del doctor M. A. se adecúe a una infracción sancionada
Administración Pública para investigar y sancionar al referido profesional de conformidad a la
normativa relacionada, era de seis meses,– contados desde la fecha en que se cometieron los
hechos.
Así, para determinar el día a partir del cual inicia el cómputo de la prescripción de la
acción, es indispensable clasificar el tipo de infracción administrativa, para lo cual, resulta
relevante traer a colación el artículo 33 del Código Procesal Penal, en el que se prescribe el
comienzo de la prescripción, atendiendo al perfeccionamiento de los hechos punibles —léase
infracciones administrativas— dividiéndolas en cinco clases, a saber: 1.-perfectos o consumados,
2.- imperfectos o tentados, 3.- continuados, 4.- permanentes, y 5.-delitos y faltas oficiales. Para el
caso en estudio —y en correspondencia a los alegatos de las partes y la doctrina—, se centrará el
análisis en: a) infracciones consumadas, b) infracciones continuadas, y c) infracciones
permanentes.
Resulta ahora necesario determinar cuándo se incurre en la supuesta infracción. Este
tribunal en reiterada jurisprudencia ha manifestado, que las infracciones consumadas [también
llamadas doctrinariamente instantáneas] se caracterizan porque la lesión del bien jurídico
protegido se produce mediante una actividad que se consuma en el momento en que se realiza el
comportamiento típico, y el plazo de prescripción comienza a correr desde el mismo día en que se
realiza la conducta típica, pese a que sus efectos se prolonguen en el tiempo; tal es el caso de un
despido injustificado, que se perfecciona y consuma con el despido, pero el efecto de desmedro
hacia el trabajador se perpetua en el tiempo en el que éste se encuentra sin trabajo. Por otro lado,
las infracciones continuadas son una pluralidad de ilícitos homogéneos entre sí, infringiendo el
mismo o semejantes preceptos administrativos, que por una ficción legal se tratan como una sola
infracción legal, a pesar que cada ilícito en forma separada, podría ser una infracción
independiente, de no existir la situación concursal entre las partes; en este tipo de infracciones, el
plazo de prescripción corre a partir del día en que se realizó el último acto; tal es el caso del
cobro indebido de intereses, ya que cada cobro per se es un ilícito, pero la pluralidad de cobros
con identidad de objeto, sujeto y causa, harán que se trate como un solo ilícito, y no separados.
Finalmente, tenemos las infracciones permanentes donde la conducta constitutiva de un único
ilícito se perpetúa a lo largo de la dinámica comisiva, es decir que la realización del tipo
sancionador —acción u omisión— persiste en el transcurso del tiempo, hasta que cese el
comportamiento antijurídico, ya que éste es el mismo acto que aún no ha dejado de ser
antijurídico; en estas infracciones el plazo de prescripción empieza el día que cese la realización
típica de la sanción, verbigracia de esta infracción, es la construcción de un edificio, sin el
respectivo permiso para ello.
Así pues, el tiempo de la acción u omisión, es lo que define el tipo de infracción
administrativa. En el presente caso, la supuesta conducta típica atribuida al administrado fue no
haber realizado un diagnóstico adecuado, y como consecuencia de ello, omitir de conformidad a
las “Guías de Manejo de Medicina General” Módulo I, referir a la paciente a un especialista
desde la primera consulta debido a los hallazgos físicos encontrados en ese momento, incurriendo
con dicho comportamiento, en la infracción descrita en el artículo 284 numeral 1) del Código de
Salud: «[p]rovocar y causar daño, impedimento temporal o permanente, o la muerte de una
persona por error, negligencia, impericia, abandono inexcusable o malicia durante el ejercicio
de su profesión».
Claro es, que la acción de un supuesto mal diagnóstico, y la correlativa omisión de referir
a la paciente a un especialista; se verificó y configuró en la primera consulta; sin embargo, la
infracción se siguió cometiendo en cada una de las consultas subsiguientes, siendo el último día
que el demandante recibió en su consultorio a la paciente, el tres de julio de dos mil siete. Hecho
por la cual fue sancionado. Estamos pues, ante una infracción continuada.
Con base a lo explicado, se establece que el día a partir del cual se contabiliza el plazo
para la prescripción, comenzó a correr el mismo tres de julio de dos mil siete; por tanto, a la luz
del artículo 34 de la Ley del Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de Vigilancia de
las Profesiones de Salud, el plazo máximo con el que contaban las autoridades demandadas para
iniciar su acción sancionatoria era el dos de enero de dos mil ocho. Se concluye de lo expuesto,
que cualquier acción para iniciar un procedimiento administrativo sancionador fuera del plazo
establecido, se encontraba prescrita.
De conformidad con el artículo 17 de la Ley del Consejo Superior de Salud Pública y de
las Juntas de Vigilancia de las Profesiones en Salud, la JVPM al tener noticia del cometimiento
de una infracción, instruirá informativo en contra del infractor, en virtud de ello, consta de folios
125 a 127 del expediente administrativo, la resolución de fecha dieciocho de enero de dos mil
once, mediante la cual la referida JVPM ordenó el inicio del procedimiento administrativo
sancionador en contra del demandante, misma que fue notificada el día dos de febrero de dos mil
once, es decir, tres años y dieciséis días fuera del plazo establecido por la ley para que la JVPM,
ejerciera su potestad sancionadora.
En vista de lo anteriormente expuesto, esta Sala considera que la acción sancionatoria
contra el administrado prescribió el día dos de enero de dos mil ocho, y en consecuencia, la
actuación de la JVPM, y su posterior confirmación por parte del CSSP en el presente caso
resultan ser ilegales y consecuentemente, es inoficioso que esta Sala conozca sobre los demás
puntos de ilegalidad invocados por el demandante.
VI. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLADO.
Habiéndose concluido que son ilegales los actos impugnados, corresponde ahora
examinar si en el caso que se analiza existe necesidad de dictar medidas para restablecer el
derecho violado según lo ordena el inciso 2° del artículo 32 de la LJCA.
De acuerdo con esta disposición, cuando en la sentencia se declare la ilegalidad total o
parcial de los actos impugnados, se dictaran, en su caso, las providencias pertinentes para el
pleno restablecimiento del derecho violado. Se instituye de esta manera en el contencioso
administrativo un mecanismo para que la Sala pueda restablecer plenamente los derechos de la
parte demandante.
En el presente caso, mediante auto de las catorce horas con catorce minutos del día trece
de octubre de dos mil catorce, esta Sala decretó la suspensión provisional de la ejecución de los
efectos de los actos impugnados en el sentido, que el demandante podría seguir ejerciendo la
profesión médica en el ámbito público y privado, mientras se tramitaba el presente proceso (folio
18), medida que fue confirmada mediante auto de las ocho horas con treinta y cuatro minutos del
día veintitrés de octubre de dos mil quince (folios 27 y 28).
En razón de lo anterior, dado que los actos impugnados no han sido consumados en lo que
respecta a la sanción impuesta de suspender en el ejercicio de la profesión por el período de tres
meses al doctor Luis Mario M. A., y que por tanto no existe imposibilidad fáctica del
resarcimiento in natura del daño causado, el fallo de este Tribunal habrá de encaminarse a
declarar como medida para el restablecimiento del derecho violado que la autoridad demandada
no podrá hacer efectiva la suspensión antes relacionada y deberá retirar de su expediente
profesional la sanción que hoy se declara como ilegal.
VII. Por tanto, con base en las razones expuestas y en los artículos 34 de la Ley del
Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de Vigilancia de las Profesiones de Salud, y,
artículos 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la
República, esta Sala FALLA:
1) Declarar que existe el vicio de legalidad invocado por el actor respecto de la
prescripción de la acción del procedimiento administrativo sancionador, que concluyó en la
resolución pronunciada por la Junta de Vigilancia de la Profesión. Médica, a las nueve horas del
quince de diciembre de dos mil once, mediante la cual suspendió en el ejercicio de la profesión
por el plazo de tres meses al doctor Luis Mario M. A., por cometer la infracción tipificada en el
2) Declarar ilegal la resolución pronunciada por el Consejo Superior de Salud Pública a
las once horas del cuatro de julio de dos mil catorce, mediante la cual se confirmó la resolución
emitida por la Junta de Vigilancia de la Profesión Médica a las nueve horas del quince de
diciembre de dos mil once.
3) Como medida para el restablecimiento del derecho violado, las autoridades
demandadas se abstendrán de ejecutar la sanción impuesta al doctor Luis Mario M. A., y deberán
eliminar de su expediente profesional la sanción que hoy se declara como ilegal.
4) Dejar sin efecto la medida cautelar otorgada.
5) Condenar en costas a las autoridades demandadas conforme al derecho común.
6) En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y al Fiscal de la República.
7) Devolver los expedientes administrativos a sus respectivas oficinas de origen.
NOTIFÍQUESE.-
DAFNE S.-----------DUEÑAS------------P. VELASQUEZ C.------- S. L. RIV. MARQUEZ---------
PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M. B. A.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
