Sentencia Nº 551-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 20-09-2022
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa - VIGENTE |
| Fecha | 20 Septiembre 2022 |
| Número de sentencia | 551-2014 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
551-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas veinte minutos del veinte de septiembre de dos mil
veintidós.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la Universidad
Doctor A..B., que se abrevia UNAB, por medio de su apoderado general judicial, Lcdo.
J..L..E.G., y del apoderado general judicial con cláusula especial, L..
N..O..G..T., contra el jefe del registro y control tributario y el concejo
municipal, ambos de la Alcaldía Municipal de Sonsonate, por la supuesta nulidad de pleno
derecho de los siguientes actos administrativos.
A) Resolución emitida por el jefe del registro y control tributario de la municipalidad de
Sonsonate el 21 de diciembre de 2013, que calificó a la demandante como sujeto pasivo tributario
y, como consecuencia, determinó a partir de enero del referido año una obligación tributaria
municipal por la cantidad mensual de un mil cuarenta y siete dólares con siete centavos de dólar
de los Estados Unidos de América ($1,047.07) más el 5% sobre el monto de la aludida
determinación en concepto de fiestas patronales.
B) El acuerdo *** contenido en el acta ***, adoptado por el concejo municipal de
Sonsonate el 11 de agosto de 2014, que confirmó la resolución supra.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; como autoridad
demandada, el jefe del registro y control tributario y el concejo municipal, ambos de la Alcaldía
Municipal de Sonsonate, el último por medio de su apoderado general judicial con cláusula
especial, L.. L.F.S..L.; y, el Fiscal General de la República, por medio de su
agente auxiliar y delegada, Lcda. K.M.R.M..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. La parte actora señala que es una corporación privada de utilidad pública, de carácter
permanente y sin fines de lucro, constituida principalmente con base en la Constitución y la Ley
de Educación Superior que posee su domicilio principal en San Salvador y tres centros regionales
ubicados en los municipios de San Miguel, Sonsonate y C.. No obstante su naturaleza,
la Unidad de Registro y Control Tributario del municipio de Sonsonate, por medio del primer
acto administrativo impugnado, calificó a su actividad educativa como lucrativa y, por ende, fue
categorizada como contribuyente de la obligación tributaria descrita en el preámbulo de esta,
Inconforme con la anterior resolución, la demandante interpuso el recurso de apelación el
6 de enero de 2014 para/ante el concejo municipal de Sonsonate; sin embargo el concejo
municipal, una vez agotado el procedimiento de apelación y contrario a los intereses de la actora,
emitió el segundo acto administrativo impugnado.
II. La actora señala que la Administración tributaria municipal demandada cometió los
siguientes vicios constitutivos de nulidad de pleno derecho: (i) la vulneración del derecho de
defensa, porque se determinó una obligación tributaria municipal sustantiva con la ausencia del
procedimiento previo; (ii) la transgresión del derecho de seguridad, porque el primer acto
administrativo impugnado carece del elemento esencial de motivación paras que sea válido; (iii)
la infracción del principio de legalidad, en su manifestación a la verdad material, porque la
actividad que realiza en el municipio de Sonsonate y sin fines de lucro y, por ende, no se erige
como sujeto pasivo de alguna relación tributaria municipal en Sonsonate; y como corolario, (iv)
la violación del derecho de propiedad, porque las autoridades pretenden privar del patrimonio
ilegítimamente.
III. Por medio del auto de las 11:12 horas del 15 de diciembre de 2014 (fs. 37 y 38) y de
conformidad con el art. 15 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida
mediante Decreto Legislativo n° 81, del 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial
n° 236, Tomo 261, del 19 de diciembre de 1978, en adelante LJCA, ordenamiento derogado pero
aplicable al presente caso en virtud del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente; se admitió la demanda y se tuvo por parte actora a la UNAB por medio
de su apoderado general judicial, L.. J.L.E.G..
En el auto relacionado, además de solicitar de las autoridades demandadas, acorde con el
se requirió de las mismas el expediente administrativo relacionados con el presente proceso.
Las autoridades demandadas, por medio del escrito presentado el 26 de febrero de 2015 (f.
45), contestaron el informe requerido y confirmaron la existencia de los actos administrativos
impugnados.
A través de la resolución de las 11:13 horas del 25 de marzo de 2015 (fs. 52 y 53), esta
notificación de la existencia de este proceso al Fiscal General de la República y recibió de la
parte demandada el expediente administrativo pedido en el auto de las 11:12 horas del 15 de
diciembre de 2014 (fs. 37 y 38). Los sujetos procesales demandados cumplieron el informe
justificativo de legalidad ordenado, por medio del escrito presentado el 11 de junio de 2015 (f.
67).
Posteriormente, este tribunal, mediante el auto de las 09:50 horas del 24 de agosto de 2015
(f. 71), además de dar intervención a la Lcda. K.M.R..M., como agente auxiliar
y delegada del Fiscal General de la República, abrió a pruebas el proceso de conformidad con el
Finalmente, por medio de la resolución de las 14:40 horas del 31 de mayo de 2016 (f. 92),
La parte actora al hacer uso de esta etapa procesal por medio del escrito presentado el 28
de julio de 2016 (fs. 101 al 104), ratificó lo expuesto en la demanda y, a la vez, contra argumentó
lo alegado por las autoridades demandadas en el presente proceso.
Las autoridades demandadas contestaron el traslado por medio del escrito presentado el 9
de agosto de 2016 (f. 106).
Por su parte, el Fiscal General de la República, por medio del agente auxiliar y delegada,
Lcda. K..M.R.M., en el escrito presentado el 28 de julio de 2016 (fs. 98 y 99),
luego de hacer una descripción de los actos administrativos impugnados, señalar las pretensiones
y defensa de las autoridades demandadas y una relación de disposiciones constitucionales e infra
constitucionales, concluyó: «(…) la demandante tuvo derecho a ejercer su derecho de defensa y
audiencia y que el municipio de Sonsonate actuó conforme a las facultades que le otorga la Ley
para establecer el monto los impuestos, siendo el acto administrativo (sic) conforme a derecho».
IV. Precisadas las incidencias del presente proceso, corresponde a esta sala emitir el
pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
A. La actora social, respecto del primer acto impugnado, señaló que se vulneraron sus
derechos de carácter instrumental de audiencia y de carácter material de defensa y propiedad
debido a que « [E]n ningún momento a mi representada procesal se le ha notificado ninguna
clase de procedimiento administrativo para la determinación de oficio de la obligación tributaria
municipal. Ni tan siquiera la resolución de la administración tributaria municipal en la cual
califica y determina el tributo a pagar, reúne los requisitos mínimos establecidos por el artículo
106 ordinal 7º LGTM, condición que vuelve nulo de pleno derecho las resoluciones
impugnadas.(…) Con base a lo trascrito, es que mi representada considera que el Jefe de la
Unidad de registro y Control Tributario del Municipio de Sonsonate, con su acto administrativo
impugnado, ha cometido vicios de tal gravedad que adolecen de nulidad de pleno derecho, pues
al no existir ninguna actuación administrativa que se haya notificado personalmente y realizado
conforme a las disposiciones legales aplicables, se han vulnerado derechos constitucionales
(…)» (f. 7).
Es evidente que el alegato de la actora, no obstante su brevedad, se circunscribe a
cuestionar la existencia del procedimiento administrativo aplicado por el gerente de la unidad de
registro y control tributario de la municipalidad de Sonsonate y, por supuesto, la consecuente
confirmación hecha por el concejo demandado. Establecido lo anterior, este tribunal debe
precisar que el vicio invocado por la demandante constituye el máximo grado de invalidez de los
actos administrativos, esto es, la nulidad de pleno derecho. Así, el alegato de la parte actora —
inexistencia de procedimiento previo a la privación del derecho de propiedad— se encuadra en el
supuesto relativo a la emisión de actos administrativos «dictados prescindiendo total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido» Esta causa de nulidad de pleno
derecho ya ha sido señalada por esta sala en diversa jurisprudencia, verbigracia, las sentencias
referencias: 632-2016, de las 8:10 horas del 7 de febrero del 2017; 361-2012, de las 15:00 horas
del 4 de diciembre del 2017; 68-2015, de las 12:23 horas del 24 de agosto del 2018; y, 248-2014,
de las 14:50 horas del 6 de mayo del 2019.
De ahí que, en el presente caso, y de conformidad con el concreto alegato de derecho
fijado por la parte actora en su demanda, esta sala analizará si se incurrió en la causal de
nulidad de pleno derecho reseñada.
Finalmente, esta delimitación sobre la pretensión de la parte actora es conforme con el
principio de congruencia procesal regulado en el art. 218 inc. 2° y 3° del Código Procesal Civil y
M. que reseña: «El juez deberá ceñirse a las peticiones formuladas por las partes, con
estricta correlación entre lo que se pide y lo que se resuelve. No podrá otorgar más de lo pedido
por el actor, menos de lo resistido por el demandado, ni cosa distinta a la solicitada por las
partes. Sin alterar la pretensión, y con respeto a los hechos alegados por las partes como base de
sus causas de pedir, el juzgador podrá emplearlos fundamentos de derecho o las normas
jurídicas que considere más adecuadas al caso, aunque no hubieran sido invocados por las
partes» (el subrayado es propio).
B. Las autoridades demandadas manifestaron que «(…) el acto de calificar de oficio como
negocio a la Universidad Doctor Andres (sic) Bello, no es un acto ilegal, ya que está calificado
bajo las normas jurídica (sic) vigentes, y se ha respetado el debido proceso, y el derecho de
Audiencia, y los demás derechos Constitucionales de la demandante, tal y como consta en el
expediente que la (sic) efecto se ha hecho llegar a tan Honorable Sala de lo Contencioso
Administrativo (…) La ilegalidad alegada del acuerdo *** del acta número *** (sic) Y *** del
(sic) sesión extraordinaria del día nce (sic) de agosto de dos mil catorce, pronunciada (sic) por
el Concejo de Municipio de Sonsonate, quién (sic) conoció en Apelación de la resolución dictada
por el Jefe de la Unidad de Registro y Control Tributario de la Municipalidad de Sonsonate, por
la que se confirmó la resolución de calificación y determinación del tributo de fecha veintiuno de
diciembre de dos mil trece. Dicho acuerdo no tiene ilegalidad alguna, ya que lo que se hizo con
dicho acuerdo fue confirmar un acto de calificación y determinación pronunciado legalmente
(…)» (f. 67).
C. Determinadas las posturas de las partes, esta sala considera necesario delimitar,
procedimiento que el legislador ha establecido para la determinación oficiosa de la obligación
tributaria municipal; y, de ahí, contraponer tal diseño legal con el procedimiento seguido por las
autoridades demandadas en el presente caso.
1. Procedimiento de determinación oficiosa de los tributos municipales.
De acuerdo al diseño dispuesto por la Ley General Tributaria Municipal (LGTM, en los
arts. 82, 105, 106, 107 y 108, la determinación oficiosa de la obligación tributaria municipal se
ejerce por medio de un procedimiento administrativo compuesto por dos fases: fiscalización y
determinación oficiosa del tributo municipal. La fase de fiscalización inicia con la notificación
del auto de designación de auditor y concluye con la emisión del correspondiente informe de
auditoría. El auto de designación aludido constituye la orden de control, inspección, verificación
e investigación, firmada por el funcionario competente, en la que se indica, entre otras cosas, la
identidad del sujeto pasivo, los períodos o ejercicios, impuestos y obligaciones a controlar,
verificar, inspeccionar e investigar, así como el nombre del auditor o auditores que realizarán ese
cometido. Esta fase se encuentra delimitada de forma expresa en el art. 82 inc. 1° LGTM. Luego
de concluida dicha fase, y previa la calificación de procedencia conforme con cualquiera de los
supuestos regulados en el art. 105 LGTM, inicia la determinación oficiosa del tributo municipal
propiamente dicha, o como la misma LGTM lo denomina: el «procedimiento para la
determinación de oficio».
Esta fase inicia con la notificación del informe de auditoría ―cuya emisión da por
concluida la fase de fiscalización― y finaliza con la resolución de la Administración Tributaria
Municipal que determina la obligación tributaria. Esta fase se encuentra delimitada de forma
expresa en el art. 106 de la LGTM, la cual puede resumirse de la siguiente forma: (a) La
municipalidad deberá notificar y transcribir al administrado todas las observaciones o cargos que
tuviere en su contra, incluyendo las infracciones que se le imputen. (b) El contribuyente o
responsable deberá formular y fundamentar sus descargos, dentro del plazo señalado –quince
días−, y cumplir con los requerimientos que se le hicieren. En esta etapa tiene derecho a ofrecer
evidencias con el objeto de probar sus argumentos. (c) El procedimiento se abrirá a prueba por el
término de quince días, en el caso en que el contribuyente ofrezca elementos de prueba; sin
embargo, la Administración Tributaria Municipal podrá, de oficio o a petición de parte, ordenar
la práctica de otras diligencias dentro del plazo que estime apropiado. (d) Cuando el
contribuyente o responsable no formule ni fundamente sus descargos, le caducará dicha facultad.
(e) Con toda la documentación e información recopilada, la Administración Municipal deberá –
en un plazo de quince días− determinar la obligación tributaria, de acuerdo con los supuestos
comprobados durante el procedimiento.
Es importante señalar que el art. 82 inc. 1° LGTM instituye que el informe de auditoría
«deberá ser debidamente notificado al sujeto pasivo y servirá de base para iniciar el
procedimiento establecido en el artículo 106 de la presente Ley». En consecuencia, la fase de
determinación oficiosa del tributo municipal o «procedimiento para la determinación de oficio»,
como lo denomina el art. 106 LGTM, constituye una etapa contradictoria que implica la
configuración de un procedimiento de audiencia y apertura a pruebas; es decir, la conjunción de
actos de participación procesal y alegación que permitan al sujeto pasivo ejercer su derecho de
defensa contra las cargas tributarias y objeciones planteadas en el informe de auditoría que le fue
notificado y que dio inicio con la determinación de oficio propiamente tal. Luego de la etapa
probatoria se emite la decisión final (determinación tributaria) que debe tener a su base el análisis
de los alegatos de defensa y prueba del contribuyente.
2. Aplicación al caso.
Pues bien, la parte actora ha señalado que la Administración Tributaria Municipal de
Sonsonate, previo a determinar los tributos exigidos en el presente caso, omitió totalmente el
procedimiento de fiscalización y de determinación oficiosa de los tributos municipales.
Al respecto, este tribunal ha tenido a la vista tanto la documentación aportada en el
presente proceso como el expediente administrativo presentado por las autoridades demandadas y
no se constató, ni por inferencias, la existencia del procedimiento exigido por el legislador en los
explicados arts. 82, 105, 106 y 108 LGTM. En consecuencia, las autoridades demandadas, al no
haber comprobado la existencia de dicho procedimiento, queda en evidencia el vicio constitutivo
de nulidad de pleno derecho, cometido tanto en el acto de determinación oficiosa de tributos
municipales como su confirmación; el que, indubitablemente, trasciende en los derechos
materiales de defensa y propiedad de la Universidad Doctor A..B. y, así, debe ser
declarado por este tribunal.
3. Estimada la pretensión de la parte actora, por el motivo antedicho, esta sala considera
innecesario pronunciarse sobre los demás vicios invocados por la misma, puesto que en nada
variaría el resultado de esta resolución.
V. Determinada la nulidad de pleno derecho de las actuaciones tributarias controvertidas,
corresponde ahora analizar si existe la necesidad de dictar alguna medida para restablecer los
en caso que se haya hecho efectivo el cobro de la deuda tributaria comprendida de enero a
diciembre de 2013 por parte de la Administración Tributaria Municipal de Sonsonate, esta deberá
devolver la cantidad ingresada en tal concepto, dentro del plazo de 30 días hábiles de recibida la
certificación de la presente sentencia.
Por el contrario, si no se ha cobrado la deuda tributaria municipal, las autoridades
demandadas, deberán abstenerse de gestionar cualquier acción que conmine por el pago de la
misma.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
arts. 216, 217, 218 y 272 inc. 1° del Código Procesal Civil y M., 15, 31, 32, 33, 34 y 53 de
la de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante Decreto Legislativo
N° 81, del 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial N° 236, Tomo N° 261, del 19
de diciembre de 1978, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art.
124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República,
esta sala FALLA:
1. Declarar nulos de pleno derecho los siguientes actos administrativos emitidos por el jefe
del registro y control tributario y el concejo municipal, ambos de la Alcaldía Municipal de
Sonsonate, contra Universidad Doctor A.B., que se abrevia UNAB:
A) Resolución emitida por el jefe del registro y control tributario de la municipalidad de
Sonsonate el 21 de diciembre de 2013, que calificó a la demandante como sujeto pasivo tributario
y, como consecuencia, determinó a partir de enero del referido año una obligación tributaria
municipal por la cantidad mensual de un mil cuarenta y siete dólares con siete centavos de dólar
de los Estados Unidos de América ($1,047.07) más el 5% sobre el monto de la aludida
determinación en concepto de fiestas patronales.
B) El acuerdo *** contenido en el acta ***, adoptado por el concejo municipal de
Sonsonate el 11 de agosto de 2014, que confirmó la resolución supra.
2. Ordenar a la Administración Tributaria de Sonsonate que se abstenga de gestionar
cualquier acción que conlleve el cobro de la obligación tributaria y determinada en los actos
administrativos impugnados y, en caso que hayan sido canceladas, la misma deberá devolver las
cantidades canceladas dentro del plazo de 30 días hábiles contados a partir de la entrega de la
certificación de la presente sentencia.
3. Condenar a las autoridades demandadas en costas, según el derecho común.
4. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y al Fiscal General de la República.
5. Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.
N..
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-------P.VELASQUEZ C.------E..A.P.-----S.L.RIV.MÁRQUEZ----J.CLÍMACO V.-------
-------PRONUNCIADO POR LA SEÑORA MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA
SUSCRIBEN-----------------M.E.V.S. -------------- SRIA. ----------------RUB RICADAS ---------------------------- ““““
