Sentencia Nº 555-2016 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 18-09-2019
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 18 Septiembre 2019 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 555-2016 |
555-2016
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas quince minutos del dieciocho de septiembre de dos
mil diecinueve.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por CTE Telecom
Personal, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia CTE Telecom Personal, S.A. de
C.V., por medio de sus apoderados judiciales con cláusula especial, licenciados Salvador Enrique
Anaya Barraza y Marcela Magali Ramos Cuéllar, contra la Delegada Contravencional y el
Concejo, ambos de la Alcaldía Municipal de San Salvador, por la supuesta ilegalidad de los
siguientes actos administrativos.
a) Resolución de la Delegada Contravencional de la Alcaldía Municipal de San Salvador,
emitida el once de febrero de dos mil dieciséis, que impone una multa por la cantidad de un mil
quinientos diez dólares con veinte centavos de dólar de los Estados Unidos de América
($1,510.20), orden de desinstalación y retiro de antena de telecomunicaciones y estructura
soporte de la misma, por la supuesta comisión de la infracción regulada en el artículo 53 letra a)
de la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de
Telecomunicaciones.
b) Resolución del Concejo Municipal de San Salvador, del veinte de abril de dos mil
dieciséis, por medio de la cual se declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por la
demandante.
c) Resolución del Concejo Municipal de San Salvador del trece de julio de dos mil
dieciséis, mediante la cual se declaró no ha lugar el recurso de revocatoria interpuesto por CTE
Telecom Personal, S.A. de C.V.
Han intervenido en el proceso: la parte actora, en la forma indicada; el Delegado
Contravencional y el Concejo, ambos de la Alcaldía Municipal de San Salvador, la última
autoridad por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Ricardo
García Argueta, como parte demandada; y, los licenciados Ana Ruth Martínez Guzmán y Carlos
Alberto Sánchez Ramírez, en carácter de agentes auxiliares y delegados por el Fiscal General de
la República.
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO.
I. La parte demandante expuso que en fecha veinte de enero de dos mil dieciséis, fue
notificada de una resolución emitida por la Delegada Contravencional de la Alcaldía Municipal
de San Salvador, el once de diciembre de dos mil quince, mediante la cual se daba inicio a un
procedimiento administrativo sancionador en su contra, por haber instalado una antena y su
estructura de soporte (en la acera y frente al inmueble con clave catastral **********,
específicamente, en **********, colonia Escalón, San Salvador), sin contar con el permiso de
instalación respectivo.
En este sentido, indicó la parte actora, la administración municipal le comunicó, mediante
la notificación antedicha, que había incurrido en la infracción regulada en los artículos 13 y 53
letra a) de la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de
Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador— ordenamiento jurídico derogado a la
fecha de emisión de esta sentencia, pero vigente al momento de emitirse los actos administrativos
cuestionados—.
A continuación, la demandante estableció que el procedimiento del caso culminó con la
emisión del primer acto administrativo impugnado mediante el cual la Delegada Contravencional
de San Salvador la sancionó con una multa de un mil quinientos diez dólares de los Estados
Unidos de América con veinte centavos de dólar (US$1,510.20), por la “omisión de
regularización de infraestructura previamente instalada” (folio 9 vuelto). Además, ordenó la
desinstalación y retiro de la estructura de soporte y antena respectivas.
Frente a tal decisión, la demandante interpuso, en fecha veintiséis de febrero de dos mil
dieciséis, un recurso de apelación ante el Concejo Municipal de San Salvador, el cual fue
declarado improcedente por medio del segundo acto controvertido.
Finalmente, la parte actora interpuso un recurso de revocatoria, mismo que fue declarado
“no ha lugar” por el Concejo demandado.
II. La parte actora argumentó que los actos administrativos impugnados vulneran las
siguientes categorías.
(i) Los derechos de audiencia, defensa y procedimiento constitucionalmente configurado
en los procedimientos administrativos sancionatorios, previstos en el artículo 11 de la
Constitución, que a su vez son manifestación del derecho a la protección no jurisdiccional,
consagrado en el artículo 2 de la Constitución.
(ii) El derecho a la legalidad en materia administrativa sancionadora, específicamente la
exigencia de observancia del principio de tipicidad, previsto en el artículo 15 de la Constitución.
(iii) El derecho de propiedad, previsto en los artículos 2 y 103 de la Constitución.
III. Por medio del auto de las catorce horas veinticinco minutos del diez de enero de dos
mil diecisiete (folios 54 y 55), se admitió la demanda interpuesta y se tuvo por parte a CTE
Telecom Personal, S.A. de C.V., por medio de sus apoderados judiciales con cláusula especial,
licenciados Salvador Enrique Anaya Barraza y Marcela Magali Ramos Cuéllar.
En el mencionado auto se requirió de las autoridades demandadas el primer informe que
ordena el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa emitida mediante
Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta
y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos
sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante
LJCA, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
Además, se suspendió cautelarmente la ejecución de los actos administrativos
impugnados, en el sentido que, mientras este proceso estuviese en trámite, las mencionadas
autoridades deberían abstenerse de hacer efectivo el pago de la multa impuesta a la actora y la
desinstalación del soporte y antena respectivas.
Las autoridades demandadas, mediante el escrito presentado el veintidós de febrero de dos
mil diecisiete (folios 59 y 60), rindieron el primer informe requerido, confirmando la existencia
de la actuación administrativa impugnada.
Posteriormente, por medio del auto de las catorce horas nueve minutos del veintisiete de
marzo de dos mil diecisiete (folio 67), se tuvo por parte al Delegado Contravencional y al
Concejo, ambos de la Alcaldía Municipal de San Salvador, la última autoridad por medio de su
apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado Ricardo García Argueta.
Además, en el mismo auto se requirió de la parte demandada el informe justificativo de
legalidad de la actuación controvertida, se confirmó la medida cautelar previamente decretada y
se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal General de la República.
A través del escrito presentado el diecinueve de mayo de dos mil diecisiete (folios 75 al
77), las autoridades demandadas rindieron el informe justificativo de legalidad de la actuación
impugnada.
Así, por medio del auto de las catorce horas del cinco de julio de dos mil diecisiete (folio
79), se dio intervención a la licenciada Ana Ruth Martínez Guzmán, en carácter de agente
auxiliar y delegada por el Fiscal General de la República y, además, el proceso se abrió a prueba
por el plazo establecido en el artículo 26 de la LJCA.
En la etapa probatoria, las autoridades demandadas, mediante el escrito presentado el seis
de septiembre de dos mil diecisiete (folios 84 al 87), ofrecieron como prueba documental las
certificaciones de los expedientes administrativos que constan de folios 89 al 220.
Por su parte, la actora, mediante el escrito presentado el doce de septiembre de dos mil
diecisiete (folios 221 al 222), ofreció como prueba (i) los documentos agregados a la demanda y
que constan de folios 38 al 53 y, (ii) el documento que consta a folio 224.
Por medio del auto de las catorce horas veinticinco minutos del treinta de octubre de dos
mil dieciocho (folios 225 y 226), se admitió la prueba documental ofrecida por la parte
demandada, que consta de folios 89 al 220 y la ofertada por la parte actora que consta de folios
38 al 53 y 224. Además, se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA.
La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
Las autoridades demandadas ratificaron los argumentos vertidos en su informe justificativo
de legalidad de la actuación impugnada.
La representación fiscal señaló, en síntesis, que «(…) TELECOM PERSONAL tiene la
obligación de actualizar su inventario dentro del plazo fijado del artículo 61, lo cual no ha
sucedido en el presente caso, como consecuencia dicha antena esta (sic) instalada de manera
ilegal en el departamento de San Salvador, ya que no cuenta con los permisos correspondiente,
(…) por lo tanto la infracción por la que se le esta (sic) sancionando, es una consecuencia de la
falta de actualización, (…) en virtud de lo anterior se ha sancionado de forma legal y no se ha
violentado ninguno de los derechos que menciona la parte actora (…)» (folio 243 vuelto). Así, la
representación fiscal concluyó estableciendo que «(…) el acto administrativo de la
Administración Municipal de San Salvador, se encuentra apegada a derecho, (…) a juicio de
esta Fiscalía no se han configurado los vicios de ilegalidad invocados por la sociedad CTE
TELECOM PERSONAL, S.A. DE C.V.(…)» (folio 244 frente).
IV. Precisadas las incidencias del presente proceso, corresponde a esta Sala emitir el
pronunciamiento respectivo sobre el fondo de la controversia.
La sociedad demandante afirmó que los actos administrativos impugnados vulneran las
siguientes categorías.
(i) Los derechos de audiencia, defensa y procedimiento constitucionalmente configurado
en los procedimientos administrativos sancionatorios, previstos en el artículo 11 de la
Constitución, que a su vez son manifestación del derecho a la protección no jurisdiccional,
consagrado en el artículo 2 de la Constitución.
(ii) El derecho a la legalidad en materia administrativa sancionadora, específicamente la
exigencia de observancia del principio de tipicidad, previsto en el artículo 15 de la Constitución.
(iii) El derecho de propiedad, previsto en los artículos 2 y 103 de la Constitución.
A. Vulneración de los derechos de audiencia, defensa y procedimiento
constitucionalmente configurado, como manifestación del derecho a la protección no
jurisdiccional.
1. La parte actora argumentó que los actos cuestionados son ilegales pues las autoridades
administrativas no le confirieron «(…) una oportunidad real que posibilitara su defensa, al omitir
informársele al inicio del procedimiento de los hechos supuestamente constitutivos de la
infracción imputada, de la calificación jurídica de tales hechos y de la eventual sanción a
imponer.» (folio 8 frente).
Al respecto, la demandante expuso que la Delegada Contravencional de la Alcaldía
Municipal de San Salvador inició el procedimiento sancionador por la infracción a los artículos
13 y 53 letra a) de la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión
Eléctrica y de Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador, esto es, por no contar con el
permiso municipal para instalar infraestructura de telecomunicaciones y/o redes de transmisión
eléctrica.
Sin embargo, fue hasta la resolución final del procedimiento (primer acto administrativo
cuestionado) que la mencionada autoridad incorporó una infracción diferente, por la cual fue
sancionada, siendo ésta la “omisión de regularización de infraestructura previamente instalada”
(folio 9 vuelto).
Así, la actora fue contundente en señalar que “(…) no fue sino hasta en la resolución final
que la DC-SS incorporó, de modo ilegal un elemento significativo y novedoso a la imputación,
pero que altera sustancialmente esta (…) A efectos prácticos, la DC-SS modificó de modo
sustancial la imputación hecha (…) ya que mientras al inicio del procedimiento se [le] acusó (…)
de no haber tramitado el permiso municipal previo a la instalación de su infraestructura, al
imponérsele la sanción se le imputa una conducta diferente: la omisión de regularización de
infraestructura previamente instalada” (folio 9 frente y vuelto).
De esta manera, la sociedad demandante manifestó que «(…) aunque formalmente se
tramitó un procedimiento administrativo sancionador previo a la imposición de sanción (…)
materialmente no existió una real oportunidad de audiencia y defensa, en tanto que, por el
cambio de hecho atribuido y calificación jurídica [efectuado] hasta en la resolución
sancionatoria, se impidió (…) una intervención efectiva para contradecir la imputación y
presentar prueba de descargo (…)» (folio 9 vuelto y 10 frente).
2. Las autoridades demandadas, de manera conjunta, afirmaron que no existe vulneración
al debido proceso legal, ya que la parte actora intervino en todas las fases del procedimiento
administrativo, e interpuso los recursos previstos en los artículos 136 y 137 del Código
Municipal, mismos en los que tuvo la oportunidad de desvirtuar los argumentos puestos de
manifiesto para sostener la sanción determinada.
En relación en el vicio denunciado por la parte actora (delimitado supra), las autoridades
demandadas expresaron que, de conformidad con el artículo 53 letra a) de la Ordenanza
Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de Telecomunicaciones en
el Municipio de San Salvador, instalar una estructura de telecomunicaciones sin permiso es una
infracción muy grave. Así, dado que la actora no actualizó su inventario en el plazo señalado en
el artículo 61 de la mencionada ordenanza, la antena y estructura de soporte relacionadas con este
caso carecían de permiso municipal, siendo conforme a derecho la sanción determinada.
3. Establecidas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal sobre el
fondo del debate, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. Consta a folio 199 la resolución emitida a las nueve horas treinta minutos del once de
diciembre del dos mil quince, por la Delegada Contravencional de la Alcaldía Municipal de San
Salvador, mediante la cual se inició el procedimiento administrativo sancionador contra CTE
Telecom Personal, S.A. de C.V.
A partir de tal resolución se advierte que tal procedimiento inició, por haberse instalado
una antena y su estructura de soporte sin contar, la actora, con el permiso requerido en los
artículos 13 y 53 letra a) de la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de
Transmisión Eléctrica y de Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador.
Así, tal acto administrativo refiere lo siguiente: «(…) por medio de diligencias de
investigación de oficio por esta Municipalidad, constando de diecinueve folios, las cuales
iniciaron en fecha diecisiete del mes de agosto del presente año y finalizaron en fecha veintiséis
de noviembre del corriente año, en donde se hace saber y constar que a la sociedad (…) CTE
TELECOM PERSONAL, S.A. DE C.V. (…) es propietaria y ha instalado ilegalmente una antena,
en una estructura de soporte (poste), ubicada en la acera frente al inmueble con clave catastral
de referencia ********, siendo la dirección del sitio Colonia Escalón, **********, San
Salvador, es por lo anterior que se presume la infracción al artículo 13 Del Permiso
Municipal,"... Toda instalación de una antena y su estructura de soporte, debe ser autorizada por
medio de un permiso o licencia que la Municipalidad otorga a través de la Sub gerencia de
Catastro, según corresponda. La licencia de funcionamiento del elemento, deberá obtenerse
cuando se instalen en el espacio privado y para el caso de los elementos a instalar en el espacio
público deberá obtenerse el permiso de instalación y el permiso de uso del espacio público...", de
la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica de
Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador, clasificada como una infracción muy
grave regulada y sancionada en el artículo 53 literal a), de la misma ordenanza; Por tanto en
cumplimiento a los Artículos 3 "Sujetos de Aplicación", 4 " Sujeto Activo", 5 "Sujeto Pasivo", 6
literal a), 9 inciso segundo, 13, 49, 50, 51, 52, 53, 57, 58 de la Ordenanza Reguladora de la
Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de Telecomunicaciones en el Municipio de
San Salvador, y 131 del Código Municipal" dese por iniciado el proceso administrativo
sancionatorio de oficio en contra de a la (sic) sociedad (…) CTE TELECOM PERSONAL, S.A,
DE C.V., ya que por medio de las diligencias de investigación antes relacionada, se presume la
comprobación de la infracción al artículo 13 relacionado con el artículo 53 literal a), de la
Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de
Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador (…)» (el subrayado es propio) (folio 119).
ii. Conviene ahora precisar el contenido preceptivo de las normas que la Administración
Municipal reputó vulneradas por la demandante.
Al respecto, el artículo 13 de la ordenanza en cuestión regula: “Toda instalación de una
antena y su estructura de soporte, debe de ser autorizada por medio de un permiso o licencia que
la Municipalidad otorga a través de la Subgerencia de Catastro, según corresponda. La licencia
de funcionamiento del elemento, deberá obtenerse cuando se instalen en el espacio privado y
para el caso de los elementos a instalar en el espacio público deberá obtenerse el permiso de
instalación y el permiso de uso del espacio público” (el subrayado es propio).
Por su parte, el artículo 53 letra a) del mismo cuerpo normativo establece: “Se califican
como infracciones muy graves las siguientes: a) Instalar infraestructura de telecomunicaciones
y/o redes de transmisión eléctrica sin permiso municipal (…)” (el subrayado es propio).
iii. Pues bien, habiendo revisado integralmente la certificación de los expedientes
administrativos del caso, que corre agregada de folios 89 al 220 del expediente judicial, esta Sala
advierte que, desde el inicio del procedimiento hasta la fase previa a la emisión del primer acto
administrativo impugnado, la infracción administrativa atribuida a la parte actora —instalación
de una antena y su estructura de soporte sin contar con el permiso municipal correspondiente—
no sufrió variación alguna.
No obstante, en la resolución final del procedimiento administrativo, emitida a las nueve
horas del once de febrero del dos mil dieciséis (folios 216 al 219), la Delegada Contravencional
de la Alcaldía Municipal de San Salvador se apartó de la imputación originaria que motivó el
inicio del procedimiento e introdujo un nuevo hecho en virtud del cual atribuyó a la demandante
una contravención al ordenamiento jurídico.
Al respecto, al inicio de la resolución citada consta lo siguiente: «(…) Esta municipalidad,
ha comprobado por medio de las diligencias de investigación, relacionadas en los romanos uno y
quinto, que se encuentran a folios del número uno al número diecinueve del presente
procedimiento, que existe una instalación ilegal de una antena sobre una estructura de soporte
para la misma (…) propiedad de la sociedad (…) CTE TELECOM PERSONAL, S.A. DE C.V., ya
que dichas instalaciones no cuentan con el permiso municipal correspondiente y de conformidad
a lo establecido en los artículos 6 literal b) y del 13 en adelante de la Ordenanza en discusión, lo
cual consta en las mismas diligencias, puesto que a la fecha no se tiene tramite (sic) o registro
alguno de la obtención del permiso descrito (…)” (folio 218 frente y vuelto) (imputación
originaria hecha desde inicio del procedimiento).
No obstante, en la misma resolución, la Delegada Contravencional de la Alcaldía
Municipal de San Salvador dio un giro argumentativo y opuso, contra la actora, un nuevo hecho
cuyo desvalor justificó, al final, la sanción impuesta. Así, tal resolución refiere: “(…) sin
embargo la sociedad (…) CTE TELECOM PERSONAL, S.A. DE C.V., con base al artículo 61 de
la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de
Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador, tuvo un plazo de sesenta días hábiles a
partir de la entrada en vigencia de la misma, para presentar un inventario de la infraestructura
de redes de telecomunicaciones, que no contaba con el correspondiente permiso municipal
respectivo, tramite (sic) que tenia (sic) como fin principal, se extendiera una autorización
provisional, (…) tramites (sic) o diligencias que la Sociedad (…) CTE TELECOM PERSONAL,
S.A. DE C.V., no realizó, por lo que, aun si la instalación de la antena y estructura de soporte, se
llevó acabo (sic) con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ordenanza que nos ocupa, la
sociedad tuvo su oportunidad de legalizar las mismas, con base al artículo 61 de la Ordenanza
relacionada (…)» (folio 218 vuelto).
En este punto conviene señalar que el artículo 61 de la mencionada ordenanza regula lo
siguiente: “Las personas naturales o jurídicas propietarias que a la fecha tengan instalados
postes, infraestructura de redes de telecomunicaciones y redes de transmisión eléctrica y que no
cuenten con el correspondiente permiso, deberán presentar un inventario en un plazo no mayor a
sesenta días hábiles actualizado a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente
Ordenanza, cancelando anualmente la tasa correspondiente, para extendérsele una autorización
provisional. Dicha autorización tendrá una vigencia por el período de dos años” (el subrayado es
propio).
Es indiscutible, pues, que la autoridad suscriptora del acto descrito realzó la omisión de la
presentación del inventario que ordena la disposición normativa reseñada, ello, como un
elemento argumentativo para sostener su decisión. Así, al emitir la resolución definitiva, la
Delegada Contravencional de la Alcaldía Municipal de San Salvador concluyó que la sociedad
actora era «(…) responsable de cometer la infracción a la obligación regulada en el artículo 13
Del Permiso Municipal (…) de la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de
Transmisión Eléctrica y de Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador, (…) además la
sociedad (…) CTE TELECOM PERSONAL, S.A. DE C.V., no diligenció la autorización
provisional con base al artículo 61 de la ordenanza que nos ocupa (…)» (el subrayado es propio)
(folio 219 frente).
iv. Establecido lo anterior, si la autoridad demandada reputa haber sancionado a la actora
por la violación de los artículos 13 y 53 letra a) de la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura
de Redes de Transmisión Eléctrica y de Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador; es
decir, por la instalación de una antena y su estructura de soporte sin contar con permiso
municipal; tal autoridad no puede justificar la sanción, también, en el incumplimiento de otra
obligación, opuesta por primera y única vez hasta la emisión del acto sancionador, esto es, la
carga de presentar un inventario de la infraestructura eléctrica en un plazo no mayor a sesenta
días hábiles a partir de la fecha de entrada en vigencia de la ordenanza.
Esta última obligación, cuyo incumplimiento forma parte del núcleo de desvalor de la
acción constitutiva de la infracción al ordenamiento jurídico, nunca fue puesta del conocimiento
de la demandante al inicio del procedimiento ni en su desarrollo, sino que, tal como ha quedado
establecido supra, fue hasta la emisión del primer acto administrativo impugnado que tal carga le
fue opuesta para justificar su contravención.
v. En reiterada jurisprudencia esta Sala ha determinado que el derecho de defensa implica,
como abstracción sustantiva de la garantía de audiencia, que para solucionar cualquier
controversia es indispensable que el individuo contra quien se instruye un determinado proceso o
procedimiento administrativo, tengan pleno conocimiento de los hechos, observaciones o cargas
que se le imputan, brindándosele, además, una oportunidad procedimental de exponer sus
razonamientos y defender posiciones jurídicas a efecto de desvirtuar las imputaciones dirigidas
en su contra —principio contradictorio—; así, solo podrá privársele de algún derecho después de
haber sido vencido con arreglo a las leyes y la Constitución.
De manera concreta, en cuanto a la garantía de audiencia, la jurisprudencia constitucional
ha establecido que dicha garantía alude a un derecho de contenido procesal, cuyos aspectos
fundamentales son: que se siga un proceso conforme la ley; que dicho proceso se ventile ante
tribunales o autoridades administrativas previamente establecidas; que se observen las
formalidades esenciales; y, que la decisión se dicte conforme a las leyes existentes con
anterioridad al hecho que la hubiere motivado.
Como corolario a tal planteamiento, esta Sala considera que la garantía de audiencia,
efectivo el derecho de defensa, en cualquier tipo de procedimiento administrativo.
Consecuentemente, el individuo objeto de una limitación en sus derechos debe ser oído
durante el procedimiento administrativo, lo que implica que éste debe plantear sus fundamentos
—de hecho y de derecho— de descargo, tener la oportunidad de probarlos, y, ulteriormente, que
sean objeto de juicio por la Administración Pública para motivar la emisión del acto que se trate.
vi. En el sub júdice, el inicio del procedimiento administrativo sancionador seguido contra
la demandante tuvo como base la inexistencia del permiso municipal ordinario que manda el
artículo 13 de la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y
de Telecomunicaciones en el Municipio de San Salvador, y no la omisión de presentación del
inventario actualizado que ordena el artículo 61 de la misma ordenanza.
Este hecho resulta de gran entidad de cara al ejercicio de la potestad administrativa
sancionadora puesto que, en el presente caso y en los términos fijados, revela que la autoridad
pública municipal generó, con su actuación, una afectación al principio de congruencia en
relación con la imputación originaria hecha contra la parte actora.
Consecuencia de ello es que, también, la sanción administrativa que le fue aplicada —por
esta nueva conducta objeto de desvalor— no guarda relación con la imputación originaria; en
otras palabras, no existe correspondencia formal entre la infracción y la sanción administrativa.
Así, dado que la actora no tuvo, ante la Delegada Contravencional de la Alcaldía
Municipal de San Salvador, la oportunidad de ejercer su derecho de defensa contra este último
incumplimiento atribuido, su derecho de defensa resultó vulnerado.
En este punto, debe señalarse que la sociedad demandante, en el recurso de apelación
respectivo, denunció que la resolución emitida por la Delegada Contravencional carecía de
legalidad porque, entre otras cosas, se le había sancionado adecuando los hechos de forma
arbitraria a un supuesto jurídico distinto al original por el que se inició el procedimiento
sancionador. De igual manera, este argumento fue expuesto en el recurso de revocatoria deducido
posteriormente.
Al respecto, debe precisarse que tal situación de ilegalidad no fue advertida por el
Concejo Municipal demandado cuando conoció de los recursos antedichos, subsistiendo la
afectación al derecho de defensa de la demandante. Por el contrario, esta última autoridad ratificó
la nueva carga infractora hecha por la Delgada Contravencional demandada.
vii. Con fundamento en las consideraciones establecidas en los párrafos anteriores, la
impetrante fue sancionada por un incumplimiento que no le fue opuesto en el procedimiento
administrativo sancionador del caso y, por ende, no pudo ejercer su derecho de defensa.
B. Vulneración del derecho a la legalidad en materia administrativa sancionadora,
específicamente la exigencia de observancia del principio de tipicidad.
1. En otro sentido, la parte actora estableció que «(…) La divergencia entre la conducta
prevista en el tipo punitivo y la conducta que se le imputa (…) es clara cuando la misma DC-SS
indica que se sanciona (…) porque “no diligenció la autorización provisional con base al
artículo 61 de la ordenanza que nos ocupa”; o cuando el CM-SS consigna que (…) no cumplió
con la obligación de solicitar la autorización provisional consagrada en el art. 61 de la
ORIRTET-SS (…) Y es que, simplemente, no es cierto que (…) haya incurrido en la infracción
tipificada en la letra a) del art. 53 ORIRTET-SS, en tanto que la conducta (…) no encaja con el
tipo punitivo fijado en tal disposición y, en consecuencia, declarar la existencia de infracción a
[su] cargo (…) e imponer sanciones (multa y remoción de infraestructura) en derivación de ello,
constituye vulneración al principio de tipicidad, en tanto los aplicadores de la normativa (tanto
la DC-SS como el CM-SS ) sancionan (…) por un hecho radicalmente diferente al elemento
fáctico fijado en el tipo punitivo de la letra a) del art. 53 ORIRTET-SS» (folio 16 vuelto).
2. Sobre el vicio alegado, las autoridades demandadas expusieron, de manera general, que,
a pesar que la infraestructura relacionada con el presente caso fue instalada con anterioridad a la
vigencia de la ordenanza respectiva, en todo caso, la actora incumplió la obligación establecida
en el artículo 61 de dicho cuerpo normativo. Consecuentemente, señalaron, resulta aplicable el
inciso 1° del artículo 13 de la misma ordenanza.
Además, establecieron que la parte actora, con su argumentación, pretende restar
importancia al incumplimiento de la obligación de presentar la actualización de su inventario en
un plazo no mayor de sesenta días a partir de la entrada en vigencia de la ordenanza del caso.
En suma, para la parte demandada es falsa la afirmación de la sociedad actora relativa a
que no ha incurrido en la omisión de obtener el permiso o licencia previos a la instalación de la
infraestructura respectiva, estimando que dicha sociedad pretende “(…) ignorar que ese
incumplimiento, está sujeto a una sanción; como si no existiera relación entre ambas
disposiciones; volviéndose falsa la afirmación de, que (…) no ha incurrido en la omisión de
obtener permiso o licencia previo a la instalación de esa infraestructura (…)” (folio 233 frente).
Así, para las autoridades demandadas, luego de la entrada en vigencia de la ordenanza, pesaba la
obligación, para la parte actora, de actualizar su inventario de conformidad con el artículo 61
antes mencionado.
3. Establecidas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal sobre el
punto debatido, esta Sala precisa lo siguiente.
i. Relacionado que ha sido el contenido de la resolución emitida por la primera autoridad
demandada, la cual consta de folios 216 al 219 —primer acto administrativo impugnado—, esta
Sala advierte que su contenido es confuso y contradictorio; ello, dado que la mencionada
autoridad realizó una mixtura argumentativa; es decir, su motivación no goza de cohesión y
uniformidad, refiriéndose, por un lado, a la necesidad del permiso ordinario que regula el artículo
13 de la ordenanza del caso, y por otro, al permiso provisional que regula el artículo 61 del
mismo cuerpo normativo.
Arrastrando esta inconsistencia argumentativa, la autoridad reseñada concluyó,
indistintamente, que la parte actora había incumplido la obligación de tramitar el permiso previo
que regula el artículo 61 de la ordenanza. No obstante, la específica conducta que le fue atribuida
al momento de concretar la infracción administrativa, fue la regulada en el artículo 53 letra a) de
la misma ordenanza, disposición normativa que refiere lo siguiente.
«Se califican como infracciones muy graves las siguientes: a) Instalar infraestructura de
telecomunicaciones y/o redes de transmisión eléctrica sin permiso municipal (…)» (el subrayado
es propio).
ii. En este punto importa destacar que la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha
referido que “(…) el juicio de tipicidad es la valoración que se hace con miras a determinar si la
conducta objeto de examen coincide o no con la descripción típica contenida en la ley. Es una
operación mental —proceso de adecuación valorativa conducta-tipo— llevada a cabo por el
Juez de la materia —intérprete— mediante la cual se constata o verifica la concordancia entre el
comportamiento estudiado y la descripción típica consignada en el texto legal” (Auto definitivo
de las ocho horas con cincuenta y cuatro minutos del día veintinueve de agosto de dos mil doce.
Amparo 203-2012).
El mismo tribunal ha concretado el contenido y alcance del denominado “juicio de
adecuación típica” que debe concurrir al momento de atribuir la comisión de determinado ilícito
(penal o administrativo). Así, ha establecido que este “(…) juicio de valoración debe ser una
consecuencia no sólo de circunstancias fácticas, sino de los elementos del tipo prescritos
previamente por el legislador en la norma (…) los cuales no deben dejar espacio a un análisis
estrictamente subjetivo (…) sino deben ser concretos, exactos en su formulación, a efecto de que,
cómo lo dispone la jurisprudencia, el ciudadano prevea cuando se podrá encontrar cometiendo o
no un ilícito” (sentencia de las doce horas con dos minutos del día veintiuno de diciembre de dos
mil cinco. Proceso de habeas corpus 199-2005).
Pues bien, con fundamento en la anterior jurisprudencia constitucional, que esta Sala
comparte, resulta evidente que una autoridad administrativa, al momento de examinar
determinada conducta que reputa como infracción administrativa, debe realizar un ajuste preciso
de la acción u omisión que ha concurrido en la realidad, con la específica descripción fáctica de
la norma respectiva; es decir, la conducta que el legislador ha considerado como objeto de
desvalor.
Ya esta Sala tiene por sentado que “La tipicidad, vertiente material del principio de
legalidad, impone el mandato al legislador de plasmar explícitamente en la norma los actos u
omisiones constitutivos de un ilícito administrativo y de su consecuencia. Pero también, exige al
aplicador el ejercicio racional de adecuación del acto u omisión al tipo descrito en la norma
constitutivo de infracción, con la imposición respectiva de la consecuencia prevista en su caso.
Para que la actividad sancionadora de la Administración sea legal, necesita en el caso concreto,
primeramente, verificar que el acto u omisión sancionable se halle claramente definido como
infracción en el ordenamiento jurídico; sólo acertado esto, debe adecuar las circunstancias
objetivas y personales determinantes del ilícito. Este es el ejercicio inherente a la tipicidad”
(Sentencia de las doce horas del dieciséis de enero de dos mil seis. Proceso contencioso
administrativo 176-S-2003).
iii. Establecido lo anterior y en lo que importa al presente caso, el artículo 53 letra a) de la
ordenanza relacionada supra —disposición normativa a la que fue adecuada, por la primera
autoridad demandada, la conducta de la parte actora— tipifica como infracción administrativa
“instalar” infraestructura de telecomunicaciones sin el permiso municipal respectivo.
Como se advierte, el verbo rector de la descripción típica es “instalar”. En este sentido, la
conducta objeto de desvalor se concreta en el hecho de edificar, materialmente y durante la
vigencia de la ordenanza, una infraestructura de telecomunicaciones de las reconocidas en el
mismo cuerpo normativo, ello, sin contar previamente con el permiso municipal correspondiente.
No obstante, en el presente caso, tal como ha quedado establecido en apartados anteriores,
la conducta que la autoridad demandada reputó constitutiva de la infracción del artículo 53 letra
a) supra, no es una “acción”, sino, por el contrario, una “omisión”. Concretamente, la
Administración municipal consideró relevante un “no hacer” de la parte actora, esto es, el no
presentar el inventario a que hace referencia el artículo 61 de la ordenanza aplicable al presente
caso. Precisamente, esta omisión fue ajustada, forzadamente, a la acción prevista como infracción
administrativa en el artículo 53 letra a) antedicho.
En este orden de ideas, resulta evidente que la omisión de la parte actora no encaja en la
acción descrita en la última disposición normativa relacionada. Ciertamente, la infraestructura de
la parte actora no fue instalada durante la vigencia de la ordenanza del caso —hecho estipulado
por las partes—. Por el contrario, la misma se encontraba ubicada antes de la entrada en vigencia
de la normativa material referida. Consecuentemente, el no presentar los inventarios del artículo
61 constituye una conducta naturalmente omisiva que no puede subsumirse o adecuarse a la
acción de “instalar” infraestructura sin contar con el permiso municipal.
Tal como lo estableciera la parte actora, «(…) no es cierto que (…) haya incurrido en la
infracción tipificada en la letra a) del art. 53 ORIRTET-SS, en tanto que la conducta (…) no
encaja con el tipo punitivo fijado en tal disposición (…) en tanto los aplicadores de la normativa
(…) sancionan (…) por un hecho radicalmente diferente al elemento fáctico fijado en el tipo
punitivo de la letra a) del art. 53 ORIRTET-SS» (folio 16 vuelto).
iv. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Delegada Contravencional de la
Alcaldía Municipal de San Salvador realizó una adecuación típica errada de la conducta de la
sociedad demandante. Ello deriva en la vulneración del principio de tipicidad, en los términos
expuestos por dicha sociedad.
Por su parte, el Concejo Municipal demandado, conforme con el principio de verdad
material, estaba obligado a verificar si la Delegada Contravencional había realizado un juicio de
tipicidad ajustado al principio de legalidad. Así, dado que tal autoridad —el Concejo
Municipal—, al conocer los recursos de apelación y revocatoria respectivos, no advirtió la
vulneración al principio de tipicidad y, además, ratificó dicha adecuación típica, el segundo y
tercer acto impugnados también resultan ilegales.
C. Con fundamento en lo expuesto en los apartados A y B del romano cuatro de esta
sentencia, el acto administrativo emitido por la Delegada Contravencional y los actos emitidos
por el Concejo Municipal de San Salvador, adolecen de ilegalidad al haberse emitido en
vulneración del derecho defensa de CTE Telecom Personal, S.A. de C.V. y, además, del principio
de tipicidad.
Advertida la ilegalidad de la actuación administrativa impugnada, por los motivos
señalados, resulta inoficioso pronunciarse sobre la restante causa de ilegalidad alegada por la
parte demandante.
V. Determinada la ilegalidad de la actuación controvertida, por los motivos precisados,
corresponde analizar si en el presente caso existe la necesidad de dictar alguna medida para
restablecer el derecho afectado a la impetrante, según ordena el inciso 2° del artículo 32 de la
LJCA.
Así, dado que esta Sala, en el auto de las catorce horas veinticinco minutos del diez de
enero de dos mil diecisiete (folios 54 y 55), decretó la suspensión cautelar de la ejecución de los
actos impugnados, la parte actora no vio alterada su situación jurídica respecto de la obligación
de pago establecida en los mismos.
En consecuencia, ante la falta de ejecución de tales actos, esta Sala omitirá la
determinación de una medida para el restablecimiento del derecho vulnerado.
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y los
Mercantil, 31, 32, 33, 34 y 53 de la de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; a nombre de la República, esta Sala
FALLA:
1. Declarar ilegales los siguientes actos administrativos emitidos contra CTE Telecom
Personal, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia CTE Telecom Personal, S.A. de
C.V.
a) Resolución de la Delegada Contravencional de la Alcaldía Municipal de San Salvador,
emitida el once de febrero de dos mil dieciséis, que impone una multa por la cantidad de un mil
quinientos diez dólares con veinte centavos de dólar de los Estados Unidos de América
($1,510.20), orden de desinstalación y retiro de antena de telecomunicaciones y estructura
soporte de la misma, por la supuesta comisión de la infracción regulada en el artículo 53 letra a)
de la Ordenanza Reguladora de la Infraestructura de Redes de Transmisión Eléctrica y de
Telecomunicaciones.
b) Resolución del Concejo Municipal de San Salvador, del veinte de abril de dos mil
dieciséis, por medio de la cual se declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por la
demandante.
c) Resolución del Concejo Municipal de San Salvador del trece de julio de dos mil
dieciséis, mediante la cual se declaró no ha lugar el recurso de revocatoria interpuesto por CTE
Telecom Personal, S.A. de C.V.
2. Dejar sin efecto la medida cautelar ordenada en el auto de las catorce horas veinticinco
minutos del diez de enero de dos mil diecisiete, y confirmada en el auto de las catorce horas
nueve minutos del veintisiete de marzo de dos mil diecisiete.
3. Omitir la determinación de una medida para el restablecimiento del derecho vulnerado
por los actos administrativos descritos en el numeral anterior, por las razones expuestas en el
romano V de esta sentencia.
4. Condenar a las autoridades demandadas en costas, según el derecho común.
5. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a las autoridades
demandadas y al Fiscal General de la República.
NOTIFÍQUESE.
DUEÑAS ---- P. VELASQUEZ C.------ S. L. RIV. MARQUEZ------ GARCÍA----
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS
QUE LO SUSCRIBEN.------- M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
