Sentencia Nº 571-2014 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 22-12-2021
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Materia | Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -DEROGADA |
| Fecha | 22 Diciembre 2021 |
| Número de sentencia | 571-2014 |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
571-2014
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las once horas y cincuenta y cinco minutos del veintidós de
diciembre de dos mil veintiuno.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por NIPRO MEDICAL
CORPORATION, SUCURSAL EL SALVADOR, –en adelante referida como: N.– por medio
de su apoderado general judicial, licenciado O.J.H.R.mero; contra el Consejo
Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por la emisión de los siguientes actos:
[i] Acuerdo número 2014-1463.OCT, contenido en el acta 3594, de sesión ordinaria
celebrada el 27 de octubre de 2014, en el cual se adjudicó a Droguería Universal, Sociedad
Anónima de Capital Variable la licitación pública N° G-064/2014, denominada “ADQUISICIÓN
DE SERVICIOS PARA EL SUMINISTRO DE INSUMOS CON EQUIPO INCLUÍDO PARA
LA REALIZACIÓN DE TRATAMIENTOS DE HEMODIÁLISIS”; que en lo subsecuente se
denominará Licitación Pública N° G-064-2014.
[ii] Acuerdo número 2014-1577.NOV, contenido en acta 3598, de sesión ordinaria
celebrada el 17 de noviembre de 2014, mediante el cual se confirmó en vía de recurso de revisión
la referida adjudicación.
Han intervenido en el proceso: la actora, en la forma indicada; el Consejo Directivo del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por medio de su apoderado general judicial licenciado
R..E..C..H., como autoridad demandada; Droguería Universal, Sociedad
Anónima de Capital Variable, en calidad de tercero beneficiado con los actos impugnados [en lo
sucesivo referida indistintamente como tercera beneficiada o Droguería Universal]; y el Fiscal
General de la República, por medio de su agente auxiliar delegada, licenciada E.A...
.R.Z..
LEÍDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:
I. ACTUACIONES JUDICIALES
1. Demanda. La parte actora expresó que participó en el proceso de licitación citado en el
preámbulo de esta sentencia, mismo que fue promovido por el Instituto Salvadoreño del Seguro
Social [ISSS]. Refirió que, en la evaluación de ofertas la Comisión Evaluadora de Ofertas [CEO]
cometió una serie de irregularidades que han generado en un acto de adjudicación ilegal.
Inconforme con la decisión de la autoridad demandada, interpuso recurso de revisión, mismo que
fue admitido y después del trámite correspondiente se confirmó la resolución de adjudicación. Al
respecto, la actora señaló como vicios de ilegalidad de los actos administrativos impugnados —
en síntesis— los siguientes:
[a] Violación al principio de legalidad por vicios durante el proceso de evaluación de
ofertas y el conocimiento del recurso [arts. 86 de la Constitución, y 55 de la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública].
[b] Violación al principio de igualdad por incumplimiento con el objeto de licitación en
relación con los términos técnicos.
[c] Violación al deber de motivación.
2. Admisión. Por auto de las 8 horas con 59 minutos del 14 de enero de 2015 [fs. 37-38],
se admitió la demanda y se tuvo por parte actora a Nipro, en la forma relacionada en el
preámbulo de esta sentencia, se requirió a la autoridad demandada que informara sobre la
existencia de los actos controvertidos, se suspendió provisionalmente la ejecución de los actos
administrativos impugnados en el sentido que durante se tramitara el proceso N. podría seguir
prestando los servicios mientras siguiera instalado el equipo de tratamiento de hemodiálisis con
sistema de tratamiento de agua en la Unidad Médica de San Miguel, el hospital Médico
Quirúrgico y O. y el hospital Regional de S.A.; y se ordenó se le notificara la
existencia del proceso a la tercera beneficiada con los actos administrativos impugnados; todo
ello de conformidad con lo establecido en los arts. 17 y 20 de la Ley de la Jurisdicción
14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial no 236, Tomo no 261, de fecha 19 de
diciembre de 1978], ordenamiento derogado pero aplicable al presente caso en virtud del art. 124
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente.
3. Primer informe. Al rendir el informe requerido de conformidad con el art. 20 de la
confirmó la existencia de los actos impugnados y solicitó que se revocara la medida cautelar
decretada [fs. 42-45].
4. Requerimiento del informe de legalidad. En auto de las 8 horas con 20 minutos del
28 de enero de 2015 [fs. 75-76], se tuvo por parte demandada al Consejo Directivo del ISSS y se
le requirió el informe justificativo sobre la legalidad de los actos impugnados, regulado en el art.
la existencia del proceso al Fiscal General de la República.
5. Segundo informe. La autoridad demandada desarrolló los argumentos de legalidad
relacionados con los motivos de impugnación propuestos en la demanda. Asimismo, aseveró que
los actos administrativos impugnados fueron emitidos sin ninguno de los señalamientos de
ilegalidad manifestados por la demandante [fs. 79-83].
6. Etapa de pruebas. Por auto de las 8 horas con 24 minutos del 7 de abril de 2015 [f.
90], se dio intervención a la licenciada E.A..R.Z. como agente auxiliar
delegada por el Fiscal General de la República y se abrió a prueba el proceso por el plazo
6.1] Prueba parte demandante. La actora, no ocupó esta etapa procesal, pese a haber sido
notificada oportunamente en la dirección señalada para tal efecto; según consta en la esquela de
notificación agregada a f. 91 del proceso.
6.2] Prueba parte demandada. La Administración pública ofreció como prueba el
expediente administrativo correspondiente al caso y solicitó tener incorporada como prueba la
documentación aportada en su escrito de segundo informe.
7. Alegatos finales. Finalizada la etapa probatoria, esta Sala emitió resolución mediante la
contestados por los intervinientes en el proceso de la siguiente manera:
7.1. Alegato de la parte demandada. Expresó similares argumentos a los desarrollados en
su informe justificativo de legalidad [fs. 106-110].
7.2. Alegato de la tercera beneficiada. Aseveró que las actuaciones de la autoridad
demandada en el proceso de contratación son legales. Asimismo, desarrollo una serie de
argumentos tendientes a desvirtuar los motivos de impugnación propuestos en la demanda [fs.
116-124].
7.3. Alegato de la Fiscalía General de la República —FGR—. La representación fiscal
estimó que «[…] El Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, basó sus
actuaciones de conformidad a los parámetros jurisprudenciales establecidos y en (sic) apegado a
las disposiciones de la Ley de Adquisiciones y Contracciones de la Administración.» [fs. 133-
136].
La parte actora, no ocupó esta etapa procesal, pese a haber sido notificada oportunamente
en la dirección señalada para tal efecto; según consta en la esquela de notificación agregada a
f.100 del proceso.
II. DE LA PRETENSIÓN Y ESTRUCTURA DE ANÁLISIS DEL CASO.
Determinadas las actuaciones procesales del caso, esta Sala pasará a emitir la decisión
sobre la controversia, conforme a derecho.
A. ANTECEDENTES DEL CASO EN SEDE ADMINISTRATIVA
[1] El ISSS promovió la competencia, por medio de Licitación Pública N° G-064/2014.
[2] El 19 de septiembre de 2014, se realizó la apertura pública de las ofertas, en la que
únicamente se recibieron las ofertas provenientes de: Nipro y Droguería Universal [f. 398 del
expediente administrativo].
[3] El 27 de octubre de 2014, el Consejo Directivo del ISSS emitió el acta número 2014-
1463.OCT, contenido en Acta 3594 mediante la cual adjudicó la Licitación Pública N° G-
064/2014 [f. 1429-1430 del expediente administrativo].
[4] El 30 de octubre de 2014, la actora presentó escrito ante el ISSS para acceder al
expediente administrativo, con base en los arts. 18 de la Constitución y 10 de la LACAP. [f. 1448
del expediente administrativo].
[5] El 4 de noviembre de 2014, N. presentó recurso de revisión contra la resolución de
adjudicación, siendo los motivos de ilegalidad: [i] la inviabilidad en tiempo y forma de la
ejecución y puesta en marcha de los requerimientos de las bases de licitación en relación con la
adjudicada; y, [ii] la omisión de algunos requerimientos técnicos plasmados en las bases de
licitación por parte de la adjudicada, en relación con: el sistema arteriovenoso para dializador, el
sistema de tratamiento de agua, el plazo que requiera para la instalación del equipo para el
tratamiento de hemodiálisis y la adecuación del Sistema de Tratamiento de Agua, y la máquina
de hemodiálisis modelo 4008 classic [fs. 1459-1469 del expediente administrativo].
[6] El 6 de noviembre de 2014, el Consejo Directivo del ISSS determinó procedente
admitir el recurso de revisión interpuesto por N. y mandar a oír a la adjudicataria Droguería
Universal, en virtud que podría resultar perjudicada por el resultado del recurso [f. 1478 del
expediente administrativo].
[7] El 13 de noviembre de 2014, Droguería Universal, se pronunció respecto de las
alegaciones realizadas por N. en su recurso de revisión, solicitando se ratificara el acta de
adjudicación a su favor [fs. 1494-1495].
[8] El 17 de noviembre de 2014, el Consejo Directivo del ISSS emitió el acta número
2014-1577.NOV, contenido en acta 3598, mediante la cual resolvió confirmar la adjudicación a
favor de la tercera beneficiada, contenida en acta número 2014-1463.OCT.
B. ESTRUCTURA DE LA SENTENCIA
Con el objeto de dictar una sentencia acorde al principio de congruencia, es necesario fijar
con claridad el objeto de conocimiento, el cual se centrará en dilucidar si, tal como sostiene la
parte actora, el Consejo Directivo del ISSS incurrió en las violaciones alegadas.
El demandante señala como un motivo de impugnación el pronunciamiento sobre el
sistema de precedentes jurisdiccionales y principio de stare decisis, en el sentido que considera
que el presente caso contiene situaciones análogas con la sentencia pronunciada en el proceso 64-
1-2001. Sin embargo, de la lectura de los fundamentos jurídicos en la demanda se advierte que no
señaló argumento alguno tendiente a justificar las razones por las que considera que existe tal
similitud [mismos hechos de ahí que deba reflejarse la misma aplicación del derecho] entre los
casos. En ese sentido, se advierte que ante la falencia en el argumento lacónico, sin justificación
alguna de cómo se configura la igualdad en el cuadro fáctico que amerite la misma consecuencia
jurídica, ello inhibe a esta Sala a realizar un análisis de fondo respecto de la posible configuración
y, en consecuencia, esta alegación será desestimada.
Aclarado lo anterior, esta Sala procederá al estudio de los vicios de ilegalidad, en el
siguiente orden lógico: [a] vulneración al principio de legalidad en el proceso de evaluación de
ofertas, que lo se subdivide en: a.1) la sociedad adjudicada no agregó en su oferta detalle del
equipo de tratamiento de agua, a.2) la oferta de la adjudicada incumple con las especificaciones
técnicas del numeral 8.1.1 “Descripción de los componentes y cantidad por servicio de
hemodiálisis”, a.3) la máquina modelo 4008 classic propuesta por la adjudicada en su oferta no
cumple con el numeral 8.1.2 de la base de licitación; [b] vulneración al principio de igualdad
debido a que la oferta adjudicada incumplió con el objeto de la licitación con relación al anexo
seis de los términos técnicos; [c] falta de transparencia e imparcialidad CEAN al momento de
resolver el recurso de revisión; y [d] violación al deber de motivación en el recurso de revisión.
De ahí que esta Sala analizará las vulneraciones citadas en el orden en que fueron
alegadas.
III. ANÁLISIS DE LOS MOTIVOS DE ILEGALIDAD
VULNERACIÓN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL PROCESO DE
EVALUACIÓN DE OFERTAS.
1. La sociedad adjudicada no agregó en su oferta detalle del equipo para el
tratamiento de agua.
1.1. Argumento de la demandante. Sostuvo que la sociedad adjudicada incumplió con el
literal c) de la sección 8.4 de las bases de licitación, al no haber expresado en su oferta el
compromiso para la instalación de los equipos para el sistema de tratamiento de agua, equipos
indispensables para la realización de tratamientos de hemodiálisis. A su vez expresó que la
adjudicada presentó su oferta considerando un mantenimiento a equipos de sistema de
tratamiento de agua que no podrá dar ya que no eran de su propiedad, tal como documentalmente
lo probó con copia de contrato G-168-2013 derivado de la contratación directa G-015/2013.
Equipos que manifestó serán retirados por su persona con la finalización del contrato por ser de
su propiedad. En ese sentido, alegó que la adjudicada debió ser descalificada debido a que en su
oferta no incluyó el equipo de purificación de agua.
1.2. Argumento de la autoridad demandada. En defensa de la legalidad del acto
administrativo impugnado, señaló que de la lectura de la cláusula 8.4 OBLIGACIONES DEL
OFERTANTE contenida en la base de licitación pública, se observa que la exigencia que
contiene la sección, trata de otra situación totalmente distinta como lo es el plazo para la
instalación del sistema de tratamiento de agua, no de la obligación de describir dicho equipo.
Además, agregó que la supuesta obligación de detallar el equipo de tratamiento de agua, no existe
en la base de licitación, pues el apartado 8.4 en la letra “a” dice que el ofertante debía cumplir lo
estipulado en los presupuestos del numeral No. 8.1.2 que trata sobre “Especificaciones técnicas
mínimas del equipo de hemodiálisis” y no sobre el No. 8.2 que habla sobre la “descripción del
tratamiento de agua” y que también, basta ver el espíritu de la misma base de licitación en
relación con lo que será evaluado. Es decir, al remitirse al No. 5.2.3 CUMPLIMIENTO DE
ESPECIFICACIONES TÉCNICAS MÍNIMAS DEL EQUIPO DE HEMODIÁLISIS (35%)
estipula que se dará porcentaje respectivo si cumple o no los requisitos del No. 8.1.2 y nunca del
cumplimiento de lo estipulado en el No. 8.2.
Así mismo, afirmó que de la revisión del expediente administrativo de licitación la
adjudicada sí cumplió con la descripción del servicio de tratamiento de agua. Además, asumió el
compromiso de suplir los equipos necesarios para que funcione el tratamiento de hemodiálisis y
en su oferta mantuvo el compromiso de suministrar el servicio solicitado por el ISSS, según
consta a fs. 881, 880 y 1006 del expediente administrativo.
Finalmente, manifestó sobre el plazo de instalación del sistema de tratamiento de agua,
que no es verdad que la adjudicada haya omitido señalar en su oferta dicho plazo, ya que consta a
fs. 1001 del expediente administrativo que sí indicó la entrega, la cual se daría «como lo
establece el cartel de licitación», es decir a partir del día treinta de legalizado el contrato.
1.3. Opinión fiscal. La representación fiscal consideró que «…El Consejo Directivo del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, basó sus actuaciones de conformidad a los parámetros
jurisprudenciales establecidos y en (sic) apegado a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones
y Contracciones de la Administración».
1.4. Argumentos de la tercera beneficiada. Droguería Universal, expuso: Que el sistema
de tratamiento de agua se trataba de un componente más del servicio y no el objeto principal de la
licitación, por tanto, lo que debía estar especificado en la oferta no era el sistema de tratamiento
de agua, sino el equipo de hemodiálisis, según el numeral 8.1.2 de la base de licitación. De ahí
que las afirmaciones del demandante son infundadas, sobre todo en el sentido de atribuirle
incapacidad técnica para la prestación del servicio solicitado. Por otra parte, señaló que la
instalación de equipos nuevos para el sistema de tratamiento de agua en los centros hospitalarios
fue considerada en la oferta presentada, situación que dejó plasmada en la carta compromiso que
consta a f. 880 del expediente administrativo.
1.5. Al respecto, este tribunal hace las siguientes consideraciones:
A. Fuentes legales, jurisprudenciales y doctrinarias. Es menester destacar, de forma
general, los principales aspectos del procedimiento de selección de la mejor oferta, iniciando por
las Bases de Licitación o Pliego de Condiciones, las cuales constituyen el instrumento particular
que regula la contratación específica [art. 43 de la LACAP] y que, además, establecen las reglas
del procedimiento de selección. Las bases o el pliego de condiciones son el resultado de un
proceso preliminar en el cual, ante una necesidad que debe ser satisfecha, la Administración
pública comienza por estudiar ¿qué es lo que necesita y en qué cantidad? Así como también:
cómo y en qué plazos requiere la provisión de la obra, bienes o servicios.
En ese contexto, las bases de licitación deben tener una redacción clara y precisa, para que
los interesados puedan comprender en detalle: [a] cuál es el objeto del contrato; [b] los derechos
y obligaciones, de cada una de las partes, que surgirán de la suscripción del contrato; [c] los
requerimientos y especificaciones del objeto del contrato, con la finalidad que las ofertas que se
presenten comprendan todos los aspectos requeridos por la Administración, así como para que,
las ofertas armonicen con ellas y sean presentadas en igualdad de condiciones; [d] las normas que
regulan el procedimiento y cualquier otro aspecto que sea de interés para los participantes.
Aunado a ello, estas deben incorporar los criterios o parámetros que empleará la Administración
pública para realizar la evaluación de las ofertas, así como los aspectos que son de concurrencia
indispensable para aceptar o no una oferta y/o recomendarla.
De acta a lo regulado en los arts. 55 y 56 de la LACAP, la Comisión Evaluadora de
Ofertas [CEO] realiza el examen de las ofertas de los participantes teniendo como parámetro lo
determinado en las Bases y una vez finalizada dicha etapa elabora un informe en el que hace una
recomendación al titular, ya sea para que acuerde la adjudicación respecto de las ofertas que
técnica y económicamente resulten mejor calificadas, o para que declare desierta la licitación o el
concurso. Dicha recomendación deberá ser acompañada de la calificación de la oferta mejor
evaluada y la calificación de aquellas otras que en defecto de la primera, representan opciones a
tomarse en cuenta para su eventual adjudicación de acta a las bases de licitación o de concurso.
Como ha señalado esta Sala en reiterada jurisprudencia, en el caso puntual de la decisión de
adjudicación, si bien es un acto resultado de la discrecionalidad de la Administración en tanto
puede optarse por una variedad de alternativas señaladas como marco decisional, esta no puede
sustraerse de los límites jurídicos [elementos reglados, razonabilidad, buena fe, no desviación de
poder, principios generales del derecho] ni de los límites técnicos que imperan en cada caso, lo
que conlleva a que esa decisión debe ser siempre razonable, fundada y motivada.
El establecimiento de estos límites en los procedimientos de selección de la mejor oferta
se materializa en las bases de licitación, pues en ellas se instituyen las especificaciones de
carácter jurídico, financiero, administrativo y técnico y se hacen constar los criterios o parámetros
que permitirán a la Administración efectuar la evaluación de las ofertas en un plano de igualdad
[arts. 44 letra r) y 55 de la LACAP]. Con ello, se permite un grado de predictibilidad y seguridad
hacia todos los ofertantes acerca de la posible ponderación porcentual de su propuesta, ya que los
criterios se desarrollan de manera pública y transparente para los ofertantes. Ello con el objeto de
que todos los participantes se encuentren en igualdad de condiciones al momento de ofertar, para
que no exista un elemento sorpresivo que defina la preferencia de la contratación.
Igualmente, el examen del procedimiento de licitación que realiza la Comisión Especial de
Alto Nivel [CEAN] de la institución licitante, durante la sustanciación del recurso de revisión
[art. 77 de la LACAP], no debe apartarse de las bases de licitación, por ser esta la oportunidad
para la Administración pública de analizar y corregir su decisión ante una posible adjudicación
contraria al ordenamiento jurídico o a las condiciones en los términos de contratación, ya sea
adjudicándola a otro oferente que sí satisfaga los criterios de evaluación o declarándola desierta;
o, bien, como una oportunidad para confirmar que la oferta seleccionada es la más conveniente a
los intereses de la institución, aún bajo el examen realizado por la CEAN. De ahí que, el
procedimiento licitatorio tenga por finalidad encontrar la oferta más ventajosa a los intereses
estatales y del bien común que persigue siempre la función de la Administración, lo cual no
significa [en automático] que la oferta con el precio más bajo será, necesariamente, la
seleccionada, pues tal valoración de conveniencia debe armonizar con los demás parámetros o
requisitos técnicos y financieros de obligatorio cumplimiento por parte de las ofertas de bienes o
servicios, en atención a la tecnificación y naturaleza de la prestación u objeto de la licitación,
según las bases de esta última, y frente a los cuales el aspecto financiero no puede prevalecer
deliberadamente.
En ese sentido, es necesario reiterar que el pliego de condiciones o bases de licitación
conforman los límites específicos a los que tanto la Administración como los ofertantes deben
ceñirse. En palabras del doctrinario español E..G. de Enterría «…los pliegos de
condiciones constituyen la ley del contrato con fuerza vinculante para las partes. La expresión
no debe inducir a confusión, sin embargo, en orden a la naturaleza de los pliegos, que carecen
de toda sustancia normativa en sentido propio, en cuanto simples piezas integrantes del
contenido de un contrato, que extraen su fuerza, precisamente, de su inclusión en el mismo por
las partes contratantes…». [E.G. de Enterría y Tomas-Ramón F., Curso de
Derecho Administrativo, Tomo I, Temis, Bogotá-Lima, 2008, pág. 688].
Ahora bien, debe dejarse claro que, al momento que la Administración pública evalúa las
ofertas, se está en presencia de una potestad discrecional. Sin embargo, ello no es sinónimo de
arbitrariedad, ya que la norma y bases de licitación brindan los parámetros que debe observar la
licitante. De ahí que sea notorio que el fundamento de la facultad discrecional radica en la misma
legislación, ya que es este elemento el que provee cobertura de legalidad, ello significa que un
acto discrecional es de suyo prudencial y, por ello, al existir distintas posibilidades [todas
legales], debe la Administración pública motivar especialmente las razones de su decisión; en
este punto, es fundamental señalar que si bien en los actos discrecionales existen en abstracto
varias posibilidades de acción [dentro de parámetros legalmente establecidos], al estar en el caso
específico y adecuar la realidad fáctica a los parámetros de la norma, sólo puede existir una
consecuencia jurídica que aplique legalmente los mismos y obedezca a los límites de la norma.
B. Análisis de las Bases de licitación y de lo acaecido en sede administrativa. A partir de
lo expuesto en el anterior apartado, este Tribunal procederá a realizar las valoraciones pertinentes
del argumento planteado de conformidad con lo determinado en la normativa aplicable, las bases
de licitación y lo acaecido en sede administrativa, revisando para ello el contenido del expediente
administrativo.
B.1 Bases de licitación para la evaluación de ofertas
Las Bases de la Licitación Pública N° G-064/2014 tiene como apartados relevantes para el
caso en estudio los siguientes: I. Términos técnicos. 4. Proceso de evaluación. 5. Generalidad
de la evaluación técnica de la oferta. 8. Términos de referencia. 8.II. Términos legales y
administrativos. En vista que en el presente caso se discute el posible incumplimiento de la
adjudicataria, específicamente por el incumplimiento del literal c) del numeral “8.4
OBLIGACIONES DEL OFERTANTE”, al no detallar el equipo de tratamiento de agua a
utilizar para el tratamiento de hemodiálisis, de ahí que en este punto se centrará el análisis de esta
Sala:
8.4 Obligaciones del Ofertante, literal c).
En las bases se determinó que: «El ofertante deberá indicar el plazo que requiere para la
instalación del equipo de Tratamiento de Hemodiálisis y la adecuación del Sistema de
Tratamiento de Agua, el cual no deberá ser mayor a 45 días calendario. En casos de ser mayor
este plazo, quedará a criterio del ISSS su aceptación o no».
B.2 Evaluación realizada en sede administrativa.
Atendiendo lo relacionado en las Bases de licitación, y de la vista del expediente
administrativo, se puede determinar lo siguiente:
Respecto al argumento de la parte actora con relación a que la adjudicataria debió agregar
en su oferta el detalle del equipo de tratamiento de agua, esta Sala de la revisión de las bases de
licitación y de la lectura de los términos de referencia no advierte que los ofertantes tuvieran la
obligación de describir u ofrecer detalle del equipo de tratamiento de agua a utilizar para el
tratamiento de hemodiálisis; así mismo de la lectura de los argumentos planteados por la
demandante se evidencia que no ha señalado el apartado que alega contravenido, dónde se
encuentra la supuesta obligación no cumplida. Es de hacer notar que el literal c) apartado 8.4
Obligaciones del Ofertante, no indica que los ofertantes tuvieran la obligación de describir el
sistema de tratamiento de agua a utilizar para el tratamiento de la hemodiálisis, sino que la
obligación que se desprende es de indicar el plazo que requerirán los ofertantes para la instalación
del equipo de hemodiálisis y la adecuación del sistema de tratamiento de agua.
Ahora bien, la sociedad adjudicataria ha manifestado con relación al sistema de
tratamiento de agua que en todo momento fue consiente de las implicaciones que involucra el
tratamiento de la hemodiálisis, por lo que la instalación de equipo nuevo para el sistema de
tratamiento de agua en los centros hospitalarios que tenían equipo propiedad del demandante fue
considerado en su oferta, es por ello que se comprometió a suplir adecuados equipos necesarios
para que funcione la hemodiálisis, según consta a fs. 880 del expediente administrativo (f. 119
vuelto del expediente judicial). Además, consta en el expediente administrativo a fs. 1001 que la
sociedad adjudicataria en cuanto al plazo de instalación de los equipos de tratamiento de
hemodiálisis y de su adecuación, indicó que el plazo de entrega –forma de entrega– sería según lo
establecido en el cartel de licitación; es decir en el plazo de treinta días después de legalizado el
contrato.
Siguiendo ese orden de ideas, se concluye que no existe la vulneración alegada respecto la
supuesta obligación de la adjudicataria de agregar en su oferta detalle del equipo de tratamiento
de agua, debido a que no se observa de la revisión de las bases de licitación la obligación aludida
por el actor. Tampoco existe la vulneración respecto el literal c) del apartado 8.4 de la base de
licitación, ya que la tercera beneficiada si cumplió con señalar el plazo de entrega de los equipos
de tratamiento de hemodiálisis y de su adecuación, por lo tanto se desestiman las vulneraciones
alegadas en este punto.
2. La oferta de la adjudicataria incumple especificaciones técnicas del numeral 8.1.1
“Descripción de los componentes y cantidad por servicios de hemodiálisis”.
2.1. Argumento de la demandante. Expuso que la oferta de la tercera beneficiaria no
cumple con la especificación técnica exigida en las bases de licitación para garantizar que el
Sistema Arteriovenoso para Dializador sea compatible con cualquier máquina de hemodiálisis
existente en el mercado, debido a que la sociedad adjudicataria fabrica modelos exclusivos para
sus máquinas de hemodiálisis, de ahí que alega la actora no son compatibles con ninguna otra
máquina en el mercado. Afirmación que manifestó probaría en la fase procesal pertinente.
Asimismo, agregó que el sistema que ella ofreció sí cumple con el requisito técnico ante
dicho.
Además, añadió que la CEO omitió la evaluación del referido requisito, al detallar en la
evaluación sobre el componente la expresión “no aplica”, hecho que manifiesta es violatorio al
principio de legalidad por contravenir la norma específica que regula el proceso de licitación,
según el art. 55 inc. 1° de la LACAP.
2.2. Argumento de la autoridad demandada. En defensa de la legalidad del acto
administrativo impugnado, señaló que a fs. 1531 del expediente administrativo consta la opinión
de 2 profesionales de la medicina que poseen experiencia en la manipulación de las máquinas,
quienes expusieron que las máquinas de la adjudicada cumplen con la exigencia de
compatibilidad. Además, agregó que en la oferta la adjudicada estableció que el Sistema de
Arteriovenoso para Dializador cumplía con calibración de ajustarse a los diferentes diámetros de
línea arteriales que existen en el marcado. Finalmente, afirmó que la deficiencia técnica que alegó
el demandante no existe, lo que vuelve irrelevante la nota de “no aplica”, ya que si se hubiera
analizado dicho requerimiento este estaba cumplido. Agregando que esa misma calificación o
criterio fue también evaluada la demandante.
2.3. Opinión fiscal. La representación fiscal consideró que «El Consejo Directivo del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, basó sus actuaciones de conformidad a los parámetros
jurisprudenciales establecidos y en (sic) apegado a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones
y Contracciones de la Administración».
2.4. Argumentos de la tercera beneficiada. Droguería Universal expuso: Que su oferta si
cumplió con la especificación técnica de compatibilidad del Sistema Arteriovenoso para
Dializador con cualquier máquina de hemodiálisis existente en el mercado, lo cual afirmó lo
comprueba de forma documental, tal como consta a fs. 957 del expediente administrativo.
A. Análisis de las Bases de licitación y de lo acaecido en sede administrativa. A partir de
lo expuesto en el anterior apartado, este tribunal procederá a realizar las valoraciones pertinentes
del argumento planteado de conformidad con lo determinado en la normativa aplicable, las bases
de licitación y lo acaecido en sede administrativa, revisando para ello el contenido del expediente
administrativo.
a.1 Bases de licitación para la evaluación de ofertas
Para el presente punto importa destacar, la sección “8.1.1 DESCRIPCIÓN DE LOS
COMPONENTES Y CANTIDAD POR SERVICIO DE HEMODIÁLISIS” que consignaba:
«En relación al SISTEMA ARTERIOVENOSO PARA DIALIZADOR, independientemente del
sistema ofertado, el suministrante deberá garantizar que dicho sistema sea compatible con
cualquier máquina de hemodiálisis existente en el mercado».
a.2 Evaluación realizada en sede administrativa.
Atendiendo lo relacionado en la base de licitación pública No. G-064/2014 y de la vista
del expediente administrativo, se observa que a fs. 1379, en lo correspondiente a la Evaluación de
la Licitación para la sección 8. Términos de Referencia, sub numeral 8.1.1 inciso 2 y 3, la CEO
incluye dentro del apartado con relación a la “compatibilidad del Sistema Arteriovenoso para
Dializador con cualquier máquina de hemodiálisis existente en el mercado”, la frase “NO
APLICA” para evaluar las propuestas de oferta tanto de la parte actora como de la adjudicada. En
la oferta presentada por N. agregó a f. 13 de su oferta (f. 814 del expediente administrativo) la
descripción de los componentes y cantidad por servicio de hemodiálisis en la que garantizó que el
Sistema Arteriovenoso para Dializador es compatible con cualquier máquina de hemodiálisis
existente en el mercado.
Droguería Universal agregó a fs. 38 de su oferta (f. 957 del expediente administrativo) en
el literal f. la descripción técnica mínima del equipo de hemodiálisis en la que detalló que las
máquinas poseen bomba de sangre con flujo unidireccional, ajustable a los diferentes diámetros
de líneas arteriales que existen en el mercado. Sobre la compatibilidad exigida aclaró que los sets
arteriovenosos tienen una línea definida, no se les puede programar para que se ajusten a las
máquinas, sino que son las máquinas las que se ajustan a los diferentes diámetros de las líneas
arteriovenosas (f. 121 del expediente judicial). De la revisión de las ofertas presentadas en este
punto que se discute, se observa que ambas sociedades manifestaron en sus ofertas que
garantizaban que el Sistema Arteriovenoso para Dializador ofertado era compatible con cualquier
máquina de hemodiálisis existente en el mercado.
Ahora bien, la parte actora en sus argumentos presentados expresó que oportunamente
comprobaría en la fase procesal pertinente que la adjudicada fabricaba modelos de sistema
arteriovenoso exclusivos únicamente para sus modelos de máquinas de hemodiálisis, no
compatibles con ninguna otra en el mercado; prueba que no presentó en el proceso (f. 5 vuelto del
expediente judicial). La CEAN respecto del punto discutido determinó que los sets arteriovenosos
de la tercera tienen una medida de 8mm., y que las diferentes maquinas en el mercado
internacional tienen sus bombas de sangre capaces de calibrarse a diferentes medidas de línea de
los sets arteriovenosos, por lo tanto, la adjudicada cumplió con la compatibilidad requerida (f.
1538 del expediente administrativo).
Siguiendo ese orden de ideas, esta Sala concluye que, si bien es cierto la CEO valoró con
“NO APLICA” a ambos ofertantes en el requisito relacionado a garantizar la compatibilidad del
Sistema Arteriovenoso para Dializador con cualquier máquina de hemodiálisis existente en el
mercado, el yerro cometido con [se reitera] ambos ofertantes, no generó un agravio en la
evaluación de las ofertas, puesto que esta Sala ha determinado de la revisión de las ofertas
presentadas, que ambas sociedades cumplieron con el requisito de garantizar la compatibilidad
del Sistema Arteriovenoso para D.ador con cualquier máquina de hemodiálisis existente en el
mercado, tal como fue requerido en las bases de licitación. Finalmente se reafirma, que la parte
actora no presentó prueba alguna para sustentar su dicho, pese a haberlo señalado en su demanda.
En virtud de lo antes expuesto, este tribunal considera que no existe prueba que determine
que el Sistema Arteriovenoso para Dializador ofertado por la adjudicada no sea compatible con
cualquier máquina de hemodiálisis existente en el mercado y además habiendo garantizado la
adjudicada en su oferta que cumplía con la referida compatibilidad, tal como fue requerido en las
bases de competencia, se desestima la vulneración alegada por la parte actora.
3. La máquina [modelo 4008 Classic] propuesta por la tercera beneficiada en su
oferta no cumple con las especificaciones técnicas descritas en la sección 8.1.2 de la Base de
Licitación.
3.1. Argumento de la demandante. Manifestó que la oferta de la adjudicada no cumple con
las especificaciones técnicas mínimas requeridas en la Base de Licitación, consistentes en: i)
Bomba de Heparina automática con rango de dosificación y tiempo variable, que se adapte a
distintos tipos de jeringas (entre 10ml a 50 ml); y ii) Bomba de sangre con flujo unidireccional,
flujo ajustable entre 25-600 ml/minutos, que posea mecanismos de calibración para ajustase a los
diferentes diámetros de líneas arteriales que existen en el mercado (6mm-8mm). Con relación al
primer requisito agregó que la bomba del equipo ofertado por la adjudicada solamente es
adaptable a un tipo de jeringa de veinte milímetros (20ml), tal como se observa en f. 950 del
expediente administrativo. Respecto al segundo requisito no desarrolló mayor argumentación,
solamente enunció su falta de cumplimiento.
3.2. Argumento de la autoridad demandada. En defensa de la legalidad del acto
administrativo impugnado, señaló en relación con la primera vulneración alegada, que el
requisito es que la bomba de heparina sea adaptable a distintos tipos de jeringas, con un rango de
referencia de 10 a 50 ml, lo cual la adjudicada cumplió. Respecto a la segunda vulneración,
manifestó que la parte actora omitió decir bajo qué circunstancias no cumple la adjudica con el
requisito, no obstante, agrega que la adjudicada si cumplió con el requisito.
3.3. Opinión fiscal. La representación fiscal consideró que «…El Consejo Directivo del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, basó sus actuaciones de conformidad a los parámetros
jurisprudenciales establecidos y en (sic) apegado a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones
y Contracciones de la Administración».
3.4. Argumentos de la tercera beneficiada. Droguería Universal expuso: sobre la primera
obligación que la parte actora confunde la capacidad de las jeringas ofertadas (20 ml), en calidad
de insumos, con la capacidad de la bomba de heparina del equipo, la cual se puede adaptarse a
varios tipos de jeringa, con rangos variables de 10 ml a 50 ml, y que se puede verificar a fs. 38 de
su oferta el cumplimiento del requisito. De la segunda obligación afirmó que el equipo ofertado sí
cumple con el requisito, y afirmó que la aseveración de la demandante carece de asidero alguno o
prueba que sustente su dicho.
3.5 A partir de lo expuesto en el anterior apartado, este tribunal procederá a realizar las
valoraciones pertinentes del argumento planteado, para ello es necesario revisar lo requerido en
las bases de licitación para la evaluación de ofertas, en la sección “8.1.2 ESPECIFICACIONES
TÉCNICAS MÍNIMAS DEL EQUIPO DE HEMODIÁLISIS”, para el caso interesan los
literales d y f donde se estipularon las especificaciones técnicas mínimas que debía contener el
equipo de hemodiálisis: “d) Bomba de Heparina automática con rango de dosificación y tiempo
variable, que se adapte a distintos tipos de jeringas (entre 10 ml a 50 ml) […] y f) Bomba de
sangre con flujo unidireccional, flujo ajustable entre 25-600 ml/minuto, que posea mecanismos
de calibración para ajustase a los diferentes diámetros de línea arteriales que existen en el
mercado (6mm-8mm)”.
a. Evaluación realizada en sede administrativa.
Atendiendo lo relacionado en la base de licitación y de la vista del expediente
administrativo, consta lo siguiente:
A fs. 957 del expediente administrativo, la adjudicada agregó en su oferta detalle del
cumplimiento de las especificaciones técnicas mínimas del equipo de hemodiálisis y en lo
concerniente a los puntos alegados como vulnerados por la parte actora especificó lo siguiente:
d.
Bomba de Heparina automática con rango de dosificación y tiempo variable, que se adapte a distintos tipos
de jeringas (entre 10/50ml) Rango de suministro 0 a 10 mL/h
Función de Bolo max. 5mL por bolo
jeringa 20mL
cumple
f.
Bomba de sangre con flujo unidireccional, flujo ajustable entre 25-600 mL/minuto, que posea mecanismos
de calibración para ajustase a los diferentes diámetros de línea arteriales que existen en el mercado (6mm-
8mm) Rango de Flujo de sangre: de 15 a 600mL/min Precisión: +/-10%
cumple
La CEO a fs. 1383 al 1385 del expediente administrativo realizó la evaluación de las
ofertas con relación a la sección 8.1.2 “Especificaciones Técnicas Mínimas del Equipo de
Hemodiálisis”, y señaló que la adjudicada cumplía con las especificaciones requeridas según
documentación técnica presentada a fs. 950 del expediente administrativo. Por lo anterior, se
advierte que la evaluación realizada por la CEO de la oferta técnica de la sociedad adjudicataria,
respecto al cumplimiento de condiciones técnicas mínimas del equipo de hemodiálisis del modelo
ofertado 4008S-Classic, fue con apego a las condiciones y especificaciones técnicas fijadas, ya
que la bomba de heparina y la bomba de sangre se adecuan a las especificaciones según la
sección 8.1.2 de las bases de licitación, en consecuencia, esta Sala determina que no existe
vulneración en los términos planteados por parte de la adjudicataria sobre las especificaciones
técnicas requeridas en los literales d) y f) de la sección 8.1.2 de las bases de licitación, por lo
tanto, se desestima el alegato de la parte actora.
4. Violación al principio de igualdad, debido a que la oferta seleccionada incumple
con el objeto de la licitación fijado en las bases con relación al anexo 6 de los términos
técnicos.
4.1. Argumento de la demandante. Refirió que el objeto de la licitación consintió en la
adjudicación de servicios para el suministro de insumos y los equipos (máquinas de
hemodiálisis), necesarios para la realización de tratamiento de hemodiálisis en los hospitales
Médico Quirúrgico y Oncológico, Regional de S.A. y Unidad Médica de San Miguel, pero
es el caso que la adjudicada respecto al hospital Médico Quirúrgico y Oncológico ya no tendrá
que instalar las cuarenta (40) máquinas de hemodiálisis solicitadas previamente en las bases, de
acta al anexo 6 de los términos técnicos, requeridas para los meses de noviembre – diciembre de
2014, sino que únicamente 6 para los meses de enero a diciembre de 2015, debido a que la
adjudicación y puesta en marcha de los requerimientos de las bases de licitación son inviables en
tiempo y forma; violentándose así el principio de igualdad referente a los plazos establecidos en
el desarrollo del procedimiento y la inalterabilidad de los pliegos de condiciones generales e
impersonales, que puedan afectar la postulación.
Además, afirmó que por lo anterior la adjudicada no podría prestar los servicios en los
meses requeridos –noviembre a diciembre 2014- sin perjuicio que debido a la falta de máquinas
de purificación de agua el servicio tampoco podría ser prestado en los meses subsiguientes, hecho
que según manifestó la actora pone en grave peligro la vida de los derechohabientes que poseen
insuficiencia renal, lo que implica lesión al derecho universal de salud.
4.2. Argumento de la autoridad demandada. En defensa de la legalidad del acto
administrativo impugnado, señaló que el anexo 6 que invoca el demandante, solo establece la
cantidad del servicio, máquinas y sistema de agua solicitado, no la fecha en cual debe de darse el
servicio. Añade que la orden de inicio entregada a la adjudicada expresó que sería a partir del 5
de enero de 2015 que daría inicio el servicio requerido (f. 60 del proceso).
Además, demostró con nota de fecha 21 de enero de 2015 (f. 58 del proceso) suscrita por
el doctor B. Coello, Sub Director de Salud del ISSS, que el hospital Médico Quirúrgico y
O. posee su propio sistema de tratamiento de agua, por lo que no es cierto que la
adjudicada no brindará el servicio requerido por falta de sistema de tratamiento de agua.
4.3. Opinión fiscal. La representación fiscal consideró que «El Consejo Directivo del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, basó sus actuaciones de conformidad a los parámetros
jurisprudenciales establecidos y en (sic) apegado a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones
y Contracciones de la Administración».
4.4. Argumentos de la tercera beneficiada. Droguería Universal explicó: Que realizó su
oferta (al igual que la demandante) de acta a lo requerido en el anexo 6. Sin embargo, estaba
fuera de la esfera potestativa, tanto de ella como de la demandante, establecer los tiempos de
análisis y las actuaciones de la institución contratante, tanto para el periodo licitatorio como para
el período contractual. Además, agregó que el argumento de la demandante carece de
fundamento, puesto que los impases temporales que pueda -o no- tener la institución contratante
no son atribuibles a su voluntad, no siendo procedente la atribución de incumplimiento alguno.
4.5 Precisadas las posiciones jurídicas, este tribunal hace las siguientes consideraciones:
i. El principio de igualdad se materializa en que, desde el inicio del procedimiento
licitatorio hasta la adjudicación del contrato o su formalización, todos los oferentes se encuentren
en la misma posición, con idénticas facilidades y sujetos a las mismas bases. Es decir, implica
que no haya preferencia ni distinción entre estos, sino que se elija a quien plantee la mejor oferta.
Sucesivamente, este principio conlleva para la Administración Pública, el deber de garantizar que
las condiciones sean las mismas para todos los competidores, dando solamente preferencia a la
oferta que sea más favorable para el interés público. Ahora bien, lo anterior no obsta para que las
entidades administrativas licitantes «establezcan requisitos a los oferentes, puesto que son
precisamente tales entidades las que, sobre la base de parámetros específicos, pueden
determinar a cabalidad el perfil del ofertante que cubriría las necesidades concretas a raíz de las
cuales se ha generado la licitación, de manera que corresponde a ellas, por el conocimiento de
las necesidades que la motivan, establecer las limitaciones o requisitos que considere pertinentes
para cada licitación dentro de los parámetros de razonabilidad que impone el ordenamiento
jurídico» [sentencia de 26 de septiembre de 2001, Amparo 600-2000].
Conforme al art. 3 literal c) del RELACAP se estableció que se debía entender por el
principio de igualdad el «[o]torgar a todos los participantes (…) un trato igualitario (…) sin
favorecer o discriminar, positiva o negativamente, por nacionalidad, sexo, raza, credo político,
religión o de cualquier otra índole».
ii. La demandante señala el supuesto incumplimiento del anexo 6 de los términos técnicos,
argumentando que la ejecución y puesta en marcha de los requerimientos de las bases de
licitación son inviables en tiempo y forma, ya que la adjudicada no podría prestar los servicios en
los meses requeridos; lo cual manifestó vulnera el principio de igualdad al no respetar los plazos
establecidos en el desarrollo del procedimiento.
El anexo 6 de los términos técnicos detalla lo siguiente:
ANEXO N° 6
CANTIDAD DE SERVICIOS, MÁQUINAS PARA HEMODIÁLISIS Y SISTEMA DE TRATAMIENTO DE AGUA Y
OSMOSIS SOLICITADAS POR CENTRO DE ATENCIÓN.
CODIGO : 121004040
DESCRIPCIÓN:
SUMINISTRO DE INSUMOS PARA TRATAMIENTOS DE HEMODIÁLISIS, QUE INCLUYE:
ACCESORIOS PARA LA CONEXIÓN Y DESCONEXIÓN DEL SISTEMA Y EQUIPO
Centro de atención
CANTIDAD DE
SERVICIOS
REQUERIDOS
CANTIDAD DE
MÁQUINAS EN
FUNCIONAMIENTO
REQUERIDAS
SISTEMA DE TRATAMIENTO
EXISTENTE
CANTIDAD DE
MÁQUINAS DE
RESERVA
REQUERIDAS
Hospital Médico
Quirúrgico y
Oncológico
8,448
40 equipos
Se requiere mantenimiento y
adecuación del Sistema de
Purificación de Agua
2 equipos
(Nov-Dic/2014)
Hospital Médico
Quirúrgico y
Oncológico
3,888
6 equipos
Se requiere mantenimiento y
adecuación del Sistema de
Purificación de Agua
4 equipos
(Ene-Dic-/2015)
Hospital Regional
Santa Ana
20,580
10 equipos
Se requiere mantenimiento y
adecuación del Sistema de
Purificación de Agua
2 equipos
(Nov-Dic/2014 y
Ene-Dic/2015)
Unidad Médica San
Miguel
26,880
20 equipos
Se requiere mantenimiento y
adecuación del Sistema de
Purificación de Agua
2 equipos
(Nov-Dic/2014 y
Ene-Dic/2015)
TOTALES año
59,796
70 equipos
6 equipos
2014
TOTALES año
36 equipos
8 equipos
2015
iii. A partir de lo expuesto en el anterior apartado, este tribunal procederá a realizar las
valoraciones pertinentes del argumento planteado de conformidad con lo determinado en la
normativa aplicable, las bases de licitación y lo acaecido en sede administrativa, revisando para
ello el contenido del expediente administrativo. A fs. 1006 del expediente administrativo consta
agregada Carta Global de Oferta, presentada por la tercera beneficiada en la cual se comprometió
a “Suministrar la licitación N° G-064/2014 (…) de acta a lo dispuesto por el Instituto
Salvadoreño del Seguro Social.” Al mismo tiempo agregó en su oferta los servicios ofrecidos
transcribiendo el detalle del anexo 6 de los términos técnicos de las bases de licitación (fs. 997 y
994 del expediente administrativo). En vista de lo anterior se evidencia que la tercera beneficiada
cumplió con ofrecer en su oferta la cantidad de servicios y máquinas de hemodiálisis según
fueron requeridas en las bases de licitación, no incumpliendo por tanto con el anexo 6 de los
términos técnicos, ni con el objeto de licitación.
Ahora bien, sobre el argumento de la actora en el que afirma la violación del principio de
igualdad porque la tercera beneficiada no instalaría las 40 máquinas de hemodiálisis requeridas
para los meses de noviembre a diciembre de 2014, sino que únicamente 6 equipos para los meses
de enero a diciembre de 2015, esta sala de la revisión del expediente administrativo ha verificado
que consta el contrato de la adjudicación de la licitación pública G-064/2014, cláusula quinta:
obligaciones de la contratista, numeral 7), que la contratista (tercera beneficiada) deberá
suministrar los insumos en las cantidades y especificaciones detalladas en el anexo 6 de las bases
de licitación, por lo que no es cierto que se haya favorecido a la tercera beneficiada con la
exigencia de la entrega únicamente de seis máquinas de hemodiálisis como ha afirmado la parte
actora.
A pesar que en el anexo 6 de los términos técnicos de las bases de licitación se detalla se
requeriría la instalación de cuarenta máquinas de hemodiálisis en funcionamiento para los meses
de noviembre-diciembre de 2014 para el hospital Médico Quirúrgico y O., se evidencia
también que en las bases de licitación, se determinó que el hecho que haría correr el plazo sería la
orden de inicio del servicio emitida por el Administrador del contrato, misma que debía realizarse
a más tardar dentro del plazo de 30 días calendarios, contados a partir de la entrada en vigencia
del contrato (f. 324 del expediente administrativo). Por lo tanto, el inicio de ejecución del
contrato no le era imputable a la tercera beneficiada, sino dependía de la entrada en vigencia del
contrato y la orden de inicio. Respecto alegato que por la falta de máquinas para la purificación
de agua el servicio no podría ser prestado por la tercera beneficiada en los meses requeridos, esta
sala determina que la actora no desarrolló argumento alguno con sustento probatorio tendiente a
establecer la falta de máquinas para la purificación de agua o que la tercera beneficiada no podía
prestar el servicio requerido, por tanto, se desestima lo alegado en este punto.
iii. En consecuencia de lo anteriormente desarrollado, esta sala determina que los
argumentos de la actora en cuanto al incumplimiento por parte de la tercera beneficiada con
relación al anexo 6 de los términos técnicos, carecen de fundamento legal y deberán ser
desestimadas por esta Sala, ya que se ha comprobado que la tercera beneficiada cumplió con lo
requerido en las bases de licitación, y además se ha evidenciado que existió un trato igualitario de
conformidad con la Ley y las bases de licitación al evaluar a los ofertantes.
5. Falta de transparencia e imparcialidad de la CEAN al momento de resolver el
recurso de revisión.
5.1. Argumento de la demandante. Alegó que el acto que confirma la adjudicación carece
de transparencia debido a que la Comisión Especial de Alto Nivel –CEAN– para analizar los
extremos técnicos expuestos en el recurso de revisión consultaron a especialistas que formaron
parte de la CEO aceptando su recomendación, lo cual hace que el acto sea ilegal, vulnerando el
art. 16 de la Constitución estatuto normativo que fundamenta la imparcialidad que debe
caracterizar al aplicar la ley.
5.2. Argumento de la autoridad demandada. En defensa de la legalidad del acto
administrativo impugnado, precisó que la demandante ha perdido de vista que al momento de
iniciar el recurso de revisión la CEAN se vuelve un ente crítico de las actuaciones de la CEO,
además de ser completamente ajeno, a los miembros que la conformaron. Además, expuso que
cuando se resuelve el recurso de revisión se tiene la oportunidad de analizar y revisar las
actuaciones dentro del proceso de contratación, lo que habilita que se pueda confrontar,
cuestionar y pedir justificaciones. Asimismo, agregó que consultar a médicos que eran parte de la
CEO, no es una actuación prohibida, sino que es una oportunidad para confrontarlos y analizar
los criterios que ellos adoptaron para determinar por qué son -o no- válidos. Finalmente, refirió
que la CEAN no estaba obligada a aceptar la opinión de los especialistas consultados y que no
existe prueba de que dichos especialistas hayan actuado con falta de imparcialidad.
5.3. Opinión fiscal. La representación fiscal consideró que «El Consejo Directivo del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, basó sus actuaciones de conformidad a los parámetros
jurisprudenciales establecidos y en (sic) apegado a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones
y Contracciones de la Administración».
5.4. Argumentos de la tercera beneficiada. Droguería Universal expuso: Que la
demandante acusa a la CEO y a la CEAN del ISSS de actuaciones arbitrarias, lo cual es impropio,
debido a que todos y cada uno de los procedimientos efectuados se realizaron conforme a los
principios, normas sustantivas y procedimentales establecidas en la LACAP y el RELACAP, así
también conforme a lo establecido en las bases de licitación pública.
5.5 Precisadas las posiciones jurídicas, este tribunal hace las siguientes consideraciones:
i. El examen del procedimiento de licitación que realiza la CEAN y la institución licitante,
durante la sustanciación del recurso de revisión [art.77 de la LACAP], no debe apartarse de las
bases de licitación por ser esta la oportunidad para la Administración de corregir su decisión, ante
una adjudicación contraria al ordenamiento jurídico, a las condiciones del pliego, ya sea
adjudicándola a otra oferente que sí satisfaga los criterios de evaluación, declarándola desierta, o
bien, como una oportunidad para confirmar que la oferta seleccionada es la más conveniente a los
intereses de la institución, luego de realizado el examen por la CEAN. En ese sentido, el art. 77
inc. 2° de la LACAP, establece: «[e]l recurso será resuelto por el mismo funcionario dentro del
plazo máximo de diez días hábiles posteriores a la admisión del recurso, dicho funcionario
resolverá con base a la recomendación que emita una comisión especial de alto nivel nombrada
por él mismo, para tal efecto» (subrayado propio). Es decir, que la misma ley configura el
recurso será resuelto por el mismo titular que lo resolverá, considerando la recomendación no
vinculante de un órgano consultivo.
Esta recomendación constituye una apreciación que versa sobre aspectos jurídicos y/o
técnicos, con el fin de facilitar ciertos elementos de opinión o juicio preparatorio de la voluntad
administrativa del titular. De ahí que se configura como una manifestación unilateral de la
administración, realizada dentro de sus competencias. Sin embargo, se debe hacer énfasis en la
calidad de recomendación que ostenta tal informe, puesto que, la autoridad competente y decisora
puede –o no– adherirse al recomendable teniendo el deber de motivación en todos los casos y en
especial cuando discrepe con la CEAN según lo establece el art. 56 inciso 5° LACAP,
«[c]cuando la autoridad competente no aceptare la recomendación de la oferta mejor evaluada,
deberá consignar y razonar por escrito su decisión y podrá optar por alguna de las otras ofertas
consignadas…».
Con respecto al principio de transparencia y al principio de imparcialidad el RELACAP
estipula en el art. 3 que las adquisiciones y contrataciones se regirán por los principios de
publicidad, libre competencia, igualdad, ética, transparencia, imparcialidad, probidad,
centralización normativa y descentralización operativa y racionalidad del gasto público.
Asimismo dispone que para efectos del Reglamento se entenderá por transparencia el
actuar de manera accesible, para que toda persona natural o jurídica que tenga interés legítimo
pueda conocer los procesos de adquisiciones y contrataciones que desarrollan las instituciones y
si las actuaciones del servidor público son apegadas a la Ley, a la eficiencia, a la eficacia y a la
responsabilidad. Con relación a la imparcialidad establece que es el actuar con objetividad y sin
designio anticipado en favor o en contra de alguien, permitiendo juzgar o proceder con rectitud.
ii. A partir de lo expuesto en el anterior apartado, este tribunal procederá a revisar lo
acaecido en sede administrativa:
A fs. 1530 del expediente administrativo, consta agregado acta de la Comisión Ejecutiva
del ISSS número 2014-015.NOV, que por delegación de funciones del Consejo Directivo
nombraron los miembros que conformarían la CEAN y se consignó autorizar a la CEAN para
auxiliarse de los especialistas en la materia, siempre y cuando el argumento sea de carácter
técnico. A fs. 1531 del expediente administrativo, consta agregada la opinión de dos especialistas
doctores A.L.N.F. y O.I.M., sobre los aspectos de carácter técnicos
del recurso de revisión. El 14 de noviembre de 2014, emitió recomendación la CEAN,
estableciendo en lo pertinente al punto alegado que para el “argumento eminentemente técnico
solicitamos a los especialistas (…) que formaron parte la Comisión de Evaluadora de Ofertas
nos apoyaran sobre este argumento (…)”. Así también, la CEAN estableció en su recomendación
que “(p)or lo anterior está Comisión de Alto Nivel revisó la documentación referida por la
sociedad recurrente, evidenciando que en ningún momento se pretendió favorecer a la sociedad
adjudicada, que la Comisión Evaluadora de ofertas en todos los casos evaluó a las dos
sociedades en igualdad de condiciones y en cuanto al Sistema de Suministro de Agua,
evidenciamos en nota de fecha de 10 de octubre de 2014 (f. 001055), donde la sociedad
adjudicada se compromete a: “que el precio total de nuestra oferta constituye la retribución
total por todos los costos y gastos necesarios para el suministro acondicionamiento y adecuación
de áreas, instalación y montaje de los equipos hasta su recepción; y puesta en funcionamiento e
entera satisfacción del ISSS”, recomendando al Consejo Directivo confirmar la adjudicación.
Finalmente, el Consejo Directivo el 17 de noviembre de 2014 emitió acta número 2014-
1577.NOV, mediante el cual confirmó por recomendación de la CEAN la adjudicación a favor de
la tercera beneficiada.
Ahora bien, sobre los argumentos de la actora en el que afirma que en la sustanciación del
recurso de revisión se ha vulnerado el art.16 de la Cn. porque “un juez no puede serlo en diversas
instancias en la misma causa”, hay que recordar que el recurso denominado de revisión según lo
regulado en los arts. 76, 77 y 78 de la LACAP se configura como un verdadero recurso de
reconsideración, que opera contra actos con efecto no definitivo, por medio del cual el
administrado titular de un derecho subjetivo o un interés legítimo, impugna un acto
administrativo ante la misma autoridad que lo emitió, por considerar que los actos adolecen de
anulabilidad o nulidad; buscando con ello que la administración examine nuevamente su
decisión, a efecto de obtener su modificación, sustitución o revocación. De ahí que el recurso de
revisión denominado así por el legislador salvadoreño en la LACAP, verdaderamente se trata de
un medio impugnativo que posibilita que el mismo órgano que dictó un acto [dado que el mismo
no está firme], tenga la oportunidad de subsanar los vicios que este acto pueda contener. Por ello
ha de entenderse que este recurso tiene como finalidad, además que el administrado pueda oponer
su inconformidad frente a la decisión administrativa, que la misma autoridad emisora del acto
pueda revisar su actuación.
En suma, se debe de concluir que, si bien el legislador denominó como recurso de revisión
el regulado en los arts. 76, 77 y 78 de la LACAP no nos encontramos frente a un verdadero
recurso extraordinario de revisión puesto que el recurso acá regulado no opera contra actos firmes
en vía administrativa, sino que se configura como un recurso ordinario planteable exclusivamente
ante el mismo titular emisor de la resolución de adjudicación o declaratoria de desierto
pronunciadas en los procedimientos de contratación regulados en la LACAP. Es así que el art. 77
de la LACAP estableció que el recurso de revisión (que es técnicamente un recurso de
reconsideración) deberá interponerse por escrito ante el mismo funcionario que dictó el acto del
que se recurre, y que será resuelto por el mismo funcionario, con base a la recomendación que
emita una comisión especial de alto nivel nombrada por el mismo para tal efecto. Dicho lo
anterior, no existe, ni puede existir por la configuración legal del mismo recurso, la vulneración
Ahora bien, es de señalar que los miembros nombrados para conformar la CEAN según
consta agregado a fs. 1,530 del expediente administrativo fueron las siguientes personas
licenciada M.E.R. de Guardado, ingeniero R..E.A.M. y licenciada
K.P..M..C., personas que se comprueba fueron ajenas a los miembros que
conformaron la CEO doctor O.I.M..R., doctora A.L.uisa N.F.,
licenciado C.A..S..P., licenciada E..J..P.M. y
licenciado J.B.A.O..
En cuanto a la falta de transparencia que arguye la parte actora, esta sala advierte que no
se aportaron argumentos que permitan confirmar la vulneración alegada, es más se evidencia que
durante la sustanciación del recurso de revisión el mismo ha sido accesible para todos las partes
que tienen un interés legítimo, teniendo conocimiento del procedimiento desarrollado para la
toma de decisiones, así como el resultado del mismo. Tanto en la recomendación emitida por la
CEAN, así como la resolución emitida por el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del
Seguro Social se ha desarrollado de manera clara el procedimiento realizado para la toma de
decisiones, por lo que no existe en la sustanciación y en la decisión del recurso de revisión la falta
de transparencia que alega la actora.
Asimismo, respecto a la vulneración alegada por la actora sobre la falta de imparcialidad
de los especialistas consultados por la CEAN para sustanciar los argumentos de carácter técnico
desarrollados en el recurso de revisión, esta sala no evidencia con los argumentos aportados por
la actora que haya existido falta de imparcialidad por los especialistas consultados, únicamente
alega que los especialistas emitieron una decisión subjetiva, sin justificar como se constituye el
vicio intrínseco alegado, por lo tanto, conforme a lo anteriormente expuesto se desestimará la
vulneración alegada por la actora.
6. Violación al deber de motivación.
6.1. Argumento de la demandante. Refirió que el recurso de revisión carece
completamente de motivación, lo que resulta en la violación al derecho de la seguridad jurídica y
al derecho del debido proceso, arts. 1 y 2 de la Cn.
Además, afirmó que la lectura del acto se observa que nunca se expuso las razones o
motivos por los cuales fue descalificada, ya que el acto que confirma la adjudicación
simplemente transcribe la recomendación de la CEAN, el cual carece de transparencia.
6.2. Argumento de la autoridad demandada. En defensa de la legalidad del acto
administrativo impugnado, señaló que la CEO no detectó en la oferta del demandante
incumplimiento a los requisitos solicitados en el pliego de peticiones, por ello no existe detalle de
deficiencias en la oferta; en consecuencia, nunca se le descalificó como dijo la actora; no
obstante, no se recomendó su oferta para adjudicación por el mero hecho que la oferta de la
tercera beneficiada fue la de menor precio, lo cual constituye a tenor del literal “a” del No. 7
CRITERIOS PARA RECOMENDACIÓN DE ADJUDICACIÓN el fundamento de la
adjudicación. Además, agregó que está claramente expuesto en el primer acto impugnado que se
adjudicó a la tercera beneficiada la licitación por ser menor en precio, en ese sentido es clarísimo
el motivo por el cual no se adjudicó a la parte actora por ser un precio más alto. Finalmente alegó
que los argumentos planteados en el recurso de revisión fueron evacuados confirmando el acto
originario de adjudicación, y que el argumento planeado sobre la supuesta descalificación no fue
un punto alegado en el recurso, haciendo énfasis en que la demandante no fue descalificada, por
ello no existe la descripción de la descalificación argüida.
6.3. Opinión fiscal. La representación fiscal consideró que «El Consejo Directivo del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, basó sus actuaciones de conformidad a los parámetros
jurisprudenciales establecidos y en (sic) apegado a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones
y Contracciones de la Administración».
6.4. Argumentos de la tercera beneficiada. Droguería Universal manifestó: Que no existe
en el segundo actos impugnado falta de motivación, ya que quedó claro que la razón por la cual
no fue adjudicada la licitación al demandante fue por tratarse su oferta de un precio mayor al que
ella ofreció (tercera beneficiada).
6.5 Precisadas las posiciones jurídicas, este tribunal hace las siguientes consideraciones:
Esta sala en anteriores decisiones ha manifestado que, el acto administrativo está
configurado por una serie de elementos —objetivos, subjetivos y formales— los cuales deben
concurrir en debida forma para que se constituya como válido.
A. Fuentes jurisprudenciales y doctrinarias.
En reiterada jurisprudencia esta sala ha determinado que la motivación del acto
administrativo exige que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de
derecho que la determinaron a adoptar su decisión. Esto permite ejercer un control de legalidad,
constatando si estas razones están fundadas en derecho y si se ajustan a los fines que persigue la
normativa aplicable (v. gr., sentencias de fechas 16 de octubre de 2001, 6 de junio de 2006, 4 de
junio de 2012 y 28 de marzo de 2014, emitidas en los procesos contenciosos administrativos 174-
C-2000, 235-R-2003, 47-2007 y 149-2009, respectivamente).
Asimismo, la motivación tiene como principales finalidades, [como ya se dijo] desde el
punto de vista interno, el asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración
pública; y desde el terreno externo, constituye una garantía para el administrado a quien le
permite conocer las razones o motivos por los cuales se le coarta un derecho o no se le concede el
mismo, permitiendo el adecuado ejercicio de los medios de impugnación. Con ello, la motivación
también incide en el control jurisdiccional, en tanto posibilita el análisis del criterio de decisión
que indujo a la autoridad pública a resolver en determinado sentido. En la misma línea, la
jurisprudencia ha determinado que la administración debe de justificar y razonar sus decisiones
como medio necesario para dotar de eficacia el procedimiento correspondiente y no vulnerar
derechos protegidos por la Constitución.
La doctrina expone que la motivación del acto constituye una garantía para el
administrado. Esto se materializa en que una de sus finalidades: «...es la de facilitar a los
interesados el conocimiento de las razones por las que se legitima su derecho y permitir
asimismo la posterior fiscalización de la legitimidad del acto por los tribunales de justicia (...) la
motivación cumple, por tanto, una función informativa, consistente en identificar
inequívocamente, y trasladar al interesado y potencial recurrente, el fundamento jurídico y
fáctico de la decisión, a fin de que pueda ser oportunamente contestado» (M.M..F..
.P.: La Motivación del Acto Administrativo. Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1993).
Ahora bien, en cuanto a la modalidad de configuración, se pueden acreditar tres tipos de
vicios en la motivación: en primer lugar, que la misma falte, es decir, que no se consignen
expresamente los motivos jurídicos y fácticos sobre los que basa el proveído; en segundo lugar,
que sea contradictoria sobre algún tipo de solicitud de las partes, en otros términos, que no exista
coherencia, consistencia o unidad en la exposición de la autoridad judicial; en tercer lugar, que se
muestre insuficiente la exposición judicial, comprendiéndose incluidos en este vicio dos aspectos:
(1) que el juzgador no consigne de forma completa, íntegra o con la entereza suficiente los
argumentos en que se basa el proveído, y; (2) que en la exposición se utilicen formulismos,
afirmaciones dogmáticas, frases rutinarias, o se consigne solamente el simple relato de los hechos
o cualquier otra forma de reemplazarla por relatos insustanciales.
B. Análisis de lo acaecido en sede administrativa: Como ya se indicó, lo importante de la
motivación, es que la misma sea lo suficientemente clara a fin de permitir a los administrados
conocer los motivos en los cuales la Administración pública fundamenta sus decisiones,
permitiéndoles con ello el poder rebatirlas en caso de inconformidad, por ello, corresponde
analizar si en el presente caso el acto administrativo impugnado carece de motivación, tal como
lo afirma la demandante.
b.1 De la motivación del acto cuestionado
El Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social emitió acta #2014-1577-
NOV., contenido en acta 3598 de sesión ordinaria celebrada el 17 de noviembre de 2014,
mediante el cual resolvió el recurso de revisión confirmando la adjudicación.
En la resolución ante dicha consta que el Consejo Directivo transcribió dentro del acto
impugnado las consideraciones realizadas por la CEAN en el acta de recomendación del14 de
noviembre de 2014, detallando los argumentos de la recurrente y las consideraciones de la CEAN
sobre cada uno de los argumentos de agravio planteados y desvirtuó cada uno de los argumentos
de ilegalidad del escrito de revisión, concluyendo que “con base a lo anteriormente expuesto y
teniendo en cuenta las razones de hecho y derecho, por unanimidad ACUERDA: 1°)
CONFIRMAR POR RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN ESPECIAL DE ALTO NIVEL, LA
ADJUDICACIÓN DEL CÓDIGO 1210004040 , A LA SOCIEDAD DROGUERÍA UNIVERSAL,
S.A. DE C.V. (…)” (f. 1540 al 1543 del expediente administrativo).
Respecto al argumento de la demandante que no se expuso las razones o motivos por el
cuales fue descalificada, esta sala advierte de la revisión del procedimiento de contratación que la
demandante en ningún momento ha sido descalificada, es más consta en el expediente
administrativo las evaluaciones y ponderaciones realizadas de los factores financieros y técnicos
de la demandante, siendo el motivo de selección para la adjudicación a favor de la tercera
beneficiada haber cumplido con la evaluación técnica y financiera, con los términos de referencia
y con la documentación legal y administrativa solicitada en las bases de licitación y por haber
presentado la oferta económica de menor precio, conforme a lo establecido en las bases de
licitación en el numeral 7. Criterios para recomendación de adjudicación literal a) “Será
considerada (para la adjudicación) la oferta que cumpla con Aspectos Legales y Administrativos;
con los puntajes mínimos de la Evaluación Financiera; de la Evaluación Técnica y sea la oferta
de menor precio …”.
De ahí que, en el recurso de revisión, si bien se motivó de manera sucinta, sí ha sido
suficiente, porque no sólo desarrolló cada uno de los argumentos señalados en el recurso de
revisión por el recurrente como anomalías en el proceso de evaluación; mismos que en el acto
fueron desvirtuados; sino que además se consignó que no se descalificó a la actora, más bien la
razón de elegir la oferta de la tercera, fue por el precio, el cual fue el elemento diferenciador entre
ambas ofertas elegibles. En cuanto a la falta de transparencia de la recomendación emitida por la
CEAN que arguye la parte actora, en el numeral 5 de esta sentencia se ha establecido que no ha
existido la falta de transparencia alegada. Siguiendo ese orden de ideas, esta Sala concluye que en
el segundo acto impugnado no concurren los vicios de ilegalidad aducidos por la parte actora en
la demanda, y así se declarará en el fallo respectivo.
IV. POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones normativas citadas y
en los arts. 216, 217, 218 y 272 inciso 1° del Código Procesal Civil y M. y 31, 32, 33, 34 y
53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa derogada; en nombre de la República,
esta sala FALLA:
1. Declarar que no concurren los vicios de ilegalidad alegados y atribuidos en el Acta
número 2014-1463.OCT, contenido en el acta 3594, de sesión ordinaria celebrada el 27 de
octubre de 2014, mediante el cual se adjudicó la licitación pública N° G-064/2014, denominada
“ADQUISICIÓN DE SERVICIOS PARA EL SUMINISTRO DE INSUMOS CON EQUIPO
INCLUIDO PARA LA REALIZACIÓN DE TRATAMIENTOS DE HEMODIÁLISIS” a favor
de Droguería Universal, Sociedad Anónima de Capital Variable.
2. Declarar que no concurren los vicios de ilegalidad atribuidos en el acuerdo número
2014-1577.NOV, contenido en acta 3598, de sesión ordinaria celebrada el 17 de noviembre de
2014, mediante el cual se resuelve el recurso de revisión, confirmando la adjudicación realizada
por medio de acuerdo número 2014-1463.OCT., contenido en acta 3594 del 27 de octubre de
2014.
3. Condenar a la parte actora en costas, según el derecho común.
4. En el acto de la notificación, entregar certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y al Fiscal General de la República.
5. Devolver los expedientes administrativos a su lugar de origen.
NOTIFÍQUESE.
““““-------------------------------------------------------------------------------------------------------
------------------------------------P.V.C.A.P. -----
J. CLIMACO V. ----- S.L. RIV MARQUEZ ----PRONUNCIADA POR LA SEÑORA
MAGISTRADA Y LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN ------------------
J.R.VIDES-------------- OFICIAL MAYOR -----------RUBRICADAS ---------------”“““
