Sentencia Nº 574-2017 de Sala de lo Constitucional, 19-08-2019
| Número de sentencia | 574-2017 |
| Fecha | 19 Agosto 2019 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
574-2017 Amparo
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas con
treinta y siete minutos del día diecinueve de agosto de dos mil diecinueve.
Agrégase a sus antecedentes el escrito firmado por la abogada Ana María Guadalupe
Manzano Escoto en calidad de apoderada general judicial de la sociedad KGI Contructores,
Sociedad Anónima de Capital Variable (KGI Constructores, S.A. de C.V.), por medio del cual
evacua la prevención que le fue formulada.
Antes de emitir el pronunciamiento que corresponda, se estima conveniente realizar las
siguientes consideraciones:
I. La demanda de amparo ha sido planteada contra una norma autoaplicativa,
específicamente el Decreto Municipal n° 3, del 15 de junio de 2011, publicado en el Diario
Oficial n° 115, tomo número 391, del 21 de junio de 2011, específicamente el art. 7 que reformó
el art. 21 letra b) apartado i) de la Ordenanza Reguladora para la Instalación, el Uso de Suelo y
Subsuelo y del Espacio Público y el Funcionamiento de Torres del Tendido Eléctrico, Antenas de
Telecomunicación, Audiodifusión y Televisión, Postes para la Instalación de Cables, Cabinas y
Cajas de Cualquier Naturaleza en el Municipio de Panchimalco (ORIUSP).
La disposición impugnada prescribe:
“Art. 7.- Refórmese el Art. 21, de la siguiente manera:
Art. 21.- Las personas naturales o jurídicas interesadas en la construcción e instalación de
torres, antenas, postes, cabinas y cajas de telefonía o de cualquier naturaleza a las que se refiere la
presente ordenanza, y por el uso del suelo y subsuelo del municipio deberán pagar por cada
concepto, las tasas siguientes:
[...]
b) En concepto de derecho de uso físico del suelo y subsuelo, el propietario cancelará
mensualmente el valor de la forma siguiente:
i) Torres para tendidos de telecomunicaciones, cada una $250.00 y torres para tendidos de
energía eléctrica $500.00”
La abogada de la sociedad pretensora expresa que su patrocinada se dedica a construir
infraestructura para servicios de telecomunicación en inmuebles privados y, posteriormente,
arrienda espacios en las torres o monópolos, así como espacios en el suelo para la colocación de
antenas y equipo de telecomunicaciones propiedad de los operadores de redes de redes
comerciales de telecomunicaciones que se vuelven arrendatarios de estos espacios.
En ese orden, con el debido permiso municipal su mandante instaló una estructura que
sirve para soportar equipos de telecomunicación dentro de un inmueble que arrienda a una
persona particular. Ahora bien, no obstante la referida estructura se ubica dentro de un espacio de
naturaleza privada, la municipalidad de Panchimalco aplica a su mandarte el art. 21 letra b)
apartado i) de la ORIUSP y efectúa cobros a través de estados de cuenta, en los cuales le
notifican la existencia de una deuda a favor de la municipalidad por cierta cantidad dineraria por
el período comprendido de agosto de 2015 a octubre de 2017, pese a que -a su juicio- su
representada no recibe ninguna contraprestación.
De igual forma, la referida profesional impugna los cobros que asevera realiza la
municipalidad por considerar que estos se efectúan con base en una disposición inconstitucional
por lo que “... cualquier determinación de tributos e imposición de los mismos a [su] mandante,
riñe con los principios y derecho [sic] fundamentales ...”.
En ese orden, la abogada Manzano Escoto afirma que a su mandante se le han vulnerado
los derechos a la seguridad jurídica y a la propiedad por inobservancia a la reserva de ley, ya que
se le cobra una tasa por mantener instalada la torre en un inmueble de su propiedad, sin que
reciba ningún tipo de contraprestación por dicho pago.
II. Tomando en consideración los argumentos manifestados por la parte actora,
corresponde en este apartado exponer los fundamentos jurídicos de la resolución que se proveerá.
1. Tal como se ha sostenido en las improcedencias de 27 de octubre de 2010, 30 de junio
de 2014 y 10 de enero de 2018, amparos 408-2010, 385-2013 y 156-2017, respectivamente, en
este tipo de procesos las afirmaciones de hecho de la parte actora deben justificar que el reclamo
formulado posee trascendencia constitucional, esto es, deben poner de manifiesto la presunta
afectación de los derechos fundamentales que se proponen como parámetro de confrontación.
Por el contrario, si tales alegaciones se reducen al planteamiento de asuntos puramente
judiciales o administrativos consistentes en la simple inconformidad con las actuaciones o el
contenido de las decisiones emitidas por las autoridades dentro de sus respectivos
procedimientos, la cuestión sometida al conocimiento de esta Sala constituye un asunto de mera
legalidad, lo que se traduce en un vicio de la pretensión que imposibilita su juzgamiento.
2. En relación con lo anterior, para la procedencia de la pretensión de amparo, es
necesario -entre otros requisitos- que el sujeto activo se autoatribuya alteraciones difusas o
concretas en su esfera jurídica derivadas de los efectos de la existencia de una presunta acción u
omisión -lo que en términos generales de la jurisprudencia constitucional se ha denominado
simplemente agravio-. Dicho agravio tiene como requisitos que se produzca con relación a
normas o preceptos de rango constitucional -elemento jurídico- y que genere una afectación
difusa o concreta en la esfera jurídica de la persona justiciable -elemento material-.
Desde esta perspectiva, se ha afirmado que hay ausencia de agravio constitucional cuando
el acto u omisión alegado es inexistente o cuando, no obstante concurra una actuación u omisión
por parte de la autoridad a quien se le atribuye la responsabilidad, aquella ha sido legítima, es
decir, se ha realizado dentro del marco constitucional o es incapaz de producir por sí misma una
afrenta en la esfera jurídica constitucional del sujeto que reclama.
Consecuentemente, si la pretensión del actor de amparo no incluye los elementos antes
mencionados, hay ausencia de agravio y la pretensión debe ser rechazada por existir
imposibilidad absoluta de juzgar el caso desde el ámbito constitucional.
III. En el presente apartado se trasladarán las anteriores nociones jurisprudenciales
expuestas al caso planteado, con el propósito de dilucidar la procedencia o no de la pretensión de
la parte demandante.
1. A. El primer acto reclamado por la abogada de la sociedad actora consiste en la reforma
al art. 21 letra b) apartado i) de la ORIUSP, por parte del Concejo Municipal de Panchimalco, ya
que considera que el tributo impugnado no reviste las características de una tasa al no brindar una
contraprestación a su poderdante puesto que la infraestructura por la cual se le cobra dicho
gravamen se encuentra en un inmueble de naturaleza privada.
B. Al respecto, es preciso acotar que a partir de la sentencia de 29 de octubre de 2010,
amparo 1047-2008, esta Sala ha sostenido en su jurisprudencia que el subsuelo es propiedad del
Estado como tal y que el otorgamiento de concesiones para su explotación -entendida como el
aprovechamiento de los recursos naturales que contiene- es una prerrogativa constitucional
exclusiva de aquel -art. 103 inc. 3° Cn.-, mientras que su utilización, toda vez que no implique
explotación, es una facultad que puede ser ejercida por el titular del inmueble.
En razón de lo anterior, resulta imprescindible dilucidar si la disposición cuestionada
grava el uso del suelo o subsuelo de inmuebles propiedad privada o pública. Ahora bien, cuando
se trate de disposiciones que no especifiquen la naturaleza del inmueble, es necesario realizar una
interpretación sistemática y acudir a las leyes especiales que tienen por objeto desarrollar los
principios constitucionales que regulan lo referente a la organización, funcionamiento y ejercicio
de las facultades autónomas de los municipios y la potestad tributaria de la cual están revestidos -
sentencia de 15 de febrero de 2013, amparo 487-2009-.
municipalidades regular el uso de parques, calles, aceras y otros sitios municipales. Asimismo, el
art. 130 de la Ley General Tributaria Municipal señala que están afectos al pago de tasas los
servicios públicos que impliquen el uso de bienes municipales. Por tanto, se ha concluido que
aquellas son competentes para regular el uso de espacios públicos encomendados a la
lo que se extrae que aquellas gozan de la facultad constitucional para gravar la utilización del
suelo y subsuelo administrado por el municipio mediante el establecimiento de tasas
municipales, siempre que por su pago se pueda individualizar un servicio a favor del sujeto
pasivo de la obligación tributaria.
C. En el presente caso, la disposición cuestionada no especifica si el tributo recae sobre
torres ubicadas en inmuebles de propiedad privada o pública, por lo que en atención a la citada
jurisprudencia, tal disposición debe de interpretarse en el sentido que grava la utilización del
suelo y subsuelo administrado por el municipio. Es decir, el tributo pesa únicamente sobre las
torres de telefonía que estén instaladas en inmuebles de naturaleza pública bajo la administración
de la municipalidad.
Por otra parte, la abogada de la sociedad actora ha sido enfática en señalar que la torre de
su mandante está ubicada en un inmueble de naturaleza privada, el cual arrienda a una persona
particular, por lo que la referida sociedad se encuentra fuera del ámbito de aplicación de la
disposición impugnada y, por tanto, de los términos en que se encuentra formulada la demanda -
amparo contra ley autoaplicativa- se colige una ausencia de agravio de carácter constitucional.
Y es que, al plantear un amparo contra ley autoaplicativa, el argumento central de la parte
actora es que la mera vigencia de la disposición controvertida le genera un agravio constitucional,
por lo que es indispensable que sustente desde el inicio del proceso que se encuentra dentro del
ámbito de aplicación de la disposición, pues de lo contrario, esta no le podría ocasionar ningún
perjuicio en su esfera jurídica.
2. A. Con relación al segundo acto reclamado, la abogada de la sociedad demandante
expresa que los supuestos cobros se realizan con base en una disposición inconstitucional, por lo
que cualquier determinación de obligación tributaria que se efectúe tomándola como su
fundamento legal adolece de un vicio de inconstitucionalidad.
Al respecto, tal como se advirtió en el apartado anterior, la disposición cuestionada no es
aplicable a la sociedad actora ya que, de conformidad a lo manifestado por su abogada, la torre de
telecomunicación por la cual -aparentemente- está siendo gravada se encuentra en un inmueble
privado y, por tanto, -según la jurisprudencia de esta Sala- no podría ser objeto de control
tributario por parte de la municipalidad por ser ajeno a su administración.
B. En tal sentido, se advierte que se pretende objetar una posible errónea interpretación y
aplicación de la norma por parte de la municipalidad en cuanto al cobro que efectúa en contra de
la sociedad solicitante, ya que -al parecer- dicha autoridad grava con el tributo en cuestión a todas
las estructuras de telecomunicación que se encuentren instaladas en la circunscripción territorial
del municipio de Panchimalco, sin diferenciar si estas se encuentran en espacios privados o
públicos.
En ese orden, es preciso acotar que el ámbito constitucional carece de competencia
material para efectuar el análisis relativo a la interpretación y aplicación que las autoridades
judiciales o administrativas desarrollen con relación a las leyes que rigen los trámites cuyo
conocimiento les corresponde, pues esto implicaría la irrupción de competencias que, en
exclusiva, han sido atribuidas y deben realizarse por los jueces y tribunales ordinarios y las
autoridades administrativas correspondientes -improcedencia de 27 de octubre de 2017, amparo
684-2016-.
En virtud de lo expuesto, esta Sala carece de competencia para verificar si se reúnen los
requisitos que establece la normativa secundaria para la procedencia de los cobros efectuados en
un período determinado, toda vez que ello implicaría determinar en esta sede la naturaleza del
inmueble en el que se encuentra la estructura mediante la valoración de la prueba
correspondiente, entre otros aspectos, en los que se requeriría de la aplicación de la normativa
secundaria. De este modo, los argumentos expuestos por la abogada de la sociedad pretensora no
reflejan la trascendencia constitucional del reclamo formulado en contra del acto impugnado, más
bien, se limitan a requerir que se revise la legalidad de la actuación de la municipalidad de
Sonsonate al exigir el pago del tributo.
En ese orden, los planteamientos expuestos por la apoderada de la sociedad demandante
no evidencian un agravio de trascendencia constitucional, más bien se aduce la posible ilegalidad
de las actuaciones atribuidas a la autoridad demandada, situación que debe ser dilucidada en sede
ordinaria por ser una cuestión de mera legalidad.
3. A. No obstante, la presente improcedencia no debe interpretarse como una autorización
por parte de esta Sala para que la municipalidad de Panchimalco, aplique a la sociedad KGI
Constructores, S.A. de CV el art. 21 letra b) apartado i) de la ORIUSP, pues tal como se afirmó
en párrafos anteriores, dicha sociedad se encuentra fuera del ámbito de aplicación de tal
disposición por encontrase instalada la torre dentro de un inmueble de naturaleza privada de
conformidad a lo manifestado por su abogada.
De este modo, la municipalidad de Panchimalco, previo a aplicar el tributo en cuestión,
tendrá que analizar el supuesto concreto tomando en cuenta los criterios emitidos por esta Sala
en su jurisprudencia a efecto de determinar si la sociedad actora se encuentra o no dentro del
ámbito de aplicación de la norma, pues los razonamientos e interpretaciones de las disposiciones
pertinentes de los precedentes constitucionales citados en esta decisión deben ser retomados por
las autoridades administrativas al momento de resolver los casos concretos que se le plantean.
En ese sentido, es preciso acotar que si bien en el presente pronunciamiento no se ha
conocido sobre el asunto de fondo esbozado por la sociedad solicitante, la autoridad demandada
debe aplicar los criterios interpretativos de esta Sala con relación a la normativa correspondiente
al momento de resolver casos análogos, lo que implica que aquella debe analizar si el supuesto
que se le presenta cabe dentro del razonamiento contenido en la jurisprudencia a efecto de evitar
mediante sus actuaciones la vulneración de derechos constitucionales de las personas.
B. Ahora bien, si la sociedad actora considera que la municipalidad continúa realizando
cobros que -a su criterio- son indebidos por estar fuera del ámbito de aplicación de la norma,
aquella tiene la facultad de hacer uso de las vías judiciales respectivas para impugnar la supuesta
ilegalidad de los actos concretos emitidos por dicha autoridad.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y de conformidad con los artículos 12,
13 y 14 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala RESUELVE:
1. Declárase improcedente la demanda de amparo firmada por la abogada Ana María
Guadalupe Manzano Escoto en calidad de apoderada general judicial de la sociedad KGI
Constructores, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de las actuaciones al Concejo
Municipal y a la municipalidad de Panchimalco que estima atentatorios del derecho de propiedad
por inobservancia al principio de reserva de ley y a la seguridad jurídica, en virtud de que, por un
lado, la sociedad actora no se encontraría dentro del ámbito de aplicación de la disposición
cuestionada y, por tanto, no se infiere el agravio constitucional alegado y, por otro, los
argumentos expuestos con relación a los cobros del tributo no evidencian la trascendencia
constitucional de su reclamo por fundamentar sus alegatos en aspectos de mera legalidad.
2. Hágase saber al Concejo Municipal de Panchimalco, departamento de San Salvador, el
contenido del presente auto, a efecto que le dé cumplimiento a los criterios interpretativos de la
jurisprudencia constitucional sobre la normativa correspondiente y los razonamientos que
sustentan esta resolución, en virtud de que la dimensión objetiva del proceso de amparo obliga a
dicha autoridad edilicia a su estricta observancia.
3. Notifíquese.
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-------------------------A.PINEDA----A.E.CÁDER CAMILOT-----C.S.AVILÉS -----------M. DE J.M. DE T. --------------------------------
-----------------------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN ------------------------------
--------------------------------E.SOCORRO C. ---------------- RUBRICADAS --------------------------------------------------------------------
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