Sentencia Nº 58-2017 de Sala de lo Constitucional, 07-01-2022
| Número de sentencia | 58-2017 |
| Fecha | 07 Enero 2022 |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
| Tribunal de Origen | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
58-2017
Inconstitucionalidad
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S.S., a las nueve horas del
día siete de enero de dos mil veintidós.
El presente proceso de inconstitucionalidad inició de conformidad con el art. 77-F de la
Ley de Procedimientos Constitucionales, por el requerimiento de la Sala de lo Contencioso
Administrativo
1
, en el que declaró inaplicable el art. 11-A del Acuerdo Ejecutivo n° 867, de 16
de octubre de 2009
2
, emitido por el Ministro de Economía, por la supuesta vulneración al art. 15
I.O. de control.
“Art. 11-A.- Toda persona natural o jurídica que realice una conexión sin autorización de la
ANDA o que la hiciere de manera fraudulenta, pagará una multa cuyo monto será de US$114.29
como mínimo y de US$3,428.57 como máximo.
Cuando se trate de un condominio y los condóminos no tuvieren conocimiento de la
ilegalidad de la conexión, la multa será responsabilidad del administrador del condominio o del
desarrollador y titular del proyecto si no hubiere administrador o si el mismo lo fuere en virtud
del respectivo régimen.
El pago de esta multa se realizará sin perjuicio de la responsabilidad penal y/o civil que se
pudiera establecer en las instancias judiciales correspondientes.
Todos los usuarios que a partir de la vigencia del presente acuerdo se encontraren
incurriendo en alguna de las circunstancias reguladas en el inciso primero de este artículo, sea,
que esta haya sido identificada y notificada por la ANDA o no, gozarán de un período de gracia
de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigencia del mismo para regularizar su
situación ante la ANDA, sin tener que incurrir en el pago de multas.
El beneficio a que se refiere la presente disposición no incluye el pago a las demás
obligaciones a que hubiere lugar, en virtud de los servicios que se haya procurado de manera
irregular el infractor”.
1
Este proceso dio inicio por el oficio sin número, de 23 de mayo de 2017, expedido por la secretaria de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, mediante el cual remitió la certificación de la resolución emitida el 23 de noviembre de
2016, en el proceso con referencia 169-2014.
2
Dicho acuerdo fue publicado en el Diario Oficial n° 199, tomo 385, de 26 de octubre de 2009, reformado por el
Acuerdo Ejecutivo n° 1279, de 10 de septiembre de 2015, publicado en el Diario Oficial n° 165, tomo 408, de l0 de
septiembre de 2015; y, posteriormente, por el Acuerdo Ejecutivo n° 1613, d e 25 de octubre de 2019, publicado en el
Diario Oficial n° 201, tomo 425, de 25 de octubre de 2019.
II. Argumentos de los intervinientes.
1. La Sala de lo Contencioso Administrativo explicó que a la demandante del proceso
administrativo con referencia 169-2014, se le impuso una multa por haberse comprobado que
tenía un servicio no autorizado de acueducto para construcción en un inmueble de su propiedad.
Dicha sanción se fundamentó en el art. 11-A del Acuerdo Ejecutivo n° 867, que contiene el
pliego tarifario aprobado por el Ministerio de Economía por los servicios que presta la
Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA). En ese sentido, la autoridad
requirente sostuvo que el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica están regulados en un
acuerdo ejecutivo —no en una ley—, que remite la determinación del monto de la sanción a un
reglamento que debe aprobar la junta de gobierno de la institución mencionada, el cual no ha sido
emitido. Agrega que aunque el art. 78 de la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados (LANDA) indica que los servicios que esta presta no pueden ser gratuitos, este no
supone un respaldo legal para la multa prevista en la disposición inaplicada. Además, no se
advierte ninguna remisión legal para desarrollar y describir la infracción atribuida en este tipo de
casos, lo que implica la ruptura del principio de reserva de ley. En este sentido, argumenta que
“en el caso concreto la ANDA no podía proceder a la determinación de una infracción y su
posterior sanción, sin que [...] tuviese contenido o desarrollo en la ley”, por lo que la sanción
prevista en objeto de control viola el principio de reserva de ley.
2. El Ministro de Economía de aquel entonces, por medio de su apoderado, adujo que se
ha cumplido con lo establecido en el art. 3 letra p LANDA
3
en relación con el Reglamento
Interno del Órgano Ejecutivo, ya que al Ministerio de Economía se le ha delegado la aprobación
de las tarifas emitidas y propuestas por ANDA.
Para justificarlo, señaló que según el acta n° 40, de 9 de septiembre de 2018, la Junta de
Gobierno de la ANDA se reunió con carácter extraordinario, acordando reformar las tarifas de
3
“Art. 3.- Son facultades y a tribuciones de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados [...] p)
Someter a la aprobación del Poder Ejecutivo en el Ramo de Economía, tarifas razonables p or el uso de las facilidades
de la Institución, o por los servicios de agua potable, alcantarillado u otros artículos o servicios vendidos, prestados o
suministrados por ella y cobrar de acuerdo a las mismas, las que se aplicarán en el porcentaje y en la forma que la
Junta de Gobierno determine. Dichas tarifas deberán ser determinadas, a la vez que co n un criterio de empresa
autofinanciable, con un criterio de servicio público social; y deberán ser suficientes para cubrir y proveer con un
margen de seguridad: 1- Los gastos hechos por la Institución en la operación, mantenimiento, administración,
mejoras, desarrollo y expansión de sus instalaciones y propiedades; y 2.- El pago de cap ital, intereses y demás cargos
sobre sus bonos y demás obligaciones, a fin de mantenerse en capacidad de cumplir con los términos de los
convenios celebrados con sus acreedores. Ninguna autoridad podrá gravar adicionalmente los servicios ni las obras
necesarias para obtenerlos cuando éstos se encuentren bajo la jurisdicción de ANDA”.
acueductos, alcantarillados y otros servicios que presta la ANDA, lo que incluye las multas en las
que incurre toda persona natural o jurídica que tiene conexiones sin autorización o fraudulentas,
previstas en el art. 11-A del Acuerdo Ejecutivo n° 867. Asimismo, afirmó que en la ANDA existe
el “Reglamento para la Imposición de Multas y Autorización de Desconexiones del Servicio”, el
cual está vigente desde el mes de octubre de 2010. En consecuencia, la aplicación de dicha multa
y su proceso previo ya existían en la ANDA desde antes de la emisión del Acuerdo Ejecutivo n°
1279, de 10 de septiembre de 2015, mediante el cual se reformó el objeto de control.
3. El Fiscal General de la República aduce que la multa impuesta por conexión sin
autorización o fraudulenta está regulada en un Acuerdo Ejecutivo n° 867 y no en una ley. Añade
que, no obstante el art. 78 LANDA establece que dicha institución no prestará gratis ningún
servicio, ello no implica una remisión legal de la multa cuestionada. Por tanto, considera que se
este exige definir, previa, taxativa e inequívocamente las conductas consideradas como
reprochables y las sanciones para quien las cometa. Sin embargo, la sanción impugnada aparece
en un acuerdo que contiene el pliego tarifario de los servicios que presta la ANDA y se impone
de conformidad con el Reglamento de la Ley de la Administración Nacional de Acueductos y
Alcantarillados, pero dicha normativa no contiene un régimen sancionatorio.
Por ello, a su criterio, la administración se ha extralimitado en sus facultades, ya que el
precepto impugnado prevé una multa, sin que exista habilitación de carácter legal, incurriendo en
que vayan más allá de lo dispuesto por la ley, sino que solo precisan las disposiciones de la ley
que buscan facilitar. Por tanto, concluye que para que el Acuerdo Ejecutivo n° 867 sea válido, se
requiere que exista una ley que lo fundamente, lo cual no ocurre en el presente caso. En
consecuencia, el objeto de control deviene en inconstitucional.
III. Problema jurídico a resolver y orden temático.
El problema jurídico que se resolverá en la presente sentencia gira en torno a determinar si
manifestación de reserva de ley, en razón de que el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica
de la sanción están regulados en un acuerdo ejecutivo.
2. Para dirimir lo anterior, se hará referencia (IV) al Derecho Administrativo Sancionador
y al principio de legalidad en relación con la reserva de ley; finalmente, (V) se resolverá el
motivo de inconstitucionalidad expuesto por el tribunal requirente.
IV. El derecho administrativo sancionador y el principio de legalidad en su manifestación
de la reserva de ley.
1. A. En términos generales, la administración pública es la estructura orgánica compuesta
por diversas instituciones a la que se le atribuye la función de gestionar los bienes, recursos y
servicios estatales, mediante actividades encaminadas a la realización del bien común y del
interés colectivo
4
. Para ello, la administración puede ejercitar potestades determinadas, entre las
que se encuentra la potestad para sancionar conductas contrarias al ordenamiento jurídico
5
. Este
únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas, se habilita a la administración
pública para que pueda sancionar las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, es
decir, la facultad de hacer uso de medidas coercitivas que tengan como finalidad la privación de
un derecho o de un bien a los particulares por determinadas transgresiones al ordenamiento
jurídico
6
.
Así, por la similitud que existe entre las sanciones administrativas con las de índole
jurisdiccional-penal, se acepta que se trata de un único poder estatal de castigar (ius puniendi),
que se bifurca en una u otra dimensión, atendiendo a las finalidades de ordenación que se
persigan
7
. El derecho punitivo del Estado es la capacidad de ejercer un control social coercitivo
ante lo constituido como ilícito, y se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los
tribunales que desarrollan tal jurisdicción y a través de la administración pública
8
. Entonces, se
trata de una dualidad de sistemas represivos-sancionatorios, a manera de una despenalización de
ciertas conductas, que traslada la represión de determinados delitos y faltas desde los jueces
penales a la administración
9
.
A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha identificado los elementos
esenciales de la potestad sancionadora administrativa: (i) es un poder que deriva del
ordenamiento jurídico
10
; (ii) tiene un efecto aflictivo, porque su ejercicio trae como resultado la
4
Sentencia de 29 de abril de 2013, inconstitucionalidad 18-2008.
5
Auto de 8 de enero de 2018, inconstitucionalidad 141-2017.
6
Auto de 6 de junio de 2016, inconstitucionalidad 23-2016.
7
Sentencias de 11 de noviembre de 2003 y 29 de junio de 2015, inconstitucionalidades 16 -2001 y 107-2012,
respectivamente.
8
Auto de 7 de enero de 2019, inconstitucionalidad 21-2018.
9
Auto de 7 de enero de 2019, inconstitucionalidad 27-2018.
10
Sentencia de 21 de septiembre de 2015, inconstitucionalidad 65-201.3.
imposición de una medida de carácter aflictivo para el administrado, que puede consistir en la
privación de un derecho preexistente (sanción interdictiva) o en la imposición de una obligación
pecuniaria
11
; y (iii) tiene una finalidad represora, esto es, el castigo de conductas contrarias al
orden jurídico a efecto de restablecerlo, a manera de un control social coercitivo en desarrollo del
derecho punitivo estatal ante infracciones catalogadas como administrativas
12
.
B. Una de las consecuencias más importantes de lo anterior es que si la denominada
potestad sancionadora de la administración constituye una manifestación del ius puniendi del
Estado, es necesario que los principios constitutivos del Derecho Penal le sean aplicables al
Derecho Administrativo Sancionador —con los matices que exige la materia—, de forma que
vinculen al legislador al crear normas relativas a las conductas constitutivas de infracciones y sus
consecuentes sanciones y, a las autoridades administrativas competentes al momento de
aplicarlas
13
. Los matices que exige la materia resultan de ponderar el fundamento de cada
principio penal con los fines de la actividad administrativa inclinados a exceptuarlos
14
.
Uno de esos principios del Derecho Penal que se consideran exigibles al Derecho
Administrativo Sancionador es el principio de legalidad formal, que impone el actuar riguroso de
la administración pública conforme con lo que estipule la ley en cuanto a la creación de un
catálogo predeterminado, claro y preciso de las infracciones administrativas
15
. De este devienen
dos principios que han adquirido una clara autonomía: (i) el de reserva de ley; y (ii) el de
tipicidad, conocido también como principio de determinación, taxatividad o certeza
16
.
2. La reserva de ley no significa que la Asamblea Legislativa sea el único órgano del
Estado con competencia para emitir normas, puesto que existen otros órganos y entes públicos a
los que la Constitución y el ordenamiento jurídico reconocen potestad normativa. En realidad,
significa que hay un conjunto de materias que, por así establecerlo la Constitución, le
corresponden exclusivamente a la Asamblea Legislativa regularlas
17
.
En este contexto, la “reserva de ley” es una técnica de distribución de potestades
normativas a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertos ámbitos de especial interés
11
Auto de 3 de febrero de 2016, inconstitucionalidad 175-2013.
12
Sentencia de 14 de enero de 2016, inconstitucionalidad 109-2013.
13
Sentencia de 24 de agosto de 2015, inconstitucionalidad 53-2013 AC.
14
Auto de 7 de enero de 2019, inconstitucionalidad 27-2018.
15
Sentencia de 29 de abril de 2013, inconstitucionalidad 18-2008.
16
Sentencia de 14 de diciembre de 2004, inconstitucionalidad 17-2003.
17
Sentencia de 18 de diciembre de 2009, amparo 38-2009.
para los ciudadanos
18
. Así, se encuentran reservados a la ley, por ejemplo el establecimiento de
los impuestos, la expropiación, el Derecho Administrativo Sancionador, la limitación a los
derechos fundamentales, la configuración esencial del proceso jurisdiccional y las regulaciones
relativas al mantenimiento de la paz social y de la seguridad; además, los supuestos que habilitan
al Estado a privar de la libertad (vía pena de prisión) o a afectar el patrimonio (vía pena de
multa)
19
.
Ahora bien, la reserva de ley puede funcionar de dos maneras: como una reserva absoluta
o como una reserva relativa
20
. La reserva absoluta implica que la ley en sentido formal debe
regular por sí misma toda la materia reservada, de manera que esta queda completamente exenta
de la acción del Órgano Ejecutivo y los entes autónomos y, en consecuencia, de sus productos
normativos
21
. En cambio, la relativa no prohíbe totalmente otras potestades normativas,
admitiendo la colaboración de otros órganos. Por tanto, en los casos de reserva relativa, la ley
formal se limita a establecer lo básico de la materia, remitiendo sus aspectos complementarios a
fuentes del Derecho inferiores, aunque la ley debe establecer los criterios y directrices de la
regulación subordinada y una delimitación precisa de su ámbito
22
. De este modo, la norma
remitente no agota toda la regulación y designa a otra norma para que la complete
23
.
En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que, el carácter relativo de la
reserva de ley no excluye la posibilidad de que las leyes que limitan derechos contengan
remisiones a disposiciones reglamentarias, pero sí impide que tales remisiones posibiliten una
regulación independiente y no claramente subordinada a la ley
24
. Así, se prohíbe la
deslegalización de la materia reservada, de manera que el reglamento puede realizar solamente:
una ordenación complementaria y subalterna a aquella
25
. En ese sentido, la disposición remitente
debe cumplir los siguientes requisitos: (i) la regulación sustantiva de la materia, que
deliberadamente no pretende ser exhaustiva; (ii) la determinación de instrucciones, criterios o
bases que, sin llegar a ser una regulación agotada, resulten lo suficientemente expresivos como
para que, a partir de ellos, pueda desarrollarse la normativa; y (iii) la habilitación, expresa o
18
Sentencia de 22 de abril de 2015, amparo 297-2012.
19
Sentencia de 6 de septiembre de 2001, inconstitucionalidad 27-99.
20
Auto de 7 de marzo de 2014, inconstitucionalidad 134-2013.
21
Auto de veintiuno de junio de 2017, inconstitucionalidad 9-2017.
22
Auto de 23 de marzo de 2018, inconstitucionalidad 7-2018.
23
Sentencia de 4 de junio de 2018, inconstitucionalidad 82-2015.
24
Auto de 11 de abril de 2018, inconstitucionalidad 155-2017.
25
Sentencia de 20 de diciembre de 2013, amparo 1013-2008.
tácita, a una disposición inferior a la ley para que regule la materia sin exceder las instrucciones
legales
26
. Por su parte, la disposición remitida —la normativa reglamentaria—debe cumplir las
siguientes exigencias: (i) no, se puede emitir más que para facilitar y asegurar la aplicación de la
ley; (ii) no puede entrar en contradicción con los preceptos de la ley; y (iii) no puede suplir a la
ley allí donde esta no existe, es decir, no puede ocuparse de cuestiones esenciales no reguladas en
la ley
27
.
IV. Resolución del problema jurídico.
1. Ahora corresponde enjuiciar la constitucionalidad del objeto de control. En principio,
se advierte que la Sala de lo Contencioso Administrativo y el Fiscal General de la República
sostuvieron que el art. 11-A del Acuerdo Ejecutivo n° 867 determina una multa para toda persona
natural o jurídica que realice una conexión sin autorización de la ANDA o que la hiciere de
manera fraudulenta. La conducta infractora y la sanción se encuentran reguladas en un acuerdo
ejecutivo y no en una ley ni existe respaldo legal o remisión en la que se describa la infracción y
sanción, lo cual implica una vulneración al principio de reserva de ley. Por su parte, el entonces
Ministro de Economía argumentó que dicho precepto fue emitido con base en el art. 3 inc, 1°
letra p LANDA y el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, que facultan al Ministerio de
Economía para aprobar las tarifas propuestas por ANDA, lo que, según él, incluye las multas en
las que incurre una persona natural o jurídica por conexiones sin autorización o fraudulentas.
2. A.A. respecto, en primer lugar, debe determinarse si la materia regulada en el objeto de
control está reservada a la ley formal. El texto del art. 11-A del Acuerdo Ejecutivo n° 867
establece las conductas constitutivas de infracción (realizar una conexión sin autorización de la
ANDA o hacerla de manera fraudulenta) y la correlativa sanción administrativa (multa cuyo
monto será de US$114.29 como mínimo y de US$3,428.57 como máximo). Así, considerando la
índole pecuniaria de la sanción establecida y la cuantía que puede tener en atención a los rangos
mínimos y máximos previstos para cada tipo de infracción, el precepto cuestionado prevé una
intervención en el ámbito de protección material del derecho a la propiedad, pues implica la
exacción con carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto sancionado, de manera
que pierde disponibilidad sobre la porción que está obligado a entregar, disminuyendo, así las
posibilidades de ejercicio sobre dicho derecho fundamental. Por tanto, se concluye que este tipo
26
Sentencia del 13 de diciembre de 2005, inconstitucionalidad 58-2003.
27
Sentencia de 8 de abril de 2003, inconstitucionalidad 22-99.
de limitación no puede fundamentarse en una norma de carácter infra legal, sin la cobertura de
una ley formal.
B. En segundo lugar, debe corroborarse si la autoridad emisora de la disposición
impugnada se encontraba habilitada por el legislador para establecer una infracción y determinar
una sanción mediante un acuerdo ejecutivo, pues esta alega que su actuación tiene cobertura en la
Ley de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados. En ese sentido, se advierte
que el art. 3 inc. 1° letra p LANDA —que ha sido invocado por la autoridad demandada como el
precepto que le da habilitación normativa— establece que son facultades y atribuciones de la
ANDA someter a la aprobación del Poder Ejecutivo en el Ramo de Economía, tarifas razonables
por el uso de las facilidades de la institución, o por los servicios de agua potable, alcantarillado u
otros artículos o servicios vendidos, prestados o suministrados por ella y cobrar de acuerdo con
estas. Dichas tarifas se aplicarán en el porcentaje y en la forma que la Junta de Gobierno
determine. Con base en la facultad descrita, se emitió el Acuerdo Ejecutivo n° 867. Dicho
acuerdo fue reformado por el Acuerdo Ejecutivo n° 1279, de 10 de septiembre de 2015, que en su
considerando II hace referencia a la competencia del Órgano ejecutivo en el ramo de economía
para aprobar las tarifas por el uso de las facilidades de la institución, o por los servicios de agua
potable, alcantarillado y otros artículos o servicios vendidos, prestados o suministrados por ella.
En ese sentido, el art. 3 inc. 1° letra p LANDA únicamente habilita al Órgano Ejecutivo
en el ramo de economía a emitir la normativa que regule las tarifas. Dentro de ese contexto
normativo, el objeto de regulación de los acuerdos ejecutivos n° 867, de 16 de octubre de 2009 y
n° 1279, de 10 de septiembre de 2015, debía limitarse exclusivamente a la determinación de
tarifas, pues la citada disposición sólo regula la potestad tarifaría de la administración.
Ahora bien, la potestad tarifaria no se puede equiparar con la potestad sancionatoria de la
administración. Esto es así porque la primera es la posibilidad de crear la tarifa o de modificar su
cuantía por parte de la administración titular de un servicio público
28
, como contraprestación
exigida a los usuarios por la provisión de bienes y servicios a usuarios o consumidores,
estableciendo regímenes de gestión directa o indirecta. En cambio, la segunda, como ya se indicó,
está relacionada directamente con aquella capacidad del Estado de ejercer un control social
coercitivo y se caracteriza por normar sanciones frente a conductas constitutivas de infracción, es
28
Autos de 8 de octubre de 2012 y 5 de abril de 2016, procesos contenciosos admi nistrativos 340-2012 y 362- 2015,
respectivamente.
decir, conductas ilegales de los administrados
29
. Por ello, la sanción administrativa es un mal
infligido como consecuencia de una actuación que constituye el supuesto hipotético de la
infracción y que consiste, básicamente, en la privación de un bien o de un derecho, por lo que la
materia sancionatoria está reservada a la ley, debido a que implica la privación o limitación de un
derecho fundamental.
En ese sentido, habiéndose verificado que la disposición objeto de control estatuye una
infracción y una sanción propia del Derecho Administrativo Sancionador, esta debe ser regulada
por ley en sentido formal, lo cual no ha acontecido en el presente caso, ya que no se ha
comprobado la existencia de una normativa que pudiera dar cobertura legal al precepto
impugnado. En consecuencia, el art. 11-A del Acuerdo Ejecutivo n° 867, de 16 de octubre de
POR TANTO, con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas
y arts. 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El
Salvador, esta Sala FALLA:
1. D. inconstitucional, de modo general y obligatorio, el artículo 11-A del
Acuerdo Ejecutivo número 867, de 16 de octubre de 2009, publicado en el Diario Oficial número
199, tomo 385, de 26 de octubre de 2009, y sus correspondientes reformas, emitido en el ramo de
Economía, por infringir el artículo 15 de la Constitución en relación con el principio de legalidad
en su manifestación de reserva de ley.
2. Notifíquese la presente sentencia a todos los intervinientes.
3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta
fecha, debiendo remitirse una copia al Director de dicho ente oficial.
““““----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
-------A.L.J.Z.--------J.A.P.J.S.M.N.G.---------
----------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN-------
--R.A.G.B..---SECRETARIO INTERINO---RUBRICADAS--
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------”““
29
Sentencia de 15 de enero de 2004, amparo 1005-2002.
