Sentencia Nº 63-2017 de Sala de lo Constitucional, 14-07-2017
| Número de sentencia | 63-2017 |
| Fecha | 14 Julio 2017 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
63-2017
Inconstitucionalidad.
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las catorce horas
con cuatro minutos del día catorce de julio de dos mil diecisiete.
Analizada la demanda presentada por el ciudadano Francisco Javier Argueta Gómez,
mediante la cual solicita que se declare la inconstitucionalidad del art. 149 inc. 1° del Código de
Trabajo (CT), contenido en el Decreto Legislativo n° 15, de 23-VI-1972, publicado en el Diario
Oficial n° 142, tomo 236, de 31-VII-1972, por la supuesta violación a los arts. 3 inc. 1° y 144 inc.
1° Cn., este último por efecto reflejo de convenios internacionales de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT).
La norma impugnada prescribe:
Código d e Trabajo.
"Art. 149 .- El Cons ejo Nacional del Salario Mínimo es un Organismo Dependiente del
Mini sterio de Tra bajo y Previs ión Social . E stará inte grado por sie te miembro s: tres
representarán al interé s público, dos al interés de los trabajad ores y dos al de los patronos.
I. 1. Básicamente, el ciudadano sostiene que el art. 149 CT proporciona un trato desigual al
sector empleador y trabajador con respecto al sector gobierno en la conformación del Consejo
Nacional del Salario Mínimo. Preliminarmente expone considerable información sobre los
tratados internacionales, el carácter vinculante de sus efectos jurídicos, la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) y la naturaleza de sus convenios. Seguidamente se refiere a los
Convenios de la OIT 131 y 144 sobre la fijación de los salarios mínimos y sobre la consulta
tripartita, respectivamente.
Manifiesta que el art. 4 del Convenio 131 establece que para la determinación del salario
mínimo participaran "(a) en pie de igualdad, los representantes de las organizaciones de
empleadores y de trabajadores interesados, o, si no existiesen dichas organizaciones, los
representantes de los empleadores y de los trabajadores interesados...", lo que implica que dentro
del organismo encargado del establecimiento del salario mínimo, cada sector será representado de
forma igualitaria, igual derecho de voto, igual cantidad de miembros, igual derecho a que sus
opiniones sean escuchadas:'
Por otra parte, expresa que el art. 3 n° 2 del Convenio 144 de la OIT Sobre la Consulta
Tripartita establece que "[l]os empleadores y los trabajadores estarán en pie de igualdad en
cualquier organismo mediante el cual se lleven a cabo las consultas...". Dicha disposición afirma–
requiere que todo miembro de la OIT se comprometa a poner en práctica los procedimientos que
aseguren consultas efectivas entre los representantes del gobierno, de los empleadores y de los
trabajadores. Con base en ello, el ciudadano asegura que cuando el Convenio obliga a una
representación cuya base es la igualdad, lo hace con el objetivo de que la posición que cada uno
de los tres sectores tome sobre determinado tema, pueda ser definido o consultado en el caso de
que existan dudas y que la defensa de cada postura goce de las mismas posibilidades de ser
aplicadas. Con ello se logra además que las decisiones a adoptar se basen en una verdadera
democracia y no en un monopolio carente de base técnica.
al trato jurisprudencial que esta sala le ha dado al mismo y a la vez refuerza su contenido con
jurisprudencia comparada.
2. Al exponer los argumentos sobre la confrontación normativa entre las disposiciones
sometidas a la contienda, el actor manifiesta:
A. Respecto de la vulneración al derecho de igualdad, señala que la evidente necesidad de
que la composición tripartita goce de facultades igualitarias plenas para cada uno de los sectores
se infiere debido a la naturaleza del CNSM pues este es una institución cuyos fines son
puramente sociales que contribuyen al desarrollo económico y social del país y que mejora la
productividad del trabajo. Por ello, cualquier vulneración a su estructura se traduce en una
vulneración al interés público porque, dada su naturaleza social, se entiende que los beneficios
derivados de la existencia del consejo no son en razón de las personas físicas que la conforman,
sino de la conservación igualitaria de su institucionalidad. En ese sentido, manifiesta que la
violación a este principio se configura en el trato desigual del sector empleador y laboral respecto
del sector gobierno ya que se trata de un principio que goza de carácter relacional, siendo dos
situaciones las que deben evaluarse para verificar respecto de cual se considera desigual. De allí
que vistas las condiciones del sector empleador y laboral comparadas con las del sector gobierno,
resulta evidente el trato desigual.
El ciudadano afirma que, a pesar de existir convenios internacionales en los que se plasma la
composición "de los organismos tripartitos cuya base es la igualdad" y de ellos se desprende que
cada una de las partes que lo componen, esto es empleador, empleado y gobierno, deben tener
igualdad de condiciones en el mismo –lo que consecuentemente se traduce en un desarrollo social
de nuestro país–. Sin embargo, el legislador normó "incorrectamente" en la composición tripartita
y por ello existe un verdadero monopolio o concentración de poder para el gobierno, siendo sobre
esa base que recae la gravedad de dicha desigualdad.
Aunado a lo dicho, el pretensor señala que desde un punto de vista institucional, es "ilógico"
despojar al sector empleador del derecho a la igualdad de miembros, no solo porque el aporte de
la contribución especial lo da en un 95% el sector privado, sino también porque el sector
empleador es el que conoce su composición, organización y funcionamiento. Este es quien
conoce sus necesidades y por tanto deben tener igual cantidad de miembros para tener las mismas
posibilidades al momento de plantear propuestas o al momento de emitir su voto dentro del
CNSM. De lo contrario al sector gobierno se le facilita tomar decisiones que beneficien
exclusivamente al mismo. Lo mismo sucede con el sector representado por trabajadores pues no
es posible que el sector gobierno tome decisiones que beneficien exclusivamente al mismo e
incida en otros sectores a tal punto de tener control no solo sobre su sector, sino sobre todo el
establece la Constitución y los Convenios de la OIT. En definitiva, la disposición objeto de
control ha sido redactada de manera arbitraria, sin motivación ni fundamentación jurídica alguna
que la justifique.
Agrega que la desigualdad que cuestiona conlleva a decisiones discrecionales y arbitrarias
puesto que a ninguna de las partes restantes se le conceden facultades que permitan incidir en
aspectos de suma importancia para su desarrollo como es el establecimiento del salario mínimo,
quedando a plena y unilateral decisión del sector gobierno. La conformación del CNSM carece de
legitimidad pues en la ley no se justifica de manera objetiva dicha desigualdad. No hay
fundamento legal en el cual basarse para otorgar beneficios a dicho sector, los cuales deberían ser
eliminados para dar cumplimiento a este derecho de igualdad.
B. Siempre como una violación al derecho de igualdad, el actor expone que el art. 149 CT,
transgrede el art. 144 Cn., por acción refleja de la inobservancia de los arts. 4 n° 3 del Convenio
131 y 3 n° 2 del Convenio 144, ambos de la 0IT, ya que la disposición impugnada establece una
desigualdad en el número de miembros del CNSM y por lo tanto un desequilibrio de
oportunidades para los sectores que gozan de menor número de miembros sector trabajador y
empleador
a. Incumplimiento al convenio 131 de la OIT.
El actor manifiesta que, según criterios de la OIT, si las circunstancias impiden a una
organización representativa de empleadores o trabajadores formar parte de los órganos tripartitos
de los sectores o ramas de actividad en lo que es representativa, se contraviene la igualdad de
oportunidades. Esto es lo que ocurre en el presente caso. Se trata de un organismo tripartito –
Consejo Nacional de Salario Mínimo– que aparentemente incluye en su composición a los
sectores trabajador y empleador, pero dicha estructura es aparente porque no resulta efectiva, ya
que los efectos que ha debido producir no se han visto materializados. Esto deviene en un
incumplimiento al Convenio 131, pues aunque aparentemente se persiga la finalidad de establecer
un sistema de salarios mínimos que se aplique a todos los grupos de asalariados cuyas
condiciones de empleo hagan apropiada la aplicación del sistema, las decisiones que el Consejo
toma carecen de legitimidad por no reflejar las verdaderas necesidades de los gobernados, ni estar
basadas en la opinión de los sectores trabajador y empleador. La única base del actual Consejo es
la perspectiva del gobierno lo que necesariamente se traduce en una falta de eficacia a los efectos
que según el Convenio 131 deberían producirse.
Por lo anterior, el demandante afirma que se incumple lo establecido en el art. 4 n° 3 del
Convenio 131, ya que para el establecimiento del salario mínimo no se ha dispuesto en "pie de
igualdad" de los sectores que deben formar parte de este ente tripartito; lo cual implica que dentro
del organismo encargado del establecimiento del salario mínimo, los sectores trabajador y
empleador, no están representados de forma igualitaria, no hay igual derecho al voto, ni igual
cantidad de miembros, ni igual derecho a que sus opiniones sean escuchadas; produciendo así una
ruptura por incumplimiento al Convenio 131,
b. Transgresión al Convenio 144 OIT.
Para el ciudadano, el incumplimiento a este convenio se configura con la inobservancia de la
clara obligación establecida en el art. 3 n° 2 del Convenio 144 sobre la composición igualitaria en
los organismos tripartitos, de manera que en el CNSM los empleadores y los trabajadores no
están representados en pie de igualdad por la significativa desventaja que genera los efectos del
art. 149 CT. De esta manera, el Estado no promueve la realización efectiva de la igualdad de
derechos, por lo que es procedente la eliminación de las desventajas existentes entre los sectores
en cuestión. En consecuencia, de seguir vigente la disposición impugnada se genera
desigualdades estructurales para las partes y que no permiten por lo tanto una negociación
equilibrada de las condiciones sociales y económicas. Agrega que el legislador tendrá que dictar
las medidas necesarias para la protección de la autonomía en la negociación, autonomía que a la
fecha no se ha cumplido. Y esto puede dar lugar que las negociaciones no sean posibles bajo unas
bases aproximadamente equilibradas. De ahí que sea procedente exigírsele al legislador la
expedición de las medidas correspondientes para garantizar la autonomía de cada uno de los
sectores dentro del CNSM.
CT vulnera los arts. 3 inc. 1° y 144 inc. 1° Cn., esta última por efecto reflejo de la contradicción
de la disposición impugnada con los arts. 4 n° 3 del Convenio 131 OIT y 3 n° 2 del Convenio 144
OIT, respecto del derecho de igualdad, debido a que la conformación del Consejo Nacional del
Salario Mínimo proporciona un trato desigual al sector empleador y trabajador respecto del sector
gobierno.
Dado que el actor alega una vulneración a la igualdad, es pertinente hacer referencia a (1) las
condiciones que debe cumplir una pretensión de inconstitucionalidad relacionados con el
principio de igualdad para justificar el inicio de este proceso. Así, teniendo en cuenta lo anterior,
(2) se analizarán los motivos argüidos por el demandante, para finalmente determinar si la
pretensión planteada en esta ocasión reúne los requisitos de admisibilidad y procedencia
establecidos en la ley y la jurisprudencia constitucional.
1. El proceso de inconstitucionalidad tiene por objeto realizar un análisis sobre la estimación
o no de una pretensión de inconstitucionalidad. Esta pretensión consiste en un alegato sobre la
supuesta contradicción entre el contenido normativo de una disposición o acto identificado como
objeto de control y el contenido normativo de una disposición constitucional propuesta como
parámetro. El inicio y desarrollo de este proceso solo es procedente cuando dicha pretensión está
fundada en motivos de inconstitucionalidad relevantes, es decir, en la exposición suficiente de
argumentos que demuestren la probabilidad razonable de una contradicción o confrontación entre
normas derivadas de las disposiciones invocadas. El fundamento de la pretensión de
inconstitucionalidad debe ser reconocible como un auténtico ejercicio argumentativo de
interpretación de disposiciones y no como una ligera impresión subjetiva de inconsistencia,
causada por una lectura defectuosa o superficial de los enunciados respectivos o por una
interpretación aislada, inconexa o fragmentaria de las disposiciones en juego; o, en definitiva,
como la mera invocación de disposiciones sin que sean objeto de una genuina labor
interpretativa.
En relación con la adecuada configuración de una demanda de inconstitucionalidad cuando
se alega la vulneración de la igualdad –ya sea como un derecho o en su vertiente de principio–, es
necesario recordar que se debe realizar un test cuya finalidad es establecer si existe o no en la
disposición impugnada una justificación para el trato desigual brindado a los sujetos o situaciones
jurídicas comparadas. Para llevar a cabo tal examen, es ineludible que la pretensión que se
formula esté adecuadamente configurada, lo cual se produce cuando el actor demuestra en
términos argumentativos los siguientes aspectos: (a) si la disposición cuestionada contiene una
desigualdad por equiparación o una desigualdad por diferenciación; (b) el criterio de la realidad
con arreglo al cual se hace la comparación, que le lleva a concluir que existe una diferenciación o
equiparación, debiendo precisar con cuáles sujetos o situaciones se hace la desigualdad –es decir,
el término de comparación–; (c) la existencia de una desigualdad carente de justificación o, en
otros términos, la irrazonabilidad en la discriminación; y (d) la imputación de consecuencias
jurídicas a los sujetos comparados, en virtud de la igualdad o desigualdad advertida al respecto,
véanse el auto de 14-IV-2010 y la sentencia de 4-V-2011, Inc. 11-2010 e Inc. 18-2010,
respectivamente–.
2. A. Los criterios antes expuestos en contraste con los argumentos de la demanda planteada
indican que no se ha formulado un razonamiento suficiente entre el artículo impugnado y las
disposiciones constitucionales invocadas como parámetro de control. La razón básica de este
defecto es que la demanda contiene una argumentación deficiente sobre la forma en que se
produciría la supuesta transgresión a la igualdad. Primeramente, al examinar el considerando en
la demanda identificado como "IV CONFRONTACIÓN INTERNORMATIVA", el actor
identifica en el apartado "4.1" a la igualdad como un derecho, pero dentro del desarrollo de dicho
considerando alude al referido concepto en unas ocasiones como un derecho y en otras como un
principio, lo cual genera una confusión a este tribunal por cuanto ambos conceptos requieren
abordajes diferentes.
En segundo lugar, el demandante se limita a evidenciar una simple diferencia de trato legal o
normativo –la conformación del Consejo Nacional del Salario Mínimo integrado por siete
miembros, de los cuales tres representaran al interés público, dos al interés de los trabajadores y
dos a los patronos – y de inmediato concluye que tal distinción implica un "trato desigual", sin
exponer razones suficientes para defender tal aseveración.
Si bien es cierto el actor señala una desigualdad en cuanto a cómo está conformado el
CNSM –desigualdad por diferenciación–, los argumentos que propone para justificar las razones
por las cuales considera que dicha diferenciación es irrazonable no son claras. Su tesis parte de
una interpretación literal de la disposición impugnada, en el sentido que la diferenciación se
materializa debido a que el sector gobierno cuenta con 3 miembros y el sector trabajador y
empleador con 2 miembros cada uno, es decir, un miembro menos –o como el pretensor lo
expresa en su demanda "un voto" menos–, obviando en su análisis que la misma disposición
expresamente clasifica a los miembros del gobierno como los representantes del interés público,
de lo que se deduce que los trabajadores y los patronos representan el interés privado y en
consecuencia cuentan con 4 miembros.
El actor no consideró en su análisis que los miembros del sector gobierno, donde él afirma
que se encuentra la desigualdad, representa al interés público, concepto que para justificar una
vulneración al derecho de igualdad debería ser considerado a la hora de defender una postura de
vulneración a dicho principio. Según el interés público, la finalidad del actuar del Estado –o de
sus instituciones– debe estar orientada al bienestar de los gobernados, para el caso, el bienestar de
los sectores trabajadores y patronos. El solo señalamiento de una diferencia no implica una
inconstitucionalidad per se. Por tanto, el presente motivo no proporciona los elementos mínimos
para tener por entablado el contraste normativo respecto de la posible vulneración a la igualdad,
por lo que no es posible acceder al presente punto de la pretensión.
B. Corresponde ahora referirse a los argumentos que defienden la vulneración al art. 144 inc.
2° Cn. como resultado de la transgresión por efecto reflejo de los Convenios de la OIT.
a. En primer lugar, el demandante afirma que la disposición impugnada vulnera el art. 4 n° 3
del Convenio 131 OIT en tanto que, para el establecimiento del salario mínimo, no se ha
dispuesto en "pie de igualdad" de los sectores que deben formar parte de este ente tripartito. Esto
implicaría que dentro del organismo encargado del establecimiento del salario mínimo, los
sectores trabajador y empleador no están representados de forma igualitaria, por lo que no habría
igual derecho al voto ni igual cantidad de miembros ni igual derecho a que sus opiniones sean
escuchadas.
El art. 4 n° 3 del Convenio 131 OIT establece que : "[s]i fuere apropiado a la naturaleza de
los mecanismos para la fijación de salarios mínimos, se dispondrá también que participen
directamente en su aplicación: (a) en pie de igualdad, los representantes de las organizaciones de
empleadores y de trabajadores interesadas, o, si no existiesen dichas organizaciones, los
representantes de los empleadores y de los trabajadores interesados; (b) las personas de
reconocida competencia para representar los intereses generales del país y que hayan sido
nombradas previa consulta exhaustiva con las organizaciones representativas de trabajadores y de
empleadores interesadas, cuando tales organizaciones existan y cuando tales consultas estén de
acuerdo con la legislación o la práctica nacionales".
La interpretación de la disposición señalada como vulnerada radica que para fijar el salario
mínimo deben participar en pie de igualdad "los representantes de las organizaciones de
empleadores y de trabajadores interesadas, o, si no existiesen dichas organizaciones, los
representantes de los empleadores y de los trabajadores interesados". Esta condición ha sido
incluida en el art. 149 inc. 1° CT. pues establece que el sector de los trabajadores y de los
patronos estará conformado por dos miembros cada uno, es decir, igual número de miembros
para cada sector. Se debe tener claro que la disposición del convenio exige igualdad entre
trabajadores y patronos, lo que ha sido interpretado erróneamente por el actor, quien contrasta el
texto de la disposición con los representantes del interés público que no han sido considerados en
el texto del art. 4 n° 3 del Convenio 131 OIT. Este argumento no es derivable de la norma
internacional propuesta como vulnerada. En consecuencia, al asignarle un contenido erróneo, el
presente motivo debe ser rechazado.
b. En relación -con la vulneración al art. 3 n° 2 del Convenio 144 OIT, el actor señala que el
trabajadores no están representados en pie de igualdad.
El artículo supuestamente vulnerado por la normativa impugnada establece: "2. Los
empleadores y los trabajadores estarán representados en pie de igualdad en cualquier organismo
mediante el cual se lleven a cabo las consultas". Dicho texto excluye la intepretación del actor.
Para él, cuando dicho precepto normativo utiliza el vocablo "organismo", se refiere a organismos
tripartitos como el Consejo Nacional del Salario Mínimo. Sin embargo, se debe aclarar que el
texto se refiere a otro tipo de organismos, distintos del CNSM. Para comprender esta aseveración
es preciso citar otros artículos del referido convenio.
El art. 2 n° 1 Convenio 144 OIT establece: "[t]odo Miembro de la Organización
Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio se compromete a poner en práctica
procedimientos que aseguren consultas efectivas, entre los representantes del gobierno, de los
empleadores y de los trabajadores, sobre los asuntos relacionados con las actividades de la
Organización Internacional del Trabajo a que se refiere el artículo 5, párrafo 1, más adelante."
Por su parte, el art. 5 n° 1 del mismo cuerpo normativo prescribe: "1. El objeto de los
procedimientos previstos en el presente Convenio será el de celebrar consultas sobre: (a) las
respuestas de los gobiernos a los cuestionarios relativos a los puntos incluidos en el orden del día
de la Conferencia Internacional del Trabajo y los comentarios de los gobiernos sobre los
proyectos de texto que deba discutir la Conferencia; (b) las propuestas que hayan de presentarse a
la autoridad o autoridades competentes en relación con la sumisión de los convenios y
recomendaciones, de conformidad con el artículo 19 de la Constitución de la Organización
Internacional del Trabajo; (c) el reexamen a intervalos apropiados de convenios no ratificados y
de recomendaciones a las que no se haya dado aún efecto para estudiar qué medidas podrían
tomarse para promover su puesta en práctica y su ratificación eventual; (d) las cuestiones que
puedan plantear las memorias que hayan de comunicarse a la Oficina Internacional del Trabajo
en virtud del artículo 22 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo; (e) las
propuestas de denuncia de convenios ratificados."
En virtud de lo anterior, contrario a lo sostenido por el demandante, el convenio se refiere a
que los gobiernos que hayan suscrito dicho instrumento internacional podrán conformar
organismos tripartitos para realizar consultas sobre los asuntos relacionados con las actividades
de la Organización Internacional del Trabajo. De ahí que la interpretación atribuida por el
demandante es producto de una mera impresión subjetiva causada por la lectura superficial de los
preceptos internacionales, motivo por el cual también deberá ser rechazado.
III. Con base en lo expuesto y en 1p establecido en los arts. 6 y 7 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, esta sala RESUELVE:
1. Declárase improcedente la pretensión contenida en la demanda presentada por el
ciudadano Francisco Javier Argueta Gómez, mediante la cual solicita se declare la
inconstitucionalidad del art. 149 inc. 1° del Código de Trabajo, por la supuesta violación a los
arts. 3 inc. 1° y 144 inc. 1° Cn., este último por efecto reflejo de convenios internacionales de la
Organización Internacional del Trabajo.
2. Notifíquese.
A. PINEDA.---------F. MELENDEZ.-----------J. B. JAIME.-----------E. S. BLANCO R.-----------
R. E. GONZALEZ.---------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN------------E. SOCORRO C.---------SRIA.---------RUBRICADAS.
