Sentencia Nº 742-2015 de Sala de lo Constitucional, 17-05-2017
| Número de sentencia | 742-2015 |
| Fecha | 17 Mayo 2017 |
| Emisor | Sala de lo Constitucional |
| Materia | CONSTITUCIONAL |
742-2015
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas con
cincuenta y cinco minutos del día diecisiete de mayo de dos mil diecisiete.
El presente proceso de amparo ha sido promovido por la sociedad Compañía de
Telecomunicaciones de El Salvador, Sociedad Anónima de Capital Variable –que puede
abreviarse CTE, S.A. de C.V.–, por medio de su apoderado, el abogado Salvador Enrique Anaya
Barraza, en contra del Concejo Municipal de San Marcos, departamento de San Salvador, por la
vulneración a su derecho a la propiedad, por la inobservancia de los principios de reserva de ley y
de capacidad económica.
Han intervenido en el proceso la parte actora, la autoridad demandada y la Fiscal de la
Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso y considerando.
I. 1. La sociedad peticionaria manifestó en su demanda que dirige su reclamo en contra
del Concejo Municipal de San Marcos, por haber emitido el art. 9 del Decreto Municipal n° 2, de
fecha 24-IV-2015, publicado en el Diario Oficial n° 84, Tomo n° 407, del 12-V-2015, mediante
el cual reformó el art. 12 letra B romano VII n° 16 (art. 12.B.VII.16) de la Ordenanza de Tasas
por Servicios Municipales de San Marcos (OTSMSM). Dicho precepto establece:
“Art. 9. Refórmese el numeral 16, del romano V II, literal B del Artículo 12, quedando de la siguiente
manera:
[Artículo 12.- Se establece las siguientes tasas por servicios que la Municipalidad de San Marcos brinda a la
población y que a continuación se detallan:
B. Administración Tributaria Municipal
VII. Licencias y Permisos de Inmuebles]
16. Licencia para mantener instalado poste d e tendido telefónico. Cada uno al mes…………………$15.00”.
Fundamentó la impugnación constitucional de la disposición anteriormente señalada en
dos argumentos de carácter eventual:
A. En primer lugar, como aspectos de forma –específicamente de competencia–, alegó
que la disposición impugnada establece un impuesto y no una tasa, ya que no se logra
individualizar ningún servicio a favor de los sujetos pasivos de la obligación tributaria. Además,
agregó que el referido tributo grava la simple permanencia de los postes y su utilización, lo cual
no puede entenderse de forma aislada sino como parte de su actividad económica, que solo puede
ser gravada por impuestos municipales. En ese orden, explicó que el aludido municipio está
invadiendo competencias de la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones,
pues el tributo cuestionado afecta los valores máximos de las tarifas básicas de la telefonía fija y
móvil. En consecuencia, arguyó que se han vulnerado sus derechos a la seguridad jurídica y a la
propiedad, por la infracción a la reserva de ley.
B. En segundo lugar, como aspecto de contenido –y de forma eventual, ante el supuesto
de que el tributo en cuestión se catalogara como una tasa–, arguyó que la disposición impugnada
vulnera su derecho a la propiedad, por la inobservancia del principio de capacidad económica,
pues no existe equiparación entre el monto que el contribuyente paga por esa tasa y la
contraprestación que recibe por parte del municipio.
2. A. Mediante el auto de fecha 25-IV-2016 se suplió la deficiencia de la queja formulada
por la parte actora, de conformidad con el principio iura novit curia –el Derecho es conocido por
que el derecho probablemente conculcado con el acto impugnado es el de propiedad, por la
inobservancia de los principios de reserva de ley o, bajo el principio de eventualidad procesal, de
capacidad económica.
Luego de efectuada la referida suplencia se admitió la demanda planteada,
circunscribiéndose al control de constitucionalidad del art. 9 del Decreto Municipal n° 2, de fecha
24-IV-2015, emitido por el Concejo Municipal de San Marcos, mediante el cual se reformó el art.
12.B.VII.16 de la OTSMSM, por la presunta vulneración del derecho fundamental y principios
antes mencionados.
B.
En la misma resolución se suspendieron los efectos de la normativa impugnada y,
además, se pidió al Concejo Municipal de San Marcos que rindiera el informe que establece el
que se le atribuían en la demanda.
C.
Fiscal de la Corte, pero esta no hizo uso de la oportunidad procesal que le fue conferida.
3. Por auto de fecha 27-V-2016 se confirmó la suspensión provisional de los efectos de la
demandada que rindiera informe justificativo, en el cual alegó que la OTSMSM fue emitida de
conformidad con los arts. 203 y 204 de la Cn., así como del art. 130 inc. 2° y 3° Ley General
Tributaria Municipal (LGTM), los cuales establecen la autonomía municipal, por lo que, a su
juicio, no ha vulnerado ningún derecho de la sociedad actora.
4.
Posteriormente, en virtud del auto de fecha 28-VII-2016 se confirieron los traslados
corresponde a la sociedad demandante acreditar que se encuentra dentro del ámbito de aplicación
de la norma impugnada, a efecto de probar la existencia del agravio personal y directo que alega;
y a la parte actora, quien básicamente reiteró los argumentos formulados en su demanda.
5.
Mediante la resolución de fecha 13-IX-2016 se habilitó la fase probatoria de este
sociedad actora solicitó que se admitiera como prueba los documentos que presentó en el
transcurso del proceso y, además, propuso la realización de prueba pericial y el interrogatorio de
una testigo.
6. A. A continuación, mediante el auto de fecha 3-III-2017 se declaró sin lugar la solicitud
formulada por la sociedad pretensora, referida a que se admitiera y produjera la prueba pericial y
el interrogatorio de testigo que propuso.
respectivamente, a la Fiscal de la Corte, quien opinó que corresponde amparar a la sociedad
peticionaria, pues el tributo en cuestión posee “características más de un impuesto que de una
tasa”; a la parte actora, quien manifestó su disconformidad con el rechazo de la prueba pericial y
testimonial que propuso y, además, solicitó que se emitiera sentencia estimatoria a su favor, pues
con el tributo impugnado se le está despojando de su propiedad; y a la autoridad demandada,
quien reitero lo expuesto en sus anteriores intervenciones.
II. El orden lógico con el que se estructurará esta resolución es el siguiente: en primer
lugar, se determinará el objeto de la presente controversia (III); en segundo lugar, se expondrán
ciertas consideraciones acerca del contenido del derecho y principios alegados, así como de la
naturaleza jurídica de las tasas municipales (IV); y, en tercer lugar, se analizará el caso sometido
a conocimiento de este Tribunal (V).
III . 1. De acuerdo con la demanda y su auto de admisión, el presente proceso
constitucional reviste la modalidad de un amparo contra ley autoaplicativa, es decir, el
instrumento procesal por medio del cual se atacan aquellas disposiciones que vulneran derechos
fundamentales y que producen efectos jurídicos desde el momento de su entrada en vigencia.
En ese sentido, en oportunidades anteriores –v. gr., la Sentencia de fecha 3-XII-2010,
pronunciada en el Amp. 584-2008– se ha afirmado que en este tipo de procesos se efectúa, en
cierta medida, un examen en abstracto de los preceptos normativos impugnados que directamente
y sin la necesidad de un acto posterior de aplicación transgreden derechos constitucionales –a
semejanza de lo que ocurre en el proceso de inconstitucionalidad–.
Por ello, resulta congruente trasladar y aplicar a esta modalidad de amparo, en lo
pertinente, algunas de las reglas utilizadas en el proceso de inconstitucionalidad a fin de depurar
y delimitar con precisión y claridad los términos en los que se efectuará la confrontación entre la
disposición impugnada y la Constitución.
No obstante, es imperativo acotar –tal como se efectuó en la Sentencia de fecha 6-IV-
2011, emitida en el Amp. 890-2008– que, si se opta por la vía del amparo para cuestionar
constitucionalmente una actuación normativa imputada al legislador, dicho proceso no solo
deberá cumplir con los requisitos de procedencia establecidos para los procesos de
inconstitucionalidad, sino que, además, para su adecuada tramitación, el sujeto activo
necesariamente deberá atribuirse la existencia de un agravio personal, directo y de
trascendencia constitucional dentro de su esfera jurídica, es decir, lo argüido por aquel debe
evidenciar, necesariamente, la afectación de alguno de sus derechos fundamentales.
2. De ahí que, en el caso que nos ocupa, el objeto de la controversia puesta en
conocimiento de este Tribunal estriba en determinar si el Concejo Municipal de San Marcos: (i)
conculcó el derecho a la propiedad
–
por la inobservancia del principio de reserva de ley
–
de la
sociedad CTE, S.A. de C.V., al emitir el art. 9 del Decreto Municipal n° 2, de fecha 24-IV-2015,
mediante el cual reformó el art. 12.B.VII.16 de la OTSMSM, en la medida en que contempla una
“
tasa
”
por cuyo pago no se recibe ningún servicio por parte del municipio; o (ii) bajo el principio
de eventualidad procesal, vulneró el derecho a la propiedad
–
por la inobservancia del principio de
capacidad económica
–
, pues no existe equiparación entre el monto que el contribuyente paga por
esa tasa y la contraprestación que recibe por parte del municipio.
IV. 1. El derecho a la propiedad faculta a su titular a: (i) usar libremente los bienes, que
implica la potestad del propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que
pueda rendir; (ii) gozar libremente de los bienes, que se manifiesta en la posibilidad del dueño de
recoger todos los productos que derivan de su explotación; y (iii) disponer libremente de los
bienes, que se traduce en actos de enajenación sobre la titularidad del bien.
Las modalidades del derecho a la propiedad, esto es, el libre uso, goce y disposición de
los bienes, se efectúan sin otras limitaciones más que las establecidas en la Constitución o en la
ley, siendo una de estas limitaciones la función social, según lo establecido en el art. 102 inc. 1°
de la Cn.
limita a la tutela del derecho real de dominio que regula la legislación civil, sino que, además,
abarca la protección de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas por un
sujeto determinado y sobre los cuales este alega su legítima titularidad.
2. A. Por otro lado, tal derecho se encuentra estrechamente relacionado con los tributos y,
en razón de tal conexión, tanto los principios formales (reserva de ley y legalidad tributaria)
como los principios materiales (capacidad económica, igualdad, progresividad y no confiscación)
del Derecho Constitucional Tributario funcionan como garantías en sentido amplio de ese
derecho. Por ello, la inobservancia o el irrespeto a alguno de esos principios puede ocasionar una
intervención ilegítima en el citado derecho fundamental, por lo que su vulneración puede ser
B. Respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria, en la Sentencia de fecha
23-XI-2011, pronunciada en el Amp. 311-2009, se sostuvo que este tiene como finalidad
garantizar, por un lado, el derecho a la propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público
–dimensión individual– y, por otro lado, el principio de autoimposición, esto es, que los
ciudadanos no paguen más contribuciones que aquellas a las que sus legítimos representantes han
prestado su consentimiento –dimensión colectiva–.
Dicho principio tiene por objeto que un tema de especial interés para los ciudadanos –es
decir, el reparto de la carga tributaria– dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los
principios que rigen su actividad, asegura de mejor manera la conciliación de intereses
contrapuestos en ese reparto. Así, en nuestro ordenamiento jurídico la reserva de ley tributaria
a establecer tasas y contribuciones especiales, por lo que la reserva solo afecta a esta clase de
tributos cuando son de alcance nacional.
Sentencia de fecha 5-X-2011, pronunciada en el Amp. 587-2009, se sostuvo que las personas
deben contribuir al sostenimiento de los gastos del Estado en proporción a su aptitud económico-
social, limitando de esa manera a los poderes públicos en el ejercicio de su actividad financiera.
Así, dicho principio condiciona y modula el deber de contribuir de las personas, constituyéndose
en un auténtico presupuesto y límite de la tributación. En todo caso, la capacidad económica es
una exigencia tanto del ordenamiento tributario globalmente como de cada tributo.
La capacidad económica generalmente se mide por medio de cuatro indicadores: (i) el
patrimonio; (ii) la renta; (iii) el consumo; o (iv) el tráfico de bienes. Teniendo en cuenta lo
anterior, en las Sentencias de fechas 22-IX-2010 y 2-II-2011, emitidas en los Amps. 455-2007 y
1005-2008, respectivamente, se sostuvo que el legislador solo puede elegir como hechos que
generen la obligación de tributar aquellos que, directa o indirectamente, revelen cierta
capacidad económica y, de manera congruente, la base o elemento para establecer la intensidad
del gravamen también debe reflejar dicha capacidad. En otras palabras, es obligatorio al
configurar el hecho generador y la base imponible tener en cuenta situaciones, aspectos o
parámetros que revelen capacidad económica para soportar la carga tributaria.
3. En la Sentencia de fecha 15-II-2012, emitida en el proceso de Inc. 66-2005, se
estableció que la tasa es el tributo cuyo hecho generador está integrado por una actividad o
servicio divisible del Estado o Municipio, hallándose esa actividad relacionada directamente con
el contribuyente.
La jurisprudencia de este Tribunal –v. gr., en la Sentencia de fecha 30-IV-2010,
pronunciada en el Amp. 142-2007– ha caracterizado a las tasas con los siguientes elementos: (i)
es un gravamen pecuniario, que puede regularse en una ley u ordenanza municipal y frente al
cual el Estado o el Municipio se comprometen a realizar una actividad o contraprestación, la
cual debe plasmarse expresamente en su texto; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, a
fin de posibilitar su particularización; y (iii) se trata de actividades que el Estado o el Municipio
no pueden dejar de prestar porque nadie más está facultado para desarrollarlas.
En resumen, las características propias y esenciales de la tasa son, por un lado, que el
hecho generador supone un servicio vinculado con el obligado al pago; y, por otro, que dicho
servicio constituye una actividad estatal inherente a la soberanía. Es decir, para que exista una
tasa debe haber una contraprestación realizada por el Estado o el Municipio que se particulariza
en el contribuyente y, además, dicha contraprestación no puede ser efectuada por un ente
privado.
V. Desarrollados los puntos previos, se debe analizar si la actuación de la autoridad
demandada se sujetó a la normativa constitucional.
1. A. El amparo contra ley no es un mecanismo procesal cuya finalidad sea la de
impugnar la constitucionalidad de una disposición secundaria en abstracto, sino la de proteger los
derechos fundamentales cuando por la emisión de una determinada disposición su titular estima
que estos le han sido lesionados. En virtud de ello, durante la tramitación de este tipo de proceso
constitucional, la parte actora deberá comprobar que efectivamente se encuentra en el ámbito de
aplicación de la disposición considerada inconstitucional y, además, que esta es lesiva de sus
derechos.
Entonces, la sociedad demandante tiene la carga de la prueba, es decir, la obligación de
comprobar la existencia del hecho que fundamenta su pretensión, el cual consiste, en el presente
caso, en la aplicación de una tasa en la circunscripción territorial del Municipio de San Marcos,
cuyo hecho imponible supuestamente infringe el derecho a la propiedad por la inobservancia de
los principios de reserva de ley o, bajo el principio de eventualidad procesal, de capacidad
económica.
B. Las partes ofrecieron como prueba, entre otros, los siguientes documentos: (i) copia de
constancia de emisión de licencia de fecha 20-V-2015, extendida por la Jefa del Departamento de
Ordenamiento Territorial de la Alcaldía de San Marcos, a favor de la sociedad CTE, S.A. de
C.V., en virtud de los 2,772 postes instalados por la última en la circunscripción territorial del
municipio de San Marcos; y (ii) copia de estado de cuenta, emitido por el Departamento de
Cuentas Corrientes de la Alcaldía de San Marcos, de fecha 6-XI-2015, donde se establece lo
adeudado por la sociedad CTE, S.A. de C.V., referente al tributo impugnado.
Con la documentación antes relacionada –que se adecúa a lo prescrito en los arts. 330 y
343 del Código Procesal Civil y Mercantil–se ha comprobado que la sociedad actora posee
postes de servicios de telecomunicaciones instalados dentro de la circunscripción territorial del
Municipio de San Marcos, departamento de San Salvador; por lo que se encuentra dentro del
ámbito de aplicación de la disposición impugnada.
2.
Establecido lo anterior, es preciso advertir que las pretensiones de la parte actora se
examinarán de conformidad con el principio de eventualidad procesal, siguiendo el orden que
ella propone. Por ende, únicamente en el caso de desestimarse la primera resultará necesario
conocer sobre la segunda.
Así, corresponde examinar el primero de los argumentos planteados por la sociedad
demandante. Para ello, se debe analizar la naturaleza del tributo cuestionado con la finalidad de
determinar si existe un servicio jurídico o administrativo como contraprestación por la obligación
contenida en aquel y, en caso de acreditarse la existencia de tal servicio, si el contenido de este es
susceptible de ser gravado mediante una tasa municipal.
A. La sociedad demandante alegó que el tributo impugnado es un impuesto y no una tasa,
ya que por su pago no recibe ningún servicio por parte del Municipio de San Marcos. Por su
parte, la autoridad demandada afirmó que la tasa contenida en la OTSMSM, cuya
constitucionalidad se cuestiona, fue creada con base en sus facultades constitucionales y legales
relativas a la autonomía municipal.
B. Los arts. 5 y 129 de la LGTM prescriben que las tasas municipales se generan en
virtud de aquellos servicios públicos de naturaleza jurídica o administrativa prestados por los
municipios. En ese sentido, para justificar constitucionalmente el cobro de una tasa, la normativa
respectiva deberá establecer con precisión cuál es la actividad que se generará como
contraprestación por el cobro del canon, como podrían ser, por ejemplo, la extensión de un
permiso, una licencia, una autorización –servicios jurídicos o administrativos– o una actividad
material, siempre que pueda determinarse sin duda alguna que esta es consecuencia directa del
pago de ese tributo.
C. a. El art. 9 del Decreto Municipal n° 2, de fecha 24-IV-2015, mediante el cual se
reformó el art. 12.B.VII.16 de la OTSMSM, prescribe la existencia de una licencia para mantener
instalados postes de servicios de telecomunicaciones dentro de la circunscripción territorial del
Municipio de San Marcos. En tal sentido, se advierte que por el pago del citado tributo el
municipio se encuentra en la obligación de extender una licencia que faculte al contribuyente
para desarrollar tal actividad. Así, dicho precepto regula un servicio público de carácter jurídico
que los sujetos obligados al pago reciben como contraprestación.
b. Ahora bien, para que un tributo pueda ser constitucionalmente calificado de “tasa” no
solo se debe analizar si por su pago se realiza una contraprestación, sino también cuál es el
contenido del servicio que se brinda. Tal como se acotó en el párrafo anterior, en el presente caso
el hecho generador del tributo impugnado está constituido formalmente por la emisión de una
licencia para que postes de servicio de telecomunicaciones puedan mantenerse instalados en el
Municipio de San Marcos.
crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas, así como gestionar libremente las
materias de su competencia. Con ello, la Constitución fortalece un aspecto esencial de la
autonomía municipal: el relativo a los ingresos tributarios.
En razón de ello, el art. 4 n° 23 del Código Municipal (CM) prescribe que es competencia
de las municipalidades regular el “... uso de parques, calles, aceras y otros sitios municipales”. El
art. 61 del CM establece que son bienes del Municipio “[l]os de uso público, tales como plazas,
áreas verdes y otros análogos; [así como] [l]os bienes muebles o inmuebles, derechos o acciones
que por cualquier título ingresen al patrimonio municipal o haya adquirido o adquiera el
municipio o se hayan destinado o se destinen a algún establecimiento público municipal”. Por su
parte, el art. 130 de la LGTM señala que están afectos al pago de tasas los servicios públicos que
representan uso de bienes municipales.
De lo anterior se colige que, como parte de la facultad tributaria que les confiere el art.
204 ord. 1° de la Cn., los municipios son competentes para regular el uso de espacios públicos
propios o encomendados a su administración.
d. En consecuencia, dado que el Municipio de San Marcos se encuentra Acuitado para
proporcionar la contraprestación contenida en la disposición impugnada, se concluye que esta
no vulnera el derecho a la propiedad de la sociedad actora, por la inobservancia del principio de
reserva de ley en materia tributaria; por lo que resulta procedente declarar que no ha lugar la
pretensión planteada en relación con dichos derecho y principio constitucional.
3. Corresponde ahora examinar la segunda pretensión planteada por la sociedad actora, es
decir, la referida a que la tasa impugnada vulnera su derecho a la propiedad, por la inobservancia
del principio de capacidad económica, ya que, aparentemente, no existe equiparación entre el
monto que el contribuyente paga por esa tasa y la contraprestación que recibe por parte del
municipio.
A. a. En relación con la supuesta inobservancia del principio de capacidad económica, es
preciso acotar que en la Sentencia de fecha 10-X-2012, pronunciada en el proceso de Inc. 15-
2012, se sostuvo que las tasas se rigen por el principio de beneficio y no por el de capacidad
económica. En tal sentido, su configuración requiere la existencia de una actividad estatal que
favorece de manera particular al sujeto pasivo de la tasa, es decir, existe un provecho específico
para el obligado al pago, el cual puede ser de naturaleza jurídica o mixta, según sea la actividad
estatal respectiva. Así, la capacidad económica no es exigible en las tasas, aunque en algunos
supuestos concretos se puede tomar en consideración dicho principio para la emisión de ese tipo
de tributos.
En el presente caso, del análisis del tributo en cuestión se advierte que el Concejo
Municipal de San Marcos no tomó en consideración para su emisión el principio de capacidad
económica, pues estructuró la tasa impugnada con base en el principio de beneficio. Dicho
provecho deriva de la extensión de una licencia para que los sujetos pasivos de la obligación
tributaria puedan mantener instalados postes del tendido telefónico dentro de la circunscripción
territorial de dicho municipio.
b. Además, en la Sentencia de fecha 20-II-2013, emitida en el proceso de Amp. 617-2010,
se afirmó que la sola verificación de la proporcionalidad en el sentido estrictamente tributario de
correlación matemática entre, por un lado, el quantum de una tasa, y por otro lado, el costo del
servicio, el beneficio para el contribuyente o la capacidad económica de este, es una cuestión que
carece de relevancia constitucional y, que por ello, no puede ser sometida a conocimiento de este
Tribunal en esos términos.
B. En virtud de lo anterior, se concluye que la autoridad demandada no inobservó el
principio de capacidad económica y, por tanto, no vulneró el derecho a la propiedad de la
sociedad actora, razón por la cual debe desestimarse este punto de la pretensión planteada por
la referida sociedad.
POR TANTO, con base en las razones expuestas y lo prescrito en los arts. 2, 131 ord. 6° y
República, esta Sala FALLA: (a) Declárese que no ha lugar el amparo solicitado por la sociedad
Compañía de Telecomunicaciones de El Salvador, S.A. de C.V., contra el Concejo Municipal de
San Marcos, departamento de San Salvador, por no existir vulneración al derecho a la propiedad
de dicha sociedad, por la inobservancia de los principios de reserva de ley y de capacidad
económica; (b) Cesen los efectos de la medida cautelar adoptada y confirmada por resoluciones
de fechas 25-IV-2016 y 27-V-2016, respectivamente; y (c) Notifíquese.
A. PINEDA-----------F. MELENDEZ-----------E. S. BLANCO R.-----------R. E. GONZALEZ-----
PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------E.
SOCORRO. C.--------SRIA.-------RUBRICADAS.-
