Sentencia nº 390-2005 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 5 de Septiembre de 2006

• Fecha de Resolución: 5 de Septiembre de 2006
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 390-2005
• Tipo de Proceso: AMPAROS
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

390-2005

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las trece horas con cuarenta y nueve minutos del día cinco de septiembre de dos mil seis.

Por recibido el escrito firmado por la Jefa de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional (UACI) del Instituto Salvadoreño del Seguro Social; junto con la documentación que acompaña tal cual se detalla en la razón de presentado suscrita por la Secretaria de este Tribunal a fs. 178v.

El presente proceso de amparo constitucional se inició mediante demanda presentada por el señor M.T.Q.C., mayor de edad, actuando en su carácter de representante de la sociedad Droguería Marco-Med, Sociedad Anónima de Capital Variable que puede abreviarse Droguería Marco-Med, S.A. de C.V contra actos de la Jefa de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional del Instituto Salvadoreño del Seguro Social que considera vulneran los derechos constitucionales de su representada.

Han intervenido en el proceso, además de la parte actora, la autoridad demandada y el F. de la Corte.

Vistos los autos, y considerando:

1. La actora, por medio de su representante, manifestó en síntesis en su demanda que reclama contra la imposición de varias multas resultado del incumplimiento de una serie de contratos de licitación pública, ya que -a su decir- éstas fueron impuestas de forma automática sin haberle brindado la oportunidad previa de controvertirlas, pues la autoridad demandada justificó su actuación remitiéndose a las cláusulas de los respectivos contratos que determinan el régimen de las multas. Que con dicha actitud, se ignoró lo prescrito tanto en la Constitución como en las normativas secundarias aplicables, ya que si bien éstas últimas no prescribían un procedimiento específico previo a la imposición de multas, era obligación de la autoridad administrativa -el J. de la antigua Proveeduría Específica, hoy Unidad de Contrataciones y Adquisiciones Institucional del ISSS- aplicar directamente la Constitución a fin de llenar tal vacío, respondiendo negativamente, además, a algunos escritos de reclamo que presentó en los que le hacía notar la arbitrariedad e inconstitucionalidad de la imposición de dichas sanciones. Por todo ello, considera se le han violentado sus derechos constitucionales, razones por las que pidió se declarara ha lugar al amparo solicitado.

   Por auto a fs. 22, se previno a la impetrante que aclarara conceptos en su demanda, prevención que fue evacuada por escrito y documentación presentados el día diecinueve de agosto de dos mil cinco. Ante ello, mediante interlocutoria pronunciada el siete de septiembre de ese mismo año, se admitió la demanda presentada, se declaró sin lugar la suspensión de los efectos de los actos reclamados, y se pidió informe a la autoridad demandada, quien, al contestarlo, manifestó que los actos reclamados no eran ciertos.

   Posteriormente, de conformidad a lo establecido en el artículo 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se confirió audiencia al F. de la Corte, quien no hizo uso de la misma.

   Mediante auto del veintiséis de octubre de dos mil cinco, se confirmó la no suspensión del acto reclamado y, de conformidad al artículo 26 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se pidió nuevo informe a la autoridad demandada, quien al rendirlo realizó una particularización de los diversos contratos por cuyas multas se reclama, manifestando que la mayoría de ellos fueron firmados antes de la vigencia de la actual Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP), por lo que no existía norma que regulara la imposición de multas y que, además, los mismos contratos establecían claramente la posibilidad de imponer éstas ante el incumplimiento de alguna de las estipulaciones pactadas. Además, argumentó que la impetrante había dejado transcurrir un tiempo demasiado largo desde la imposición de las multas y la promoción de este amparo, lapso que -a su decir- dificulta la obtención de prueba de descargo, y que lo perseguido por la demandante, en realidad, es "(...) cambiar una situación jurídica consolidada", pues se le garantizó plenamente el derecho de audiencia.

   Se confirieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, al F. de la Corte y a la parte actora. El Fiscal de la Corte, al evacuarlo, señaló textualmente: "Advierto que en el presente caso, hay una manifiesta inconformidad por las resultas del caso y, visto el informe rendido por los Funcionarios demandados y, analizado el mismo, el que goza de la presunción de veracidad, estimo que caemos en la esfera del Art. 13 L. Pr. Cn., traduciéndose en un asunto de mera legalidad". Por su parte la actora, siempre por medio de su representante, hizo hincapié en lo expuesto en su demanda, en el sentido que si bien las normativas específicas aplicables al caso concreto no contemplaban un procedimiento para brindar la oportunidad de ser escuchado previo a la imposición de multas, esto "no era -ni es- óbice para que la autoridad demandada- dada la eficacia directa de la norma constitucional- hubiese integrado el vacío legal que suponía la no consagración de un procedimiento específico para conocer y resolver sobre tal situación y así aplicar directamente la Constitución, siguiendo un procedimiento que garantizase el derecho de audiencia y defensa de mi representada (...)". Y, para reforzar sus argumentos, citó jurisprudencia de esta S., y refutó la manifestado por el Fiscal de la Corte -en cuanto a que la pretensión traída a conocimiento de esta S. no tiene trascendencia constitucional.

   Mediante interlocutoria de fecha catorce de diciembre de dos mil cinco, se abrió el proceso a pruebas por el plazo de ocho días, de conformidad al artículo 29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, período dentro del cual ambas partes incorporaron abundantes probanzas documentales.

   Posteriormente, se confirieron los traslados que ordena el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, al F. de la Corte y a la actora. El Fiscal de la Corte se limitó a ratificar los conceptos vertidos en la contestación al primer traslado que le fue conferido, mientras que la sociedad pretensora -siempre por medio de su representante- recalcó lo expuesto en sus anteriores intervenciones, especialmente lo atinente al pago de las multas que, según la autoridad demandada, constituye aceptación tácita de éstas. En ese sentido, argumentó que las multas fueron impuestas automáticamente y sin haber seguido diligencias previas; asimismo, citó el precedente jurisprudencial estimatorio de esta S. en un proceso anterior que, a su juicio, guarda "inmensa similitud" con este caso, por lo que ratificó su solicitud que se "invalidaran" las multas reclamadas.

   Seguidamente, se confirió el traslado correspondiente a esta fase del proceso a la autoridad demandada, quien, al evacuarlo, ratificó los alegatos vertidos en anteriores etapas procesales, así como diferenció entre varios contratos por cuyos incumplimientos se impusieron las multas cuestionadas, y, textualmente, afirmó: "dentro de los contratos relacionados, se establece la cláusula II ordinal segundo que el suministrante se obliga a pagar una multa en caso de incumplimiento de alguna de las estipulaciones del mismo, salvo caso fortuito o fuerza mayor, lo que no se demostró en estos casos (...) por lo que se aplicaron las multas respectivas, y en caso que el demandante hubiese considerado la existencia de esas circunstancias, no lo hizo de conocimiento de este Instituto, a efecto de valorar la procedencia de no aplicar tal sanción (...)---no existe el agravio reclamado por el demandante en los términos en que lo ha planteado, ya que los hechos que se alegan en el presente proceso, sucedieron varios años atrás, y es hasta ahora que se activa este proceso constitucional para supuestamente restablecer derechos constitucionales (...)".

   Finalmente, por escrito a fs. 178, la autoridad demandada presentó un escrito mediante el cual anexó copia certificada de un documento, a su juicio, útil para reforzar su posición. Con esta última intervención quedó el proceso en estado de dictar sentencia definitiva.

2. Corresponde ahora realizar el examen de la pretensión planteada, y para ello, deben tomarse en cuenta las argumentaciones expuestas tanto por la parte actora como por la autoridad demandada.

   La actora ha expuesto desde la incoación de su demanda que reclama contra varias multas impuestas como resultado del incumplimiento de una serie contratos de licitación pública, ya que éstas fueron inflingidas de forma automática sin haberle brindado la oportunidad previa de controvertirlas, pues la autoridad demandada justifica su actuación en la aplicación de las cláusulas de los respectivos contratos. Que si bien las normativas secundarias aplicables no prescribían un procedimiento específico previo a la imposición de multas, era obligación de la autoridad administrativa encargada de imponerlas (la antigua Proveeduría Específica, hoy Unidad de Contrataciones y Adquisiciones Institucional del ISSS) aplicar directamente la Constitución a fin de llenar tal vacío. Por su parte, la autoridad demandada ha justificado su proceder afirmando que se apegó a lo establecido en las normativas secundarias establecidas -la antigua Ley de Suministros, su respectivo Reglamento, y el Reglamento de Adquisición de Bienes Muebles y Ejecución de Obras y Contratación de Servicios no Personales del Instituto Salvadoreño del Seguro Social-, normativas que, según ella, facultaban para la imposición de multas ante el incumplimiento de lo pactado en los contratos respectivos. Además, dicha autoridad ha diferenciado ciertos contratos dado que, uno de ellos, a su decir, no fue firmado con la ahora pretensora; y en el otro, se habría brindado a la demandante la oportunidad de justificar el incumplimiento del contrato.

   En atención a lo expuesto, el análisis de la pretensión objeto de estudio deberá necesariamente ajustarse al siguiente orden: a) realizar una reseña de las categorías materiales y procesales invocadas por la parte actora; b) analizar el contenido de las sanciones administrativas como actos de naturaleza punitiva; c) establecer cuál era el procedimiento que la autoridad demandada debía aplicar para la imposición de las sanciones en casos como el presente; y d) verificar si, en el caso en estudio, la autoridad demandada siguió el procedimiento o las diligencias pertinentes previo a imponer las sanciones cuestionadas.

   En este punto es menester hacer la salvedad que este Tribunal omitirá hacer consideraciones sobre la supuesta violación al derecho de defensa y a la seguridad jurídica, ya que, de la relación de hechos efectuada en concordancia con el auto de admisión de la demanda -fs. 29- es evidente que las categorías jurídicas que, en todo caso, le habrían sido vulnerados a la sociedad impetrante sería el derecho de audiencia con afectación a su patrimonio, esto es, a su derecho de propiedad.

   1. 1. El derecho de audiencia está contemplado en el art. 11 de la Constitución. Tal disposición constitucional establece en su inciso primero que "Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa"; por ello, dicho derecho se caracteriza, en primer lugar, por ser un derecho de contenido procesal, instituido como un pilar fundamental para la protección efectiva de los demás derechos de los gobernados, estén o no reconocidos en la Constitución. El respeto al derecho de audiencia es una obligación de todas las autoridades estatales, pues tienen que proceder conforme lo prescribe tal disposición constitucional, inclusive si en la ley secundaria no se establece procedimiento previo para privar de un derecho a una persona.

      Lo anterior, significa que este derecho se vuelve efectivo frente a las leyes, es decir, que los entes con potestades normativas tienen que instituir, en los procedimientos que creen, oportunidad al gobernado de ser escuchado en su defensa por las autoridades encargadas de aplicarlos, antes de realizar algún acto de privación de derechos.

      En efecto, la exigencia del proceso o procedimiento previo supone dar al sujeto pasivo, y demás intervinientes, la posibilidad de exponer sus razonamientos y defender sus derechos de manera plena. Y es que, hacer saber al sujeto contra quien se realiza el proceso o procedimiento, la infracción, ilícito o ilegalidad que se le reprocha, y facilitarle el ejercicio de los medios de defensa, constituyen circunstancias ineludibles para el goce irrestricto del derecho de audiencia. Por todo ello, esta S. afirma que existe violación al derecho constitucional de audiencia cuando el afectado por la decisión estatal no ha tenido la oportunidad real de defensa, privándole de un derecho sin el correspondiente proceso o procedimiento, o cuando en el mismo no se cumplen las formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan el derecho de audiencia.

      2. En lo que respecta al derecho de propiedad -cuyo génesis se encuentra en el artículo 2 de la Constitución- éste debe entenderse como la plena potestad sobre un bien, que a la vez contiene la potestad de poder ocuparlo, servirse de él de cuantas maneras sea posible, y la de aprovechar sus productos y acrecimientos, así como la de modificarlo y dividirlo. El derecho de propiedad, pues, se concibe como un derecho real -naturaleza jurídica- y absoluto en cuanto a su oponibilidad frente a terceros, limitado únicamente por el objeto natural al cual se debe: la función social.

      Además, en reiterada jurisprudencia -verbigracia, en la sentencia de amparo ref. 656-2001 del dieciséis septiembre de dos mil dos- se ha dicho que se entiende por derecho de propiedad la facultad que tiene una persona para disponer libremente de sus bienes, en el uso, goce y disfrute de ellas, sin ninguna limitación que no sea generada o devenida por la ley o la Constitución, y que ésta última prevé distintos artículos conexos que se refieren a ella. De cada uno se colige, por un lado, su naturaleza constitucional, por otro, la posibilidad de tenencia por parte de cada uno de los gobernados sobre una cosa determinada y, finalmente, las limitaciones que al respecto el constituyente hace.

      La previsión de la ley y la Constitución en cuanto a tal derecho y su regulación funcionan como garantía de tenencia para cada gobernado, y su vulneración es la que habilita el conocimiento de este Tribunal vía amparo constitucional.

      Siendo entonces el derecho de propiedad, en El Salvador, una categoría subjetiva protegible por la vía del amparo constitucional, debe reconocerse que cualquier acto privativo de ella que afecte su contenido esencial, estaría afectado de inconstitucionalidad b) El artículo 14 de la Constitución prescribe que "Corresponde únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas. No obstante, la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta por cinco días o con multa, la cual podrá permutarse por servicios sociales prestados a la comunidad." (itálica suplida), es decir, en dicha norma se plasma la excepción al principio de exclusividad de la jurisdicción en relación con la potestad sancionatoria de la administración pública.

      En ese orden de ideas, es menester destacar que el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, no sólo se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan tal competencia, sino que también se manifiesta en manos de la administración pública al momento en que ésta realiza la denominada "actividad de policía administrativa". La materialización de la función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi técnicamente se conoce como "potestad sancionadora de la administración".

      Sobre la naturaleza jurídica de las sanciones, esta Sala manifestó en la sentencia en el proceso ref. 809-99 dictada a las doce horas y treinta minutos del día quince de mayo de dos mil uno, que: "La sanción administrativa es un acto de gravamen, un acto, por tanto, que disminuye o debilita la esfera jurídica de los particulares, bien sea mediante la privación de un derecho (prohibición de una determinada actividad, a la que la doctrina denomina sanción interdictiva), bien mediante la imposición de un deber antes inexistente (sanción pecuniaria)". Es decir, la sanción administrativa es un acto que implica punición por una actuación u omisión que la administración determina como contrario a la ley.

      Sin embargo, esta potestad sancionatoria o sancionadora implica, lógicamente, la obligación de la autoridad administrativa de ejercerla con responsabilidad para que su ejercicio no degenere en arbitrariedad del poder público. Este ejercicio responsable implica, pues, el respecto a los derechos de los administrados o sujetos acreedores de la sanción a infligir, independientemente de los motivos justificativos de éstas.

   3. Previo a entrar a analizar cuál era el procedimiento aplicable al caso concreto, es necesario hacer notar que la sociedad impetrante reclama, en total, contra veintiséis multas impuestas por supuestos incumplimientos de varios contratos -detallados a fs. 1-, firmados en diferentes fechas entre los años mil novecientos noventa y siete a dos mil.

      En ese sentido, en primer lugar, es necesario referirse a la antigua Ley de Suministros publicada en el Diario Oficial número 283 Tomo 139 del veintiséis de diciembre de mil novecientos cuarenta y cinco, normativa que regulaba la vigencia de los contratos de suministros celebrados entre la administración pública y entidades particulares. Dicha ley era sumamente escueta al referirse al tema de las multas como sanciones administrativas, así, en su artículo 29 prescribía: "Todo adjudicatario de un suministro mayor de QUINIENTOS COLONES, y siempre que la mercadería no sea de entrega inmediata, deberá rendir caución por cantidad suficiente para responder por el incumplimiento del contrato. La forma de caución, la cuantía y condición de las multas serán determinadas por el Reglamento de esta Ley". Sin embargo, dicho Reglamento, al referirse a las multas en su artículo 7º, sólo las enfocaba desde el punto de vista del establecimiento de la cuantía de las mismas así como la posibilidad de una prórroga para el cumplimiento contractual -a juicio prudencial del contratante-, pero nada decía acerca de un procedimiento previo a seguir.

      En este punto es menester hacer notar que la autoridad demandada, en su defensa, ha manifestado que cumplió lo prescrito en un reglamento específico que existía en el ámbito de los contratos celebrados por la entonces Proveeduría Específica del Instituto Salvadoreño del Seguro Social con las diversas personas naturales o jurídicas suministrantes, concretamente el Reglamento para la Adquisición de Bienes Muebles y Ejecución de Obras y Contratación de Servicios No Personales del Instituto Salvadoreño del Seguro Social. En ese sentido, se tiene que dicha normativa interna del ISSS, en su artículo 66 inciso segundo prescribía que para la imposición de las sanciones que correspondan por incumplimientos contractuales o actuaciones indebidas de mala fe, "deberá oírse previamente al interesado".

      Asimismo, nota este Tribunal que, la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (LACAP) publicada en el Diario Oficial Número 88 Tomo 347 del quince de mayo de dos mil -que entró en vigencia cuarenta y cinco días después de su publicación-, en su artículo 85, y al igual que la derogada Ley de Suministros, se enfoca principalmente a detallar las cuantías de las multas moratorias a imponer ante el incumplimiento de contratos con la Administración. Sin embargo, y a pesar de que no detalla qué tipo de diligencias o procedimiento deberían observarse previo a imponer las sanciones administrativas pecuniarias conocidas como multas, en el inciso final de la disposición en comento prescribe que éstas "se determinarán con audiencia del contratista".

      De lo anteriormente expuesto se colige que, efectivamente, no existía ni aún existe un procedimiento reglado y detallado en cuanto al tipo de diligencias que deben seguirse para la imposición de sanciones pecuniarias como las hoy cuestionadas.

      Ahora bien, en este punto es menester traer a colación lo manifestado por esta S. en reciente jurisprudencia, específicamente en la sentencia del proceso de amparo ref. 969-2003 pronunciada a las doce horas y veintidós minutos del día nueve de febrero de dos mil cinco -la cual, a su vez, se remitió a una sentencia precedente- y en la que se dijo: "esta S. concluye que, para la imposición de la multa de que fue objeto el señor (...), no existía un procedimiento previo en el cual el eventual perjudicado pudiera manifestar argumentos de descargo frente al incumplimiento contractual que se le adjudicaba. De ahí que, como se señaló en el amparo 378-99, sentencia de 26/VI/2000, en ausencia de un procedimiento legal previo a la determinación e imposición de la multa [la autoridad demandada de ese proceso], debió aplicar directamente la Constitución y proporcionar una participación activa del [demandante] (...) con el propósito de que éste pudiera intervenir y tener acceso a todo la información recabada y, con ello, tratar de desvirtuarla o justificarla, si lo estimare conveniente (...)---En efecto, como en el contrato suscrito y en la legislación secundaria aplicable al caso no existía ningún procedimiento previo a la imposición de la multa, y [la autoridad demandada] no procuró llenar el vacío aplicando directamente el artículo 11 de la Constitución, se concluye que el demandante de este amparo se encontró en una situación de desventaja (...) al no poder justificar, de alguna manera, su atraso en la entrega de la obra; por ello, con la imposición de la multa sin previo procedimiento se le violó [demandante] su derecho de audiencia, lo cual, además, incidió en que se le limitara su derecho a la libre disposición de sus bienes (...)".

      El precedente jurisprudencial traído a colación continúa: "Como complemento, vale mencionar, en primer lugar, que la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración, que entró en vigencia después de la materialización del contrato [del caso entonces en análisis] establece, en su art. 85, que las multas que se tengan que aplicar por incumplimientos contractuales de esta naturaleza, "(...) se determinarán con audiencia del contratista"; lo cual implica que, ahora, existe ya una concreción legislativa acorde con el criterio jurisprudencial ahora retomado y reforzado (...)".

      En concordancia con lo expuesto en los párrafos precedentes, se colige que la inexistencia de un procedimiento o diligencias regladas tanto bajo la vigencia de la Ley de Suministros y su respectivo reglamento, y aún la lacónica mención de "con audiencia del contratista" o "deberá oírse previamente" en la actual LACAP y en el antiguo Reglamento para la Adquisición de Bienes Muebles y Ejecución de Obras y Contratación de Servicios No Personales del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, respectivamente, de ninguna manera se constituyen en habilitaciones para que la autoridad contratante -en este caso, la Jefe de la antigua Proveeduría Específica, hoy Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional del ISSS- se apresuren a imponer multas sin seguir siquiera diligencias sumarias en las que el afectado tuviese, al menos, una mínima pero razonable oportunidad de defenderse o explicar el por qué de los incumplimientos a él imputados en la ejecución de los contratos celebrados con la administración pública.

   4. Expuestos los rasgos básicos de las categorías materiales y procesales invocadas por la parte actora, el contenido de las sanciones administrativas como actos de naturaleza punitiva en atención a la potestad sancionatoria de la administración, así como las diligencias que la autoridad demandada debía aplicar para la imposición de las sanciones en casos como el presente, corresponde ahora verificar si, en el caso en análisis, las multas impuestas por la Jefe de la Proveeduría Específica -hoy, UACI- del Instituto Salvadoreño del Seguro Social otorgó a la impetrante, al menos, esa mínima pero razonable oportunidad de defensa de la que se habló supra.

      En ese sentido, y dado que, como se mencionó anteriormente, son veintiséis multas por las que reclama la sociedad actora, resulta imprescindible particularizar el análisis respecto a dos de ellas, ya que, tanto de los alegatos de la autoridad demandada como de la prueba agregada a este proceso, se colige que dichas multas habrían sido impuestas bajo circunstancias que las hacen diferenciarse radicalmente de las otras veinticuatro sanciones reclamadas, por lo que habrá que individualizar el análisis de uno y otro grupo en apartados diferentes.

   1. i. En el primero de los casos diferenciados, sobre la multa impuesta en virtud del presunto incumplimiento al Contrato ref. M-454/98, constan agregadas en autos, a fs. 157 y 179, dos copias fotostáticas de dicho instrumento, en el cual se lee que éste fue firmado entre personeros del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el representante de la "Compañía Farmacéutica, S.A. de C.V.", es decir, con una persona jurídica que no es la sociedad peticionaria.

      Ante ello, al demostrarse que dicho contrato fue firmado con una sociedad distinta, no es posible establecer un nexo entre la multa supuestamente impuesta a la impetrante y el contrato antes dicho pues en todo caso se trataría de la figura conocida como el pago de lo no debido lo cual es ajeno a la naturaleza de este proceso, debiendo, en consecuencia, sobreseerse la queja constitucional planteada en lo que a dicha sanción administrativa pecuniaria se refiere.

      ii. En el segundo de los casos, en lo atinente a una de las tres multas impuestas por el supuesto incumplimiento del contrato ref. M-122/98, se tiene agregada a este expediente judicial a fs. 149, copia del contrato celebrado entre la demandante y el ISSS. Además, a fs. 151 se encuentra agregada una nota, con membrete de la sociedad actora, firmada por el representante de ésta, con fecha de recibido catorce de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, dirigida a la "Proveedora de Medicamentos" del ISSS, y la cual, en lo pertinente, textualmente dice: "(...) REF. CONTRATO EN PLAZA NO. 122/98 (RANIFUR)---EN ATENCIÓN A SU NOTA DE FECHA 01/DICIEMBRE/98, EN DONDE NOS HACE REQUERIMIENTO PARA LA ENTREGA DE FALTANTE POR 31,000 TABLETAS DE RANIFUR 125 MG., LE COMUNICO LO SIGUIENTE:---1. QUE DICHA MERCADERIA LAMENTABLEMENTE FUE ROBADA EN TRANSITO. (PARA SU COMPROBACION ADJUNTAMOS ACTA DE ROBO)---2. QUE EN VISTA DE QUE EL PROVEEDOR, NO ENVIA UNA RESPUESTA FAVORABLE A NUESTRA SOLICITUD Y QUE EL TRAMITE DE ENTREGA, TOMARA MUCHO TIEMPO; PREFERIMOS CANCELAR LA MULTA RESPECTIVA.---3. OTRA OPCIÓN SERIA QUE NOS PERMITAN ENTREGARLES DICHO FALTANTE DE OTRA MARCA, DE IGUAL CALIDAD..(MARCA:QUIMICA Y FARMACIA).--AGRADECEMOS SU COMPRENSIÓN AL RESPECTO Y ESPERAMOS CONTAR CON UNA RESPUESTA FAVORABLE A LA MISMA (...)". (Itálica suplida).

      En ese orden expositivo, se encuentra agregado a fs. 159, copia de una resolución pronunciada "en la Dirección General del ISSS" a las quince horas con cincuenta y cuatro minutos del veintiocho de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, con sello de la Subdirección General y de la Asesoría Jurídica de la "División de Abastecimiento" de dicha institución, y la que, literalmente, dice: "VISTAS LAS DILIGENCIAS RELATIVAS A DETERMINAR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA EN PLAZA NUMERO M-122/98, SUSCRITO ENTRE EL I.S.S.S. Y LA EMPRESA DROGUERIA MARCO-MED, S.A. DE C.V., ESTA DIRECCIÓN

      CONSIDERANDO:

      QUE SEGÚN CONSTA EN LAS RESPECTIVAS DILIGENCIAS, LA EMPRESA MENCIONADA NO REALIZARA LA ENTREGA DE 31,000 TABLETAS DEL PRODUCTO AMPARADO EN EL CODIGO 020202 (RANIFUR 150 MG. TABLETA), INFRINGIENDO DE ESA MANERA EL CONTRATO MISMO, POR LO CUAL SE HACE ACREEDORA A LA IMPOSICIÓN DE UNA MULTA EQUIVALENTE AL DIEZ POR CIENTO DEL PRECIO PACTADO, ESA SANCION BASADA EN LA CLÁUSULA II, NUMERAL SEGUNDO DEL CONTRATO ASÍ RELACIONADO, Y EL VALOR DE LA MERCADERIA INCUMPLIDA ES POR CUATRO MIL SETECIENTOS SETENTA Y CUATRO COLONES (¢4,774.00). Y EN BASE A LA CLÁUSULA ANTES MENCIONADA, IMPONESE A LA EMPRESA DROGUERIA MARCO-MED, S.A. DE C.V., UNA MULTA POR EL VALOR DE CUATROCIENTOS SETENTA Y SIETE COLONES CON CUARENTA CENTAVOS (¢477.40); QUE EQUIVALE AL DIEZ POR CIENTO DE ¢4,774.00.-MULTA QUE DEBERÁ SER PAGADA EN EL TERMINO DE DIEZ DÍAS CONTADOS A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE DE LA NOTIFICACIÓN DE ESTA RESOLUCIÓN. NOTIFÍQUESE".

      De lo antes expuesto se tiene que, en lo atinente a una de las multas impuestas por el incumplimiento del contrato en comento -concretamente, la que equivale a $54.56 (¢477.40), cuarta en la lista total de multas reclamadas, a fs. 1 de la demanda y de este expediente-, resulta obvio que la sociedad impetrante sí tuvo la oportunidad de ser escuchada ya que, como las fechas antes relacionadas lo evidencian, las autoridades del ISSS recibieron un escrito dirigida por ésta -en el que, incluso, aceptaba como alternativa cancelar la eventual multa-, y luego determinaron la imposición de la sanción pecuniaria en comento, lo que evidencia una sucinta pero suficiente concreción directa de lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución.

      Y es que, la inexistencia -en la normativa legal vigente entonces- de obligación de escuchar al gobernado a sancionar, no significa necesariamente la configuración ad hoc de todo un procedimiento detalladamente elaborado o de largas diligencias configuradas en varias etapas; pero sí, al menos, la concesión de una oportunidad razonable de ser escuchado y de controvertir los hechos previo a sufrir el peso del aparato punitivo de la administración.

      Por ello, y al demostrarse que, en lo atinente a esta multa en particular, sí existió la oportunidad antes dicha de ser escuchado, habrá que desestimar la queja constitucional planteada en lo que a ésta se refiere, dado que no existió la infracción al derecho de audiencia con transgresión al derecho de propiedad alegada por la impetrante.

   2. En lo que respecta al resto de las multas impuestas, esto es, por presuntos incumplimientos en los contratos M-097/99, M-059/99, M-175/2000, M-263/99, M-266/2000, M-013/2000, M-060/97, M-122/98 (en lo que atañe a las otras dos multas inflingidas, por las cantidades de $1737.12 y $3704.80, detalladas a fs. 1), y Compraventa en plaza 230/90, se tienen agregadas en este expediente judicial a fs. 64, 66, 70, 72, 76, 90, 108, 112, 114, 118, 120, 124, 126, 129, 132, 136, copias de facturas de las multas que la impetrante alega fueron impuestas por los incumplimientos a los contratos antes dichos - cuya lista completa fue detallada por ésta, se reitera, a fs. 1 de este expediente judicial-. En este punto es menester destacar que la autoridad demandada no ha negado la existencia tanto de los contratos como de las sanciones reclamadas, y ha justificado en todo momento la imposición de estas últimas en el hecho que los contratos establecían claramente que el contratista se obligaba a pagar la multa derivada de incumplimientos contractuales.

      En ese sentido, de la lectura de los instrumentos respectivos -cuyas copias están agregadas a fs. 152, 153, 159, 158, 154, 155, 160, y 149- resulta que, efectivamente, la cláusula "II, 2º" de los mismos prescribía la obligación del suministrante de "Garantizar el fiel cumplimiento de todas y cada una de las estipulaciones contenidas en el [respectivo] contrato, comprometiéndose en caso de incumplimiento a pagar una multa que, a juicio de la Dirección General, no será menor del diez por ciento del precio total del suministro, salvo fuerza mayor o caso fortuito legalmente comprobado".

      Sin embargo, en concordancia con lo prescrito en el Considerando anterior, es necesario hacer notar que lo estipulado en la cláusula transcrita no significaba que la autoridad estuviese exenta de seguir diligencias previas siquiera mínimas para brindar al suministrante o contratista la posibilidad de ser escuchado y explicar, en su caso, las razones del incumplimiento contractual con la administración pública previo a imponer la sanción correspondiente -tal cual sí se hizo en el caso expuesto en el apartado ii del literal anterior-. Esto es, se reitera que el ejercicio de la facultad punitiva de la administración no puede entenderse como de aplicación automática, pues, siendo que dicha potestad puede afectar los derechos de los gobernados, es responsabilidad de las autoridades administrativas ejercerla con observancia de los derechos concedidos a aquéllos en la Constitución de la República.

      En este punto es menester hacer notar que, si bien en algunos casos la autoridad demandada ofreció probar que sí concedió audiencia a la sociedad impetrante previo a infligir una multa -fs. 42v, caso de la licitación sin contrato ref. CDM-05/2000- dicha circunstancia no fue efectivamente demostrada por ningún medio probatorio, como tampoco lo fueron en el resto de las multas reclamadas e indicadas en este apartado, ya que, se recalca, la autoridad demandada centró su defensa únicamente en citar lo estipulado en los contratos respectivos, tal cual se expuso supra.

      Ante ello, habrá que estimar la pretensión de la sociedad demandante en lo que a estas multas se refiere, al no haber constancia que, previo a su imposición, la autoridad demandada haya seguido diligencias siquiera sumarísimas en las que se hubiese brindado a la sancionada una posibilidad razonable de defenderse y brindar explicaciones.

3. Determinadas las violaciones constitucionales en la actuación de la autoridad demandada en lo que al punto referido en el apartado anterior se refiere, corresponde determinar tanto el efecto restitutorio de la presente sentencia estimatoria, como la responsabilidad de la autoridad demandada.

   1. De conformidad al artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, el efecto restitutorio de la sentencia que concede el amparo consiste en ordenar a las autoridades demandadas que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes del acto reclamado, con el propósito de cumplir siempre la tutela de la Constitución y el restablecimiento del derecho violado.

      Entonces, en el presente caso, el efecto restitutorio deberá concretarse a invalidar las referidas veinticuatro multas impuestas por el Jefe de la Proveeduría Específica -hoy, Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional- del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, a la sociedad Droguería Marco-Med, S.A. de C.V. Y, dado que ambas partes han afirmado que, a la fecha, los montos correspondientes por dichas sanciones han sido aplicados, esto implica que la autoridad demandada deberá conceder audiencia a la hoy peticionaria para efectos que ésta pueda controvertir los incumplimientos contractuales imputados, como paso previo y constitucionalmente necesario para determinar la procedencia de la liberación o devolución de dichos montos, sin perjuicio de los recursos legales -verbigracia, el proceso contencioso administrativo- que la sociedad actora tenga expeditos en caso de ser determinada su responsabilidad.

      En ese sentido, cabe hacer la aclaración que esta providencia no significa, en modo alguno, que la Sala se pronuncie sobre la veracidad de las circunstancias específicas por las que dichas multas fueron impuestas; sino únicamente que, del análisis del caso en estudio, se ha determinado que la autoridad demandada no cumplió con el requisito de otorgar una previa oportunidad de defensa a la sociedad afectada.

   2. Determinada la existencia de violación constitucional en la actuación de la autoridad demandada, corresponde ahora establecer lo relativo a su responsabilidad.

      En ese sentido, es menester acotar que la calidad subsidiaria de la responsabilidad estatal surge no sólo ante la ausencia o insuficiencia de bienes del funcionario, sino también cuando a éste no es dable imputársele culpa alguna. La responsabilidad del Estado, contraria a la del funcionario, deviene en objetiva, pues aquél no posee una voluntad única, consciente y libre, por lo que no puede actuar dolosa o culpablemente.

      En el caso particular se ha verificado que, con la imposición de las multas determinadas como inconstitucionales, la Jefatura de la antigua Proveeduría Específica, hoy Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, violentó los derechos constitucionales de la sociedad actora, siendo claro que dicha autoridad no ajustó su conducta a la normativa constitucional, tal como ha quedado señalado, razón por la cual queda a opción de la demandante, de conformidad al artículo 245 de la Constitución, la promoción del proceso civil correspondiente en la respectiva sede ordinaria, dadas las obligaciones que se derivan del pronunciamiento de esta Sala estimando la violación constitucional. Sin embargo, se advierte que la persona que desempeña actualmente la Jefatura de dicha Unidad administrativa fue nombrada en dicho cargo hasta el dieciséis de agosto de dos mil cinco -fs. 34-, es decir, mucho tiempo después de cometidos los actos inconstitucionales analizados, por lo que es evidente que no fue ella quien, en definitiva, cometió tales actos, siendo por ello inviable imputarle culpa alguna, por lo que la responsabilidad deberá desplazarse al Estado.

      POR TANTO: A nombre de la República y en aplicación de los artículos 2 y 11 de la Constitución, y artículos 31 ord 3º, 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta S.

      FALLA:

      (a) Sobreséese al presente proceso en lo que respecta a las multas relativas a incumplimientos del contrato ref. M-454/98, al haberse comprobado que éste fue celebrado por las autoridades del ISSS con otra sociedad; (b) D. no ha lugar al amparo promovido por la sociedad Droguería Marco-Med, S.A. de C.V contra acto de la Jefa de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional -antes, Proveeduría Específica- del Instituto Salvadoreño del Seguro Social mediante el cual se impuso la multa por un monto de $54.56 en relación al contrato 122-98, al haberse comprobado que dicha sanción sí fue precedida de una oportunidad razonable de defensa que concretó lo prescrito en el artículo 11 de la Constitución; (c) Declárese que ha lugar al amparo promovido por la sociedad Droguería Marco-Med, S.A. de C.V contra actos de la Jefa de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional -antes, Proveeduría Específica- del Instituto Salvadoreño del Seguro Social mediante los cuales se le impusieron el resto de multas reclamadas en este proceso, ya que dichos actos no fueron precedidos de un procedimiento o diligencias como indica el artículo 11 de la Constitución; (d) Vuelvan las cosas al estado que se encontraban antes del acto reclamado, en el sentido de dejar sin efecto las antes dichas multas a la sociedad impetrante, en los términos establecidos en el literal "a" del Considerando III de esta providencia; (e) queda expedito el derecho de la parte actora de promover ante el tribunal competente y conforme a la legislación procesal común, el proceso civil de daños morales y materiales, directamente contra el Estado, por haberse comprobado la violación constitucional alegada, en concordancia con lo prescrito en el artículo 245 de la Constitución de la República; y (f) N.. ---A.G.C.---V. de A.---J.N.C.S.---J.E.A.---M.C.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.