Sentencia nº 79-2005 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 14 de Diciembre de 2009

• Fecha de Resolución: 14 de Diciembre de 2009
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 79-2005
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

79-2005

FF SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas veintitrés minutos del catorce de diciembre de dos mil nueve.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el señor V.M.R.F., del domicilio de San Salvador, Departamento de San Salvador, por medio de su apoderado general judicial, licenciado F.E.U.V.F., impugnando la ilegalidad de la resoluciones pronunciadas por: a) el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, de fechas diecisiete, diecinueve y veinte de mayo de dos mil cuatro, mediante las cuales se le impone sanciones económicas, respecto de diversas parcelaciones; b) el Concejo Municipal de Ilobasco, por el Acuerdo Municipal número ocho, acta número seis de la sesión ordinaria del dieciocho de febrero de dos mil cinco, en la cual se acuerda imponer sanciones económicas por infracciones al Reglamento de la Ley de Urbanismo y Construcciones.

Han intervenido en el juicio: la parte actora, de la forma indicada; el Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano, y el Concejo Municipal de Ilobasco, como partes demandadas; la licenciada A.C.G.S. en su carácter de delegada y representante del F. General de la República.

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO 1. ALEGATOS DE LAS PARTES a) Actos Impugnados y autoridades demandadas.

La parte actora dirige su pretensión de ilegalidad contra: a) el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, por la emisión de las resoluciones 18-G-2000 y 21-R-2000 del diecisiete de mayo, 17-R-2000 y 20-R-2000 del diecinueve de mayo y finalmente la 19-R-2000 del veinte de mayo, todas del año dos mil cuatro, mediante las cuales se le impone sanciones económicas, respecto de las lotificaciones El Sitio, San Nicolás, Vista Hermosa, Planes de Ilobasco y M. de Huerta; b) el Concejo Municipal de Ilobasco, Acuerdo Municipal número ocho, acta número seis de la sesión ordinaria del dieciocho de febrero de dos mil cinco, en la cual se acuerda imponer sanciones económicas por infracciones al Reglamento de la Ley de Urbanismo y Construcciones. b) Circunstancias.

Manifiesta el demandante que con fecha veintisiete de marzo de dos mil el señor Alcalde Municipal de la ciudad de Ilobasco, solicitó la colaboración e intervención del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, a efecto de realizar una verificación en conjunto con esa Alcaldía sobre el desarrollo de unas parcelaciones denominadas "Planes de Ilobasco", "M. de Huerta", "El Sitio", "San Nicolás" y "Vista Hermosa".

El Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, inició y aperturó los expedientes administrativos con referencias 17-R-2000, 18-G-2000, 19-R-2000, 20R-2000 y 21-R-2000, comenzando así su accionar al realizar una inspección conjunta con la Alcaldía Municipal de Ilobasco el primero de marzo de dos mil, en la cual se determinó el área de construcción del proyecto, así como la existencia de veintiún lotes en "proceso de construcción".

A partir de lo anterior inició un proceso administrativo -conforme los expedientes relacionados-, donde de acuerdo con la Administración se contravenía lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 9 de la Ley de Urbanismo y Construcción relativo a las parcelaciones y urbanizaciones.

Fue entonces que entre los años dos mil y dos mil cuatro, instruyó el trámite administrativo en el cual el Viceministerio de Vivienda realizó inspecciones en los inmuebles para efectos de identificación, solicitó permiso o legalización referente a la parcelación - lotificación, incluso se dio oportunidad para tramitar permisos entre otros.

Dentro de la documentación que se tuvo a la vista durante ese período fueron el permiso de calcificación del lugar, línea de construcción, factibilidad de drenaje de aguas lluvias, así también en el expediente 1421/2001 se estableció por la gerencia de Licencias y Estándares de la Construcción región centro del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, que se contaba con la aprobación de los proyectos, sin embargo, no se contaba con los permisos de parcelación respectivos que exige la Ley de Urbanización y Construcción.

En razón de lo anterior, el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano resolvió imponer la multa correspondiente, librando oficio a la Alcaldía Municipal de Ilobasco para que hiciera efectiva la misma, de conformidad al artículo 9 de la Ley de Urbanismo y Construcción.

Consecuentemente la relacionada municipalidad procedió, sin realizar ningún trámite - sin dar audiencia y violentado el debido proceso-, a emitir el Acuerdo número ocho, acta número seis de la sesión ordinaria del dieciocho de febrero de dos mil cinco, notificada el día veintiocho de ese mismo mes y año, en el cual se impone sanción económica. c) Argumentos jurídicos de la pretensión.

La sociedad demandante hace recaer la ilegalidad de los actos controvertidos en la Violación a los principios de Congruencia, Legalidad y Audiencia y Defensa. d) Petición.

Que se declare la ilegalidad de la resolución impugnada. 2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.

Se admitió la demanda, se solicitó a la parte demandada rindiera el informe de ley; se suspendieron los efectos del acto administrativo impugnado (folios 11). 3. INFORMES DE LAS PARTES DEMANDADAS.

El Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano al rendir el primer informe manifestó que no son ciertos los actos administrativos que se le atribuyen en la demanda.

Por su parte el Concejo Municipal de Ilobasco, manifestó que no se cometieron las violaciones a que hizo referencia el demandante y a su vez solicitó prórroga en el plazo concedido para efectos de presentar la documentación solicitada por esta S. en el auto de Admisión.

Posteriormente se requirió a las partes demandadas rendir su informe justificativo, se confirmó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo impugnado y se ordenó la notificación sobre la existencia del presente proceso al F. General de la República (folios 102).

Al rendir el informe justificativo las autoridades demandadas enunciaron: * El Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano manifestó que los actos administrativos impugnados en este juicio y que le han sido atribuidos ya fueron revocados, por lo cual solicitó la terminación anormal del presente proceso de conformidad a lo regulado en el artículo 40 letra d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (folio 110), y para comprobarlo anexa la documentación pertinente.

En razón de lo anterior, por medio de resolución emitida por este Tribunal el veintiséis de septiembre de dos mil siete, se resolvió declarar terminado el juicio contencioso administrativo contra el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, por haberse configurado el supuesto contenido en el artículo 40 letra d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, continuándose el proceso únicamente contra el Concejo Municipal de Ilobasco.

La indicada comuna no presentó el informe justificativo requerido por esta Sala, imponiéndosele consecuentemente la multa respectiva de acuerdo con lo regulado en el artículo 45 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En esta etapa procesal se dio intervención a la licenciada A.C.G.S., en carácter de delegada y representante del F. General de la República. 4. TERMINO DE PRUEBA.

El juicio se abrió a pruebas por el término de ley, en el cual las partes no hicieron uso del mismo. 5. TRASLADOS.

Posteriormente se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Y en los mismos la parte actora expuso lo siguiente:

Que ha quedado de manifiesto que el Concejo Municipal de Ilobasco emitió un acto que violentó las formas de notificación de la Ley Tributaria Municipal, ya que las mismas constituyen el soporte instrumental básico de la existencia de un juicio contradictorio, siendo los actos de comunicación el núcleo principal de las garantías y de los derechos de los Administrados, especialmente en materia tributaria.

La representación fiscal señala que las resoluciones emitidas por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano incoados contra el demandante son ilegales por no haberse apegado a lo establecido en el artículo 9 de la Ley de Urbanismo y Construcción cuya única atribución es determinar si se han cometido infracción a la misma y a su reglamento; siendo que la atribución de imponer las multas correspondientes le competen al Municipio de Ilobasco, por lo que se ha vulnerado el principio de legalidad.

Dicha ilegalidad fue reconocida por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano al revocar de oficio las resoluciones emitidas en cada uno de los procedimientos instruidos en contra del demandante. Consecuentemente es ilegal el Acuerdo número ocho pronunciado por la Municipalidad de Ilobasco, mediante el cual se acordó imponer sanciones económicas.

En virtud que el Concejo Municipal de Ilobasco no presentó su escrito de Alegatos, de conformidad a lo regulado en el artículo 46 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se le otorgó audiencia para que expresará los motivos de su incumplimiento, sin embargo, al no rendir los mismos, fue procedente imponer la multa respectiva conforme el artículo 45 de la Ley antes indicada. (folios 207). B. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA PRETENSIÓN.

El juicio se encuentra en estado de dictar sentencia. Conforme a lo establecido en el artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta Sala resolverá sobre los puntos controvertidos. 1. AUTORIDADES Y ACTOS IMPUGNADOS.

Las autoridades y los actos que se impugnaron inicialmente en el presente proceso eran: a) los dictados por el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, mediante los cuales se le impone sanciones económicas, respecto de las lotificaciones El Sitio, San Nicolás, Vista Hermosa, Planes de Ilobasco y M. de Huerta; del cual el demandante es el encargado de las parcelaciones; b) el Concejo Municipal de Ilobasco, por emitir el Acuerdo Municipal número ocho, acta número seis de la sesión ordinaria del dieciocho de febrero de dos mil cinco, en la cual se acuerda imponer sanciones económicas por infracciones al Reglamento de la Ley de Urbanismo y Construcciones.

Cabe señalar que el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano por medio de resoluciones emitidas el trece de marzo de dos mil seis, resolvió revocar todo lo actuado en el proceso administrativo seguido contra el actor y otros. Fundamentó tal proceder en el hecho que la Administración Pública ha de ajustar sus resoluciones al Principio de Legalidad, es decir, actuar siempre conforme a las atribuciones que previamente le ha conferido la Constitución y las leyes respectivas; de ahí que luego de analizar lo sucedido en esa sede administrativa advirtió que de conformidad a lo regulado en el artículo 9 inciso primero de la Ley de Urbanismo y Construcción, ese Viceministerio únicamente tiene competencia para determinar la infracción a la Ley, pudiendo entonces ordenar la suspensión o demolición de la obra que se estuviese realizando en contravención a las leyes y reglamentos de la materia, pero la competencia de imponer multas le corresponde únicamente a la municipalidad respectiva.

Así también constató que la inspección practicada el nueve de mayo de dos mil, fue realizada por un técnico adscrito a ese Viceministerio que no contaba con la respectiva delegación por parte del Viceministro. Por lo tanto, tal actuación adolecía de nulidad, siendo procedente revocar lo actuado y ordenar la respectiva reposición del proceso a partir del día uno de marzo de dos mil.

En virtud de lo anterior, el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, solicitó la terminación anormal del presente proceso, de conformidad al artículo 40 letra d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; resolviéndose por medio de auto de fecha veintiséis de septiembre de dos mil siete, acceder a la petición de la referida autoridad, luego de comprobar que se configuró el supuesto contenido en el artículo antes detallado. Ordenándose que el juicio continuara únicamente contra el Concejo Municipal de Ilobasco (folio 153).

Consecuentemente el objeto de la presente sentencia se circunscribirá a conocer de la ilegalidad del acto emitido por el referido órgano municipal. 2. DE LAS DISPOSICIONES LEGALES INVOCADAS.

Las normativas legales aplicables al caso en concreto son: a) Constitución de la República; b) Ley de Urbanismo y Construcción; c) Reglamento a la Ley de Urbanismo y Construcción en lo relativo a Parcelaciones y Urbanizaciones Habitacionales; d) Código Municipal y e) Ley General Tributaria Municipal. 3. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA.

La parte actora esgrime como motivos de ilegalidad la violación a los principios de congruencia, legalidad y audiencia y defensa. 4. ANALISIS DEL CASO A) EN CUANTO A LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA.

Manifiesta el actor que la resolución pronunciada por el Concejo Municipal de llobasco tiene su fundamento legal en el artículo 118 de la Ley General Tributaria Municipal, el cual no le es aplicable, ya que no guarda relación con la Ley de Urbanismo y Construcción y con su Reglamento.

En este caso en particular, el acto administrativo objeto de impugnación basa su motivación o fundamentación jurídica en una disposición cuya naturaleza corresponde a créditos municipales.

Agrega además que la sanción económica impuesta no es un tributo el cual engloba los impuestos, tasas y contribuciones especiales, partiendo que las normas tributarias - en el caso de autos, Ley General Tributaria Municipal- tienen por objeto la regulación de una determinada actividad administrativa, encaminada a asegurar la relación de un interés público, consistente en la captación tributaria mediante un procedimiento, en el cual se relacionan entre sí, la administración fiscal y el sujeto obligado tributario, en la forma y en los modos prescritos en la Ley General Tributaria Municipal.

Al respecto el Concejo Municipal de Ilobasco alega que en el Acuerdo número ocho, mediante el cual se impone la sanción económica a el señor V.M.R.F., claramente se establece que las infracciones han sido ocasionadas por vulnerar los artículos 14 y 17 de la Ley de Urbanismo y Construcción, en armonía con el artículo 118 de la Ley General Tributaria Municipal, normativa que no solo se refiere a obligaciones contractuales, sino al adeudo económico de parte de un ciudadano, el cual se esclarece con el artículo 115 de la Ley General antes indicada y el artículo 9 de la Ley de Construcción y Urbanismo.

Este Tribunal en base a los argumentos antes señalados determina procedente reseñar, que efectivamente de la revisión del expediente administrativo se tuvo a la vista la transcripción del Acuerdo número ocho, pudiéndose corroborar que el mismo encuentra su fundamento en los artículos 9 de la Ley de Urbanismo y Construcción y 118 de la Ley General Tributaria Municipal, acordándose imponer sanciones económicas por la infracción cometida a los artículos 14 y 17 del Reglamento de la Ley de Urbanismo y Construcción. (folio 49 expediente administrativo).

Así también en la parte final de la indicada resolución se concedió un plazo de treinta días contados a partir de la notificación para que se efectuara el pago de la sanción impuesta, bajo la prevención que de no hacerse, se procedería al cobro judicial.

En ese orden de ideas, es necesario advertir lo que regulan los artículos indicados:

Artículo 9 inciso primero de la Ley de Construcción y Urbanismo: «Las Alcaldías respectivas, al igual que las autoridades del Ministerio de Obras Públicas, estarán obligados a velar por el debido cumplimiento de lo preceptuado por esta Ley; debiendo proceder según el caso, a la suspensión o demolición de obras que se estuvieren realizando en contravención de las leyes y reglamentos de la materia, todo a costa de los infractores, sin perjuicio que la respectiva Alcaldía Municipal les pueda imponer por las violaciones a la presente Ley y Reglamento, multas equivalentes al 10% del valor del terreno en el cual se realiza la obra, objeto de la infracción».

Por su parte, el artículo 118 de la Ley General Tributaria Municipal, se encuentra ubicado en el Capítulo III - Del Procedimiento Administrativo Tributario Municipal, Sección IV - Procedimiento de Cobro de la Deuda Tributaria Municipal, e indica lo siguiente: «Cobro Extrajudicial, Art. 118.- La administración (sic) tributaria municipal por medio de persona autorizada al efecto, notificará al deudor de un crédito tributario municipal, por cualquiera de los medio contemplados en esta Ley, de la existencia de dicho crédito, concediéndose un plazo de treinta días contados a partir de la notificación para que efectúe el pago correspondiente bajo la prevención, que de no hacerlo, se procederá al cobro judicial».

De la simple lectura de los artículos anteriores se constata que en el primero se le otorga la facultad a la Alcaldía Municipal de Ilobasco de imponer una sanción económica a todo infractor de la Ley de Construcción y Urbanismo; sin embargo, el artículo 118 no guarda una clara correlación con el anterior, ya que regula el cobro extrajudicial de un "crédito tributario municipal", lo que evidencia una clara confusión sobre el fundamento legal que reviste la potestad de la municipalidad para hacer efectivo el cobro de una sanción económica.

En este orden de ideas, es conveniente indicar que se entiende por un Tributo, tomando como premisa el argumento del actor, en cuanto a que la sanción económica impuesta por el Concejo Municipal de Ilobasco no se puede fundamentar en el artículo 118 de la Ley General Tributaria Municipal, ya que el mismo no es precisamente un tributo.

Por tributo, se entiende toda prestación patrimonial obligatoria -habitualmente pecuniaria- establecida por la ley, a cargo de las personas físicas y jurídicas que se encuentran en los supuestos de hecho que la propia ley determine, y que vaya dirigida a dar satisfacción a los fines que al Estado y a los restantes entes públicos estén encomendados.

Mediante el tributo, los integrantes del Estado contribuyen al sostenimiento del gobierno en proporción a su respectiva capacidad económica, en este caso en particular, al gobierno local.

Ahora bien, no hay tributo sin ley previa que lo establezca, lo cual significa limitar formalmente la coacción y respetar el principio de legalidad. La potestad tributaria consiste en la facultad de dictar normas jurídicas creadoras de tributos, normas que, como todas las que establecen obligaciones, son reglas hipotéticas cuyo mandato se concreta cuando ocurren las circunstancias previstas en ellas.

La clasificación más aceptada por la doctrina y el derecho positivo es la que divide los tributos en impuestos, tasas y contribuciones especiales. Estas categorías no son sino especies de un mismo género, la semejanza se justifica por razones políticas, técnicas y jurídicas.

En el impuesto, la prestación exigida al obligado es independiente de toda actividad estatal relativa a su persona, mientras que en la tasa existe una actividad del Estado materializada en la prestación de un servicio que afecta de alguna manera al obligado. En la contribución especial tenemos también una actividad estatal, con la particularidad de que ella es generadora de un especial beneficio para el llamado a contribuir.

Es decir, que la diferencia entre los impuestos, las tasas y contribuciones especiales es la existencia de una actividad del Municipio referida inmediata y directamente al sujeto pasivo de la obligación tributaria, actividad que se llama "contraprestación".

Partiendo de haber realizado una distinción de los tributos en sí, y considerando que en este caso de mérito se ha impuesto una sanción económica ó multa por una infracción a la Ley de Urbanismo y Construcción, este Tribunal determina que en efecto la fundamentación legal realizada por la Municipalidad de Ilobasco en su acuerdo número ocho no es la acertada; siendo conveniente desarrollar en el siguiente apartado la facultad que poseen las municipalidades para imponer las sanciones en coordinación con el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano.

Vale la pena abonar que la motivación de todo acto administrativo, exige que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le llevaron a adoptar su decisión; un punto trascendental de la motivación es que permite ejercer un control de legalidad, constatando si estas razones están fundadas en Derecho, y si se ajustan a los fines que persigue la normativa aplicable. B) DE LA VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, AUDIENCIA Y DEFENSA.

Otro de los argumentos que el actor indica es que existe violación al principio de legalidad, en el sentido que como consecuencia de esté, se encuentra la exigencia de tipicidad del hecho, según la cual a la imposición de toda sanción debe procederle una previsión normativa en la que se describa en manera clara, precisa e inequívoca la conducta objeto de prohibición con todos sus elementos configurativos. En el presente caso, afirma que la sanción impuesta por el Concejo Municipal "no es típica", ya que no está descrita como tal en la Ley General Tributaria Municipal.

Así también se basa en el hecho que todo administrado debe de tener pleno conocimiento legal y formal de determinada resolución que lo afecte para poder ejercer su derecho de defensa y audiencia, como manifestación de la seguridad jurídica, y en su situación particular se ha vulnerado la normativa Tributaria Municipal en cuanto a las formalidades de la notificación, es decir que la misma se notifique personalmente, por esquelas y por edicto.

Por su parte el Concejo Municipal de Ilobasco señala que la imposición de la multa o sanción, se realizó por resolución del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, facultades que se encuentran reguladas en los artículos 1, 2 y 9 de la Ley de Urbanismo y Construcción en concordancia a lo establecido en los artículos 14, 17 y 26 del Reglamento de la indicada normativa; así como también lo estipulado en el artículo 63 numeral 2 y 15 del Código Municipal.

Afirma la referida autoridad, que no existe tal vulneración, ya que hay constancia que el Acuerdo número ocho en referencia fue notificado en el lugar donde se encuentran las oficinas de las lotificaciones, así también consta que ellos pidieron prórroga para poder presentar el trámite que se llevaba ante el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano.

Tomando como base los anteriores argumentos de las partes, es conveniente determinar si en efecto es procedente la imposición de una sanción económica por parte de la Municipalidad de Ilobasco y la competencia que tiene la misma para sancionar en virtud de las infracciones a la Ley de Urbanismo y Construcción con su respectivo reglamento, para posteriormente verificar el cumplimiento de un debido proceso. a) De la Competencia de la Municipalidad de Ilobasco.

Dentro del sistema de organización administrativa del Estado, el Municipio aparece como un ente descentralizado por territorio, es decir, se trata de un órgano distinto del Poder Central, al que la Constitución y la ley han confiado una serie de potestades que despliega en una circunscripción territorial determinada.

La autonomía del Municipio es de índole económica, técnica y administrativa, y comprende entre sus potestades la creación, modificación y suspensión de tasas y contribuciones especiales para la realización de obras determinadas; el decretar las ordenanzas y reglamentos locales; y administrar su patrimonio rindiendo cuentas de ello a la Corte de Cuentas de la República.

De conformidad a las competencias que se han otorgado a las mismas en el artículo 4 del Código Municipal, en su número vigésimo séptimo se señala: «La autorización y fiscalización de parcelaciones, lotificaciones, urbanizaciones y demás obras particulares, cuando en el municipio exista el instrumento de planificación y la capacidad técnica instalada para tal fin.

De no existir estos instrumentos deberá hacerlo en coordinación con el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano y de conformidad con la ley de la materia» (negrillas suplidas).

Tal y como se ha dicho reiteradamente, la competencia es en todo caso una determinación normativa, es decir, debe siempre encontrar su fundamento en una norma jurídica. Es el ordenamiento jurídico el que sustenta las actuaciones de la Administración mediante la atribución de potestades, habilitándola a desplegar sus actos. En síntesis, el acto administrativo requiere de una cobertura legal, es decir, la existencia de una potestad habilitante que otorgue competencia al órgano o funcionario emisor.

La Alcaldía Municipal de Ilobasco procedió a imponer sanciones económicas a cargo del señor V.M.R.F., en uso de las facultades que le confiere el artículo 9 de la Ley de Urbanismo y Construcción, sin embargo, es pertinente señalar lo que establece el artículo 1 inciso final de ese cuerpo normativo: «Art. 1 (...) Cuando los Municipios no cuenten con sus propios planes de desarrollo local y Ordenanzas Municipales respectivas, todo particular, entidad oficial o autónoma, deberá solicitar la aprobación correspondiente al Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano (...)» (negrillas suplidas).

Por su parte el artículo 9 regula: «Las Alcaldías respectivas, al igual que las autoridades del Ministerio de Obras Públicas, estarán obligados a velar por el debido cumplimiento de lo preceptuado por esta Ley; debiendo proceder según el caso, a la suspensión o demolición de obras que se estuvieren realizando en contravención de las leyes y reglamentos de la materia, todo a costa de los infractores, sin perjuicio que la respectiva Alcaldía Municipal les pueda imponer por las violaciones a la presente Ley y Reglamento, multas equivalentes al 10% del valor del terreno en el cual se realiza la obra, objeto de la infracción» (negrillas suplidas).

De lo anterior se determina que en efecto, existe una normativa legal que claramente le confiere la potestad a la Alcaldía Municipal de Ilobasco de imponer sanciones de índole económica ante el incumplimiento de lo preceptuado en el artículo detallado supra.

Pero también es acertado lo expresado por el demandante en cuanto a que en la Ley General Tributaria Municipal, no está descrita la sanción económica que le fue impuesta por parte de la Comuna de Ilobasco. b) De lo relativo al debido proceso.

Ahora bien, el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento legal; dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración Pública.

Entre los principios elementales que rigen al Derecho Administrativo Sancionador se encuentran la garantía de audiencia y el debido proceso; la primera garantía en el ejercicio de la potestad sancionadora es la exigencia de un procedimiento sancionador que responda a estos principios.

El derecho de audiencia se caracteriza, en primer lugar, por ser un derecho de contenido procesal, instituido como un pilar fundamental para la protección efectiva de los demás derechos de los gobernados, estén o no reconocidos en la Constitución; mientras que el derecho de defensa, en sede administrativa, se concentra en el derecho de ser oído en el procedimiento administrativo y se concretiza en que los interesados planteen sus alegaciones, puedan probarlas y que éstas sean tomadas en cuenta por la administración a la hora de resolver.

Lo anterior se concretiza en el debido proceso, el cual debe ser sustanciado conforme a la Constitución, y además, que se respete íntegramente el derecho de audiencia, ya que dicho derecho es un elemento esencial y configurativo para la protección de los derechos constitucionales de los impetrantes.

Partiendo de los argumentos de ambas partes y de la revisión del expediente administrativo se ha podido verificar que si bien es cierto la Municipalidad de Ilobasco, estaba facultada por la Ley para imponer sanciones económicas por infracciones a la Ley de Urbanismo y Construcción, la autoridad demandada en el caso de autos se limitó a emitir el Acuerdo número ocho, mediante el cual se procedió a sancionar económicamente al demandante, sin llevar a cabo un debido proceso que revistiera al impetrante de la oportunidad de defenderse y aportar las pruebas pertinentes.

En el caso que nos ocupa, al no contar la Municipalidad de Ilobasco un cuerpo normativo de planificación e instalación técnica respecto a las parcelaciones, lotificaciones, urbanizaciones y demás obras particulares, se debe de trabajar en coordinación con el Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, y las infracciones a la Ley de Urbanismo y Construcción deben consecuentemente ser sancionadas por la Municipalidad respectiva.

De no existir un procedimiento establecido legalmente para casos como el presente, la Municipalidad de Ilobasco, por medio de su Concejo Municipal se encontraba en la obligación de instaurar un procedimiento previo que respetara las garantías constitucionales del debido proceso.

La Honorable Sala de lo Constitucional, por medio de sentencia referencia 23-R-96, de las nueve horas con doce minutos, del día ocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho, ha indicado que corresponde a las municipalidades: «aplicar de manera directa y efectiva el ya mencionado artículo once de la Constitución de la República, a efecto de crear un proceso en el cual se facilitara a los demandantes, el ejercicio de los medios necesarios para defender sus derechos. En razón, que las disposiciones constitucionales son de aplicación directa, que obligan a todos los aplicadores del derecho y no son simples mandatos dirigidos al legislador».

Por su parte, en la Sentencia 3-92 acumulado 6-92, de las doce horas del día diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos, la Honorable Sala de lo Constitucional ha reiterado que: «La finalidad de la existencia de un procedimiento con todas las garantías como condición a la imposición de una pena es doble. De una parte, el proceso previo supone dar al acusado o infractor, según sea el rubro jurídico sobre el que se está conociendo, y en general a los participantes de un proceso, la plena posibilidad de exponer sus razonamientos y de defender sus derechos. Para el sujeto frente a quien se pretende en particular -llamársele demandado, acusado, infractor, o cualquier otra denominación- es en el proceso donde se manifiesta especialmente su derecho de defensa, al hacérsele saber el ilícito que se le reprocha, y al facilitarle el ejercicio de los medios de defensa que estime oportunos. La segunda finalidad es que la autoridad decisora disponga de todos los elementos de juicio necesarios para dictar su resolución; y es que el conjunto de actuaciones en que se plasma el proceso, constituye el fundamento de la convicción de la autoridad que decide la situación que se halla conociendo.

Ha sido pues, propósito del constituyente, conferir aquellas garantías para la defensa de los derechos de los sujetos, de modo que la diversidad de actos procesales sirva para que la persona frente a quien se pretende pueda disponer lo conveniente para defender su posición respecto de la situación cuestionada en el proceso; y, por ello, la ausencia o insuficiencia de un acto o una etapa, podría imposibilidad a aquel ejercer los medios suficientes para su defensa.

El de indefensión es un concepto de carácter fundamentalmente instrumental, y significa tener la oportunidad de ser oído en un proceso que reúne todas las garantías necesarias, poder hacer valer en él las alegaciones que contribuyan a la defensa de sus derechos, y poder practicar las convenientes pruebas».

Si bien es cierto, la Comuna de Ilobasco cuenta con la potestad de sancionar cualquier tipo de infracción a la Ley de Urbanismo y Construcción, en cualquier lotificación que se desarrolle en su circunscripción territorial, tiene también la obligación de desarrollar tal potestad en concordancia y respetando las garantías constitucionales de un debido proceso, de conformidad lo establece la Carta Magna y las leyes secundarias.

Al carecer de un debido proceso y no haberse respetado las garantías de audiencia y defensa, este Tribunal concluye que el Acuerdo número ocho, pronunciado por el Concejo Municipal de Ilobasco el dieciocho de febrero de dos mil cinco, mediante el cual se impone unas sanciones de índole económica al señor V.M.R.F. deviene en ilegal.

En cuanto al argumento de la falta de formalidades establecidas en la notificación, es preciso señalar que el Derecho no ha de propugnar por la protección de las formas en tanto meras formas, sino atendiendo a la finalidad que las sustenta. Es por ello que el carácter formal de las notificaciones no se fundamenta en un mero rigorismo, sino precisamente, en el propósito de asegurar que el administrado tenga efectivo y real conocimiento de la resolución de que se trate y pueda iniciar las acciones que correspondan. Es decir, que la notificación constituye un acto que posibilita la defensa del administrado, por lo que al efectuarla se debe hacer con la finalidad de conferir al administrado la posibilidad de defenderse.

En este caso en particular, el administrado ha tenido conocimiento cierto del acto administrativo emitido por el Concejo Municipal de Ilobasco, aunque la notificación no haya seguido todas las formalidades establecidas en la normativa pertinente, se considera que la misma cumplió con su fin específico, el cual es, que el actor pudiese iniciar su defensa respectiva.

FALLO

POR TANTO, con fundamento en lo expuesto y artículos 421 y 427 del Código de Procedimientos Civiles; 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

1) D. ilegal la resolución pronunciada por el Concejo Municipal de Ilobasco, Acuerdo Municipal número ocho, acta número seis de la sesión ordinaria del dieciocho de febrero de dos mil cinco, en la cual se acuerda imponer sanciones económicas por infracciones al Reglamento de la Ley de Urbanismo y Construcciones; 2) Como medida para reestablecer el derecho violado, dejáse sin efecto el cobro de las sanciones económicas impuestas por el Concejo Municipal de Ilobasco, por infracciones al Reglamento de la Ley de Urbanismo y Construcciones; 3) Condénase en costas a la parte demandada conforme al Derecho Común; 4) D. sin efecto la medida cautelar concedida mediante auto de fecha ocho de julio de dos mil cinco; 5) En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la representación fiscal; y, 6) R. el expediente administrativo a su lugar de origen.

NOTIFÍQUESE.----E.R.N..---------M.P..-------L.C.D.A.G.-------M. A.C.A.------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS Y LAS SEÑORAS MAGISTRADAS QUE LA SUSCRIBEN.----RUBRICADAS.----------ILEGIBLE.