Sentencia nº 307-2010 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 3 de Junio de 2015

• Fecha de Resolución: 3 de Junio de 2015
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 307-2010
• Acto Reclamado: a) Resolución de adjudicación, referente a la Licitación Pública para la adquisición de Libros para conformar Bibliotecas Recreativas para Primero y Segundo Ciclo de Educación Básica; y b) Resolución en la que se revocó el acta de notificación de la resolución que resolvía el recurso de revisión.
• Derechos Vulnerados: Falta de motivación y fundamentación de la resolución, Violación del debido proceso.
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

307-2010

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las once horas trece minutos del tres de junio de dos mil quince.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido en su carácter personal, por el señor V.E.G.P., contra el Ministerio de Educación (en adelante MINED), por la emisión de los siguientes actos administrativos:

Resolución de adjudicación N° ME 02/2010, referente a la Licitación Pública N° 02/2009ME-CANJE DE DEUDA "Adquisición de Libros para conformar Bibliotecas Recreativas para Primero y Segundo Ciclo de Educación Básica", pronunciada a las quince horas cinco minutos del veinte de enero de dos mil diez; y

Resolución de las diez horas del veintiuno de abril de dos mil diez en la que se revocó el acta de notificación de la resolución que resolvía el recurso de revisión.

Han intervenido en el juicio: la parte actora en la forma indicada, el Ministerio de Educación como autoridad demandada, el licenciado M.A.G.P., en carácter de Agente Auxiliar y delegado del F. General de la República; y Clásicos Roxsil, Sociedad Anónima de Capital Variable que puede abreviarse Clásicos Roxsil, S.A. de C.V., en calidad de tercera beneficiaria con los actos impugnados.

1. CONSIDERANDOS:

A.

ANTECEDENTES

DE HECHO. ALEGATOS DE LAS PARTES.

1. DEMANDA.

   1. Autoridad demandada y actos impugnados:

   La parte demandante dirigió su petición, contra el Ministerio de Educación, por la emisión de las resoluciones descritas en el preámbulo de esta sentencia.

   b) Circunstancias:

   Relató que, la resolución de adjudicación impugnada carece de fundamento y motivación porque no menciona nada respecto a la evaluación de la constancia que le extendió la Central de Seguros y Fianzas Sociedad Anónima, y por ese motivo interpuso el recurso de revisión, el que fue admitido pero nunca fue notificado en la dirección que señaló, transcurriendo los quince días sin que se le resolviera, en virtud de ello solicitó que se le adjudicara la licitación; declarándole sin lugar tal petición.

   c) Argumentos jurídicos de la pretensión

   Expuso que los actos impugnados adolecen de los siguientes vicios: - Falta de motivación y fundamentación de la resolución de adjudicación - primer acto-.

   - Violación del debido proceso. - Violación de los artículos 74, y 75, de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (en adelante LACAP).

   La parte actora refirió que la normativa señalada como violentada, se concretizó por no haberle resuelto en tiempo el recurso de revisión que interpuso, inobservándose el procedimiento que para tal efecto se señalaba; considerando que le asistía el derecho regulado en el art. 77 de la LACAP, referido al silencio administrativo positivo, debiendo adjudicársele la cantidad que ofertó en la licitación.

   d) Petición.

   Pidió que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad de los mismos. 2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.

   La demanda fue admitida. Se tuvo como parte demandante al señor V.E.G.P.; se requirió informe a la autoridad demandada a efecto que manifestara si emitió o no los actos impugnados en la demanda; y se decretó sin lugar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos impugnados.

3. INFORME JUSTIFICATIVO.

   La Administración Pública rindió su informe justificativo, expresando que dictó el primer acto impugnado, referente a la licitación pública de canje de deuda No. ME-02/2009 de fecha veinte de enero de dos mil diez; negando haber resuelto recurso de revisión en la resolución del veintiuno de abril de dos mil diez.

   Se requirió el segundo informe, al que hace referencia el artículo 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), mediante resolución de las diez horas del catorce de marzo de dos mil once. A su vez, se ordenó notificar al F. General de la República la existencia del proceso para los efectos del artículo 13 de la citada ley.

   Al rendir el informe justificativo la parte demandada manifestó esencialmente que la resolución de adjudicación No. ME-02/2010 que dictó, no carece de motivación, ya que en la misma se desarrolla y se explica paso a paso las diferentes etapas del proceso de evaluación que se llevó a cabo.

   Así, para la fase I, la Comisión de Evaluación de Ofertas nombrada, llevó a cabo la evaluación de la capacidad financiera, la cual tenía una ponderación del quince por ciento, se estableció como porcentaje mínimo a cumplir por el ofertante el diez por ciento, utilizando los criterios de evaluación tales como los índices siguientes: de solvencia, de capital de trabajo neto, de endeudamiento, de rotación de inventarios, y de rentabilidad; considerando tomar cuenta para calcular el capital de trabajo, las constancias emitidas por instituciones bancarias, financieras, cooperativas o comerciales que dieran fe del ofertante como sujeto de crédito.

   Explicó que en el caso del señor G.P., al recibir la documentación solicitada como subsanación e información complementaria, la Comisión de Evaluación de Ofertas le hizo las siguientes observaciones: 1- el Grupo Azul, S.A., de C.V., indicó que le otorgaron créditos sin especificar el monto, y no señaló que el ofertante era sujeto de crédito; 2- Librería y P.A., S.A., de C.V., indicó que le suministró títulos literarios, y él les otorgó créditos sin límite de montos. En vista de ello, únicamente tomó en cuenta la referencia que emitió J.A Águila, S.A., de C.V., con lo cual obtuvo un capital de trabajo de $63,535.00, siendo el capital requerido de acuerdo a su oferta económica de $100,236.80, por lo que el porcentaje que obtuvo en la evaluación de la capacidad financiera se mantuvo en el 8.5%. Fue así que finalizado el examen preliminar de ofertas, el señor V.E.G.P., quedó inhabilitado para continuar en el proceso de evaluación de ofertas, por no haber alcanzado el porcentaje mínimo establecido para la fase I. Evaluación de la Capacidad Financiera.

   Refirió que sumado a lo anterior, quedó demostrado en el acta de evaluación, que la Comisión de Evaluación de Ofertas le solicitó al demandante la subsanación de alguna documentación, así como algunas aclaraciones e información complementaria, mediante notas de fecha veintiocho de julio de dos mil nueve.

   Mediante resolución ministerial de las nueve horas con cuarenta y cinco minutos del día tres de febrero de dos mil diez, se admitió el recurso de revisión interpuesto por el demandante, a quien se le notificó el día cuatro del mismo mes y año, en la siguiente dirección: parque residencial Altamira, edificio G, apartamento #4, San Salvador. Aclaró que en el escrito de interposición del recurso, el demandante adicionó otro lugar para recibir notificaciones, no obstante que, la resolución se tuvo por notificada en el otro lugar también autorizado.

   A pesar de lo anterior, el demandante alegó en sus argumentos de demanda que la resolución del recurso no le fue notificada en Boulevard Universitario 1933, de San Salvador, pero omitió informar que dentro de la etapa del recurso él mismo recibió notificaciones en la dirección proporcionada inicialmente.

   El recurso de revisión fue resuelto mediante resolución ministerial de las nueve horas del día veinticuatro de febrero de dos mil diez, en base a la recomendación de la Comisión Especial de Alto Nivel, por lo que se ratificó la resolución de adjudicación No. MR-02/2010 Licitación Pública No. 02/2009-ME- Canje de Deuda referente a la "Adquisición de Libros para Conformar Bibliotecas Recreativas para Primero y Segundo Ciclo de Educación Básica. Dicha resolución fue notificada al demandante en fecha veintiséis de abril de dos mil diez. Sin considerar, que al haber recibido la notificación en parque residencial Altamira Edificio G, apartamento #4 de San Salvador, consintió recibir la notificación en otro lugar, distinto al señalado en su escrito de interposición del recurso.

   Finalmente, respecto al argumento del demandante en cuanto consideró que le asistía el derecho al silencio administrativo en sentido positivo, y por consiguiente al derecho a que se le adjudicara la cantidad ofertada por él en la licitación, señaló la autoridad demandada que carece de validez, en vista de que la admisión del recurso de revisión fue en resolución de fecha tres de febrero; y su resolución final fue el veinticuatro de febrero, ambos del año dos mil diez; comprendiendo quince días hábiles entre ambas resoluciones, de conformidad al art. 77 de la Ley de Adquisiciones y contrataciones de la Administración Pública, que regula categóricamente: "transcurridos los quince días hábiles después de la admisión del recurso y no se hubiere emitido resolución alguna, se entenderá que ha sido resuelto favorablemente", por lo que en ningún momento incumplió con dicha disposición.

4. TÉRMINO DE PRUEBA.

   El juicio se abrió a prueba por el término de ley. En esta etapa del proceso se dio intervención al licenciado M.A.G.P., en calidad de agente auxiliar y como delegado del F. General de la República. Se ordenó notificar la existencia del proceso al señor E.R.M.G., y a las sociedades Editorial Santillana, S.A., de C.V., Prolibros, S.A. de C.V., y Clásicos Roxsil S.A. de C.V.; en sus calidades de terceros beneficiarios.

   La parte demandada presentó escrito, en el cual ofertó prueba que se encuentra agregada al expediente administrativo y que está en poder de este Tribunal; la parte actora ratificó la prueba aportada con la demanda. 5. TRASLADOS

   Se corrieron los traslados que ordena el art. 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y según su orden se expuso:

   i) La parte actora ratificó como motivos de ilegalidad del primer acto, la falta de motivación; y respecto del segundo acto refirió violación del art. 74 en relación con el 77 inciso segundo de la LACAP.

   ii) La autoridad demandada ratificó los argumentos que expuso en el informe

   justificativo.

   iii) Por su parte, la representación F. al contestar el traslado, en síntesis sostuvo que, las condiciones que la administración exige en cada proceso licitatorio son determinados por la naturaleza del servicio u objeto requerido y de acuerdo a sus particularidades. Conforme a ello, el art. 44 de la LACAP contempla "indicaciones mínimas o básicas de la oferta" que pueden ser complementadas con otras especiales. En ese orden, en el presente caso se estableció en las bases de licitación en la Sección II Evaluación de Ofertas, 2- Metodología de Evaluación, la cual establecía claramente que toda oferta debía contener como puntaje mínimo 15% en lo relativo a la capacidad financiera para continuar con el proceso de evaluación, y luego pasar a la evaluación técnica; dando como resultado que lo ofertado por el demandante no alcanzaba un puntaje del diez por ciento 10% en la capacidad financiera.

   Por lo expuesto, señaló que el acto dictado por la autoridad demandada está apegado a derecho.

   iv) La sociedad Clásicos Roxsil al contestar el traslado conferido en calidad de tercera beneficiaria se adhirió a los motivos expuestos por la representación fiscal.

   2. FUNDAMENTOS DE DERECHO.

1. OBJETO Y LIMITES DE LA PRETENSIÓN

   1. Autoridad demandada y actos impugnados:

   El Ministerio de Educación MINED, por la emisión de los siguientes actos administrativos:

   Resolución de adjudicación N° ME 02/2010, referente a la Licitación Pública N° 02/2009ME-CANJE DE DEUDA "Adquisición de Libros para conformar Bibliotecas Recreativas para Primero y Segundo Ciclo de Educación Básica", pronunciada a las quince horas cinco minutos del veinte de enero de dos mil diez; y

   Resolución de las diez horas del veintiuno de abril de dos mil diez, en la que se revocó el acta de notificación de la resolución que resolvía el recurso de revisión.

   b) Límites de la pretensión:

   El fondo de la controversia sobre la que recaerá la presente sentencia será en primer lugar, determinar si existe el silencio positivo favorable que alega el demandante, y solo de establecerse que no se configuró el mismo, se realizará la legalidad de la resolución de adjudicación.

2. NORMATIVA LEGAL APLICABLE

   Los hechos sometidos a examen están supeditados a lo regulado por:

   1. La Constitución de la República.

   b) La Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, Decreto Legislativo ochocientos sesenta y ocho, del cinco de abril de dos mil, que en adelante se denominará LACAP, publicado en el Diario Oficial número ochenta y ocho, Tomo trescientos cuarenta y siete, del quince de mayo de dos mil; y,

   c) Las bases licitación pública N°. 02/2009 denominada "Adquisición de Libros para conformar Bibliotecas Recreativas para Primero y Segundo Ciclo de Educación Básica" del Ministerio de Educación.

3. ANÁLISIS DEL CASO

   3.1 Sobre la violación de los artículos 74 en relación con el 77 inciso segundo de la LACAP, que configuran el silencio positivo

   Considera la parte actora que se vulneró su derecho de petición y respuesta. El principal argumento atañe a que cuando tuvo conocimiento de la resolución de adjudicación, interpuso el recurso de revisión, el que nunca le fue notificado en la dirección que señaló, por lo que al transcurrir los quince días sin que se le resolviera, solicitó que se le adjudicara la licitación; declarándole sin lugar tal petición. Refiere que la autoridad demandada no emitió una resolución relacionada con su petición.

   Como defensa, el MINED explicó, que la resolución de admisión del recurso de revisión fue en fecha tres de febrero; y su resolución final fue dictada el veinticuatro de febrero, ambas del año dos mil diez; no incumpliendo ningún plazo legal, y por ello no accedió a tal petición.

   De tales alegaciones esta Sala hace las siguientes consideraciones:

   Con el propósito de resguardar la protección jurídica de los administrados ante una eventual pasividad de la Administración, se erige la institución del silencio administrativo como una garantía de los particulares frente a la demora de la Administración.

   Cuando se trata de procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la administración debe autorizar, denegar, o resolver dentro del plazo determinado; lo cual permite ofrecer una respuesta al fondo del asunto. La omisión de esta respuesta constituye el silencio administrativo, en virtud del cual al simple hecho jurídico que surge cuando vence el plazo máximo para resolver y notificar un procedimiento sin que la administración cumpla su deber legal, la ley asigna un significado en orden a la cuestión de fondo, esto es la concesión o denegación de lo solicitado o pretendido por el interesado.

   No debe perderse de vista, que el silencio administrativo nace porque la Administración incumple el deber legal de dictar y notificar resolución expresa en el plazo, y que la técnica del silencio administrativo tiene por objeto servir de garantía administrativa para los ciudadanos frente a dicha inactividad.

   El silencio administrativo invocado por la parte actora, está referido al silencio administrativo positivo, entendido como una presunción legal de que por inactividad de la administración, concede al administrado la respuesta favorable a su petición, es decir, una ficción cuyo efecto debe entenderse que la pretensión del administrado ha sido otorgada, sin necesidad de mediar resolución. Se trata entonces de un acto presunto declarativo de derechos.

   Ahora bien, trasladando lo expuesto al presente caso, para configurarse tiene que cumplirse con los siguientes requisitos: a) la existencia de una petición al ente o funcionario pertinente (entiéndase competente para resolver del fondo de la misma); b) la ausencia de respuesta a lo peticionado y su respectiva notificación; y c) la regulación expresa del silencio positivo en la norma, concretamente el transcurso del plazo prescrito en el artículo 77 inciso final de la LACAP, que daría paso a la configuración del silencio positivo.

   De la revisión del expediente administrativo, se constató a folios 2038, que el día veintiséis de enero de dos mil diez, se notificó al demandante la resolución de adjudicación, en la siguiente dirección: Parque Residencial Altamira, Edificio G, apartamento #4 San Salvador.

   A folios 2048, consta que el día veintiocho de enero de dos mil diez, el demandante solicitó revisión del expediente. Se le dio respuesta en la misma fecha, y se practicó la revisión según consta en acta de folios 2052; interponiendo el recurso de revisión el día dos de febrero de dos mil diez (folios 2067 a 2071). Esta Sala observa que en dicho escrito se señaló como dirección para recibir notificaciones el Boulevard Universitario # 1933 de San Salvador, sin especificar que se sustituyó por la dirección señalada anteriormente.

   El día cuatro de febrero de dos mil diez, en el Parque Residencial Altamira, Edificio G, apartamento #4 San Salvador, el demandante V.E.G.P., firmó de recibida la esquela de notificación de la resolución de admisión del recurso (folios 2077).

   EL MINED, declaró improcedente el recurso el día veinticuatro de febrero de dos mil diez, y ratificó la adjudicación de la licitación; según consta de folios 2142 al 2148.

   Consta acta del notificador a folios 2168, del veintiséis de febrero de dos mil diez, en la que señaló haberse apersonado al Parque Residencial Altamira, Edificio G, apartamento #4 San Salvador, y por no hacer encontrado a persona alguna dentro del mismo, dejó copia de la resolución pegada en la puerta principal.

   La Gerencia de Adquisiciones, el día uno de marzo de dos mil diez, a las ocho horas y veintitrés minutos, y a las diez horas treinta y cinco minutos, notificó al correo electrónico "nov182003otmail.com", la resolución ministerial del recurso de revisión, la cual está adjuntada en el archivo Escan001.pdf (folios 2169 y 2170).

   El día diez de marzo de dos mil diez (folios 2306), el demandante presentó escrito, solicitando al MINED, que le adjudicara la licitación, por no haberse resuelto el recurso de revisión dentro del plazo establecido, invocando el silencio administrativo positivo a su favor.

   El día veintiuno de abril de dos mil diez, el MINED emitió resolución -segundo acto impugnado- mediante la que revocó el acta de notificación de folios 2168, del veintiséis de febrero de dos mil quince, en la que se notificó al actor en la dirección del Parque Residencial Altamira, Edificio G, apartamento #4 San Salvador, la resolución que resolvía el recurso; y ordenó notificarle en la nueva dirección que señaló cuando interpuso el recurso, la que se realizó el día veintiséis de abril de dos mil diez.

   Aplicando los artículos 74 y 77 de la LACAP, previo a ser reformados en el año dos mil diez, regulaban lo siguiente:

   Art. 74 "Todo acto administrativo que afecte derecho o intereses de los ofertantes y contratistas, deberá ser debidamente notificado, a más tardar dentro de las setenta y dos horas hábiles siguientes de haberse proveído. Éste surtirá efecto a partir del día siguiente al de su notificación, que se hará mediante entrega de la copia íntegra del acto, personalmente al

   interesado o por correo con aviso de recibo por cualquier otro medio que permita tener constancia fehaciente de la recepción. A menos que el interesado consienta en recibir la esquela de notificación en la oficina administrativa o en otro lugar, la entrega debe realizarse en el lugar señalado para notificaciones".

   Art. 77, en sus incisos primero y cuarto: "El recurso de revisión deberá interponerse por escrito ante el funcionario que dictó el acto del que se recurre, dentro del término de cinco días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación; si transcurrido dicho plazo no se interpusiere recurso alguno, la resolución por medio de la cual se dictó el acto quedará firme.

   El recurso será resuelto por el mismo funcionario dentro del plazo máximo de quince días hábiles posteriores a la admisión del recurso,... transcurridos los quince días hábiles después de la admisión del recurso y no se hubiere emitido resolución alguna, se entenderá que ha sido resuelto favorablemente".

   En lo que compete al procedimiento administrativo de notificación del acto que resolvía el recurso a la parte actora se encuentra, que según las gestiones realizadas por el MINED, notificó al demandante su respuesta -la resolución del veinticuatro de febrero de dos mil diez- en el mismo lugar donde había realizado las anteriores comunicaciones, y por no haberse encontrado persona alguna que la recibiera dejó constancia de ello, pero además procedió conforme lo señalaba el artículo 74 de la LACAP; según consta a folios 2169 y 2170, realizando dichas notificaciones por el medio electrónico que el demandante había señalado cuando presentó su oferta como medio para recibir notificaciones según consta a folios 969 del expediente administrativo.

   El señalamiento de una nueva de dirección física para recibir notificaciones permitió que el demandante argumentara no tener conocimiento de la resolución que le resolvía el recurso por no habérsele entregado personalmente, debido a que no se encontró en dicho lugar. Dicho argumento no es sustentable porque esta S., en el escrito de interposición del recurso del día dos de febrero de dos mil diez, agregado a folios 2067 a 2071, advierte que el demandante señaló un nuevo lugar para recibir notificaciones, pero, no sustituyó la anterior dirección física. Esta situación permitió a la autoridad demandada la disposición de practicar notificaciones en ambas direcciones. De hecho, al momento de notificar la resolución de admisión del recurso, se practicó en el primer domicilio que el señor V.E.G.P. señaló.

   Por otra parte, trasladando la norma a lo acontecido en el caso en estudio, esta S.,

   examina que el procedimiento de notificación aplicado por el MINED para todos los ofertantes, fue el de dejar constancia con la entrega física de la resolución, pero además lo complementó a través de entrega digital por los medios electrónicos que cada uno señaló al momento de presentar sus ofertas.

   Asimismo, esta S. considera que a la parte actora no le asistió el derecho regulado en el inciso final del art. 77 relacionado supra, referido a que: "transcurridos los quince días hábiles después de la admisión del recurso y no se hubiere emitido resolución alguna, se entenderá que ha sido resuelto favorablemente", debido a que la autoridad demanda emitió la resolución en la que resolvió el recurso de revisión dentro del término establecido, y de hecho así fue notificado a todos los ofertantes, tal y como consta en las actas de fechas veintiséis de febrero de dos mil diez, agregadas de la siguiente manera: a) acta agregada a folios 2153 correspondiente a Editoriales La Ceiba, S.A. de C.V.; b) acta agregada a folios 2154 correspondiente a E.R.M.G.; c) acta agregada a folios 2155 correspondiente a Clásicos Roxsil, S.A. de C.V.; d) acta agregada a folios 2157 correspondiente a E.S., S.A. de C.V., e) acta agregada a folios 2158 correspondiente a Expreso Bibliográfico, S.A. de C.V., y, f) acta agregada a folios 2159 correspondiente a Prolibros, S.A. de C.V.

   La autoridad demandada, tal y como se plasmó, dio cumplimiento al procedimiento señalado en la norma referida; y si bien es cierto que el demandante al momento de interponer su recurso de revisión señaló un nuevo lugar físico para recibir notificaciones, siempre mantuvo la primera dirección que señaló, así como su mismo correo electrónico, a través del cual continuamente se le hizo saber la resolución.

   En razón de lo expresado, esta S. determina que en el presente caso, no se configuraron los elementos necesarios para establecer el silencio administrativo positivo invocado por la parte actora, debido a la ausencia de pasividad de la Administración, quien resolvió la petición del demandante dentro del plazo legal.

   Asimismo, considera este Tribunal que no existen vicios de ilegalidad en la resolución del MINED del día veintiuno de abril de dos mil diez que revocó la notificación realizada a folios 2168, del veintiséis de febrero del mismo año, porque el acto de notificación de respuesta del recurso al administrado cumplió con su finalidad tal y como se ha apuntado, no procediendo declarar ilegal un acto que no ocasionó consecuencias negativas que afectaran la esfera jurídica del demandante.

   Habiéndose determinado que no se configuró el silencio administrativo positivo como lo alega el demandante, se procederá a verificar si existe el vicio señalado en la resolución de adjudicación.

   3.2 De la naturaleza del acto administrativo impugnado

   La licitación es un mecanismo legal, que permite a la Administración Pública adquirir o contratar bienes o servicios. Se trata de un procedimiento administrativo de preparación de la voluntad contractual: "por el que el ente público en ejercicio de la función administrativa invita a los interesados para que, sujetándose a las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas entre las cuales seleccionará y aceptará la más conveniente. (R.D.: Licitación Pública. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1995).

   Dicho procedimiento constituye un iter o secuencia de actos de inequívoco carácter administrativo, algunos de forma definitiva, como la exclusión o descalificación de un oferente.

   La exclusión de los licitadores es una institución que permite a los entes licitantes descartar a los oferentes conforme a causas contempladas de manera contractual, legal o reglamentaria.

   M.M. sostiene al respecto que: "Si el licitador reúne todos los requisitos de idoneidad -moralidad, eficacia técnica y solvencia económica- "derecho" a ser admitido en la licitación es obvio. Trátase de un "derecho" propiamente como tal...". (M.S.M.: Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III, E.A.P., Buenos Aires, Argentina).

   En este orden de ideas, los licitadores u ofertantes en tanto reúnan las condiciones exigidas por la normativa tienen un derecho a la admisión, y consecuentemente, a que la decisión que rechace sus ofertas se dicte con todas las garantías formales que le darán juridicidad.

   3.3 De los elementos que condicionan la validez de los actos dentro del procedimiento de licitación

   La principal premisa para realizar el control de legalidad, es la exigencia, de una potestad que legitime la actuación de la Administración.

   El principio de legalidad en su manifestación de vinculación positiva se encuentra recogido en nuestro ordenamiento jurídico con rango constitucional. Es así, que el artículo 86 inciso final de la Constitución de la República señala que: "los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente les da la Ley".

   El principio de legalidad aplicado a la Administración Pública ha sido reconocido en reiteradas resoluciones por este Tribunal, sosteniéndose que en virtud del mismo, la Administración sólo puede actuar cuando la ley la faculte, ya que toda acción administrativa se nos presenta como un poder atribuido previamente por la ley, y por ella delimitado y construido.

   Lo anterior implica, que la Administración Pública únicamente puede dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, y de esta manera instaurar el nexo ineludible norma-potestad-acto. La habilitación de la acción administrativa en las distintas materias o ámbitos de la realidad, tiene lugar mediante la correspondiente atribución de potestades, entendidas como sinónimo de habilitación: sólo con una habilitación normativa la Administración puede válidamente realizar sus actuaciones. En los términos del autor L.P.: "las potestades son, en último término y dicho muy simplificadamente, títulos de acción administrativa " (P.A.L.: Manual de Derecho Administrativo. Editorial A., Barcelona, 1994. P.. 398).

   En este orden ideas, la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública regula en el artículo 43 las bases de licitación o de concurso, estableciendo que: "Previo a toda licitación o todo concurso, deberán elaborarse las bases correspondientes, las que sin perjuicio de las Leyes o Reglamentos aplicables, constituyen el instrumento particular que regulará a la contratación específica. Las bases deberán redactarse en forma clara y precisa a fin de que los interesados conozcan en detalle el objeto de las obligaciones contractuales, los requerimientos y las especificaciones de las mismas para que las ofertas comprendan todos los aspectos y armonicen con ellas y sean presentadas en igualdad de condiciones. Las bases de licitación o de concurso se regirán por los modelos y documentos guías emitidos por la UNAC, sin perjuicio de las particularidades y requerimientos especiales en cada caso".

   Las bases de licitación o pliego de condiciones, por consiguiente, constituyen los términos de referencia de una licitación, recogen las condiciones jurídicas, económicas y técnicas a las que ésta ha de ajustarse, y los licitadores presentarán sus propuestas sujetas a los límites de tales pliegos; asimismo, en ellos se establecen los criterios base para seleccionar al adjudicatario.

   El pliego de condiciones por tanto, fija y determina el trámite a seguir en el proceso licitatorio, incluyendo los requisitos que debe contener la oferta que presenten los participantes, y sus cláusulas deben ser interpretadas dándoles el sentido y alcance que tienen en la práctica y en la legislación administrativa.

   3.4 De la regulación en la normativa y en las bases de licitación del caso en debate

   La parte actora centró la ilegalidad de la actuación de la Administración Pública, básicamente en que fue excluida del procedimiento licitorio, y que en la resolución de adjudicación -primer acto impugnado- no se mencionó si se le evaluó o no, respecto a la constancia que le otorgó la Central de Seguros y F.S.A., la que fue presentada en tiempo, por lo que según él, carece de motivación dicha resolución.

   La Administración Pública al respecto alegó, que en la fase I de la Licitación, la Comisión de Evaluación llevó a cabo la evaluación de la capacidad financiera del demandante, quien únicamente logró un porcentaje del 8.5; para ello, utilizó los criterios tales como índice de solvencia, de capital de trabajo neto, y de rentabilidad. Que dentro del cálculo de capital del trabajo, se iba a tomar en cuenta las constancias emitidas por instituciones bancarias, financieras, cooperativas o comerciales que dieran fe de que el ofertante era sujeto de crédito, sin embargo, únicamente se tomó en cuenta la constancia emitida por J.A. Águila S.A. de C.V., por cumplir con los requisitos exigidos, dando como resultado que el demandante obtuvo un capital de $63,535.00 dólares de los Estados Unidos de América, cuando el monto mínimo era de $100,236.80.

   Corresponde a esta S., analizar los hechos acaecidos en sede administrativa en consonancia con la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública y las Bases de Licitación.

   El Ministerio de Educación (MINED) llevó a cabo el proceso de licitación para la adquisición de libros para conformar bibliotecas recreativas para primero y segundo ciclo de educación básica. En las bases de la licitación, (folios 01 al 102 del expediente administrativo), se determinó que se desarrollarían tres etapas para la evaluación de las ofertas. Cada etapa incluiría diferentes fases.

   La primera etapa, según cláusula 16.3.1- Examen Preliminar, tenía una ponderación del 25%; la segunda etapa cláusula 16.3.2 - Evaluación detallada de las especificaciones técnicas de los bienes requeridos, otorgaba una ponderación del 45%; y a la cláusula 16.3.3 - Evaluación Económica se le asignó un 30%.

   Asimismo, se estableció que únicamente las empresas que cumplieran con los requisitos establecidos en las bases, iban a ser tomadas en cuenta para la precalificación y, sucesivamente si una empresa no alcanzaba las ponderaciones para las siguientes etapas no seguiría en el proceso.

   En relación al punto controvertido, se estableció en las bases de licitación, el siguiente procedimiento:

   En la cláusula 16 Evaluación de Ofertas, se señaló que el MINED nombraría una Comisión de Evaluación de Ofertas, quien desarrollaría tres etapas.

   En la cláusula 16.3.1 Etapa I-Examen Preliminar, con ponderación del 25%, se delimitaron tres fases, las que serían realizadas simultáneamente, y en caso de que el ofertante no alcanzara (en la fase I y fase II) o no cumpliera (en la fase III) lo requerido, su oferta no sería tomada en cuenta para continuar con el proceso de evaluación de ofertas.

   La Fase I, denominada evaluación de la capacidad financiera, otorgaba una ponderación del 15%; la Fase II, correspondiente a la Evaluación de la experiencia concedía un 10%.

   Dentro de la fase III- Verificación de Documentos de carácter legal y técnico, con criterio Cumple/No Cumple, se establecieron los requisitos a cumplir en cada uno de los documentos a presentarse para poder ser tomados en cuenta (folios 95 vuelto del expediente administrativo).

   Se agrega de folios 917 al 972 del expediente administrativo, la oferta identificada como No. 5 del demandante V.E.G.P.. De la revisión, a folios 1197, consta un requerimiento al demandante, para que presentara la documentación faltante en la oferta, siendo notificado por medio de telefax, agregado a folios 1196. Entre la documentación requerida, en el literal g) se señalaba constancias emitidas por cooperativas, instituciones bancarias, financieras o comerciales, que dieran fe de la disponibilidad de créditos con que contaba, debido a que la constancia presentada en la oferta era de otorgamientos de créditos para diferentes tipos de fianzas. En escrito de fecha treinta de junio de dos mil nueve, de folios 1266 al 1274, el demandante presenta la documentación requerida. Pero, la referida comisión establece en la Fase III, verificación de documentos de carácter legal, que al demandante únicamente se le tomo en cuenta para evaluarle el índice de capital de trabajo, la referencia emitida por J.A AGUILA S. A. DE C.V., con lo cual obtuvo un capital de trabajo de US$ 63,535.00 siendo el capital requerido, de acuerdo a su oferta económica de (US$ 100,236.80), debido a que la documentación con la que subsanó el requerimiento, no cumplió con los requisitos preestablecidos, por lo tanto el porcentaje obtenido en la evaluación de la capacidad financiera se mantuvo en 8.50%.

   Se detalla a folios 1912, el cuadro de porcentajes obtenidos: Índice de Solvencia 3.00%; Capital de Trabajo Neto 0.00%; Endeudamiento 3.00%; Índice de Rotación de Inventarios

   2.50%; y Rentabilidad 0.00%, lo que hizo un total de 8.50%.

   El día dieciocho de enero de dos mil diez, la comisión de evaluación de ofertas, rindió su informe y su recomendación de adjudicación (folios 1947 al 1974 del expediente administrativo). En el romano VII- Evaluación de Ofertas, se refiere: "En el caso del ofertante V.E.G.P., no fue posible evaluarle el Índice de Capital de Trabajo, debido a que se requiere la presentación de constancias (emitidas por instituciones bancarias, financieras, cooperativas o comerciales) que den fe que el otorgante es sujeto de crédito, para ser adicionadas al capital de trabajo obtenido a través de las cifras consignadas en el Balance General".

   En razón de lo expresado, la comisión de evaluación determinó que el demandante quedó inhabilitado para continuar con el proceso de evaluación de ofertas, por no haber alcanzado el porcentaje mínimo establecido para la fase I.

   Esta Sala, al analizar la normativa que rige la contratación pública, la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, específicamente en relación al tema de la precalificación, establece en el artículo 27 que: "Se entenderá por precalificación, la etapa previa de una Licitación o Concurso, realizada por la UACI para preseleccionar a los ofertantes, procediendo en los casos en que la institución contratante necesite conocer las opciones de mercado respecto a las adquisiciones o contrataciones de obras, bienes o servicios. En la precalificación el participante presentará los documentos que comprueben lo siguientes: ...

   c) Situación financiera sólida legalmente comprobada.".

   Tal y como se expuso al inicio, era del conocimiento de los ofertantes, la cláusula 16.3.1

   Etapa I-Examen Preliminar, donde se hacía especial énfasis en que las ofertas serían analizadas y descartadas simultáneamente, en caso de que el ofertante no alcanzara la fase I, la fase II, o no cumpliera la fase III, su oferta no sería tomada en cuenta y por lo tanto no podría continuar con el proceso de evaluación de ofertas en la siguiente etapa. Ahora bien, como ya se señaló, el art. 27 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, se convierte en el presente caso, en el soporte legal de la actuación de la autoridad demandada. En ese sentido, es permitido que la Administración a través de las Bases de Licitación regule la metodología y vaya depurando y seleccionando únicamente a aquellos ofertantes que cumplan con los requisitos preestablecidos; ello permite que al final, se seleccione la mejor oferta de entre los concursantes que lograron obtener mayor puntuación por haber satisfecho todos los requisitos.

   En razón de lo analizado, la autoridad demandada actuó conforme a la normativa y las bases de licitación, respetando el principio de legalidad. Sin embargo, el actor en su demanda aduce que de la situación acaecida, no se menciona ni se argumenta nada en la resolución de adjudicación, por lo que carece de motivación.

   Para esta S., la motivación del acto administrativo requiere que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le determinaron a adoptar su decisión; la ratio essendi de la motivación permite ejercer un control de legalidad, constatando si estas razones están fundadas en Derecho y si se ajustan a los fines que persigue la normativa aplicable.

   Para el caso que nos ocupa, se constata que la autoridad demandada plasmó la situación especial del demandante al momento de dictar el acto impugnado -se discutió su capacidad financiera-, tal y como consta en la resolución pronunciada a las quince horas cinco minutos del veinte de enero de dos mil diez (folios 2032); encontrándose los motivos por los cuales la oferta que presentó el señor G.P. fue descartada en la etapa I, por lo que no era posible seguir dentro del concurso.

   En razón de lo expresado, este Tribunal no comparte el argumento del demandante en relación a la falta de motivación del acto, porque en el primer acto impugnado sí se encuentran los motivos por los cuales su oferta no fue tomada en cuenta; debiendo declararse legal dicha actuación.

4. CONCLUSIÓN

   Por lo relacionado en los considerandos que preceden, esta S. establece en primer lugar que no existe la ilegalidad planteada por el administrado respecto de violación al derecho de respuesta o silencio positivo por ausencia de notificación de la resolución que resolvió el recurso de revisión; y en segundo lugar, no hubo falta de motivación del acto administrativo de adjudicación impugnado, debiendo declararse legales los mismos.

FALLO

Por tanto, con base en las razones expuestas, y los artículos 74 en relación con el 77 inciso segundo de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública; 421 y 427 del Código de Procedimientos Civiles - derogado-; 706 del Código Procesal Civil y Mercantil; y 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; a nombre de la República, esta Sala

FALLA:

1. Declárase legal la resolución de adjudicación del Ministerio de Educación N° ME

   02/2010, referente a la Licitación Pública N° 02/2009ME-CANJE DE DEUDA "Adquisición de Libros para conformar Bibliotecas Recreativas para Primero y Segundo Ciclo de Educación Básica", pronunciada a las quince horas cinco minutos del veinte de enero de dos mil diez; y

2. Declárase que en la resolución del Ministerio de Educación, de las diez horas del veintiuno de abril de dos mil diez, no existen los vicios de ilegalidad alegados por el demandante.

3. Condénase en costas a la parte actora conforme al Derecho Común.

4. En el acto de notificación extiéndasele certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.

5. D. el expediente administrativo a su oficina de origen. N.. N..

   DUEÑAS-----------L. C. DE AYALA G.------------J. R. ARGUETA-------------JUAN M.

   BOLAÑOS S.----------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS

   SEÑORES MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN.---------ILEGIBLE---------SRIO.---------RUBRICADAS.