Sentencia nº 21-2012 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 13 de Febrero de 2015

• Fecha de Resolución: 13 de Febrero de 2015
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 21-2012
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

21-2012.

Inconstitucionalidad.

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. S.S., a las nueve horas con cuarenta minutos del día trece de febrero de dos mil quince.

El presente proceso fue promovido por el ciudadano L.E.A.S., mediante el cual solicitó que se declare la inconstitucionalidad, por vicio de fondo, del art. 158 romano I, letra a) de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (contenida en el Decreto Legislativo n° 868, de 5-IV-2000, publicado en el Diario Oficial n° 88, tomo 347, correspondiente al 15-V-2000, y reformado mediante Decreto Legislativo n° 725, de 18-V-2011, publicado en el Diario Oficial n° 102, tomo 391, de 2-VI-2011 [en lo sucesivo "LACAP"]), por la aparente incompatibilidad con el art. 11 inc. 1° parte final de la Constitución de la República (o "Cn").

Ha intervenido en el proceso, además del actor, el F. General de la República, no así la Asamblea Legislativa.

El contenido exacto del precepto cuestionado es el que sigue:

Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública.

"Inhabilitación para Participar

Art. 158. La institución inhabilitará para participar en procedimientos de contratación administrativa, al ofertante o contratista que incurra en alguna de las conductas siguientes:

1. Inhabilitación por un año:

   1. Haber sido sancionado con multa por la misma institución dos o más veces dentro del mismo ejercicio fiscal".

   Analizados los argumentos, y considerando:

1. 1. A. En relación a los motivos de inconstitucionalidad argüidos, el demandante manifestó que el contenido atribuido al artículo propuesto como objeto de control contempla una sanción que permite inhabilitar a una persona natural o jurídica de participar en los procesos de licitación en cualquier institución de la Administración Pública.

   Lo anterior significa -continuó- que, adicionalmente a que un contratista sea sancionado con multa dos o más veces por una misma institución, igualmente recibe otra sanción administrativa consistente en la inhabilitación a que se refiere el artículo objetado.

   En ese orden, alegó que el legislador no distinguió si las multas a que se refiere el art. 158 romano 1, letra

   1. LACAP derivan del incumplimiento de un sólo contrato o de diversos contratos dentro de un mismo período fiscal, por lo que imponer otra sanción -inhabilitación para licitar- cuando las multas se deriven de un mismo contrato, y ya por ellas se ha determinado una sanción pecuniaria, implicaría un doble juzgamiento por el mismo hecho que dio origen a las multas.

   En razón de lo anterior, aseveró que la disposición impugnada vulnera el art. 11 inc. 1' parte final Cn., en lo relativo a la prohibición de doble juzgamiento, ya que, cuando por el incumplimiento contractual de un contratista se impone una multa, el supuesto de hecho ya ha sido sancionado mediante el establecimiento de una multa.

   Sin embargo recalcó que, cuando el artículo objetado señala como condición para iniciar el procedimiento de inhabilitación "...haber sido sancionado con multa por la misma institución dos o más veces dentro del mismo ejercicio fiscal...", se está procediendo sobre una situación ya juzgada y sancionada; por lo que, aplicar una nueva sanción administrativa implica un doble juzgamiento.

   En consecuencia, concluyó que la disposición propuesta como objeto de escrutinio constitucional contraviene la prohibición de doble juzgamiento contenida en el art. 11 inc. 1° parte final Cn., en tanto que permite que un contratista sea sancionado con una pena de inhabilitación por el periodo de un año para participar en procedimientos de contratación administrativa como resultado de haber sido sancionado con multas por la misma institución dos o más veces dentro del mismo ejercicio fiscal.

   2. Mediante oficio n° 2365 de fecha 20-XI-2012, notificado el 14-II-2013, se ordenó la intervención de la Asamblea Legislativa, requiriéndose a ese Órgano de Estado el informe al que se refiere el art. 7 de la Ley de Procedimientos Constitucionales ("LPrCn" en adelante). Pese a que le fueron conferidos diez días hábiles para ello -plazo que finalizó el 28-II-2013-, en el presente caso, la autoridad demandada presentó el informe requerido hasta el 7-III-2013, habiendo transcurrido el plazo legalmente establecido para tal efecto.

      A.A. respecto, esta Sala estima ineludible desarrollar algunas consideraciones acerca del principio de preclusión y los efectos producidos en el proceso de inconstitucionalidad.

      Tal como se indicó en la resolución de 9-I-2013, Inc. 87-2012, el proceso constitucional está destinado a brindar protección objetiva a la Constitución, y se concreta por medio de una serie de etapas relacionadas entre sí, de tal manera que cada una de ellas es presupuesto de la siguiente y esta, a su vez, de la posterior, las cuales están destinadas a realizar determinados actos procesales. Dicho aspecto justifica la idea de preclusión, con arreglo a la cual los actos procesales deben llevarse a cabo dentro de la oportunidad señalada por la ley o por resolución judicial para que produzcan los efectos que están llamados a cumplir.

      A.A. respecto, esta S. en la resolución del 23-X-2013, Amp. 373-2010, estableció que el principio de preclusión está íntimamente relacionado con la necesaria aceleración del proceso, así como con la lealtad procesal de las partes, pues a través de él van quedando firmes las distintas etapas del proceso, sin posibilidad de hacerlo retroceder injustificadamente o con claras intenciones de perjudicar el derecho de la otra parte.

      Precisamente, aquí es donde cobra importancia, en toda su extensión, la noción de las cargas procesales, ya que, de no realizar el acto respectivo en el momento establecido por el legislador o el juez, se pierde la posibilidad de hacerlo después. Lo que se prohíbe es el retroceso en la estructura del proceso de inconstitucionalidad.

      Para lograr un desarrollo eficaz en un proceso regido también por los principios de economía, celeridad y perentoriedad, es posible identificar, sin ánimo de exhaustividad, tres formas en que la preclusión puede operar: (i) por el vencimiento del plazo tipificado en la ley o establecido por medio de una decisión judicial dentro del cual debe ejercerse un derecho o carga procesal; (ii) por la realización de una actuación incompatible con la que está pendiente de ser realizada (v. g., el cumplimiento de una prestación impuesta por una sentencia cuando aún está pendiente el plazo para impugnarla hace perder la oportunidad para recurrirla); y (iii) por la ejecución de una facultad procesal antes del vencimiento del plazo legal para ello (por ejemplo, presentar un escrito de subsanación o de revocatoria en el primer día cuando aún faltan dos para que el plazo correspondiente expire).

      En tales circunstancias el acto de parte que ha sido realizado tendrá que mantenerse como válido, aunque no surtirá los efectos que con él se pretendían obtener, debido a que, al haber precluido la oportunidad para llevarlo a cabo, el operador jurídico tendrá que abstenerse de considerar lo que por medio de aquel se solicitaba. En ese sentido, si el órgano emisor de la norma impugnada no presentó de forma oportuna -pero sí extemporánea- el informe justificativo de la constitucionalidad del objeto de control no se tomará en cuenta.

      2. Por todo lo antes expuesto, de acuerdo con el art. 5 inc. 2° LPrCn y como producto de la línea jurisprudencial consolidada sobre la preclusión de los actos en el proceso de inconstitucionalidad, el proceso continuó su trámite previsto, tal como se resolvió en el auto de

      6-III-2013; en consecuencia, teniendo en consideración la falta de diligencia oportuna por parte de la Asamblea Legislativa, para la presentación del informe a que se refiere el art. 7 LPrCn, en el presente caso, no se cuenta directamente con ninguna argumentación para justificar la constitucionalidad de la normativa objetada.

   3. Por último, al contestar el traslado que le fue conferido tal y como lo establece el art.

      8 LPrCn, el F. General de la República opinó lo siguiente:

      A.P., reseñó los motivos de inconstitucionalidad y desarrolló algunas consideraciones doctrinales y jurisprudenciales desarrolladas en diferentes sentencias emitidas por este Tribunal acerca del principio de non bis in ídem.

      A partir de ello, afirmó que "... es necesario determinar si efectivamente concurre una identidad subjetiva, objetiva y causal en la pretensión que ejerce la Administración mediante la cual impone al contratista una multa y aquella por la cual le inhabilita. Al respecto, el Capítulo II Ejecución del Contrato, en el artículo 85 regula precisamente, los efectos que produce el incumplimiento de las obligaciones por parte del contratista por causas que le son imputables". Desde tal perspectiva, el interviniente aludido sostuvo que la disposición legal citada prevé varias sanciones por la mora del contratista, entre ellas, la multa; por lo que "... la imposición de una multa por el incumplimiento de las obligaciones contractuales no constituye una sanción que la Administración impone al contratista en el ejercicio del [ius] puniendi del que se encuentra investido, sino que dimana de una relación" (sic).

      2. En apoyo a su argumento, dijo que la multa "... [e]s una consecuencia contractual de las obligaciones adquiridas por las partes [...], constituyendo una cláusula penal derivada de la inobservancia o incumplimiento del contrato".

         Y es que, para el F. General de la República, "... la inhabilitación prevista en la norma impugnada sí constituye una pena que la Administración impone a los contratistas en ejercicio de su potestad sancionadora..." la que a su juicio, "representa una sanción de carácter administrativa por incumplimiento, derivado de un procedimiento administrativo sancionador". En esa línea, opinó que "... la Administración, previo a la imposición de la sanción de inhabilitación para participar en procesos de contratación durante el período de un año, debe garantizarse al contratista su derecho de defensa mediante el debido proceso, el cual se encuentra establecido en el artículo 160 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública".

      3. Por último, reiteró que en el presente caso, "... no existe contravención al principio de non bis in ídem en la regulación contenida en el artículo 158 1 literal a) de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, por cuanto, se insiste, no existe identidad objetiva ni causal" (sic). Para el F. General de la República, tal posición tiene basamento en que "... la multa pecuniaria que se impone al contratista en virtud de la mora en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales no es una pena impuesta por la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora, sino que es consecuencia de una relación contractual de la cual nacen derechos y obligaciones recíprocas para las partes contratantes [...]; por lo que su fundamento jurídico se encuentra en la ejecución del contrato".

         En conclusión, para el funcionario precitado, "... la inhabilitación para participar en procesos de contratación establecida en la disposición impugnada es una sanción que deriva de una responsabilidad administrativa".

         Por los argumentos expuestos, pidió que no se declare la inconstitucionalidad del objeto de control.

2. Una vez determinado el contenido del objeto de enjuiciamiento constitucional que ha sido controvertido en esta sede, corresponde ahora ordenar su examen de constitucionalidad de acuerdo con los razonamientos efectuados por los diferentes sujetos procesales (1), para tal efecto, en este apartado se enunciará el esquema de análisis de la pretensión planteada (2). Para hacerlo, es necesario identificar previamente el problema jurídico que debe ser resuelto a la vista de los motivos de inconstitucionalidad argüidos por el demandante y los argumentos del F. General de la República.

   1. Sintéticamente, el pretensor ha sostenido que la inconstitucionalidad del art. 158 romano I, letra a) LACAP se produce porque contraviene la prohibición del doble juzgamiento -art. 11 inc. 1° parte final Cn.-, ya que a su juicio, la inhabilitación por un año, para participar en procedimientos de contratación administrativa a la que es sujeto el oferente o contratista, deviene de hechos ya sancionados. Por su parte, el F. General de la República consideró que no se cumple la triple identidad de la que se configura el non bis in ídem, ya que el fundamento de la inhabilitación es distinto por el que se imponen las multas.

      Por tanto, el problema jurídico a resolver en esta sentencia, es determinar si el objeto de control constitucional vulnera la prohibición del non bis in ídem, al establecer la sanción de inhabilitación para aquellas personas que sean multadas, por la misma institución, dos o

      más veces dentro de un mismo ejercicio fiscal.

   2. Con base en lo expuesto y para tratar de manera coherente los motivos de inconstitucionalidad, en la presente decisión el Tribunal: (III) realizará algunas acotaciones importantes sobre cómo los principios constitucionales inciden en el Derecho Administrativo Sancionador; luego de ello, (IV) describirá la prohibición del non bis in ideen y las consecuencias derivadas de la misma; así, con base en tales consideraciones (V), desarrollará el control de constitucionalidad de la disposición jurídica objeto de enjuiciamiento y dictará el fallo que corresponda.

3. 1. A. La Administración Pública se entiende como el conjunto de entidades estatales encargadas de las funciones de ejecución y gestión de la cosa pública, con la finalidad de satisfacer el interés general o colectivo. De ahí que se constituye en uno de los instrumentos más importantes con que cuenta el gobierno en su tarea de dirección política, económica y social del país. A fin de realizar la satisfacción de los intereses generales, la Administración cuenta con un poder no sólo de crear normas -generales, impersonales y abstractas- de rango inferior al legislativo, sino también para dictar decisiones y hacerlas ejecutar de forma inevitable (sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008). Estas potestades se caracterizan como posibilidades y deberes de actuación que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración, para que puedan producir efectos jurídicos en la realidad y tengan la capacidad de imponer al administrado el deber de tolerancia al desarrollarse su ejercicio.

   Dentro de ellas, para el caso sub júdice, interesa resaltar aquellas que se relacionan con el poder sancionatorio de la Administración, y cuyo ejercicio puede incidir negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de quienes revisten la calidad de administrados. La importancia de esta potestad se manifiesta en el hecho de que, si fuera vedada a la Administración, significaría dejarla sin una herramienta muy eficaz para hacer cumplir el ordenamiento jurídico; en otras palabras, en la actualidad, es innegable que a través del Derecho Administrativo Sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no sólo repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados y aún a las mismas autoridades y servidores públicos.

   2. El art. 14 Cn. habilita constitucionalmente a la Administración Pública para que pueda sancionar las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas. Así lo ha reconocido esta S. en la sentencia de 13-XII-88, Controversia 1-88, en la que afirmó que tal enclave constitucional es válido para el establecimiento de sanciones administrativas. Ahora bien, conforme al modelo constitucional y democrático del ejercicio del poder político, tal potestad sancionatoria se encuentra jurídicamente limitada por la ley, entendida ésta no únicamente como ley formal, sino también por las disposiciones del estatuto fundamental salvadoreño, es decir la misma Constitución.

      En efecto, sobre ello versa el denominado principio de legalidad, que determina que toda acción administrativa se presente como un ejercicio de poder atribuido previamente por la ley, así como delimitado y construido por ella; de manera que no se pueda actuar sin una atribución normativa previa. De esta forma, la ley otorga o habilita a la Administración facultades de actuación que pueden producir efectos jurídicos como la imposición de una sanción, que puede ser de diversa naturaleza a las mencionadas en el art. 14 Cn., según se ha establecido en varios pronunciamientos de este Tribunal (sentencias de 19-VII-2007 y 15-I-2004, A.. 332-2006 y 1005-2002, respectivamente).

   3. Por tanto, no debe perderse de vista que dicha potestad sancionadora es una de las facetas que el genérico poder punitivo del Estado muestra frente al administrado o sus servidores, pues la diferencia que posee con respecto a los ilícitos de naturaleza penal es nada más cuantitativa -en razón de la intensidad de la sanción a imponer-; lo anterior conlleva a considerar que la doctrina sobre la materia ha reconocido la aplicación de los principios y reglas constitucionalizadas que presiden el Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador, con fundamento en la homogeneización o unidad punitiva, siempre atendiendo a la singularidad en cada uno de sus procedimientos, en respuesta a la naturaleza de los ilícitos y de sus sanciones, así como a la mayor intervención de las sanciones administrativas sobre las penales en el ordenamiento jurídico; por ello, la aplicación de los principios y garantías que rigen en el ámbito de la legislación penal es igualmente exigible en el Derecho Administrativo Sancionador.

      Así, conforme a la sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-92, se sostuvo la doctrina originada por la sentencia del Tribunal Constitucional español de 8-VI-1981 -ref. 2/1981-, en la que se afirmó que, con ciertos matices, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación al Derecho Administrativo Sancionador, pues ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales.

      2. A. En relación con lo anterior, cabe agregar que en el ámbito de los procedimientos que pretenden la determinación de la responsabilidad administrativa de una persona, también es exigible el cumplimiento de los principios y el respeto de los derechos que conforman el proceso constitucionalmente configurado.

         En efecto, en materia procesal, en el marco del principio de legalidad es ineludible que la imposición de una sanción administrativa requiera la sustanciación de un procedimiento de comprobación del ilícito, el cual debe concluir con una decisión declarativa acerca de su existencia o no, imponiendo en el primer caso la sanción respectiva. Así, el art. 14 Cn. determina que la autoridad administrativa podrá aplicar las sanciones correspondientes por las contravenciones a las leyes, siempre y cuando se haya dado oportunidad de tramitar el debido proceso. Denominación que ha sido caracterizada por esta S. como aquel proceso que, independientemente de la pretensión que en el mismo se ventile, respeta la estructura básica que la Constitución prescribe para toda clase de procesos (sentencias de 2-VII-1998 y 26-VI-2000, A.. 1-I-96 y 642-99, respectivamente). Por ello, el respeto a este principio no se satisface con cualquier forma de procedimiento, sino uno que respete el haz de derechos y garantías que contempla la Constitución.

         Así, derecho de audiencia y defensa, presunción de inocencia, de probar y recurrir y el de un proceso público, conjuntamente con los principios de legalidad, igualdad, contradicción, culpabilidad, proporcionalidad, y de non bis in ídem, son derechos y principios que deben compatibilizarse con la naturaleza del Derecho Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad en tal ámbito.

      3. Los anteriores principios que -sin duda deben compatibilizarse con la naturaleza del Derecho Administrativo, a fin de potenciar su aplicabilidad- disciplinan tanto los ámbitos propios de la heterotutela -relaciones de la Administración hacia el exterior de su estructura- y autotutela -relaciones de la Administración hacia el interior de su estructura- administrativa, especialmente en los ámbitos de naturaleza sancionatoria.

   1. Mediante la primera faceta -la heterotutela- la Administración se plantea el resguardo y protección de los bienes jurídicos de naturaleza eminentemente social. O bien,

      como se sostuvo en la sentencia de 11-XI-2003, Inc. 16-2001, dicha faceta policial administrativa enfrenta al Estado contra conductas ilegales de los administrados que atentan contra los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el interés general.

      En tal sentido, todos los administrados se encuentran sujetos al ámbito general de respeto y protección de aquellos aspectos que la comunidad jurídica considera valiosos y que ha elevado a un rango de protección legal mediante leyes penales o administrativas.

      B.P. también, el ejercicio del poder sancionatorio posee una faceta o dimensión ad intra o hacia su interior, respecto de aquellas personas con las que tiene relaciones de naturaleza especial y que van más allá de la vinculación del ciudadano promedio.

      A tal fenómeno, la doctrina especializada ha denominado relaciones de supremacía especial, relaciones especiales de sujeción o de intensa .sujeción, y en la que caben englobarse --no sin voces discrepantes en algunos casos- el régimen jurídico de los servidores públicos, los regímenes disciplinarios de carácter militar y policial, las regulaciones a determinados oficios y profesiones, así como las sanciones impuestas en ámbitos educativos o penitenciarios. Adicionalmente, caben también dentro de este ámbito el régimen particular que se aplica a los concesionarios que desarrollan un servicio público, y en general, de todos aquellos que contratan bienes y servicios para la Administración Pública.

   3. Al vincular las ideas hasta el momento desarrolladas, esta S. advierte que la existencia de relaciones de sujeción especial -como lo puede ser, entre otras, las de los oferentes y contratistas de bienes y servicios de la Administración Pública-, no son ámbitos en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda limitar los mismos sin habilitación legal previa. Estas relaciones no se dan al margen del Derecho, sino dentro de él y, por lo tanto, también dentro de ellas tienen vigencia los derechos fundamentales, sin perjuicio que la Administración goza de un poder normativo, que no sería aceptable sin el supuesto de esa especial relación.

4. Una vez determinado el marco general constitucional que rige y limita el ejercicio del poder sancionatorio por parte de la Administración, conviene explicar el contenido del principio constitucional conocido como ne bis in ídem o non bis in ídem -o denominado usualmente como la prohibición de la doble imposición de una pena, de un doble juzgamiento o de la múltiple persecución- que, como ya se dijo, forma parte del cuadro de garantías que la Ley Suprema establece.

   1. Uno de los principios fundamentales operativos en el ámbito del ius puniendi estatal, y que esta S. ha erigido como susceptible de protección constitucional y de aplicación directa e inmediata, es el relativo al non bis in ídem -Cfr. con resolución de 10-VII-2012, H.C. 162- 2011-; aforismo latino, traducible literalmente como "no dos veces en lo mismo", que se entiende, de manera general, como la prohibición de un ejercicio reiterado del ius puniendi del Estado que impide castigar doblemente una misma acción u omisión.

   1. El contenido de este principio, para algunos, radica en la imposibilidad de una doble condena ante una misma situación. Bajo tal línea -y con diferentes enunciados lingüísticos-, en el constitucionalismo comparado, es usual que este límite inherente al poder punitivo se encuentre expresamente establecido. Así, v. gr., los arts. 103.3 de la Ley Fundamental alemana ("[n]adie podrá ser condenado más de una vez por el mismo acto en virtud de las leyes penales generales"), 29 inc. 4° parte .final de la Constitución Política de la República de Colombia ("... no ser juzgado dos veces por el mismo hecho"), y 42 inc. 1° de la Constitución Política de la República de Costa Rica ("[n]adie podrá ser juzgado más de una vez por el mismo hecho punible"), proscriben la posibilidad que las personas sean sometidas nuevamente al poder sancionador estatal.

      En el Sistema Internacional de Derechos Humanos, el non bis in ídem se encuentra regulado en los arts. 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ([n]adie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una .sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedimiento penal de cada país) y 8.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ([41 inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos), los cuales señalan la imposibilidad de ser juzgado por los mismos hechos sobre los que exista ya sentencia firme; disposiciones convencionales, que conforme al art. 144 inc. 2° Cn., forman parte de nuestro ordenamiento jurídico y, por lo tanto, son obligatorias para todos los poderes públicos.

   2. En El Salvador, el art. 11 Cn. contempla un radio de protección que alcanza la prohibición de efectuar más de un juicio por la misma causa.

      Bajo tal premisa, nuestra Ley Suprema estableció, la prohibición de doble juzgamiento, desde lo que la doctrina procesal llama "criterio amplio", dado que, el parámetro de control se extiende, no solo para prohibir la doble sanción por el mismo hecho, sino hasta proscribir incluso esa posibilidad, prohibiendo previamente el doble juzgamiento, y por ende el doble procesamiento.

      En consecuencia, retomando la doctrina jurídica más avanzada, el entendimiento de la referida garantía se impone no únicamente en cuanto impedimento de una doble condena; sino también de evitar una doble persecución y juzgamiento por lo mismo. Así se ha entendido, por esta S. en la sentencia de 10-XII-2003, Habeas Corpus 111-2003, en el cual se ha reafirmado que "...el art. 11 de la Constitución [...] establece que nadie será perseguido penalmente más de una vez por el mismo hecho. Esto se traduce en la imposibilidad de que una persona sea sometida a dos procesos penales en forma simultánea o en forma sucesiva sobre los mismos hechos, pues eventualmente o en un caso extremo se estaría exponiendo al procesado a una doble condena".

   2. De acuerdo con lo anterior, esta garantía a favor del ciudadano se distingue en (i) una vertiente sustantiva o material, que impide la imposición de doble condena por un mismo hecho, que tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada y, (ii) una vertiente procedimental o procesal, que prohíbe la posibilidad de un doble procedimiento sucesivo o simultáneo; aspecto últimamente citado, que se relaciona con el verdadero sentido histórico de excluir el doble riesgo al que puede verse sometido el ciudadano en su integridad o sus bienes (double jeopardy) -Cfr. con sentencias de 23-XII-2010 y 29-IV-2013, Incs. 5-2001 y 63-2010, respectivamente-.

   3. En esa línea, existe una línea jurisprudencia) ya consolidada en este Tribunal que efectúa un análisis hermenéutico del art. 11 Cn., la cual ha sostenido que el término "enjuiciado" debe entenderse como un pronunciamiento de fondo, sin que pueda existir un procedimiento posterior sobre los mismos hechos, sujetos y motivos -sentencia de 4-V- 1999, Amp. 231-98-; por lo que, dicha disposición legal centra su protección en la preferencia de la vertiente formal o procesal que deriva del principio non bis in ídem -lo que en definitiva, es el primer nivel de defensa para el ciudadano-, dejando ulteriormente -sin que por ello sea menos importante- la garantía material, la cual surte efectos, en defecto del desarrollo de un proceso judicial o administrativo.

      Mientras que el término "causa" contenido en la citada disposición constitucional, se ha dicho que se relaciona con la triple identidad de las categorías jurídicas contenidas en el referido principio: (i) eadem personara -identidad personal-, el cual indica, que para que opere la prohibición de doble persecución, debe de tratarse de un mismo sujeto de Derecho, es decir, la persona procesada y juzgada por una acción u omisión debe ser la misma, lo que conlleva una referencia estrictamente personal, y sólo puede amparar a la persona natural o jurídica que ya ha sido perseguida; (ii) eadem res, explica que hechos idénticos y correspondientes al mismo periodo son incapaces de dar lugar a dos diferentes procedimientos sancionadores; por lo tanto, tal cuadro fáctico ya no puede ni debe ser objeto de un nuevo enjuiciamiento, independientemente de la calificación jurídica o nomen iuris que pretenda subsumirse; (iii) eadem causa petendi, indica que debe tratarse del mismo motivo por el cual se juzga, y con ello se hace referencia al mismo objetivo final del proceso, si concurre la misma causa de infracción administrativa, corresponde declarar la identidad, por cuanto se trata del mismo motivo de juzgamiento (Cfr. con sentencia de 2-XII-2011, H.C. 94-2009); a los cuales deben de agregarse como elementos integradores de esta garantía, (iv) que se trate de un proceso válido; y, (v) que haya recaído resolución de carácter definitivo -al hilo del auto de 15-III-2010, H.C. 67-2009-.

      En este contexto, el non bis in idea, se refiere tanto a identidad objetiva -que se relaciona con la coincidencia tanto fáctica como jurídica de los hechos y de las pretensiones-

      , como a una identidad subjetiva -que se relaciona tanto con el actor y el demandado o sindicado-.

      a. Así resulta evidente que los extremos relativos al referido principio en cuanto a los hechos y en cuanto a los sujetos no plantean dificultades hermenéuticas difíciles, ya que el primero se entiende como la plataforma fáctica que permite efectuar el ulterior análisis jurídico de la probable dualidad, y en cuanto a los segundos -particularmente en cuanto al sindicado- la identificación es plena debido a la necesidad de formular una imputación a una persona concreta en materia sancionatoria penal, administrativa o disciplinaria; en otras palabras, de entre estos tres factores, la concurrencia de la identidad subjetiva suele ser obvia, mientras que es la discusión de la identidad de hechos y de fundamento la que resulta más problemática.

      b. Sin embargo, para el caso en concreto, la identidad de fundamento o causa petendi, es la que reporta mayores dificultades, ya que, en términos más precisos, supone determinar si ante un mismo hecho encontramos varias disposiciones aplicables y que pertenecen al mismo orden normativo administrativo; de esta 'arma, el principio non bis in ideen también prohíbe que la misma autoridad o autoridades del mismo orden, por distintos procedimientos, juzguen y sancionen repetidamente una misma conducta, dado que dicho principio funcionará también internamente dentro del ordenamiento administrativo, impidiendo la duplicidad de sanciones administrativas.

      c. Y es que, tal posibilidad entrañaría, en efecto, una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado e, inseparablemente, una abierta contradicción a la presunción de inocencia y prohibición del doble juzgamiento, porque la coexistencia de dos procedimientos sancionadores para un determinado ilícito deja abierta la posibilidad, contraria a aquel derecho, de que unos mismos hechos, sucesiva o simultáneamente, sean juzgados y sancionados nuevamente.

5. A continuación se realizará el examen del motivo de inconstitucionalidad planteado.

   1. De forma concreta, el demandante señaló que el objeto de control transgrede la garantía del art. 11 inc. 1° Cn., pues, habilita para que la Administración Pública pueda sancionar a un oferente o contratista con la "pena" de inhabilitación por el periodo de un año para participar en procedimientos de contratación administrativa como resultado de haber sido sancionado con multas por la misma institución dos o más veces dentro del mismo ejercicio fiscal.

      Sin embargo, en opinión del F. General de la República, quien solicitó la desestimación de la cuestión, sostuvo que sí existe un hecho nuevo, totalmente distinto de la imposición de las multas, dado que éstas son derivadas de la naturaleza eminentemente contractual de la relación entre la Administración Pública y el oferente o contratista, que pueden incurrir en el incumplimiento de sus obligaciones; por lo tanto, a su juicio, no existiría identidad de hechos, ni de sanciones, basando tal argumento en que la inhabilitación se aplica en función de "responsabilidad administrativa".

      1. Por ende, el debate sobre la constitucionalidad del art. 158 romano 1, letra a) LACAP se plantea porque, a juicio del ciudadano A.S., dicha disposición legal no sanciona un hecho nuevo, sino que se limita a tipificar hechos que ya han sancionados, y ello conlleva sancionar dos veces un mismo hecho sin que la segunda sanción tenga como fundamento la protección de un interés jurídico diferente.

         Se trata de aclarar si con la inhabilitación contemplada en el artículo objetado se está

         sancionando un factum distinto al que fue sancionado con la imposición de dos o más multas por la misma institución en el mismo periodo fiscal.

         Para determinar lo anterior, es necesario desarrollar un test dirigido a comprobar si existe o no los requerimientos para consolidación de la triple identidad de la causa -en abstracto-, tomando como base la formulación lingüística de la disposición legal objetada; por ello, forzosamente se debe realizar el examen de fondo de la vulneración alegada, en aplicación de los fundamentos jurídicos que explican el non bis in idem y así determinar si se da la triple identidad requerida.

         a. En relación con el primer punto de este planteamiento, se advierte que el precepto cuestionado pretende castigar hechos realizados por un mismo sujeto ya sancionados previamente por medio de dos o más multas en el mismo ejercicio fiscal, o, en otros términos más directos, concurre en el objeto de control, el elemento relativo a la identidad de hechos exigido para la aplicación del principio non bis in idem. Y es que, en efecto, el tipo administrativo impugnado no sanciona una nueva acción u omisión de un mismo oferente o contratista, por lo tanto, realmente no se requiere de un nuevo comportamiento ilícito de uno de los mencionados sujetos sometidos al ámbito de aplicación del mencionado artículo.

         En definitiva, la infracción administrativa contenida en el art. 158 romano I, letra

         1. LACAP tiene un carácter formal y se aplica de forma que pudiéramos llamar automática, dado que absorbe el contenido factual de las dos o más multas anteriormente impuestas; por lo tanto, el objeto de control tipifica como infracción anteriores hechos que, todos ellos, ya han sido necesariamente sancionados previamente por medio de multas impuestas por una misma institución pública -indiferentemente deriven o no de un mismo contrato-, lo que de manera indudable lleva una doble sanción por los mismos hechos.

         b. Como segundo análisis, debe determinarse sí el precepto impugnado vincula a los mismos sujetos. Así, el objeto de control señala que para configurar la infracción administrativa de inhabilitación es necesario que una misma institución multe dos o más veces al oferente o contratista en el mismo año fiscal, lo cual conlleva forzosamente que la imposición de la inhabilitación sea por la misma entidad pública.

         Desde tal perspectiva, no puede interpretarse que la inhabilitación sea decretada por una institución pública distinta, debido a un factor lógico de vinculación, es decir, una dependencia pública distinta no tendría competencia para imponer la inhabilitación, si previamente, no ha celebrado un contrato administrativo con el oferente o contratista.

         Por tanto, para este Tribunal existe una identidad subjetiva entre el sujeto que impone la inhabilitación, (institución pública contratante) y el sujeto al que se le sanciona (oferente o contratista multado en dos o más ocasiones dentro de un mismo ejercicio fiscal).

         c. Una vez verificado en el asunto ahora enjuiciado, la identidad fáctica entre las multas y la inhabilitación, se debe determinar si las mismas responden a un mismo fundamento o si, por el contrario, persiguen la protección de bienes o intereses jurídicos diferentes. Y es que, la doble identidad de sujeto y de hechos apreciada en el precepto cuestionado en el presente proceso constitucional no supone, per se, la vulneración del principio non bis in ídem -art. 11 inc. 1° Cn. -. En efecto, nos encontramos ante un tipo sancionador destinado a castigar a determinados sujetos -ofertante o contratista que haya sido sancionado con multa por la misma institución dos o más veces dentro del mismo ejercicio fiscal- y, que se encuentran en una relación de sujeción o de supremacía especial.

         Por consiguiente, el problema a dilucidar, en este apartado, es determinar si estamos en presencia de la misma causa, es decir, si ante un mismo hecho encontramos que la duplicidad de sanciones que pertenecen al mismo orden normativo, tiene como objetivo preservar fines distintos; por ello, el precepto enjuiciado sería perfectamente válido (a pesar de la identidad de sujeto y de hechos) si la doble sanción respondiese a castigos orientados a la protección de bienes o intereses jurídicos distintos; a contrario sensu, será inconstitucional si no existe tal presupuesto, es decir, no es admisible crear una infracción autónoma si, a pesar de sancionar los mismos hechos responde a su vez a los mismos fundamentos.

         i. Desde tal perspectiva, para analizar si existe una fundamentación diferente, deberá recurrirse -por orden de prevalencia- a los siguientes documentos: (i) el informe rendido por la autoridad emisora de la norma en el proceso, ya que se entiende que dicho informe contiene una argumentación reflexiva orientada primordialmente a la defensa de la disposición impugnada; (ii) los Considerandos de la ley; (iii) el texto mismo de la ley; y (iv) los documentos oficiales previos a la emisión de la ley que sean de contenido técnico, mediante los cuales se propone a la autoridad emisora, la elaboración de la norma impugnada -trabajos preparatorios y exposiciones de motivos-- (Cfr. con Sentencias de 8-XI-2004, 15-III-2006 y 29-IX-2011, Incs. 2-2002, 10-2005 y 10-2006).

         ii. Empero, dado la falta de justificación de la entidad emisora de la disposición objetada, en el presente caso, de todas las sanciones contempladas en el precepto cuestionado -multas e inhabilitación-, no puede inferirse la existencia de un interés jurídicamente protegido diverso entre ellas, en otras palabras, se desconoce el interés jurídico tutelado que ambas sanciones intentan salvaguardar o, si se quiere, desde la perspectiva de una relación jurídica diferente entre sancionador y sancionado.

         iii. Debe agregase que el decreto por el cual fue reformado el objeto de control, no explica cuál es el fundamento que pretende resguardar la sanción de inhabilitación; por lo anterior, es inadmisible la opinión del F. General de la República, quién atribuye como fundamento jurídico a la disposición objetada, la presunta "responsabilidad administrativa", la que tuviera basamento constitucional, si la misma deviniera de un nuevo hecho ilícito realizado por el oferente o contratista, lo cual, no sucede en el presente caso.

      2. En atención hasta lo ahora expuesto, esta S. considera que la identidad de las sanciones impuestas al mismo oferente o contratista por una misma institución perteneciente a la Administración Pública, en aplicación del art. 158 romano I, letra a) LACAP, se produce porque comparten elementos nucleares comunes, de modo que al imponerse ambas sanciones resulta doblemente castigado un mismo sujeto por una misma conducta, sin que pueda justificarse la reiteración sancionadora en un diferente fundamento.

         Por ello, no se muestra conforme al principio non bis in idem, que la acumulación de conductas efectuadas en el pasado y sancionadas con multa puedan constituir una conducta ex novo y por ende distinta a las anteriores.

         En consecuencia, este Tribunal entiende que el legislador pretende tipificar de forma separada y posterior, la inhabilitación como un tipo y sanción autónoma de las dos o más multas impuestas por la misma institución dentro del mismo ejercicio fiscal, sin que para ello exista un interés jurídico diferente entre ambas sanciones, lo cual, en definitiva, entraña una contravención a la prohibición de doble juzgamiento -art. 11 inc. 1° Cn.-, de lo que se concluye que el objeto de control es inconstitucional y así deberá declararse en el fallo.

         Por tanto,

         Con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional citadas y en el artículo 10 LPrCn, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala

         Falla:

   1. D. inconstitucional, de un modo general y obligatorio, el art. 158 romano I, letra a) LACAP por la transgresión al art. 11 inc. 1° parte final Cn., en cuanto permite imponer la sanción de inhabilitación para participar en los procedimientos de contratación administrativa por un año a todo ofertante o contratista que haya sido sancionado con multa por la misma institución dos o más veces dentro del mismo ejercicio fiscal, basándose dicha inhabilidad en hechos ya sancionados.

   2. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes, y al demandado, en la dirección fijada en el escrito presentado el 11-IX-2013.

   3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse su copia al Director de dicho órgano oficial.

      F.M.. ------J.B.J.. ------E.S.B.. R. ------R.E.G.. ------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN. ------E.

      SOCORRO. C. ------SRIA. ------RUBRICADAS.