Sentencia nº 65-2013 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 21 de Septiembre de 2015

• Fecha de Resolución: 21 de Septiembre de 2015
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 65-2013
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

65-2013

Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las once horas con cincuenta minutos del día veintiuno de septiembre de dos mil quince.

El presente proceso fue promovido por los ciudadanos Ó.G.Á.A. y G.M.C.A., mediante demanda en la cual pidieron declarar la inconstitucionalidad, por vicio de contenido, de los arts. 17 letra h, 23 inc. 1°, 24, 30, 36, 40, 41 y 42 de la Ley de Bolsas de Productos y Servicios (LEBPS, en adelante), contenida en el Decreto Legislativo n° 33, de 19-VI-1997, publicado en el Diario Oficial n° 144, Tomo n° 336, de 8-VIII-1997, por la supuesta vulneración a los arts. 14, 85 inc. 1° y 86 inc. 1° de la Constitución (Cn., en lo que sigue).

Las disposiciones impugnadas literalmente prescriben:

"FACULTADES DE LAS BOLSAS

Art. 17.- Las bolsas deberán reglamentar su organización básica y las materias que sean necesarias para su eficaz funcionamiento. El Reglamento deberá ser sometido a aprobación del Banco Central. Las Bolsas deberán regular [...]

h) Los sistemas y procedimientos de control y fiscalización de las operaciones de bolsas, así como las sanciones que puedan imponer cuando corresponda".

"SUSPENSIÓN O CANCELACIÓN DE PUESTOS Y LICENCIATARIOS EN LAS BOLSAS

Art. 23.- [inc. 1°] Las Bolsas podrán suspender o cancelar las autorizaciones de puestos en las Bolsas por incumplimiento de las obligaciones establecidas por la Ley o su Reglamento".

"SANCIONES A PUESTOS DE BOLSAS Y LICENCIATARIOS

Art. 24.- Las sanciones que se establezcan a los Puestos de Bolsas o a los Licenciatarios serán impuestas por las Bolsas de acuerdo a esta ley y su reglamento. La Superintendencia velará que las Bolsas no impongan sanciones excesivas o abusen en sus facultades".

"SANCIONES A LOS AGENTES

Art. 30.- Los Agentes podrán ser sancionados por las Bolsas respectivas, de conformidad a esta Ley y los reglamentos respectivos, por el incumplimiento de sus obligaciones".

"TRANSACCIONES SIMULADAS O DEFICIENTES

Art. 36.- Cualquier transacción ficticia, simulada o deficiente, conforme a las normas motivadas por esta Ley, hará responsables a quienes hayan intervenido en ella, por los daños y perjuicios que ocasionaren, y la Bolsa impondrá las sanciones que sean procedentes. Si la infractora fuere la Bolsa, la Superintendencia será quien sancione a la Bolsa".

"SANCIONES IMPUESTAS POR LAS BOLSAS Art. 40.- Las Bolsas podrán establecer las sanciones a que se refiere el Artículo anterior a los puestos de Bolsas, Agentes de Bolsas y L., cuando infringieren las normas, condiciones o garantías predeterminadas para las operaciones en las Bolsas, y en general por incumplimiento a las disposiciones emanadas por las Bolsas o sus Reglamentos.

Las sanciones se impondrán de acuerdo a la gravedad de la información, y las multas establecidas por las bolsas respectivas serán impuestas por la Superintendencia y estas no podrán exceder de los montos establecidos en esta Ley".

"PROCEDIMIENTO DE APLICACIÓN DE MULTAS POR LAS BOLSAS

Art. 41.- Los Gerentes Generales de las Bolsas, ya sea de oficio o por denuncia, conocerán de las infracciones cometidas en las Bolsas, tanto por los Puestos de Bolsas, los Licenciatarios y los representantes o los agentes.

Luego de investigar las infracciones cometidas, se oirá dentro del plazo de tres días hábiles contados a partir del siguiente al de la notificación, al presunto infractor a efecto de que ejerza su defensa. El interesado podrá solicitar dentro del término ya expresado, un plazo de ocho días hábiles para la apertura a pruebas. Dicho término es fatal e improrrogable.

Dentro de los tres días hábiles siguientes al vencimiento del período de prueba, o al vencimiento del término de la audiencia si no hubiere solicitud de apertura de prueba, el Gerente General deberá emitir la resolución respectiva.

El infractor deberá acatar la resolución emitida, ya sea cumpliendo con lo que se le disponga o cancelando el valor de la multa si fuere el caso".

"RECURSO ANTE SANCIONES DE LA BOLSA

Art. 42.- De las resoluciones que emitan los Gerentes Generales de las Bolsas podrá interponerse el recurso de revisión ante la Junta Directiva de la Bolsa, en el plazo fatal de tres días hábiles contados a partir del siguiente al de la notificación.

La interposición del recurso será por escrito y deberá en el explicarse los motivos de la inconformidad. La Junta Directiva podrá conceder un plazo no mayor de cinco días hábiles para ampliar los alegados, si lo estima conveniente. En todo caso, deberá pronunciarse dentro del término de quince días hábiles contados a partir de la fecha en que se recibió el escrito contentivo del recurso.

Se admitirá recurso de apelación ante la Superintendencia cuando en la resolución se hubiere omitido la argumentación para la sanción o cuando hubiere excesiva discrecionalidad en la aplicación de la misma".

Han intervenido en el proceso los ciudadanos demandantes, la Asamblea Legislativa como autoridad demandada y el F. General de la República.

Analizados los argumentos y considerando:

1. 1. A. Los ciudadanos demandantes, en síntesis, expusieron que las bolsas de productos y servicios son recintos donde acuden corredores que representan a vendedores y compradores para la comercialización de productos y servicios, en las que, además, se brinda información sobre precios, mercados, normas de calidad, reglamentos de mercados, garantías de cumplimiento de contratos, entre otros aspectos. Por consiguiente -continuaron-, las bolsas pretenden organizar el mercado, hacerlo transparente, uniformar la calidad y lograr una concurrencia masiva de agentes económicos que den liquidez al sistema y que permita a los productores tener una salida adecuada a su producción y a los consumidores contar con una forma confiable de abastecimiento.

   En este orden -dijeron- el legislador diseñó un marco normativo "laxo" -la LEBPS- para regular la constitución y funcionamiento de dichas bolsas de productos y servicios, en el que se otorga a estas personas jurídicas de naturaleza privada potestades amplias, dentro de las cuales hay algunas que devienen en una manifestación inconstitucional del ius puniendi.

   B. Los actores manifestaron que en los arts. 40, 41 y 42 LEBPS el legislador diseñó un procedimiento administrativo [sancionador] con las garantías básicas de un debido proceso, a saber: que la persona sea juzgada por un juez natural (para el caso, el Gerente General de la bolsa respectiva); el derecho a ser oído, es decir posibilidad de contradicción y de aportar pruebas; y el acceso a medios de impugnación (en específico, recurso de revisión ante la junta directiva de la Bolsa de Productos y Servicios y recurso de apelación ante la Superintendencia del Sistema Financiero -SSF, en lo subsecuente).

   C. No obstante lo anterior -agregaron-, en la normativa impugnada el legislador incurrió en la vulneración al art. 14 inc. 1° Cn., en tanto que se otorga competencia para imponer sanciones a las bolsas de productos y servicios, desplazando dichas entidades privadas a la autoridad administrativa mediante una mínima intervención secundaria en el trámite sancionatorio, únicamente a través del conocimiento del recurso de apelación y sólo después de cumplir los presupuestos taxativos señalados en el art. 42 LEBPS.

   D. Asimismo, los pretensores expresaron que las disposiciones impugnadas transgreden el art. 85 inc. 1° Cn., porque habilitan la transferencia del ius puniendi como competencia privativa de un órgano de gobierno a entidades bursátiles particulares, lo cual, a su criterio, implica la vulneración al sistema de gobierno representativo establecido en la norma constitucional señalada.

   E. Finalmente, los demandantes sostuvieron que conforme al art. 86 inc. 1° parte final Cn., las atribuciones de los órganos de gobierno son indelegables, por lo que cada atribución debe ser ejercida de forma independiente y no pueden ser transferidas por su titular a un órgano distinto. El principio de indelegabilidad de funciones, manifestaron, no debe limitarse al ámbito inter orgánico, sino que su aplicación debe extenderse para prohibir la delegación de atribuciones a entidades que no constituyen órganos de gobierno.

   En esa línea, concluyeron que la delegación de facultades sancionatorias a particulares - las bolsas de productos y servicios-, trastoca la forma y sistema de gobierno, pues dichas entidades, de naturaleza privada, carecen de habilitación constitucional para imponer sanciones.

   2. Por medio de resolución de 4-X-2013, esta S. advirtió que la pretensión de los ciudadanos se dirige, en definitiva, a cuestionar que la normativa impugnada transfiere la potestad sancionadora de un órgano estatal a sujetos de índole privada y que, en tal sentido, todos los parámetros de control propuestos se incluyen en la misma argumentación relacionada con la presunta trasgresión al art. 14 Cn. Por ello: (i) se declaró improcedente la demanda en cuanto a la supuesta vulneración a los arts. 85 inc. 1° y 86 inc. 1° parte final Cn.; y (ii) se admitió la misma en específico por la presunta inobservancia al art. 14 Cn.

   3. Por su parte, la Asamblea Legislativa -como autoridad demandada- contestó a dicho traslado en el plazo legal respectivo a través de escrito de 24-X-2013, en el cual, en lo concerniente a la pretensión en análisis, expresó que en el caso de las bolsas de productos y servicios el Estado ejerce una labor de supervisión a la relación del cliente con dichas entidades, a efecto que se cumplan las reglas de intermediación y de prestación de servicios. Esta regulación financiera -dijo- puede realizarse por una institución pública o puede ser delegada a entes privados de supervisión.

      Aunado a esto, alegó que es importante que el mercado de las bolsas funcione de manera ágil, supeditado a los controles internos que las mismas poseen, bajo los parámetros regulados por la ley, pero que en un momento determinado el Estado puede ejercer una garantía de ese control, para mayor seguridad del público que realiza operaciones en estos sitios, tal como lo indica el art. 1 de la LEBPS que señala el objeto y finalidad de dicha ley.

      Por otra parte, indicó que no es cierto lo manifestado por los demandantes de que en la LEBPS no interviene un control sancionatorio por parte del Estado, pues el art. 4 inc. 1° de esa ley señala que la vigilancia de tal cuerpo normativo estará a cargo de la SSF, con facultades para vigilar y sancionar a los infractores de la misma, en concreto a las entidades que funcionen como Bolsas y a los directores y administradores de las mismas -art. 5 letras c) y g) LEBPS, respectivamente-.

      En todo caso -se añadió-, no obstante estar facultadas las bolsas para sancionar a los puestos de bolsas y a los licenciatarios, es la SSF la que conoce en segunda instancia de las apelaciones por tales sanciones, incluso las multas establecidas por las bolsas, en cualquier instancia, son impuestas únicamente por dicha Superintendencia, siguiendo un procedimiento que garantiza el derecho de defensa del sancionado.

      En tal sentido, concluyó, las disposiciones impugnadas no contienen vicio de inconstitucionalidad alguno al no restringir la potestad sancionadora del Estado, sino que, al contrario, permiten a éste ejercer un control sobre los intervinientes en el mercado de productos y servicios en función del interés de los usuarios que intervienen en él.

   4. El F. General de la República, al corrérsele el traslado que prescribe el art. 8 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, sostuvo en su informe que en materia de mercados financieros se justifica la intervención forzosa de comerciantes especializados bajo regulación estatal; del mismo modo, en materia de inversiones la participación de especialistas pretende evitar perjuicios irreparables a los derechos patrimoniales de los inversionistas, así como al público en general.

      Sobre lo anterior, expresó que las bolsas de productos y servicios son entes privados especializados, que permiten a oferentes y demandantes reunirse para participar en procesos de negociación, mediante subastas a viva voz y sin la presencia física de los productos, lo cual garantiza la transparencia, eficiencia y la seguridad en la transacción comercial realizada.

      El objetivo de la LEBPS -continuó-, es supervisar y regular el mercado constituido por las bolsas y los usuarios de éstas, así como las sanciones, que aquéllas imponen a los intermediarios, ya sea que se trate de puestos de bolsas o de licenciatarios, según los arts. 10 y 18 inc. 1° de esa ley. Dicho control estatal -dijo- se materializa en este cuerpo normativo, por un lado, a través del Banco Central de Reserva, que es la entidad que recomienda las medidas legales necesarias para el desenvolvimiento de las bolsas -arts. 4 inc. 2° y 5-A LEBPS- y, por otro lado, por medio de la SSF, la cual tiene entre sus atribuciones sancionar a las bolsas y a sus directores y administradores por las infracciones a la ley que cometan, así como de conocer en segunda instancia por las sanciones que a su vez éstas impongan, respetando las garantías constitucionales procesales básicas -arts. 4 inc. 1°, 5 y 42 inc. 4° LEBPS, en su orden-.

      Por todo lo anterior, concluyó que las disposiciones impugnadas no vulneran el art. 14 Cn., en tanto que los mercados financieros se regulan por la sujeción a la LEBPS, dada la naturaleza de los servicios financieros sometidos a regulación por la Administración Pública,

      siendo las sanciones que la bolsa impone meras consecuencias a las contravenciones en que incurren los intervinientes en dicho mercado.

2. Al haber expuesto los argumentos de los intervinientes en este proceso: (1) se identificará el problema jurídico que debe ser resuelto y, después, (2) se indicará el desarrollo lógico de esta sentencia.

   1. De todo lo anteriormente expuesto, el problema jurídico que se resolverá en esta decisión consiste en determinar si las facultades sancionadoras que se otorgan a las bolsas de productos y servicios en las disposiciones impugnadas con respecto a los puestos de bolsas, licenciatarios y agentes de bolsas, implica desplazar a la órbita privada la potestad sancionadora del Estado establecida en el art. 14 Cn.

   2. Con base en esto, el iter de la resolución de fondo será el siguiente: (III) como punto de partida, se harán breves consideraciones en relación con la potestad sancionadora de la Administración (1); acto seguido, se abordará el tema de la libertad económica en el marco constitucional (2); luego, se relacionará tal concepto con la regulación estatal de la economía y la autorregulación de los mercados bursátiles (3); y, finalmente, (IV) se analizará el contenido normativo de los objetos de control, a fin de resolver el problema jurídico planteado.

3. 1. En términos generales, la Administración Pública es la estructura orgánica compuesta por diversas instituciones a la que se le atribuye la función de gestionar los bienes, recursos y servicios estatales, mediante actividades encaminadas a la realización del bien común y del interés colectivo -Sentencia de 29-IV-2013, Inc. 18-2008-. Para la consecución de tal finalidad, la Administración puede ejercitar potestades determinadas, entre las que se encuentra la potestad para sancionar conductas contrarias al ordenamiento jurídico.

   Este poder ha sido reconocido en el art. 14 Cn., en el cual, aunque se establece que corresponde únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas, se habilita constitucionalmente a la Administración para que pueda sancionar las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, es decir, la facultad de hacer uso de medidas coercitivas que tengan como finalidad la privación de un derecho o de un- bien a los particulares por transgresiones determinadas al ordenamiento jurídico.

   Así, siendo indistinto el gravamen aflictivo de las sanciones administrativas con las de índole jurisdiccional-penal, se acepta que se trata de un único poder estatal de castigar -ius puniendi- que se bifurca en una u otra dimensión atendiendo a las finalidades de ordenación que se persigan -Sentencias de 11-XI-2003 y 29-VI-2015, Incs. 16-2001 y 107-2012, respectivamente-.

   Sobre el particular, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha expresado que "el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, no solo [sic] se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan tal jurisdicción, sino que también se manifiesta en manos de la Administración Pública" -Sentencia de 5-X-2000, ref. 148-C-99-. Se trata, pues, de una dualidad de sistemas represivos-sancionatorios, a manera de una despenalización de ciertas conductas, que traslada desde los jueces penales a la Administración la represión de determinados delitos y faltas.

   A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional -v.gr., Sentencia de Inc. 16-2001, ya citada- ha identificado los elementos esenciales de la potestad sancionadora administrativa: (i) es un poder que deriva del ordenamiento jurídico; (ii) tiene un efecto aflictivo, porque su ejercicio trae como resultado la imposición de una medida de carácter aflictivo para el administrado, que puede consistir tanto en la privación de un derecho preexistente -sanción interdictiva- como en la imposición de una obligación pecuniaria; y (iii) tiene una .finalidad represora, esto es, el castigo de conductas contraria al orden jurídico a efecto de restablecerlo, a manera de un control social coercitivo en desarrollo del ius puniendi estatal ante infracciones catalogadas como administrativas -Sentencia de 3-II-2006, Amp. 28-2005, y Sentencia de 5-VII-2001, Sala de lo Contencioso Administrativo, ref. 110-P-2001-.

   2. A. En relación con el proceso económico de un Estado, esta S. ha sostenido con anterioridad -v.gr., en Sentencia de 13-XII-2005, Inc. 8-2004- que la Constitución proporciona el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica, la cual debe tener como objetivo el desarrollo y bienestar de la comunidad, así como la consecución de la seguridad y la justicia, tanto individual como social.

      Ahora bien, aunque la Constitución no contiene alguna norma expresa en la que el Constituyente incline su preferencia por un sistema económico determinado, la ideología de libertad que inspira y da contenido a la norma primaria permite afirmar que en materia económica se ha optado por dotar de un espacio suficiente de acción a la iniciativa privada, sin intervenciones o dirigismos estatales excesivos; es decir, medidas estatales ordenadoras de la actividad económica que sean razonables y moderadas, fundadas en claros fines de bienestar social y que no impliquen obstáculos insuperables para el desarrollo económico.

      B. Tal criterio se concretiza en el art. 102 Cn., que reconoce el derecho a la libertad económica, el cual -como se sostuvo, por ejemplo, en Sentencias de 29-XI-2013 y 20-IV-2015, Inc. 11-2012 y Amp. 351-2011, respectivamente-, comprende, en principio, todas las conductas dirigidas a participar en el mercado, es decir, en la producción e intercambio de bienes y servicios, según las preferencias o habilidades de cada persona, para obtener un provecho patrimonial o ganancia.

      A partir del alcance de dicho concepto, este Tribunal ha definido el contenido básico de la libertad económica -en abstracto y sin perjuicio de variaciones según manifestaciones concretas-, como el derecho de toda persona a ejercer su actividad industrial o comercial dentro de un sistema competitivo sin impedimentos u obstáculos injustificados e irrazonables por reglamentaciones o prohibiciones del Estado -Sentencia de 25-IV-2009, Inc. 26-2008-.

      En este sentido, libertad económica en la Constitución no significa, pues, la permisión del ejercicio irrestricto e ilimitado de la iniciativa privada, sino más bien su realización en un esquema razonable de limitaciones constitucionales y legales, encaminadas a asegurar el ejercicio armónico y congruente con la libertad económica de los demás individuos y del bienestar social.

   3. A. De lo expuesto hasta este punto, puede aseverarse que la regulación estatal de la economía es necesaria para orientar la misma y asegurar su desarrollo conforme el bien común, para lograr la efectividad de los fines sociales y corregir los eventuales defectos e imperfecciones de los mercados, por ejemplo, mediante la adopción de decisiones para orientar su dinámica como para permitir el flujo de las actividades económicas respectivas. En otras palabras -como se sostuvo en Sentencia de 26-VI-2014, Amp. 137-2012 y la ya citada Sentencia 11-2012-, corresponde al Estado arbitrar las relaciones y tensiones que se susciten entre el interés privado y el interés colectivo en las actividades económicas de los particulares, ateniéndose a las directrices que se desprenden de la Constitución.

      B. a. Esta vigilancia y control que el Estado debe mantener sobre los mercados económicos no es óbice para que en la actualidad los ordenamientos jurídicos contemplen la posibilidad de su autorregulación con base en el reconocimiento de la libertad económica, la iniciativa privada y la autonomía de la voluntad contractual.

      Como se ha establecido en jurisprudencia comparada -por ejemplo, Sentencia de 5-IX-2007, C-692/07, Corte Constitucional de Colombia-, la autorregulación se entiende como la

      actividad por la cual agentes de un mismo sector económico acuerdan pautas de conducta o un marco regulatorio de deberes y obligaciones recíprocas, supervisan su incumplimiento y sancionan su inobservancia. Se trata, pues, de una regulación propia que se materializa a través de medios vinculantes -v.gr., normas técnicas, manuales de buenas prácticas, reglamentos y estatutos-, en cuya formulación y puesta en práctica no interviene el Estado de manera directa.

      Como se advierte de lo anterior, en la autorregulación de los mercados las tres funciones básicas son: (i) la reglamentaria, que consiste en dictarse normativa propia sobre las actividades desarrolladas -Sobreseimiento de 14-XI-2006, Amp. 207-2005-; (ii) la de supervisión, por la que se verifica y exige el cumplimiento de la normativa propia; y (iii) la disciplinaria, que implica la facultad de imponer sanciones a quienes incumplan la normativa correspondiente.

      Según estas funciones, la autorregulación no sólo implica la sujeción a pautas de conducta propias conforme a criterios económicos, sino que también debe comprender necesariamente los mecanismos para vigilar el cumplimiento de dichas pautas y sancionar las transgresiones a las mismas.

      Por otro lado, no obstante las críticas que puedan provenir de sectores que pregonan por un estricta regulación estatal, las principales ventajas de la implementación de un sistema de autorregulación consisten en: (i) el conocimiento de la realidad regulada, ya que son los mismos operadores de un mercado quienes conocen mejor los problemas de éste y, consiguientemente, los más indicados para ofrecer soluciones efectivas, lo que conlleva menores costos de información, de supervisión y de sanción; (ii) la flexibilidad y simplicidad operativas, pues los organismos de autorregulación no están sujetos a la observancia de los rígidos trámites y formalidades característicos de los procedimientos administrativos, lo que se traduce en una mayor rapidez de reacción y de resolución de conflictos; y (iii) mayor relación entre los participantes del mercado regulado y el ente regulador, por cuanto tales relaciones están basadas en la confianza mutua, en contraposición a la desconfianza característica cuando la regulación proviene del Estado.

      b. Ahora bien, la autorregulación de un sector económico no debe entenderse de manera alguna como la sustitución o anulación de la supervisión estatal y de su potestad sancionadora, sino que, al contrario, constituye un orden normativo complementario a la labor de la Administración Pública. Por ello, los actos de autorregulación que se realicen en un mercado económico siempre deben estar a su vez bajo la vigilancia y control del Estado, para garantizar la regularidad de su funcionamiento y su transparencia.

      Lo anterior se debe a que la autorregulación de actividades económicas no es una función pública, sino que constituye una competencia conferida por ley a entes particulares, es decir una actividad propia de un ámbito privado que persigue mantener el orden y estabilidad de un sector en concreto, por ejemplo el mercado de productos y servicios, donde los intervinientes en el mismo tengan las garantías necesarias para llevar a cabo sus actividades económicas.

      Al respecto, la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo -Sentencia de 17-VI-2004, ref. 80-B-2001- ha sostenido que las facultades de autorregulación que el legislador ha concedido a entes particulares en el ámbito de mercados bursátiles no pueden concebirse sin la debida supervisión estatal, es decir sin el control de parte de la entidad de regulación que el ordenamiento haya creado en cada caso concreto.

      Sin ánimo de exhaustividad, un caso ejemplificativo en el ordenamiento jurídico nacional de facultades de autorregulación ejercidas bajo supervisión y control estatal es el de la Bolsa de Valores. En el art. 29 letra a de la Ley del Mercado de Valores se establece la facultad de la Junta Directiva de la Bolsa de Valores de regular la actividad de las casas corredoras, manteniendo, a su vez, la vigilancia de la Superintendencia de Valores, la cual, paralelamente tiene entre sus atribuciones la de propiciar la autorregulación de los entes que fiscaliza, arts. 3 inc.1° y 5 letra f de la Ley Orgánica de la Superintendencia de Valores.

      c. De lo expuesto se concluye que los ámbitos de autorregulación que se encuentran en el ordenamiento jurídico, particularmente en materia financiera y bursátil, son congruentes con la libertad económica reconocida por el Constituyente -art. 102 Cn.-, así como con la potestad sancionadora de la Administración Pública -art. 14 Cn.-, siempre que ello no conlleve la anulación o sustracción de la vigilancia y control estatal a los entes que ejercen dicha facultad autorregulatoria.

4. 1. Corresponde ahora aplicar todos estos conceptos a efecto de analizar el contenido normativo de los arts. 17 letra h, 23 inc. 1°, 24, 30, 36, 40, 41 y 42 LEBPS y dirimir si las facultades sancionatorias que se otorgan en las disposiciones impugnadas a las bolsas de productos y servicios, implica un desplazamiento de la potestad sancionadora del Estado establecida en el art. 14 Cn.

   Como primer paso para realizar lo anterior, es menester analizar las características de las bolsas de productos y servicios o "bolsas de mercancías", así como sus atribuciones y el alcance de las mismas en la LEBPS, para posteriormente determinar si el ámbito de sus competencias implica, como sugieren los actores, transferir la potestad sancionadora de un órgano estatal a la esfera privada.

   2. A.C. se establece en el considerando IV y art. 2 inc. 1° de dicha ley, así como en el art. 3 inc. 1° del Reglamento General de la Bolsa de Productos y Servicios (REGBOLPROS) -este último aprobado por la Junta Directiva de la Bolsa de Productos de El Salvador, S.A. de C.V., Bolsa de Productos y Servicios, y por el Comité de Normas del Banco Central de Reserva de El Salvador-, una bolsa de este tipo es un mecanismo que tiene por finalidad organizar un mercado eficiente en donde las diversas transacciones comerciales se realicen con la mayor eficacia, competencia y equidad posibles, incluyendo: a) productos y servicios; b) contratos sobre transferencia de bienes y servicios bajo cualquier título, modalidad o condición, siempre que no sean prohibidos por la ley; c) títulos que representen, constituyan o concedan derechos sobre tales bienes, a excepción de aquellos que son negociados en el mercado de valores.

      En términos similares, la doctrina de la materia considera a una bolsa de productos como una herramienta del mercado de bienes, servicios y/o instrumentos financieros y contratos vinculados, que tiene como objetivo facilitar el comercio y el desarrollo de determinados productos financieros -cfr., A., D., y otros, "Bolsas de Productos Agrícolas en Latinoamérica y el Caribe"-; es decir, se trata de un medio que hace posible que compradores y vendedores de productos y servicios -entidades gubernamentales, instituciones financieras, oenegés, productores, entre otros- concurran en un mercado organizado, donde desarrollen sus transacciones con eficacia, transparencia y celeridad.

      B. En cuanto a su naturaleza jurídica, el art. 10 LEBPS establece que las bolsas de productos y servicios deberán constituirse conforme la normativa del Código de Comercio y de las disposiciones de esa ley, en específico como sociedades anónimas, de capital fijo o variable, y como tales deben inscribirse en el Registro de Comercio, previa autorización de la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) -art. 11 LEBPS-.

      C. Por otra parte, de acuerdo con el art. 8 LEBPS, las bolsas de productos y servicios tienen como obligación establecer mediante reglamentos e instructivos, los sistemas, instrumentos, mecanismos e instituciones que sean necesarios para una mejor organización y funcionamiento del mercado de productos y servicios, y mantener la disciplina entre sus integrantes. En coherencia con lo anterior, las bolsas deberán reglamentar su organización básica y las materias que sean necesarias para su eficaz funcionamiento, dentro de lo cual se encuentra el establecimiento de un régimen disciplinario -art. 17 inc. 1° y letra h) LEBPS-.

      Precisamente con base en estas facultades disciplinarias, según lo dispone el art. 40 LEBPS, las bolsas en comento pueden imponer sanciones a los intervinientes en las mismas -es decir a puestos de bolsas, licenciatarios y agentes de bolsas-, por infracciones a la LEBPS y a los reglamentos e instructivos que emitan, pudiendo imponer, según el art. 39 inc. 1° de esa ley y el art. 4 letras g, h y p REGBOLPROS, amonestaciones por escrito, multas, suspensión o revocación de permisos para operar, según la gravedad de los casos.

   3. Ahora bien, el ejercicio de tal .facultad disciplinaria por parte de las bolsas de productos y servicios como manifestación de su ámbito de autorregulación no es una actividad irrestricta, sino que, como lo han señalado en sus informes la autoridad demandada y el F. General de la República, se trata de una atribución regulada, a su vez, por la SSF y el Banco Central de Reserva.

      Así, los arts. 4 inc. 1° y 5 letras b, c, f y g LEBPS establecen que corresponde a la SSF vigilar a las bolsas y sancionarlas por infracciones a dicha ley, incluyendo a sus directores y administradores; de igual forma, como lo indica el art. 42 inc. 4° LEBPS, la SSF es competente para conocer en apelación de las decisiones que emitan la junta directiva de las bolsas o sus gerentes generales, entre las que se encuentran las resoluciones sancionatorias aludidas.

      Por su parte, con respecto a las bolsas de productos y servicios, el Banco Central de Reserva tiene las facultades de emitir normativa técnica aplicable a éstas, así como las de revisión, modificación y aprobación de las normas que las bolsas emitan, en concreto los reglamentos para su funcionamiento y organización -arts. 5 inc. 2° y 5-A letra e LEBPS-.

   4. Como se advierte de todo lo anterior, en nuestro ordenamiento las bolsas de productos y servicios son entidades de Derecho Privado, con facultades legales de autorregulación - reglamentarias, de supervisión y disciplinarias- con respecto a terceros que participan en negociaciones dentro de las mismas, las cuales se encuentran a la vez reguladas por el Estado - como lo señala el art. 8 LEBPS-, mediante la vigilancia y control que sobre ellas ejerce la SSF y el Banco Central de Reserva.

      Lo anterior implica que las facultades disciplinarias de dichas bolsas contenidas en las disposiciones impugnadas en ningún momento conlleva el desplazamiento o delegación de la

      potestad sancionadora de la Administración, pues contemplan un ámbito de autorregulación privado que, al no constituir una función pública, es más bien complementario al control estatal sobre la actividad de las bolsas de productos y servicios, lo que garantiza una actividad económica eficiente y transparente.

      Por todo lo expuesto, se desestimará la pretensión de inconstitucionalidad en análisis. Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala

      Falla:

   1. Declárase que en los arts. 17 letra h, 23 inc. 1°, 24, 30, 36, 40, 41 y 42 de la Ley de Bolsas de Productos y Servicios, no existe la inconstitucionalidad alegada por la supuesta vulneración a la potestad sancionadora de la administración establecida en el art. 14 de la Constitución, en tanto que las facultades sancionadoras que se otorgan a las bolsas de productos y servicios en las disposiciones impugnadas son parte del ámbito de autorregulación que las mismas ejercen bajo el control y supervisión de la Superintendencia del Sistema Financiero y del Banco Central de Reserva, lo cual coadyuva a la eficacia, transparencia y celeridad en dicho mercado bursátil.

   2. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes.

   3. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.

      A.P..-------J.B.J..--------R.E.G..-------S.D.S..-------C.

      S. AVILES.-------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO

      SUSCRIBEN.--------E. SOCORRO C.------SRIA.--------RUBRICADAS.