Sentencia nº 110-2013 de Sala de Lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia, 26 de Octubre de 2015

• Fecha de Resolución: 26 de Octubre de 2015
• Emisor: Sala de Lo Constitucional
• Número de Sentencia: 110-2013
• Tipo de Proceso: INCONSTITUCIONALIDADES
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

110-2013 Inconstitucionalidad

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las catorce horas con un minuto del día veintiséis de octubre de dos mil quince.

El presente proceso constitucional fue iniciado por los ciudadanos R.A.M.R., F.J.M.V., X.E.U.V. y L.R.U.V., a fin de que esta Sala declare la inconstitucionalidad del Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Hacienda n°1391, de 11-IX-2012, publicado en el Diario Oficial n° 173, Tomo 396, de 18-IX-2012 (en lo sucesivo, A.E. 1391), por la supuesta inobservancia al principio de reserva de ley contemplado en el art. 131 ord. 6° Cn.; al respecto se efectúan las siguientes consideraciones:

La normativa impugnada prescribe:

"A. SERVICIOS MIGRATORIOS

DESCRIPCIÓN precio US$

14. Otros:

- Servicio Migratorio por el trámite de pasaporte ordinario 13.00.

1. En el trámite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente:

   1. Los demandantes manifestaron que el acuerdo impugnado vulnera el art. 131 ord. 6° Cn. en relación con el principio de reserva de ley, en tanto que el cobro para la obtención del pasaporte ordinario constituye una tasa, la cual únicamente puede ser creada por la Asamblea Legislativa.

   La pretensión descansa en los siguientes argumentos:

   1. El art. 131 ord. 6° Cn. -sostienen-establece que la creación de impuestos, tasas y demás contribuciones corresponde a la Asamblea Legislativa. Tal facultad -continúan- se otorga al Órgano Legislativo en atención a sus características, principalmente, su mayor grado de representación democrática (sentencia de 11-XI-2003, Inc. 23-2001).

      En función del principio de reserva de ley en materia tributaria, los actores sostuvieron que solo por ley formal se puede crear, modificar o suprimir tributos y determinar sus elementos esenciales (sentencias de fecha 4-V-2011 y 21-VI-2002, pronunciadas en los procesos de Incs. 61-2005 y 3-99 respectivamente).

      Además, los peticionarios hicieron referencia a los diversos tipos de tributos; los cuales definen como extracciones que el Estado hace a los particulares en virtud de su potestad de imperio, generalmente en dinero, para satisfacer necesidades públicas. Estos pueden ser impuestos, que se caracterizan por la independencia de la obligación tributaria con actividad estatal alguna vinculada al obligado al pago; las tasas, en cambio, son los tributos cuya obligación está vinculada jurídicamente a determinadas actividades del Estado, relacionadas directamente con el contribuyente, actividades que deben ser divisibles y efectivas; y, las contribuciones especiales, que se traducen en el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas (Inc. 61-2005).

      En relación con las tasas, los ciudadanos plantearon la distinción entre tasa y precios públicos. Al respecto, indicaron que los ingresos que el Estado percibe de forma coactiva podrían confundirse con los precios públicos que tienen los servicios prestados por el Estado para los particulares, y que deriva de un acuerdo de voluntades entre los particulares y el Estado, y no del poder de imperio. En ese sentido -expresaron-, mientras que la tasa nace de la ley, el precio público es una obligación contractual sometida a un régimen de derecho privado. De igual modo, el hecho generador de la tasa es una actividad del Estado inherente a su soberanía, lo que no ocurre en las actividades sujetas a precio público.

      Así -expusieron-, mientras que la tasa nace de la ley, el precio público es una obligación contractual sometida a un régimen de derecho privado. De igual modo, el hecho generador de la tasa es una actividad del Estado inherente a su soberanía, lo que no ocurre en las actividades sujetas a precio público.

      Ahora bien -aseveraron-, pueden ser problemáticos los casos en los que únicamente el Estado presta servicios esenciales para la población, que aunque no son atinentes a su soberanía, el particular no tiene otra elección que no sea acudir al Estado, por lo que se ve obligado a contratar con él. Y este, al no prestar el servicio de forma gratuita, podría fijar el pago unilateralmente, como si se tratara de un tributo, pero sin respetar el principio de reserva de ley, pues no se establece por medio de ley formal.

      En ese orden -sostuvieron-, el cobro dispuesto por el acuerdo impugnado constituye una tasa, porque el servicio migratorio por el trámite de expedición del pasaporte ordinario es brindado únicamente por la Dirección de Migración y Extranjería, pues no existe otro ente privado ni público que se dedique a la tramitación de pasaportes, y dicha actividad es inherente y exclusiva del Estado. Entonces, el establecimiento del cobro por servicio de expedición de pasaporte constituye una tasa, pues la prestación de dicho servicio faculta a la citada entidad pública para exigir el pago de dichos servicios.

      De tal forma -afirmaron-, tratándose del establecimiento de una tasa, esta debe instaurarse observando el principio de reserva de ley contemplado en el art. 131 ord. 6° Cn., en cuya virtud corresponde a la Asamblea Legislativa decretar impuestos, tasas y demás contribuciones, en relación equitativa; precepto que, además de establecer la competencia de la Asamblea Legislativa, es una garantía para los ciudadanos de que sean sus representantes en el ejercicio de la función legislativa quienes creen los tributos que deberán pagar; por lo que ningún otro órgano estatal puede arrogarse dicha facultad.

      En consecuencia -concluyeron-, es inconstitucional el tributo regulado por una fuente normativa distinta de la ley. C. en este punto de su pretensión lo resuelto en sentencia de 11-IX-2003, Inc. 23-2001.

      B.E. que fueron los argumentos expuestos por los ciudadanos, se verificó satisfactoriamente el cumplimiento de los elementos de la pretensión, en tanto que se concretó el contraste normativo constitucional planteado, pues se consignaron las razones por las cuales el contenido normativo del A.E. 1391 supuestamente contradice el principio de reserva de ley establecido en el art. 131 ord. 6° Cn., en el sentido de que el cobro del servicio migratorio por el trámite de pasaporte ordinario constituye una tasa y no un precio público, de manera que debe ser establecida por ley y no por un acuerdo ejecutivo.

      2. El Ministro de Hacienda, luego de replicar los argumentos expuestos por los demandantes, expresó que ante la clasificación tripartita de los tributos, el cobro por la expedición y obtención de un pasaporte no puede enmarcarse dentro de ninguna de las figuras tributarias mencionadas, pues se trata de un precio que se paga por la expedición del documento relacionado.

      El Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda -continuó el funcionario-no ha invadido la competencia del Legislativo, ya que con base en el art. 153 n° 3 de las Disposiciones Generales de Presupuestos, tiene la potestad para emitir normas jurídicas como la disposición impugnada, pues faculta al Ministerio de Hacienda para que, previa petición del ramo correspondiente, pueda autorizar la venta y también fijar precios a cierto tipo de productos, quedando ampliamente autorizado para establecer el precio de venta de cualquier otro efecto realizable; por lo tanto, la disposición en comento lo habilita legalmente para fijar el precio de expedición del referido documento.

      Los ingresos obtenidos por la extensión del pasaporte ordinario -aseveró-son administrados por el Fondo de Actividades Especiales con la finalidad de contribuir a costear la emisión del referido documento, debido al aumento de solicitudes y también a los diversos usos para los cuales es destinado.

      Por lo anterior, la autoridad emisora de la norma concluyó que no existe ninguna violación a los principios, derechos y obligaciones que establece el art. 246 Cn., dado que la Disposiciones Generales de Presupuestos únicamente autorizan fijar el precio por un servicio prestado y dentro del cual se encuentra el costo administrativo por la elaboración y expedición del pasaporte ordinario, que no puede considerarse una tasa.

      3. Al contestar el traslado que prescribe el art. 8 L. Pr. Cn., el F. General de la República primeramente externó algunas acotaciones doctrinales y jurisprudenciales sobre los principios de reserva de ley y legalidad.

   1. Con la intención de fundamentar el tema del ingreso público, el funcionario en comento citó la sentencia de 14-X-2003, Inc. 43-2000. Sin embargo, es indispensable aclarar que dicha cita jurisprudencial adolece de un error en el número de referencia, pues el proceso de inconstitucionalidad identificado con ese número no culminó con una sentencia definitiva en la que se haya abordado el tema del ingreso público. Al examinar la base de datos de este tribunal, se observa que el proceso de inconstitucionalidad cuya sentencia definitiva fue emitida el día 14-X-2003 y en la que además se establecieron consideraciones jurídicas sobre el ingreso público, es el proceso marcado con el número de referencia 42-2000.

      Sobre la base de la jurisprudencia citada, el F. General sostuvo que el ingreso público es toda cantidad de dinero percibida por el Estado y demás entes públicos, cuyo objetivo general es financiar los gastos públicos. Los ingresos del Estado e igualmente los del municipio, pueden ser ingresos tributarios o no tributarios; ejemplos de estos últimos son los ingresos monopolísticos, los ingresos crediticios, los ingresos patrimoniales, los precios públicos y los ingresos por sanciones patrimoniales.

      En atención a lo anterior, manifestó que, como recursos financieros del sector público en concepto de tributos y otras contribuciones, se pueden mencionar los derechos por la prestación de servicios públicos, tarifas, precios, productos, aprovechamientos, ingresos derivados de venta de bienes, servicios y valores, recuperación de capital, ingresos derivados de financiamiento y otro ingresos de capital.

      Ante la diversidad de medios que el Estado utiliza para recabar fondos, el F. General advirtió que se encuentran los ingresos tributarios (impuestos, tasas y contribuciones especiales) y no tributarios. Los denominados ingresos tributarios atienden a la naturaleza unilateral y coercitiva de los mismos, gravando las diversas fuentes generadoras de ingresos: compraventas, consumo y transferencias. Como su nombre lo indica -continuó-, provienen directamente de la recaudación de tributos; de manera exclusiva de una relación jurídico fiscal. Se trata de aportaciones económicas de los gobernados que, por imperativo constitucional y de carácter legal, se ven forzados a sacrificar una parte proporcional de sus ingresos, utilidades o rendimientos para contribuir a los gastos públicos.

      Los ingresos no tributarios implican una contraprestación derivada del pago por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes de dominio privado (productos), del pago de las personas que se benefician de manera directa por obras públicas (contribución de mejoras) y por los ingresos ordinarios provenientes por funciones de derecho público, distintos de impuestos, derechos, productos, precios y aprovechamiento.

      Asimismo, el F. General enfatizó que los ingresos de derecho público son aquellos en que la Administración Pública goza de prerrogativas y poderes que son propios de los entes públicos, es decir, los que el Estado obtiene en virtud del poder de soberanía.

      Los ingresos de derecho privado o dominio fiscal son aquellos que obtiene el Estado de la explotación de un patrimonio o del ejercicio de negocios industriales o comerciales sin usar su soberanía, es decir, son el resultado de actividades económicas propias de particulares que, por excepción, desarrolla el Estado.

      En función de lo anterior, la autoridad pública en comento manifestó que el precio se define como la prestación de servicios o la realización de actividades administradas libremente demandadas por la persona que lo percibe, susceptibles de ser prestadas por particulares. Los ingresos obtenidos por los entes o instituciones estatales pueden denominarse precios públicos y precios privados.

      El precio público -agregó-, entendido como una contraprestación pecuniaria en sentido estricto, se exigirá por aquellos servicios públicos en cuya prestación exista concurrencia privada y que además la solicitud sea voluntaria. La falta de uno de estos requisitos implica la existencia de una tasa.

      El precio público -dijo-se ubica en el ámbito de las actividades mediante las cuales el Estado tiende a satisfacer necesidades comunes o de un sector de la población que requiere de forma directa a través de la producción de bienes o servicios públicos, por lo que los precios establecidos en forma distinta a los privados, son públicos, siendo finalidad fundamental de estos últimos cubrir el costo y no la obtención de un beneficio al Estado, sino más bien la satisfacción del contribuyente o persona que solicita el servicio a una tasa.

   2. En atención a las consideraciones jurídicas señaladas, el F. General de la República apuntó que el precio público es el ingreso obtenido por un ente público por la prestación de un servicio o el desarrollo de una actividad en régimen de derecho público cumpliendo tres requisitos básicos: se trata de una contraprestación, ya que la fuente de la obligación es siempre un contrato aunque, a posteriori, el servicio o la actividad resulten obligatorios de hecho para el usuario. Siempre se realiza por un ente público. La actividad administrativa es desarrollada en régimen público.

      Aclaró que se vinculan tasas y precios públicos como si formaran parte de una misma especie, con pequeñas diferencias de matiz; sin embargo, aspectos como la solicitud o recepción obligatoria del servicio y la imposibilidad de prestación por el sector privado determinan la opción entre una y otra.

      El precio público como se ha señalado -afirmó-implica una auténtica prestación personal o patrimonial impuesta de carácter público, ya que se exige en régimen de Derecho Público, fijando la ley sus elementos esenciales; sin embargo, la obligación nace de un acuerdo de voluntades que de hecho se convierte en obligatoria, ya sea porque su voluntad está prácticamente condicionada por la utilización de un servicio público o por pertenecer a determinada categoría de sujetos.

      En consecuencia -señaló-, tasa es lo que se paga por los servicios públicos prestados por el Estado en forma de monopolio de iure, en tanto que precio es el que se paga por los servicios públicos prestados por las empresas públicas en concurrencia con las privadas o con el monopolio de hecho, también llamados precios públicos para diferenciación de los que se pagan a las empresas privadas, denominadas simplemente precios.

      Además, el F. General sostuvo la importancia de considerar dos aspectos básicos: a) solamente el Estado puede emitir pasaportes; y b) el Estado no obliga a los ciudadanos a adquirirlos; por lo que únicamente lo obtendrán aquellos que lo soliciten, partiendo de su interés en salir legalmente del territorio nacional a países que exijan el uso y portación de dicho documento para su entrada y permanencia en los mismos, ya que existen países con otros requisitos.

      Así -manifestó-, la prestación de servicios migratorios en general y concretamente la emisión de pasaportes corresponde a la Dirección General de Migración y Extranjería, dependencia del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, no existiendo otro ente público o privado que lo extienda, por lo que no concurre competencia para fijar precios. En todo caso, los administrados no tienen otra opción que acudir a dicha institución del Estado para su prestación o realización. En otras palabras, los servicios migratorios solo son ofrecidos y cubiertos por un solo ente estatal, no existiendo formas particulares o privadas de obtenerlos.

      Mediante la cita de jurisprudencia constitucional, el funcionario público sostuvo que en el caso de las tasas se trata de una actividad ejercida únicamente por el Estado, por consiguiente, no existe una libre competencia sino que se trata de un monopolio estatal y por lo mismo las tasas no generan utilidades, sino que debe tener como límite el valor del costo de la actividad a fin de evitar un abuso por parte del Estado.

   3. Por otra parte, el F. General señaló que en los considerandos del Decreto Ejecutivo impugnado se hace referencia al art. 153 de las Disposiciones Generales de Presupuestos (DGP, en lo sucesivo), disposición que habilita al Órgano Ejecutivo en el Ramo de Hacienda, a solicitud del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, para establecer precios o tarifas en la emisión de pasaporte ordinario; sin embargo -enfatizó-, la referida disposición específica actividades relacionadas a determinado rubro de naturaleza especial.

      Dicho artículo -continuó-únicamente faculta al Órgano Ejecutivo respecto de los Ministerios de Agricultura y Ganadería y de Hacienda a fijar mediante acuerdo el precio de las mercaderías, maquinaria, equipo y servicios que el primero de dichos ministerios suministre a particulares para el fomento de la agricultura y la industria agropecuaria, así como la regulación en la promoción de actividades culturales, científicas y agrícolas; por lo que, no es aplicable a la expedición de pasaportes, ya que se trata de otros supuestos.

      Aunado a lo anterior, el funcionario en comento citó un extracto jurisprudencia de la sentencia de 11-XI-2003, Inc. 23-2001, específicamente el párrafo que establece: "No existe además una cuantía (máximos o mínimos) predeterminada dentro de los límites precisos susceptibles de ser controlados, sino se le da completa libertad, habilitando 'en blanco' al Ministerio de Hacienda para decidir cuánto es la cantidad a pagar por el juego de placas; lo cual no constituye una colaboración entre órganos del Estado sino en puridad una delegación que contradice art. 86 Cn."

   4. En virtud de la jurisprudencia mencionada, únicamente mediante una ley se pueden determinar las atribuciones y competencias de los entes públicos, no pudiéndose establecer en un reglamento o decreto ejecutivo de rango inferior al de las normas legislativas.

      La tasa, al igual que el precio público, debe estar regulada por ley en sentido formal, pues el hecho imponible consiste en la prestación de servicios o realización de autoridades administrativas en régimen de Derecho Público.

      En atención a las consideraciones expuestas, el F. General de la República concluyó que la normativa impugnada es inconstitucional, ya que la expedición de pasaportes es una facultad exclusiva del Estado a través de la Dirección General de Migración y Extranjería, por lo que el usuario no tiene otra opción para adquirir dicho documento; en consecuencia, ante la falta de una habilitación legal para fijar precios o tarifas, el Acuerdo Ejecutivo impugnado vulnera el art. 131 ord. 6° Cn., en lo relativo al principio de reserva de ley.

2. Concretados los argumentos expuestos por los demandantes, así como las consideraciones aducidas por el Ministro de Hacienda, junto a la opinión del F. General de la República, corresponde preliminarmente delimitar el motivo de inconstitucionalidad que constituirá el objeto de decisión (1) para luego indicar el orden lógico que seguirá este pronunciamiento (2).

   1. El examen de constitucionalidad fue circunscrito a verificar si el Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Hacienda n° 1391 vulnera el art. 131 ord. 6° Cn., en función del principio de reserva de ley, dado que dicha normativa establece el cobro del servicio migratorio por el trámite de expedición del pasaporte ordinario, el cual -a criterio de los actores-constituye una tasa y no un precio público; de manera que, tratándose de una tasa debe ser creada por medio de una ley formal y no a través de un acuerdo ejecutivo.

   En ese sentido, el presente análisis estará encaminado a determinar si el cobro del servicio migratorio por el trámite de pasaporte ordinario constituye una tasa o un precio público, para así establecer la fuente jurídica con base en la cual debe ser creada.

   2. Delimitado el contraste normativo sobre el que versará el examen de constitucionalidad, resulta procedente establecer el iter lógico de esta sentencia: así,

   primeramente se expondrán algunas generalidades sobre la clasificación de los tributos (III.1); seguidamente, se hará referencia a la distinción entre tasa y precio público (III.2), habrá de interpretarse el art. 131 ord. 6° Cn. en relación con la reserva de ley establecida en el art. 246 Cn.

   (III.3), todo lo cual servirá para analizar la cuestión sometida a control (IV), así como para dictar el fallo que corresponda.

3. 1. A. Tal como se ha manifestado en reiterada jurisprudencia, los ingresos del Estado pueden ser de dos tipos: ingresos tributarios e ingresos no tributarios. Los primeros, comúnmente conocidos como tributos o contribuciones, son las prestaciones en dinero o pecuniariamente evaluables que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.

   De esta noción, interesa destacar que -en efecto- los tributos son exigidos por el Estado en ejercicio de su poder de imperio, es decir, que la coacción es un elemento esencial del tributo, y se manifiesta especialmente en la prescindencia de una contraprestación voluntaria y espontáneamente realizada por el sujeto obligado.

   Debido a este carácter coactivo, se hace necesario establecer un límite formal a dicha coacción el cual se traduce en el hecho que no puede haber tributo sin ley previa que lo cree, entendida la ley en sentido formal, es decir como norma jurídica emanada del Órgano Legislativo -art. 131 ord. 6° Cn.-.

   2. Tomando en consideración lo anterior, se dice que la clasificación más aceptada por la doctrina y el derecho positivo de los tributos es la que los divide en impuestos, tasas y contribuciones especiales (sentencia de 9-VIII-2010, Inc. 35-2009).

      1. El impuesto es el tributo cuyo hecho imponible es definido sin referencia alguna a servicios o actividades de la Administración. En ese sentido, el impuesto es el tributo por antonomasia: se paga porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad económica, sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con actividad administrativa alguna.

      2. La tasa, por su parte, es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un servicio o la realización de una actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo particular al sujeto pasivo. Desde esta perspectiva, las tasas se caracterizan porque: (i) su hecho imponible lo conforma un servicio o actividad que realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado al pago; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, lo que posibilita su particularización; y (iii) la actividad o servicio es inherente a la soberanía estatal, es decir que nadie más que el Estado está facultado para realizarla.

      3. Finalmente, la contribución especial es el tributo cuyo hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio por parte de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización de obras o actividades especiales del Estado, encaminadas a la satisfacción de intereses generales. En todo caso, es irrelevante que el sujeto pasivo obtenga o no en el caso concreto el beneficio, sino que basta que la obra o actividad pública de que se trate sea idónea y apta para producir dicho beneficio.

   3. En relación con los ingresos no tributarios, la jurisprudencia constitucional, v.gr. la sentencia de 2-IX-2009, Inc. 55-2003, ha sostenido que son ejemplos de esta clase de ingresos los monopolísticos, los ingresos crediticios, los ingresos patrimoniales y los precios públicos.

      2. Establecida la clasificación que antecede, para los efectos de esta sentencia, es necesario hacer la distinción entre tasa y precio.

      La jurisprudencia de este tribunal ha sostenido que el precio público es el ingreso que percibe un ente público o municipal, en virtud de una actividad requerida por el interesado en forma libre y espontánea, que se presta tanto en el sector público como en el sector privado, y que permite obtener un margen de utilidad, existiendo una relación de libre competencia entre los precios de uno y otro sector.

      En esa línea argumentativa, es cierto que la tasa es indudablemente el tributo más cercano a los ingresos de Derecho Privado denominados precios, y de ahí que la distinción entre uno y otro representa un problema en el derecho tributario.

      Al respecto, la jurisdicción constitucional ha aceptado un criterio material -entre otros menos pertinentes o que solo son derivaciones del asumido- para establecer alguna diferencia entre la tasa y el precio. Dicho criterio afirma que la ejecución de actividades inherentes a la soberanía, sólo puede dar lugar a tasas, y que todas las otras sumas que el Estado exige como contraprestación de un bien, de una concesión, de la ejecución de una obra o la prestación de un servicio no inherente, da lugar a un precio. En todos estos casos el precio se denomina "precio público" -Sentencia de 13-VIII-2002, Inc. 25-99-.

      Los precios públicos se diferencian claramente de los tributos en que los primeros nacen de relaciones contractuales; en cambio, los tributos son obligaciones que emanan de la ley. En particular de las tasas, los precios públicos se diferencian en que aquéllas son de solicitud obligatoria o se prestan sin necesidad de solicitud, en cambio, los precios públicos son de solicitud voluntaria. Por otra parte, los servicios que generan las tasas son prestados sin concurrencia de las empresas privadas; en cambio, los servicios que originan los precios públicos pueden ejercitarse en concurso con el sector privado (sentencia de 13-III-2006, Inc. 27-2005).

      Retomando lo anterior, se concluye que la diferencia esencial entre tasa y precio público radica en que la tasa se cobra en virtud de una actividad inherente al Estado, siendo que el precio sirve para financiar actividades que se prestan tanto por el sector público como por el sector privado.

      3. Aclarados los anteriores aspectos, es procedente interpretar la primera parte del ord. 6° del art. 131 Cn., el cual ha sido alegado por los demandantes como parámetro de control de constitucionalidad.

      De conformidad con dicho artículo, los impuestos y las tasas son formas específicas de contribuciones, de lo cual se deduce que la Constitución utiliza el término "contribuciones" como sinónimo de tributos. Así pues, la creación y regulación de los tributos en todas sus especies es materia reservada a ley.

      Al respecto, este tribunal ha dicho anteriormente que la identificación de las materias que se entienden reservadas, así como la determinación del alcance de estas reservas, es un ejercicio interno dentro de cada Estado a cargo específicamente de la jurisdicción constitucional, el cual depende muchas veces de lo expreso o tácito que haya sido el constituyente sobre el particular (sentencia de 6-IX-2001 y de 15-III-2002, pronunciadas en los procesos de Inc. 27-99 y 30-96 respectivamente).

      En la disposición en análisis, se advierte que el constituyente ha sido lo suficientemente expreso como para entender que la materia tributaria es competencia del legislador en sentido formal. Además, la doctrina igualmente coincide respecto de las materias sometidas a reserva, entre las cuales se encuentran los tributos.

      Y es que, como justificación de la reserva de ley en materia tributaria, no es apropiado que los tributos sean establecidos por el Ejecutivo, ya que dicho órgano es el encargado de administrar y hacer uso de esos fondos, permitiendo la reserva de ley el ejercicio de cierto control de un órgano sobre otro.

      No hay que pasar por alto que esta S. también ha reconocido la facultad concedida por el mismo constituyente, en el art. 204 ord. 1° Cn., a los Municipios, en lo atinente a la creación, modificación y supresión de tasas y contribuciones especiales cuyos efectos se circunscriban a los límites territoriales municipales, relativizando así la noción de reserva de ley en cuanto a dichas especies de tributos -sentencia de 14-X-2003, Inc. 42-2000-

4. Efectuadas las anteriores acotaciones, corresponde ahora examinar y decidir la inconstitucionalidad alegada.

   1. Como se indicó oportunamente, los demandantes consideran que el Acuerdo impugnado es contrario al art. 131 ord. 6° Cn., en la medida que el Órgano Ejecutivo establece a través de dicha normativa, el cobro de una tasa; facultad que es propia de la Asamblea Legislativa.

   2. Por su parte, el Ministro de Hacienda, en su calidad de autoridad emisora de la norma, esencialmente adujo que el referido acuerdo no establece una tasa sino un precio, lo cual está autorizado por el art. 153 ord. 3° de las Disposiciones Generales de Presupuestos.

   3. A. En virtud de lo antes expuesto, primeramente deberá analizarse la afirmación realizada por la autoridad emisora de la norma, en el sentido de verificar si el art. 153 ord. 3° DGP faculta a dicho ministerio para determinar el precio por la emisión del pasaporte ordinario.

   Al respecto, el artículo en comento prescribe:

   "Fijación de precios de mercaderías, productos y tarifas por servicios

   Art. 153.- El Poder Ejecutivo en los Ramos de Agricultura y Ganadería y de Hacienda, fijará por medio de acuerdo, el precio de las mercaderías, maquinaria, equipo y servicios que el primero de dichos ramos haya de suministrar a particulares para el fomento de la agricultura y la industria agropecuaria.

   3. Asimismo, el Ministerio de Hacienda, a petición del Ramo correspondiente podrá autorizar la venta y fijar los precios de los productos provenientes de trabajos experimentales o explotación de propiedades agrícolas nacionales. El mismo Ministerio queda ampliamente facultado para fijar el precio de venta de cualquier otro efecto realizable, determinar la forma en que la venta debe verificarse y las tarifas que deban cobrarse por licencias para colocar anuncios, ingresos a centros recreativos, parques de protección de la fauna y flora y para el uso de estadios, gimnasios, piscinas, canchas e instalaciones deportivas en general o de lugares y locales ubicados en tales instalaciones de propiedad del Estado, inclusive los Centros de Recreación del Ministerio de Educación, por concepto de inscripción de socios, cuotas sociales, reposición de carnets, alquileres de locales e instalaciones comerciales, etc.

   Del análisis de la disposición que antecede, irrefutablemente se observa que la misma faculta al Ministerio de Hacienda para fijar el precio de ciertos productos u otros efectos realizables. Ahora bien, dicha potestad se encuentra limitada a determinadas circunstancias o situaciones; así, en primer lugar, el ministerio en comento puede fijar precios de productos provenientes de trabajos o explotación de propiedades agrícolas; por otra parte, igualmente está

   facultado para fijar precios para otra serie de actividades comerciales, v.gr. colocación de anuncios, centros recreativos, gimnasios, piscinas, entre otras; actividades comerciales que también son ofrecidas por comerciantes particulares.

   De lo anterior, queda claro que la cuestión ahora discutida, es decir, el costo del servicio migratorio por el trámite de pasaporte ordinario, no encaja en ninguno de los supuestos de actividades o situaciones reguladas por el art. 151 ord. 3° DGP; y es que, dicho trámite no está relacionado con cuestiones agrícolas, ni mucho menos es una actividad comercial que puede prestar otro organismo -público o privado- que no sea la Dirección General de Migración y Extranjería.

   Por tanto, el art. 151 ord 3° DGP no habilita al Ministerio de Hacienda a fijar el "precio" por el trámite del pasaporte ordinario.

   2. Desvirtuada la afirmación sostenida por la autoridad emisora del acuerdo 1391, habrá que analizar la naturaleza jurídica del mismo, a fin de verificar si se trata de una tasa o de un precio. Para tal efecto, es preciso citar algunos artículos de la Ley de Expedición y Revalidación de Pasaportes y autorizaciones de entrada a la República y además referirse a los considerandos que establece la normativa impugnada.

      Así, se observa:

      Los artículos 20 y 21 de la Ley de Expedición y Revalidación de Pasaportes y autorizaciones de entrada a la República prescriben:

      -"Art. 20.- El Pasaporte Ordinario será expedido por las autoridades competentes a toda persona salvadoreña que lo solicite previa su identificación, y el registro y calificación de los documentos que en el artículo siguiente se indicarán y cumplidos los demás requisitos establecidos en la presente Ley."

      -Art. 21.- La persona que desee obtener Pasaporte Ordinario en el país, deberá comparecer personalmente ante la Dirección General de Migración..."

      Por su parte los considerandos I y II del Acuerdo Ejecutivo n° 1391 señalan:

      -"I.- Que mediante Acuerdo Ejecutivo No. 103 del 3 de febrero de 2010, numeral 14 'otros', se estableció el precio del servicio para el trámite de pasaporte en horarios extraordinarios, descanso semanal y días festivos, por medio del Fondo de Actividades Especiales de la Dirección General de Migración y Extranjería."

      -"II.- Que la mencionada Dirección General ha determinado la necesidad de actualizar y unificar el cobro del servicio migratorio por el trámite de pasaporte ordinario; con el propósito de mejorar la infraestructura física, tecnológica, así como el cumplimiento de estándares internacionales para la emisión del mismo."

      1. Al examinar la normativa citada, esta S. advierte que la Dirección General de Migración y Extranjería, es la única institución facultada en el país para expedir el Pasaporte Ordinario. Por otra parte, no se encuentra acreditada, ni siquiera normativamente, la posibilidad que una entidad privada se dedique, como actividad mercantil, a extender esta clase de documento.

         Esto significa que, el Estado -por medio de la referida Dirección- ejerce un monopolio en relación con dicha actividad, en el sentido que no existe una libre competencia que determine los precios del servicio ofrecido. Tanto es así, que en el considerando II de la normativa impugnada se hace referencia a la necesidad de mejorar la infraestructura física y tecnológica para su expedición, a fin de satisfacer los requerimientos de los usuarios.

         Otra circunstancia importante a considerar, es que el Ministro de Hacienda ha manifestado que los ingresos que se obtienen por el pago para la obtención del pasaporte contribuyen a costear la emisión del referido documento debido al aumento de solicitudes.

      2. Sobre la base del análisis anterior, se deduce que el cobro relacionado con la expedición del P.O. no reviste la naturaleza de un precio, y es que, el precio como tal se establece en condiciones de libre competencia, deja un margen de utilidad, se paga voluntariamente por el interesado y está referido a actividades que no son inherentes a la soberanía, es decir que pueden ser realizadas, además del Estado, por entidades privadas con una finalidad mercantil.

         Por el contrario, el referido cobro encaja dentro de las características de la tasa: (i) se cobra en virtud de una actividad inherente al Estado, puesto que sólo puede ser ejercida por la Dirección General de Migración y Extranjería; (ii) no existe una relación de libre competencia entre los precios de diferentes sectores; (iii) goza de un alto grado de coactividad puesto que el interesado no requiere libre y espontáneamente el servicio o actividad que mejor le conviene, sino que se ve obligado a solicitarlo a la Dirección General de Migración y Extranjería; y (iv) al financiarse -en este caso- únicamente el costo del servicio, no se genera un margen de utilidad.

         En virtud de lo anterior, el cobro por la expedición del Pasaporte Ordinario establecido mediante el Acuerdo impugnado, corresponde a la naturaleza jurídica de una tasa cuyos efectos son a nivel nacional, no municipal.

         Ello implica que, tratándose de un tributo de carácter general, su creación, modificación o supresión únicamente puede hacerse mediante ley en sentido formal emanada de la Asamblea Legislativa, así lo establece la Constitución en su art. 131 ord. 6°.

         Por lo tanto, el acuerdo impugnado viola el art. 131 ord. 6° Cn., en relación al principio de reserva de ley, por lo que debe estimarse la pretensión de inconstitucionalidad por este motivo.

         4. Evidenciada la inconstitucionalidad de la normativa impugnada, resulta de suma importancia determinar los efectos que producirá el presente fallo en la práctica habitual en relación con el trámite para la obtención del pasaporte ordinario.

         Para ello, es indispensable mencionar que:

   1. Con base en el art. 251 n° 1 de la Ley Orgánica del Servicio Consular de El Salvador, la libreta de pasaporte extendida dentro del territorio salvadoreño tiene un costo de Doce Dólares de los Estados Unidos de América -$12.00-; en ese sentido, sumado al valor de trece dólares de los Estados Unidos de América -$ 13.00- que establece el Acuerdo Ejecutivo n° 1391 por el "servicio Migratorio por el trámite del pasaporte ordinario", el valor total para obtener el pasaporte ordinario salvadoreño tiene un costo actual de veinticinco dólares de los Estados Unidos de América -$25.00-.

      En esa línea argumental, con base en lo establecido por este tribunal en el recurso de explicación de 21-X-2005, pronunciado en el proceso de Inc. 21-2004, la declaratoria de inconstitucionalidad del Acuerdo Ejecutivo n° 1391 no genera la obligación de devolver las tributaciones obtenidas durante su vigencia, pues la inconstitucionalidad no equivale a nulidad; sin embargo, una vez expulsada la normativa del ordenamiento jurídico, el precio establecido por el servicio migratorio por el trámite del pasaporte ordinario -US$ 13.00- no podrá seguir siendo cobrado.

      En consecuencia, mientras no se emita la normativa correspondiente que cumpla con los requisitos exigidos por la Constitución, el único valor que podrá cobrarse al realizar el trámite para la obtención del pasaporte ordinario es el estipulado por el art. 251 n° 1 de la Ley Orgánica del Servicio Consular de El Salvador.

   2. No obstante lo anterior, es preciso retomar lo establecido por este tribunal en la sentencia de 23-XII-2010, pronunciada en el proceso de Inc. 5-2001.

      1. Así, el principal efecto del pronunciamiento de inconstitucionalidad está determinado por la expulsión definitiva de la normativa impugnada del ordenamiento jurídico. Sin embargo, no puede obviarse que, al tratarse de la emisión del pasaporte ordinario, se deben cubrir costos que el servicio demanda, los cuales vienen recolectados en virtud del valor señalado en el acuerdo ejecutivo declarado inconstitucional.

         De esta manera, se pueden incorporar otros posibles efectos para la declaración de inconstitucionalidad, e incluso la posibilidad de no establecer, en principio, consecuencia jurídica alguna sobre la validez del precepto normativo, a pesar de haber constatado su incompatibilidad constitucional.

         En esta línea, se encuentran las sentencias de inconstitucionalidad diferida o de mera inconstitucionalidad. Mediante este tipo de sentencias, la Sala modula los efectos de su fallo pro futuro, es decir, los suspende por un periodo razonable de tiempo, con el fin de preservar la integridad y supremacía de la Constitución, respecto de otros bienes que pudieran ser afectados por el vacío que genera la inconstitucionalidad.

         Con ello se pretende que el Legislador subsane en un tiempo prudencial las situaciones de inconstitucionalidad detectadas en las disposiciones o normas evaluadas, aun cuando éstas no hayan sido expulsadas del ordenamiento jurídico; es decir, este tipo de sentencias modula sus efectos normales en el tiempo, para alcanzar la solución considerada más justa, determinándose la fecha desde la que ella producirá efectos, y da la posibilidad al legislador para actuar antes y adecuar el ordenamiento jurídico a la Constitución.

         Este tipo de decisiones son adoptadas cuando la inconstitucionalidad -con expulsión inmediata- no es el medio más adecuado para restablecer una situación contraria a la Constitución; pues podría conducir a una situación más inconstitucional que aquella que se pretende corregir.

      2. Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente caso la expulsión inmediata del Acuerdo Ejecutivo n° 1391 puede generar efectos perjudiciales en la continuidad de la emisión del pasaporte ordinario.

         Por ello, es pertinente optar por la adopción de una sentencia de inconstitucionalidad diferida, con el fin de que el legislador pueda, en el corto plazo, adecuar el ordenamiento jurídico a la Constitución y solventar la inconstitucionalidad declarada.

         En el presente caso, resulta imprescindible la existencia de una disposición legal de índole formal que establezca el monto del costo por la emisión del pasaporte ordinario. Por ello, este Tribunal considera necesario que a partir de la notificación de la presente sentencia, el legislador, en uso de su libertad de configuración, determine en el plazo de seis meses el valor de la tasa por el servicio de emisión de pasaporte ordinario, y cumplir, de esa manera, con las exigencias constitucionales expuestas en esta sentencia.

         Por tanto:

         Con base en las razones expuestas, disposiciones y jurisprudencia constitucional citada y los artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador esta Sala

         Falla:

         1. Declárase de un modo general y obligatorio que el Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Hacienda n° 1391, de 11-IX-2012, publicado en el Diario Oficial n° 173, Tomo 396, de 18-IX-2012, es inconstitucional por transgredir el art. 131 ord. 6° de la Constitución en relación con el principio de reserva de ley; pues el cobro por el servicio migratorio para el trámite del Pasaporte Ordinario corresponde a la naturaleza jurídica de una tasa.

         La declaratoria de inconstitucionalidad del Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Hacienda n° 1391 no genera la obligación de devolver las tributaciones obtenidas durante su vigencia; sin embargo, una vez expulsada la normativa del ordenamiento jurídico, el precio establecido por el servicio migratorio -US$ 13.00- no podrá seguir siendo cobrado, sino únicamente el valor por la libreta de pasaporte a que se refiere el art. 251 n° 1 de la Ley Orgánica del Servicio Consular de El Salvador, mientras no se emita la normativa correspondiente que cumpla con la Constitución.

         2. Difiéranse los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad del Acuerdo Ejecutivo en el Ramo de Hacienda n° 1391, a fin de que, en el plazo de seis meses, la Asamblea Legislativa, en uso de su libertad de configuración, determine el valor de la tasa por el trámite del pasaporte ordinario, y cumplir, de esa manera, con las exigencias constitucionales expuestas en esta sentencia.

         Transcurrido el plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de este pronunciamiento, sin haberse puesto en vigor la disposición legal respectiva, esta sentencia producirá plenos efectos.

         3. Notifíquese la presente sentencia a los demandantes, al Ministro de Hacienda y al F. General de la República.

         4. P. esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.

         A.P..-------F.M..-------E.S.B.R.-------R.E.G..-------FCO.

         E.O.R.-------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO

         SUSCRIBEN.-------- E. SOCORRO C.------SRIA.--------RUBRICADAS.