Sentencia nº 313-2014 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 21 de Junio de 2017

• Fecha de Resolución: 21 de Junio de 2017
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 313-2014
• Acto Reclamado: (a) Resolución mediante la cual se sancionó a SALAZAR R., S.A. de C.V., con (i) multa por la infracción a los artículos 44 letra e), en relación al 18 letra c), ambos de la Ley de Protección al Consumidor –en adelante LPC–; (ii) multa por la infracción al artículo 43 letra e) de la LPC; y, (b) Resolución mediante la cual se declaró sin lugar el...
• Sentido del Fallo: DECLARATORIA DE LEGALIDAD
• Derechos Vulnerados: Principio de Tipicidad, Derecho a la Seguridad Jurídica, Derecho de Propiedad, Principio de Congruencia.
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

313-2014

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas con cuarenta y ocho minutos del día veintiuno de junio de dos mil diecisiete.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por S.R., Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia S.R., S.A. de C.V. y S.R., S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado C.E.L.H., contra el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor –en adelante, el Tribunal Sancionador–, por la emisión de los siguientes actos administrativos:

(a) Resolución de las nueve horas con cuarenta y un minutos del día veintiséis de octubre de dos mil doce, mediante la cual se sancionó a S.R., S.A. de C.V., con (i) la cantidad de tres mil doscientos noventa dólares con veinticinco centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($3290.25), en concepto de multa por la infracción a los artículos 44 letra e), en relación al 18 letra c), ambos de la Ley de Protección al Consumidor –en adelante LPC–; (ii) la cantidad de dos mil ciento noventa y tres dólares con cincuenta centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($2,193.50), en concepto de multa por la infracción al artículo 43 letra e) de la LPC; y,

(b) Resolución de las doce horas con trece minutos del día dos de abril de dos mil trece, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto y se confirmó la resolución descrita en el literal que antecede.

Han intervenido en este proceso: la parte actora de la forma indicada; el Tribunal Sancionador, como autoridad demandada; y la licenciada K.L.S.P., en calidad de agente auxiliar delegada del F. General de la República.

LEÍDOS LOS AUTOS, Y

CONSIDERANDO:

1. El apoderado de la sociedad demandante relató que el Tribunal Sancionador inició procedimiento en su contra, por infracciones cometidas a la LPC, específicamente por (i) ejecutar cobros indebidos, en relación con la prestación del servicio de agua y (ii) no entregar los bienes en los términos contratados y por no entregar el medidor que fue desinstalado para colocar uno nuevo.

   Sobre la primera infracción atribuida, la sociedad actora expuso que en el inicio del procedimiento, el Tribunal Sancionador delimitó el objeto de conocimiento al cobro indebido de

   se planteó en la denuncia. Por ello [argumentó] se aportó prueba en la que se acreditaba mediante un historial de lecturas, la legalidad de los cobros respecto del suministro de agua de los meses cuestionados.

   Sin embargo, manifestó que la autoridad demandada dictó una resolución de condena en la que descalificaba la prueba aportada, fundada en una presunción extensiva ya que valoró una prueba documental del historial del suministro de agua de los meses de enero a septiembre de dos mil diez, meses que nunca fueron cuestionados ni en la denuncia ni en el inicio del procedimiento.

   Por otro lado, respecto a la segunda infracción impuesta, el apoderado de la sociedad peticionaria explicó que la entrega del medidor antiguo no era parte obligacional de ningún contrato, ya que únicamente se pactó la instalación de un medidor nuevo; no obstante, sostuvo que el medidor antiguo estaba a disposición de la consumidora, pero la entrega del mismo no se había dado por una causa imputable a la consumidora debido a que no estaba en su vivienda cuando se instaló el nuevo medidor.

   En virtud de lo anterior, el apoderado de la sociedad impetrante señaló como vicios de ilegalidad de los actos administrativos impugnados los siguientes: (i) violación al principio de tipicidad por derivación del principio de legalidad, ante la carencia de acreditación del elemento objetivo, respecto a la adecuación del tipo normativo prohibitivo y su sanción contenidos en los artículos 44 letra e) en relación al 18 letra c) de la LPC; y 43 literal e) de la referida ley; (ii) vulneración al derecho a la seguridad jurídica, debido a que en el curso del procedimiento no se tuvo la posibilidad de conocer que la autoridad demandada negaría la validez de las pruebas aportadas, mediante la utilización de pruebas impertinentes, y tipificaría una obligación de entrega de medidor que nunca estuvo pactada; (iii) vulneración al derecho de propiedad consignado en los artículos 2 y 103 de la Constitución de la República, ya que se le impuso a la parte demandante el pago de cantidades de dinero en concepto de sanción pecuniaria, proveniente de una decisión ilegal e injustificada; y (iv) violación al principio de congruencia, debido a que se resolvió la infracción imputada de cobro indebido con las pruebas de otros meses diferentes a los cuestionados y se condenó respecto a una obligación que no se encontraba en el contrato, que era la devolución del medidor antiguo que fue desinstalado.

   De esta manera, el apoderado de la sociedad actora solicitó se admitiera la demanda, se le

   actuaciones impugnadas. Además, pidió el restablecimiento de los derechos violados, condenando en responsabilidad patrimonial por los daños causados a la sociedad que representa. Asimismo, requirió la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de las resoluciones controvertidas, mientras se tramitaba el proceso.

2. La demanda fue admitida, según consta en auto de las once horas treinta y cinco minutos del uno de octubre de dos mil catorce [folios 36 y 37]. Se tuvo por parte a SALAZAR

   R., S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado C.E.L.H.; se requirió al Tribunal Sancionador que rindiera el informe que regula el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –en adelante LJCA–

   , y la remisión del expediente administrativo relacionado con el presente caso.

   Asimismo, se estimó que los argumentos vertidos por el referido profesional, en tomo a la medida cautelar fueron suficientes para decretarla, por lo que se ordenó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos de los actos administrativos impugnados, en el sentido que, mientras se tramitara este proceso, no podría obligarse a S.R., S.A. de C.V., al pago de las multas impuestas.

3. Mediante escrito presentado el veintinueve de enero de dos mil quince [folios 39 y

   40], el Tribunal Sancionador rindió el informe requerido de forma afirmativa, remitió el expediente administrativo relacionado con el presente caso; y además solicitó revocatoria de la medida cautelar otorgada en el auto de admisión, fundamentando su petición en que (i) a partir de los argumentos esgrimidos por el apoderado de la sociedad actora no se advertían circunstancias objetivas que permitan concluir que el pago de la multa impuesta coloca a la referida sociedad en una situación de insolvencia que no le permita desarrollar su actividad comercial y (ii) la figura de la reincidencia invocada por la impetrante no está condicionada al pago de la multa ni a una ulterior actuación de la defensoría ni del Tribunal Sancionador, sino más bien a que la proveedora adecúe su conducta al cumplimiento de las obligaciones y prohibiciones que establece la LPC a efecto de no volver a incurrir en la misma conducta ilícita. Por lo que concluyó que no fueron suficientes los argumentos expuestos por la peticionaria para decretar la medida cautelar.

4. En auto de las once horas cuarenta minutos del once de mayo de dos mil quince [folio

   43], se tuvo por parte al Tribunal Sancionador y por rendido el primer informe requerido a dicha autoridad, se solicitó el informe al que hace referencia el artículo 24 de la LJCA; se ordenó

   mandó a oír a S.R., S.A. de C.V., para que se pronunciara sobre la revocatoria de la medida cautelar invocada por la autoridad demandada.

   Respecto a este último punto, por medio de escrito presentado el uno de julio de dos mil quince [folio 48], el apoderado de S.R., S.A. de C.V. contestó la audiencia conferida, adjuntando documentación con la que pretendió robustecer el daño irreparable que produce la ejecución de los actos impugnados; por tanto, solicitó que se declarara sin lugar la revocatoria de la medida cautelar.

   Por otro lado, el Tribunal Sancionador, al rendir el segundo informe desarrolló –en síntesis–, un recuento de cada una de las etapas del procedimiento sancionador, haciendo especial énfasis en la prueba aportada dentro del mismo; Además, planteó argumentos sobre las infracciones atribuidas a la parte actora, en los términos siguientes:

   (i) En lo referente a la práctica abusiva tipificada en el artículo 44 letra e) de la LPC, manifestaron que, pese a las pruebas proporcionadas por la sociedad proveedora, no existían elementos suficientes que justificaran el incremento en el cobro por el servicio de agua durante los meses denunciados, puesto que el consumo de agua facturado durante dichos meses resultaba desproporcional en relación al resto de los meses y no se comprobó que tales irregularidades se debieran a causas imputables a la usuaria como derrames o fugas que ocasionaran el alto incremente en el consumo.

   (ii) Respecto al cometimiento de la infracción prevista en el artículo 43 letra e) de la LPC, expusieron, en primer lugar, un argumento relacionado a la falta del servicio de mantenimiento y jardinería por parte de la sociedad proveedora. En segundo lugar, acotaron que, mediante la prueba aportada al procedimiento, se comprobó que el medidor fue cambiado y retirado del inmueble propiedad de la consumidora, pero dicho aparato no le fue entregado pues se encontraba en la bodega de la empresa impetrante.

5. En auto de las trece horas con cuarenta y siete minutos del día veintinueve de marzo de dos mil dieciséis [folio 61], se declaró sin lugar la revocatoria de la medida cautelar solicitada por la autoridad demandada, se dio intervención a la licenciada K.L.S.P., en calidad de agente auxiliar delegada del F. General de la República, y se abrió a pruebas el proceso por el término de ley, de conformidad al artículo 26 de la LJCA.

   La parte actora, durante la etapa procesal probatoria, reiteró los argumentos expuestos en

   demandada en su informe, las cuales no resultan conformes con el objeto de conocimiento en esta sede, ya que de ninguna manera se cuestiona la facultad de la administración en el tema sancionatorio, sino que se cuestiona el ejercicio ilegal de sus actuaciones por falta de sometimiento a las reglas dadas en la ley y a la Constitución, especialmente en lo referido a la necesaria exinstancia(sic) de una acusación integral y pruebas que sustenten la conducta infractora» [folio 65].

6. Mediante proveído de las diez horas con veinte minutos del día veintiséis de julio de dos mil dieciséis [folio 67], se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la LJCA, con los siguientes resultados:

   1. La agente auxiliar delegada de la F.ía General de la República, enunció determinadas disposiciones de la LPC, realizó un detalle de lo acaecido en sede administrativa y de las pruebas aportadas en el procedimiento; a partir de lo anterior, concluyó que la autoridad demandada siguió correctamente el procedimiento sancionatorio regulado en la LPC, y no desestimó la prueba presentada como lo alegó la parte actora. Por tanto –sostuvo– el Tribunal Sancionador no incurrió en la violación al debido proceso, resultando legal la resolución de las nueve horas con cuarenta y un minutos del día veintiséis de octubre de dos mil doce.

      Cabe destacar que la intervención fiscal no emitió pronunciamiento alguno sobre la resolución de las doce horas con trece minutos del día dos de abril de dos mil trece, pese a que se señaló como acto administrativo impugnado al inicio del escrito en el que contestó el traslado en cuestión.

   2. La parte actora desarrolló los mismos argumentos de su demanda, agregando únicamente que los mismos continúan vigentes, puesto que –a su juicio– la autoridad demandada no ha logrado demostrar durante el presente proceso, en primer lugar, cómo pudo dictaminar una condena con ausencia plena de prueba directa que determine el supuesto incumplimiento imputado, pues sobre ello únicamente se tiene una presunción débil e irrazonable; y en segundo lugar, que la conducta imputada resulta típica.

   3. La autoridad demandada expuso similares consideraciones a las plasmadas en su informe justificativo, con la diferencia de que efectuó un análisis más pormenorizado en tomo a cada uno de los motivos de ilegalidad invocados en el escrito de demanda.

      En ese sentido el Tribunal Sancionador agrega que, al tratarse la actual disputa del

      entonces vigente– LPC, era la sociedad proveedora la que tenía la carga de la prueba de comprobar la legitimidad de sus acciones. Ahora bien, sostiene que la prueba aportada por la referida sociedad fue valorada en su conjunto pero se determinó que la misma no fue suficiente para desvirtuar las infracciones atribuidas, sino que, al contrario, dicha prueba sirvió para demostrar (i) la desproporcionalidad de los altos consumos en el servicio de agua durante los meses denunciados y (ii) pese a que la entrega del medidor retirado fue requerido por la consumidora, se estableció que dicho aparato se encontraba en las bodegas de la sociedad proveedora.

      Asimismo, explicó que la supuesta incongruencia alegada por el actor respecto a que se utilizó prueba de unos meses que no eran los cuestionados, es un argumento improcedente ya que el período de enero a septiembre de dos mil diez fue solamente referencial, es decir, para comparar los consumos leídos y facturados y el promedio de consumo sobre los meses cuestionados

7. Los motivos de ilegalidad aducidos por la sociedad actora en la demanda, se circunscriben principalmente a la vulneración del principio de tipicidad, por derivación del principio de legalidad en virtud de la falta de acreditación del elemento objetivo de los artículos 44 letra e) en relación al artículo 18 letra c) de la LPC, y artículo 43 literal e) de la referida ley. A partir de ello, provienen las demás transgresiones señaladas hacia el derecho a la seguridad jurídica, al derecho de propiedad y al principio de congruencia, regulados en la Constitución de la República.

   En el transcurso del presente proceso, tanto la autoridad demandada como la representación fiscal, desarrollaron argumentos relacionados a la falta del servicio de mantenimiento y jardinería, y se ha verificado que dicha situación fue una de las tres acciones constitutivas de las infracciones atribuidas a la sociedad demandante en sede administrativa; no obstante, esta S. advierte que la falta de servicio en comento, no es parte de los motivos de ilegalidad expuestos por la sociedad actora ante esta instancia, por lo que, en virtud del principio de congruencia, los argumentos sobre tal punto no serán analizados.

   Expuesto lo anterior, este tribunal estima procedente iniciar el examen del presente caso realizando breves consideraciones en tomo al servicio público de suministro de agua (VIII); luego, se hará referencia al principio de tipicidad dentro del derecho administrativo sancionador

   mediante las resoluciones impugnadas, analizando la concurrencia de los motivos de ilegalidad invocados, de la siguiente manera: primero, la infracción contenida en los artículos 44 letra e) de la LPC en relación al 18 c) de la misma normativa, consistente en efectuar la práctica abusiva de cobros indebidos en la facturación del consumo de agua potable (X) y, posteriormente, la infracción del artículo 43 letra e) de la referida ley, referente a no entregar los bienes en los términos contratados, únicamente respecto a la falta de entrega del medidor retirado de la vivienda de la consumidora denunciante (XI).

8. Como punto de inicio, es pertinente destacar que el suministro de agua es tan esencial para la vida humana que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (CESCR) –creado a partir del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, ratificado por El Salvador mediante decreto número 27 de la Junta Revolucionaria de Gobierno, en fecha 23 de noviembre de 1979, publicado en el Diario Oficial número 218, tomo 265,de la misma fecha–, declaro en el año 2002 que el acceso al agua es un derecho humano. En el mismo sentido, la S. de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia definitiva del 15/XII/2014, emitida en el proceso de amparo con referencia 513-2012, reconoció también el derecho de toda persona a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico.

   De este modo, ha quedado establecido que el derecho al agua constituyen un objetivo en sí mismo, fundamental para el logro de otros derechos humanos como la salud, la alimentación y una vida digna; por ello, el suministro del recurso hídrico está catalogado como un servicio público.

   Ahora bien, para efectos del presente caso, en El Salvador el servicio público en comento, posee dos peculiaridades, a saber:

   (i) La gestión del recurso hídrico está concentrada en la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) que, de conformidad con su ley de creación, es una institución autónoma de servicio público, con personalidad jurídica, y con domicilio en la capital de la República (artículo 1 Ley de la ANDA). No obstante, existe la posibilidad de que la ANDA autorice a proveedores municipales, comunitarios y/o privados, para proporcionar el suministro de agua, ya sea únicamente el abastecimiento como tal, o además la infraestructura y demás procedimientos que la prestación del servicio requiera.

   durante el procedimiento administrativo sancionador, es quien provee de este servicio a los residentes de la urbanización en la que habita la consumidora denunciante.

   Se trata entonces de un servicio público que, si bien lo presta una persona jurídica de carácter privado que se relaciona con los usuarios mediante la suscripción de contratos de suministro [la sociedad actora los denomina como “actas de recepción de vivienda a los cuales se aplican –en principio– las reglas del Derecho Mercantil, el mismo no pierde su esencia de servicio público, por cuanto su razón de ser tiene por objeto satisfacer una necesidad colectiva o de interés general.

   Aunado a ello cabe destacar que, mediante Acuerdo No. 867, con su consecuente reforma mediante el Acuerdo No. 532, de fecha uno de junio de dos mil once, el Ministerio de Economía emitió las Tarifas por los servicios de Acueductos y Alcantarillados y otros, que presta la ANDA. En el artículo 1 del acuerdo en comento, se estipula que del presente Acuerdo tiene por objeto establecer las tarifas por el uso de las facilidades de la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, o por los servicios de agua potable, alcantarillado u otros artículos o servicios vendidos, prestados o suministrados por ella» (resaltado propio).

   A la luz del artículo citado, se advierte que las personas jurídicas de carácter privado o demás proveedores del servicio de agua potable, que han sido autorizados por la ANDA para tal efecto, igualmente utilizan las facilidades suministradas por la institución autónoma –recurso hídrico, alcantarillado, acueducto, etcétera–; por lo que, en virtud del carácter público del servicio de agua potable, se colige que dicho acuerdo de tarifas también es de obligatorio cumplimiento para los proveedores del recurso hídrico esencial diferentes a la ANDA.

   (ii) Las contrataciones para suministro de agua no se encuentran reguladas con requisitos o solemnidades específicas como otro tipo de contratos dentro del ordenamiento jurídico salvadoreño; por tanto, en la mayoría de los casos, se trata de contratos consensuales.

   Sin embargo, el hecho de que no exista un documento escrito que contenga las cláusulas contractuales, no incide sobre la existencia de la relación contractual como tal y de sus consecuentes obligaciones. Aunado a ello, de conformidad al artículo 999 del Código de Comercio, las obligaciones mercantiles y su extinción se prueban por los medios siguientes:

1. Instrumentos públicos, auténticos y privados; II- Facturas;

4. Correspondencia telegráfica reconocida;

5. Registros contables;

6. Testigos;

   VII- Los demás admitidos por la ley.

   En ese sentido, la mayoría de relaciones contractuales en El Salvador respecto al suministro de agua, se comprueban a través de las facturas que los proveedores emiten, en las cuales, mediante un medidor de agua que registra el consumo del recurso hídrico, se efectúan los cabros correspondientes con base al pliego tarifario que el Ministerio de Economía estatuye.

9. Esta S. ha sostenido en reiterada jurisprudencia –V.gr. sentencias definitivas ref. 224-2005 del 24/II/2010, ref. 174-2005 del 13/VII/2009, ref 286-2007 del 12/VII/2013, entre otras–, que en el ámbito del derecho administrativo sancionador, la ley debe definir de manera escrita, previa, clara, estricta y precisa las conductas objeto de infracciones administrativas, las sanciones o medidas de seguridad a imponer o, al menos, establecer una regulación esencial acerca de los elementos que determinan cuáles son las conductas administrativamente punibles y qué sanciones se pueden aplicar, por considerarse éstas, en la mayoría de los casos, como limitantes a los derechos fundamentales.

   En este contexto, es el principio de tipicidad el que busca garantizar la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos –lex previa– que permitan predecir con el suficiente grado de certeza –lex certa– aquellas conductas objeto de sanción.

   Ahora bien, el principio en comento se concreta a través del tipo infractor administrativo, el cual, constituye la construcción lógica de la situación hipotética conminada en abstracto con la imposición de una sanción que, a su vez, contiene un grado de precisión y claridad que permite establecer los marcos o límites de tal construcción.

   Sobre tal punto, cabe acotar que el tipo infractor compone una configuración descriptiva de un conjunto de elementos objetivos y subjetivos en tomo a la conducta exteriorizada por los sujetos de derecho, cuya realización apareja una consecuencia jurídica también delimitada.

   En otras palabras, el tipo infractor se encuentra conformado, por un lado, de la descripción del aspecto externo la conducta, del hecho descrito en la norma y cuya transgresión acarrea la consecuencia jurídica sancionadora –elemento objetivo–; y por otro, del aspecto

   elemento subjetivo–.

10. A. El artículo 44 letra e) de la LPC, contempla el tipo infractor administrativo de introducir cláusulas abusivas en los documentos contractuales o realizar prácticas abusivas en el perjuicio de los consumidores.

    Bajo el tamiz del análisis económico del derecho, se entiende por prácticas abusivas, aquellas que tienen un componente de asimetría que aumenta de manera significativa el costo social en el caso en concreto; ya que dicha práctica resulta en una mayor ineficiencia en el mercado y en un perjuicio directo a la esfera jurídica de los consumidores finales.

    Dentro de la LPC, las prácticas abusivas tienen una delimitación especial en su artículo 18 y, para efectos del presente caso, importa el literal c) que enmarca como una práctica abusiva efectuar cobros indebidos.

    Cabe acotar que dicha disposición posee una naturaleza enunciativa y no taxativa, ya que se entiende en la referida ley, en derecho comparado y en doctrina, que un proveedor realiza cobros indebidos en los siguientes supuestos: a) cuando se cobra por medio de facturas o por cualquier otro medio con el mismo fin, servicios que no han sido efectivamente prestados o servicios que el consumidor no ha solicitado; b) cuando se altera la estructura tarifaria sin que medie autorización del cobro por parte del consumidor; c) cuando se efectúa un cobro sin el respaldo legal o contractual; y d) cuando se le exijan al consumidor sumas de dinero en concepto de pago de obligaciones sin demostrar las causas que las generan.

    Así las cosas, conviene mencionar que las facturas son uno de los principales medios por los cuales la mayoría de proveedores documentan el pago efectuado por un bien o un servicio. Ahora bien, tal documento mercantil tiene una especial relevancia en la dinámica relación que hay entre un proveedor y un consumidor, pues se vuelve el mecanismo por el cual el primero (proveedor) pone en conocimiento del segundo (consumidor) la cantidad pecuniaria que espera recibir por el servicio prestado, fijando para ello un plazo perentorio de pago. Como consecuencia de lo anterior, el error en la facturación por los servicios prestados incide directamente en la ocurrencia de la práctica abusiva descrita en el artículo 18 letra c), vinculada con el artículo 44 letra e), de la LPC.

    2. En el presente proceso, la parte actora argumenta que el Tribunal Sancionador ha violentado el principio de tipicidad, en razón a que no acreditó el elemento objetivo del tipo

    que « ...si existe prueba de la legitimidad del cobro y no hay prueba que refute la legalidad del contrato pactado y de las lecturas por suministro de agua de los meses cuestionados de NOVIEMBRE Y DICIEMBRE DE DOS MIL DIEZ, Y ENERO A MAYO DE DOS MIL ONCE, y por tanto el cobro fundado en la buena fe y validez de la prueba aportada hace ilegal la sanción impuesta, ya que el presupuesto del cobro indebido es que no exista forma de probar el suministro que se cobró PERO SI LO HAY y esta [sic] nunca fue cuestionado» [folios 5 frente y 76 vuelto].

    Aunado a ello, la sociedad demandante alega vulneración al derecho de seguridad jurídica y congruencia, en virtud de que se le condenó «... en un procedimiento carente de pruebas que fundamentaran la tipicidad de las infracciones imputadas.... », y además «...en curso [sic] del procedimiento no se tuvo posibilidad alguna de conocer que el TS [Tribunal Sancionador] negaría validez a las pruebas aportadas mediante la utilización de pruebas impertinentes...» [folio 6 vuelto]; continúa exponiendo que la autoridad demandada «… sorprendentemente al momento de resolver con las pruebas ello lo hace considerando otros meses [a los cuestionados] como son ENERO A SEPTIEMBRE DE DOS MIL DIEZ» [folio 8 frente].

    Por su parte, el Tribunal Sancionador sostiene que dentro del procedimiento sancionatorio «... se presentó el historial de consumos de la cuenta a nombre de la consumidora, con el que se determinó que el consumo facturado se incrementó a partir del mes de octubre de dos mil diez al mes de mayo de dos mil once, luego disminuyó a cinco metros cúbicos en los meses de junio y julio de dos mil once. Asimismo, se comprobó con la prueba testimonial que hubo cambio de medidor en la referida cuenta en el mes de abril de dos mil once, pues presentaba fallas en su funcionamiento, lo que se evidenció en el citado historial en los meses de enero a septiembre de dos mil diez, pues se tuvieron lecturas inicial y final de un metro cúbico. Sobre la base de lo anterior, se concluyó que el historial proporcionado por la proveedora no daba fe de que las lecturas consignadas en el mismo fueran ciertas, por las razones siguientes: (i) el medidor presentaba fallas de funcionamiento; (ii) el consumo facturado en los meses denunciados resultaba desproporcional en relación al resto de los meses y, (iii) la proveedora no presentó prueba que demostrara anomalías en la cuenta a nombre de la consumidora que fueran imputables a la usuaria, tales como derrames o fugas que ocasionaran el alto incremento en el consumo» (resaltado propio)[folio 81 frente].

    administrativo relacionado con el presente caso, se analizarán a continuación los motivos de ilegalidad expuestos por la parte demandante:

    1. Tipicidad

       El elemento objetivo del tipo infractor es el “efectuar cobros indebidos”. La sociedad actora considera que es legal el cobro efectuado a la consumidora denunciante ya que «...el presupuesto del cobro indebido es que no exista forma de probar el suministro que se cobró PERO SI LO HAY y esta [sic] nunca fue cuestionado» [folio 5 frente y 76 vuelto].

       Ahora bien, según consta a folio 64 del expediente administrativo, la consumidora denunciante y la sociedad proveedora suscribieron un escrito nombrado acta de recepción de vivienda, mediante el cual, se consignó el punto número cuatro que establece: «fijos servicios que la empresa presta en este proyecto son: Privacidad Perimetral, Mantenimiento de Jardines y Agua (...) por agua se cobra cero punto cincuenta y cinco de dólar IVA incluido por metro cúbico (...) [e]l cargo básico de $3.30 por consumo de 0 a 5 mts cúbicos...».

       Por otro lado, de folios 76 al 90 del referido expediente administrativo corren agregados los listados de cuentas para lecturas de los meses de septiembre a diciembre de dos mil diez, y de enero a noviembre de dos mil once, en los que se consignan dos columnas con el registro de la lectura del medidor del mes anterior y el actual. Seguidamente se deja un espacio bajo la columna denominada “observación”, entre las cuales se encuentran plasmadas reiteradamente las palabras “si habita” o “hab”, o similares, para indicar el uso del inmueble bajo control, así como referencias a los medidores de dichos inmuebles, manifestando a veces “medidor nuevo” o “marca en contra”. Específicamente, en la cuenta a nombre de la consumidora denunciante, se observa que durante todos los listados presentados, se consignó la observación de “habita” o similares, a excepción del mes de junio de dos mil once, en el que se pone la observación de “si hab m-d- nuevo” [folio 85 frente del expediente administrativo].

       Asimismo, a folio 91 se encuentra un informe de estado de cuentas servicios bajo el nombre de la consumidora denunciante, con un detalle del consumo facturado y de su consecuente cobro de los meses de enero de dos mil diez a enero de dos mil doce. A partir de las lecturas registradas se refleja que, durante los meses de febrero de enero de dos mil diez hasta septiembre de dos mil diez, hubo un consumo de agua de 0 metros cúbicos (m³). Posteriormente, en los meses de octubre de dos mil diez hasta mayo de dos mil once, el consumo de agua

       dos mil once, el consumo facturado disminuyó a 5 m³.

       De los documentos anteriores, esta S. constata que el metro cúbico de agua consumido fue cobrado de conformidad a lo pactado en el acta de recepción de vivienda detallada en el párrafo precedente.

       No obstante, de la misma prueba testimonial ofrecida por la sociedad proveedora en sede administrativa se advierte que hubo un cambio de medidor a solicitud de la consumidora. Uno de los testigos claramente expuso que «... se le hizo el cambio [de medidor] porque la consumidora lo solicitó y el medidor arrojó malos resultados al ser inspeccionado (...) hay un equipo de personas encargadas de la lectura de los medidores y cuando algún medidor no refleja consumo y la vivienda está habitada, se toma nota para reportar que no está funcionando ...» (resaltado propio) [folio 131 vuelto del expediente administrativo].

       En este punto, resulta necesario traer a colación que en el artículo 5-B inciso cuarto, del acuerdo del Ministerio de Economía que regula las tarifas de los servicios prestados por la ANDA –relacionado en el romano VIII de la presente sentencia–, se estipula que « &In los casos en que el medidor no se pueda leer por causa no imputable a la ANDA, el consumo se cobrara de acuerdo al promedio de los últimos 6 meses en que si se pudo realizar la lectura. En este caso el lector deberá dejar el reporte de imposibilidad de lectura al usuario en el acto. En la próxima lectura la ANDA efectuara el ajuste de la factura de acuerdo al consumo real» (destacado propio).

       Al respecto, cabe reiterar que, a pesar de que S.R., S.A. de C.V. [persona jurídica privada] provea el servicio de suministro de agua potable a los consumidores con los que mantiene una relación contractual, dicho servicio no pierde su carácter público tal como se relacionó anteriormente y, en consecuencia, siempre que sus estipulaciones contractuales no contemplen una disposición diferente, su accionar debe ajustarse a las normativas públicas aplicables a la materia que, en El Salvador, son las disposiciones emitidas por el Ministerio de Economía respecto a los servicios que presta la ANDA.

       Regresando al presente caso, si bien, en el proceso administrativo sancionador SALAZAR

       R., S.A. de C.V. nunca determinó desde cuándo el medidor presentaba problemas y además, sus listados de cuentas para lecturas no advirtieron por sí mismas el daño del medidor sino que fue aceptado por dicha proveedora hasta después que la consumidora denunciara el alto consumo; era

       dañado.

       Sin embargo, a partir del informe del estado de cuentas de servicios presentado por la misma sociedad actora, se advierte que el consumo de agua fue constante hasta el mes de septiembre de dos mil diez, sufriendo un incremento sumamente significativo durante los meses de octubre de dos mil diez hasta mayo de dos mil once. Luego, el cambio de medidor fue efectivo a partir del mes de junio de dos mil once, donde el consumo facturado disminuyó considerablemente.

       Lo anterior, conlleva a concluir que, de los meses de octubre de dos mil diez a mayo de dos mil once, a pesar de los problemas que presentaba el medidor, S.R., S.A. de C.V., no efectuó una facturación de consumo promedio a los meses previos y posteriores al cambio de dicho aparato, sino que existió una fluctuación no justificada por la referida sociedad, vulnerando con ello lo dispuesto en el decreto del Ministerio de Economía.

       En ese sentido, tomando en cuenta que la facturación del consumo de agua potable se realizó sin el respaldo legal contemplado en el acuerdo de tarifas anteriormente relacionado, y que a partir de dicha facturación se efectuó un cobro a la consumidora, éste se configura, en consecuencia, dentro del supuesto de cobro indebido; por tanto, no existe la falta de tipicidad alegada.

    2. Congruencia y Seguridad Jurídica.

       De acuerdo a lo dicho en el numeral que antecede se comprobó que (i) S.R., S.A. de C.V. presentó listados de cuentas para lecturas en las que no se constató el daño del medidor de la consumidora denunciante, pese a que dicho aparato presentaba irregularidades tal y como lo confirmó uno de los testigos propuestos por la referida sociedad; por ello, se comparte el criterio de la autoridad demandada referente a que, las lecturas en comento no daban fe de su contenido debido a que no registraron el daño del medidor que posteriormente fue aceptado por la sociedad impetrante mediante prueba testimonial.

       (ii) S.R., S.A. de C.V. debía efectuar una facturación y cobro promedio de los meses previos al daño del medidor de agua, de conformidad al acuerdo de tarifas por los servicios prestados por ANDA; para establecer dicha circunstancia, la autoridad demandada realizó una mera comparación entre los meses previos y posteriores al período en que la consumidora. denunció el cobro indebido, lo cual, es una acción necesaria para determinar si efectivamente se

       Sancionador respecto a que utilizó el período de enero a septiembre de dos mil diez de manera referencial, sin establecer que ese era el período cuestionado por la consumidora.

       Así las cosas, esta S. no advierte las vulneraciones al derecho a la seguridad jurídica ni al principio de congruencia, alegadas por la sociedad actora.

11. A. El artículo 43 letra e) de la LPC, contempla el tipo infractor administrativo de no entregar los bienes o prestar los servicios en los términos contratados.

    Dicha disposición –como muchas otras dentro de la LPC– tiene como fundamento la protección a los intereses económicos y sociales; mediante ello, el Estado busca garantizar una salvaguardia efectiva para los consumidores durante las relaciones comerciales que llegaren a establecerse.

    Aunado a ello, la doctrina afirma que el derecho de consumo es una rama multidisciplinaria, en la cual, dentro de una regulación comercial, surge predominantemente la naturaleza privada de la relación consumidor-proveedor, en el sentido que contempla todo lo relativo a los contratos o los diferentes mecanismos por medio de los cuales se constate una relación contractual y sus obligaciones [G.C., J.. El Estatuto Jurídico del Consumidor. Madrid. Editorial Civitas. 2002, p.67].

    Sin embargo, tal y como se sostuvo supra, la relación contractual en el servicio público de suministro de agua [aunque sea proporcionado por una persona jurídica de carácter privado] se comprueba, en la mayoría de los casos, mediante las facturas de cobro. Al respecto, el acuerdo de tarifas por los servicios de Acueductos y Alcantarillados y otros, que presta ANDA –previamente relacionado–, contempla en su artículo 5 que «[T]oda conexión de acueducto deberá contar con un medidor para el control del consumo, sobre cuya lectura se hará la respectiva facturación del servicio. Instalado el medidor en la conexión respectiva, este pasará a ser propiedad del usuario del servicio (...) [e]l uso del medidor como instrumento de medida del consumo de agua potable, e indispensable para el cobro de la misma...» (resaltado propio). Siendo el medidor un el elemento esencial para efectuar la facturación y el consecuente cobro del suministro de agua.

    2. En el presente caso, el apoderado de la parte actora argumenta que el Tribunal Sancionador ha violentado el principio de tipicidad, en razón a que no acreditó el elemento objetivo del tipo infractor del artículo 43 letra e) de la LPC, consistente en entregar los bienes en los términos contratados, ya que «...celebró con el consumidor un contrato para cambiar el

       (...) se aclara que no existe documento alguno en el que conste que mi mandante esta [sic] en la obligacion [sic] de entregar el medidor antiguo a la consumidora [mayúsculas suprimidas], esto debido a que el contrato solo hacia [sic] referencia a la instalación [sic] de uno nuevo (. .) [a] sí las cosas, la conducta imputada a mi representada resulta atípica, por cuanto uno de los elementos propios de la tipicidad no se encuentra debidamente acreditados y probados por la autoridad que acusa, ya que sí existe prueba del cumplimiento pleno del contrato de instalación de medidor pactado, y en nada tiene que ver en el contrato la entrega del medidor antiguo, que a pesar de no estar en el contrato mi mandante ha resguardado en depósito de su bodega por la falta de la consumidora para recepcionarlo [sic]» [folios 5 vuelto, 6 frente y 77].

       Asimismo, la sociedad impetrante alega vulneración al derecho de seguridad jurídica y congruencia, en virtud de que se le condenó «...respecto a una obligación que no se encontraba en el contrato, tal era la devolución del medidor antiguo que fue desinstalado, ya que la falta de entrega es imputable a la consumidora y no es producto del contrato, el cual sí se cumplió a su totalidad.... » [folio 8 frente], y además «...en curso [sic] del procedimiento no se tuvo posibilidad alguna de conocer que el TS [Tribunal Sancionador] (...) tipificaría una obligación de entrega de medidor la cual nunca estuvo pactada...» [folio 6 vuelto].

       Por otro lado, el Tribunal Sancionador sostiene que «... de la prueba aportada al procedimiento –historial de consumo del cliente y prueba testimonial–, se pudo comprobar que dicho aparato fue cambiado, y al ser pagado en su oportunidad por la consumidora, le pertenece a ella, y sin más trámite debía ser entregado, lo cual no realizó la proveedora, pues aceptó que el mismo lo tiene en depósito en sus bodegas» (resaltado propio)[folio 81 vuelto].

    3. Expuestos los argumentos de ambas partes, esta S. realiza las siguientes acotaciones:

       1. De la lectura del expediente judicial y del expediente administrativo relacionado con el presente caso, este tribunal no advierte la existencia de un contrato escrito celebrado entre la consumidora denunciante y S.R., S.A. de C.V., mediante el cual se contrató la instalación de un medidor nuevo o el cambio de medidor.

          Ahora bien, como se ha sostenido reiteradamente en la presente sentencia, la mayoría de relaciones contractuales en el servicio de suministro de agua se efectúan a través de un contrato consensual que puede comprobarse mediante facturas.

          En ese sentido, corren agregadas de folios 43 al 45 del expediente administrativo, las

          mayo de dos mil once y 11DS003F-08971 del mes de junio de dos mil once; en las cuales, se consigna la descripción de “cambio de medidor” por un monto de nueve dólares con cuarenta centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($9.40) en cada factura.

       2. El actor sostiene que no era una obligación contractual devolverle a la consumidora el medidor dañado, que fue retirado de su inmueble. Al respecto, esta S. observa que (i) por un lado, existe el contrato consensual para cambiar el medidor dañado e instalar uno nuevo, cuya relación contractual entre la sociedad actora y la consumidora se manifiesta a través de las facturas supra detalladas; (ii) por otro, de conformidad al artículo 5 del acuerdo de tarifas por los servicios de Acueductos y Alcantarillados y otros, citado en el literal A precedente, el medidor una vez instalado, pasa a ser propiedad del usuario.

          Sobre este último punto conviene destacar que el derecho de propiedad, la titularidad de la consumidora respecto al medidor dañado, y su consecuente obligación de tradición de dominio, mediante una tradición real, es decir una entrega material del bien mueble, no surge del contrato de instalación del nuevo medidor –como erróneamente deduce la sociedad actora– sino que precede al mismo; es decir, la consumidora ya tenía instalado el medidor dañado en su inmueble, circunstancia comprobada y aceptada por la misma sociedad proveedora al reconocer que la usuaria de dicho aparato debía cancelar su necesario cambio por el daño en el mismo.

          Por tanto, el medidor retirado del inmueble de la consumidora era suyo a partir de una relación contractual previa [la compra e instalación anterior del medidor retirado] y por esa misma titularidad, subsiste la obligación contractual de la entrega material del aparato en cuestión, puesto que el dominio de dicho medidor comprende su uso, goce y disposición.

          A partir de ello, este tribunal comparte el criterio expuesto por la autoridad demandada relativo a que el medidor es propiedad de la consumidora y sin más trámite debía entregársele una vez instalado el nuevo [que también es de propiedad del consumidor]. En consecuencia, esta S. no advierte la falta de tipicidad, la vulneración al derecho de seguridad jurídica, y de congruencia respecto a la segunda infracción atribuida.

12. Realizadas las anteriores consideraciones, se concluye que no concurren los vicios de ilegalidad reclamados.

13. POR TANTO, con fundamento en lo expuesto, de conformidad a las disposiciones citadas y a los artículos 31, 32, y 33 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a

    1) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por S.R., S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial con cláusula especial, licenciado C.E.L.H., en los siguientes actos administrativos: (a) resolución de las nueve horas con cuarenta y un minutos del día veintiséis de octubre de dos mil doce, mediante la cual se sancionó a S.R., S.A. de C.V., con (i) la cantidad de tres mil doscientos noventa dólares con veinticinco centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($3290.25), en concepto de multa por la infracción a los artículos 44 letra e), en relación al 18 letra c), ambos de la LPC (ii) la cantidad de dos mil ciento noventa y tres dólares con cincuenta centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($2,193.50), en concepto de multa por la infracción al artículo 43 letra e) de la LPC; y, (b) resolución de las doce horas con trece minutos del día dos de abril de dos mil trece, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto y se confirmó la resolución descrita en el literal que antecede.

    2) Dejar sin efecto la medida cautelar decretada en el auto de las once horas con treinta y cinco minutos del uno de octubre de dos mil catorce.

    3) Condenar en costas a la sociedad demandante conforme al derecho común.

    4) Extender certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y al F. General de la República.

    5) Devolver el expediente administrativo a su oficina de origen.

    N..-DUEÑAS---------P.V.C.------- S. L. RIV. MARQUEZ------SANDRA CHICAS------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LA SUSCRIBEN.-------M.B.A.------ SRIA.----------RUBRICADAS.