Sentencia nº 563-2016 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 16 de Enero de 2017

• Fecha de Resolución: 16 de Enero de 2017
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 563-2016
• Acto Reclamado: a) la Junta de la Carrera Docente del departamento de San Miguel, emitió la resolución de las quince horas del doce de mayo de dos mil dieciséis, en el proceso promovido por el señor Oswaldo A. S., identificado bajo número de referencia EDA 015-2016, por medio del cual, se declaró que el señor M. S. violentó el derecho del señor A. S. de...
• Sentido del Fallo: IMPROPONIBILIDAD
• Tipo de Resolución: Interlocutorias - Improponibilidad

563-2016

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas con cuarenta y siete minutos del día dieciséis de enero de dos mil diecisiete.

El día quince de noviembre de dos mil dieciséis, el señor M.E.M.S., en calidad de director departamental de educación del departamento de San Miguel, por medio de sus apoderadas generales judiciales con cláusula especial, licenciadas R.C.G. y M.V.T.H., interpuso demanda contencioso administrativa contra: a) la Junta de la Carrera Docente del departamento de San Miguel, por emitir la resolución de las quince horas del doce de mayo de dos mil dieciséis, en el proceso promovido por el señor O.A.S., identificado bajo número de referencia EDA 015-2016, por medio del cual, se declaró que el señor M.S. violentó el derecho del señor A.S. de ostentar u ocupar un cargo o empleo público y, en consecuencia, se ordenó la restitución del derecho violentado, debiendo el señor M.S. nombrar como director interino del Instituto Nacional de Chapeltique, departamento de San Miguel, al señor A.S.; y b) el Tribunal de la Carrera Docente, por la resolución emitida a las ocho horas del día veinte de julio de dos mil dieciséis, en el incidente de apelación identificado bajo número de referencia 47-2016-R.A., por medio del cual confirmó la resolución especificada en el literal que antecede.

1. Consideraciones sobre los hechos que motivaron los actos administrativos impugnados.

   1. El señor O.A.S. [denunciante ante la Junta de la Carrera Docente del departamento de San Miguel—en adelante, JCD—] fungió durante tres períodos como director único del Instituto Nacional de Chapeltique, departamento de San Miguel —en adelante el Instituto—. Sin embargo, mediante escritos dirigidos a la licenciada C.L. de H., coordinadora de desarrollo humano de la Dirección Departamental de Educación de San Miguel, con fecha seis de mayo y doce de octubre de dos mil quince (presentados de manera adjunta a la demanda y agregados a folios 21 y 22 del expediente judicial), el señor A.S. solicitó que se le incluyera en el trámite legal para optar al “salario vitalicio” debido a que notificó no continuar para un cuarto período como director del Instituto «...ya que a partir del 10 de enero del año 2016 finaliza al nombramiento como Director» (folio 22). Es importante traer a colación que el artículo 30 inciso segundo del Reglamento de la Ley de la Carrera Docente contempla

      supervisores cuando cesan en sus cargos.

   2. Consecuentemente, el día doce de enero del año en curso se reunió el consejo de maestros del Instituto, para realizar el proceso de elección de dirección interina, de conformidad a lo estipulado en el artículo 40 de la Ley de la Carrera Docente —en adelante, LCD— y en el artículo 7 inciso sexto del Decreto Ejecutivo No. 145, publicado en el Diario Oficial. No. 123, tomo 155 del treinta de junio de mil novecientos cincuenta y dos, que establece que los acuerdos se adoptarán por mayoría absoluta de los miembros presentes.

      Ahora bien, en dicha reunión estuvieron presentes 16 docentes, el director departamental de educación, señor M.E.M.S. [actor en el presente proceso] y su asesor jurídico, licenciado M.D.R.N. En una primera votación, el resultado fue 10 votos a favor del profesor O.A.S. [mencionado en el numeral que antecede], 5 votos a favor de la profesora Clara Virginia G. S. [que el peticionario del presente proceso señala como tercera beneficiada con los actos impugnados] y una abstención.

      El inciso final del artículo 40 de la LCD otorga la facultad al Ministerio de Educación para realizar nombramientos de profesores, subdirectores o directores interinos cuando no se logre un acuerdo entre el consejo de profesores. Según consta en las copias certificadas de las resoluciones impugnadas en el presente proceso, adjuntas al escrito de demanda, tanto el director departamental de educación como su asesor jurídico, entienden la mayoría absoluta necesaria para los acuerdos [citada supra] como las tres cuartas partes de los miembros presentes, en virtud de un ejercicio de integración normativa con el artículo 49 literal b) del Reglamento de la Ley de la Carrera Docente; es así que, dado que en la primera votación ninguno de los profesores propuestos para la dirección interina del Instituto logró las tres cuartas partes de los votos a su favor, se determinó que no existía acuerdo, en consecuencia, el director departamental de educación decidió nombrar como directora interina a la profesora G.S., tomando en cuenta las solicitudes expresadas por el profesor A. S. [detalladas en el numeral que antecede], respecto a no continuar un cuarto período como director.

   3. El señor O.A.S. mostró su inconformidad con el nombramiento de la profesora

      G.S. como directora interina del Instituto, al interponer una denuncia contra el señor M.S. ante la JCD de San Miguel, argumentando que el director departamental de educación cometió la falta menos grave de negligencia [artículo 54, numeral dos de la LCD] y que violentó su derecho de

      LCD].

      La autoridad administrativa en comento siguió el procedimiento establecido por ley y emitió el primer acto impugnado en el presente proceso, declarando que existía la vulneración del derecho alegada y ordenando su consecuente restitución, pero además absolvió al señor M.S. de la comisión de la falta menos grave de negligencia, debido que no se pudo probar tal situación.

   4. Finalmente, el señor M.S., mostrando su inconformidad con la decisión adoptada por la JCD, acude al Tribunal de la Carrera Docente y este último emitió el segundo acto impugnado en el presente proceso, confirmando la resolución de la JCD en el sentido de «...ORDENAR LA RESTITUCIÓN DEL DERECHO VIOLENTADO AL PROFESOR O.A.S., debiendo el profesor MARIO E.M.S., nombrar al profesor O.A.S., como Director Interino del Instituto Nacional de “Chapeltique”, Departamento de San Miguel, respetando la decisión de la mayoría del Consejo de Profesores del Instituto...» (folio 41 vuelto).

2. Realizadas las anteriores consideraciones y tomando en cuenta la nueva estructura organizativa del Ministerio de Educación, establecida mediante acuerdo No. 15-0856 de fecha dos de julio de dos mil quince, publicado en el Diario Oficial No. 130, tomo 408 de fecha diecisiete de julio de dos mil quince, esta Sala advierte que el actor en el presente proceso [director departamental de educación] pretende demandar a dos entidades que pertenecen a la misma estructura organizativa del mismo Ministerio estatal [Junta y Tribunal de la Carrera Docente]; por lo anterior, el iter lógico de la presente resolución será el siguiente: (A) se expondrán las consideraciones de esta Sala respecto a los conflictos que se susciten entre entidades de la administración pública; (B) se realizará una breve reseña sobre los presupuestos que habilitan el conocimiento de tales conflictos ante la jurisdicción contencioso administrativa;

   (C) se hará una vinculación entre los literales que anteceden y el presente caso; y finalmente (D) se realizarán consideraciones sobre los efectos de la presente resolución.

   1. Conflictos entre entidades de la administración pública.

      El artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo —en adelante LJCA— establece que la Sala de lo Contencioso Administrativo tiene competencia de conocer las controversias que se susciten en relación con la legalidad de actos de la Administración Pública.

      Ahora bien, la administración pública en El Salvador está conformada por una pluridad de

      infinidad de relaciones entre los entes pertenecientes a los mismos órganos, que pueden desarrollarse bajo una estructura organizativa jerárquica o paralela.

      Cabe destacar que la LJCA identifica como demandado en un proceso contencioso administrativo a la administración pública. Sin embargo, no se hace ninguna mención expresa a la legitimación activa o el carácter de demandante que la misma administración pública podría ostentar; sino que, únicamente, el artículo 9 de la ley en comento establece que «podrán demandar la ilegalidad de los actos de la Administración Pública, los titulares de un derecho que se considere infringido y quien tuviere un interés legítimo y directo en ello».

      Es decir, actualmente no existe un mecanismo legal que contemple la facultad de la jurisdicción contencioso administrativa para dirimir los conflictos que puedan darse entre entidades de la misma administración pública. No obstante lo anterior, ante la amplia variedad de situaciones o conflictos, y el continuo cambio de la realidad social y jurídica a la que se enfrentan continuamente los juzgadores, es menester utilizar la interpretación jurisprudencial para crear y/o proponer una respuesta a las nuevas circunstancias que puedan ir surgiendo.

      Por esa razón, se han establecido dos presupuestos que habilitan a la jurisdicción contencioso administrativa para conocer sobre los conflictos entre entidades de la administración pública; fuera de tales presupuestos, este tribunal carece de competencia para conocer de los conflictos en cuestión.

   2. Presupuestos jurisprudenciales del conocimiento de los conflictos entre entidades de la administración pública.

      Es criterio de este tribunal que, para que la administración pública impugne los actos administrativos dictados por otro órgano de la misma administración, resulta imperante cumplir [con uno o ambos] de los siguientes presupuestos habilitantes: (i) cuando dichos actos afecten el ámbito de competencia del órgano demandante y (ii) cuando se afecten derechos [sean éstos procesales o sustantivos].

      Respecto al primer presupuesto, Entrena Cuesta establece que la competencia se puede entender como el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que el ordenamiento jurídico otorga a un ente u órgano del Estado [Entrena Cuesta, R.. Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos: 1994, V1/2, 10^a ed., pp. 51 y 52].

      De este modo, si un órgano de la administración pública, en el ejercicio de sus funciones

      de la administración pública, es posible acudir ante esta S. a fin de emitir un pronunciamiento

      en torno a la legalidad o ilegalidad de dicho acto.

      Ahora bien, respecto al segundo presupuesto, es importante advertir que, en virtud del amplio catálogo de derechos que existen actualmente y previendo la inevitable evolución y consecuente surgimiento de nuevos derechos, este tribunal analizará la concurrencia del presente presupuesto de manera individualizada, es decir, un análisis sui géneris en virtud de las premisas tácticas y jurídicas de cada caso.

   3. Aplicación al presente juicio.

      En primer lugar, es importante traer a colación que la nueva estructura organizativa del Ministerio de Educación, establecida mediante acuerdo No. 15-0856 de fecha dos de julio de dos mil quince, publicado en el Diario Oficial No. 130, tomo 408 de fecha diecisiete de julio de dos mil quince, ubica en una posición jerárquicamente superior a la Junta de la Carrera Docente y Tribunal de la Carrera Docente sobre las Direcciones Departamentales de Educación [organigrama 2015- 2019, disponible en: https://www.mined.gob.sv/index.php/institucion/estructura-organizativa/item/6-organigrama-2015-20191.

      En segundo lugar, resulta necesario evaluar la concurrencia de los presupuestos habilitantes supra especificados:

      1. Respecto a la competencia, cabe acotar que la Dirección Departamental de Educación fue una entidad creada recientemente y cuyas atribuciones no se encuentran directamente contempladas en leyes o reglamentos de la rama de educación. Sin embargo, mediante acuerdo ejecutivo No. 15-1483, suscrito el día veinte de octubre de dos mil quince, el Ministro de Educación nombró como director departamental de educación al señor M.E.M.S. y en el mismo acuerdo estipuló —de manera general y superficial— las facultades de dicho cargo (folio 20 vuelto).

         Dentro de las facultades en comento, el literal d) estipula el «Idealizar todos los actos administrativos que sean inherentes a su cargo de conformidad a lo dispuesto en la (...) Ley de la Carrera Docente...» (folio 20 vuelto).

         En el presente caso, el director departamental de educación tomó la decisión de nombrar como directora interina del Instituto Nacional de Chapeltique a la profesora G.S., en virtud de lo

         Ministerio de Educación para realizar nombramientos de profesores, subdirectores o directores interinos cuando no se logre un acuerdo entre el consejo de profesores].

         Ahora bien, la disposición normativa citada no establece expresamente que debe ser el director departamental de educación quien tome la decisión; de manera abstracta se faculta al “Ministerio de Educación” y debido a que, en la reunión del día doce de enero del año en curso, el señor M.S. fungía como representante del Ministerio en cuestión, fue él quien tomo la decisión objeto de controversia en sede administrativa.

         Aunado a ello, la JCD declara como responsable de la vulneración del derecho del señor

         A.S., al señor M.S. porque fue este último quien emitió el acto atentatorio de derecho; y como consecuencia, la misma persona que efectuó la violación del derecho de acceder a un cargo público, es la misma que debe restituirlo. A partir de esta lógica y cronología de responsabilidades, es que la JCD ordena al director departamental de educación, el nombramiento del señor A.S. como director interino del Instituto.

         Por lo anterior, esta S. colige que es responsabilidad única [y, por tanto competencia] del director departamental de educación cumplir con la orden dictada en los actos administrativos impugnados, es decir, nombrar como director interino al señor A.S. En consecuencia, no existe una afectación al ámbito de competencia del demandante.

      2. Respecto al segundo presupuesto habilitante, según consta a folio 3 vuelto, las apoderadas del impetrante manifiestan que «...[l]os actos administrativos que impugnamos, violentan los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica, contenidos en los artículo 2 y 86 de la Constitución» y consecuentemente desarrollan con detalle el contenido de tales principios y su relación con los actos impugnados, alegando además una falta de motivación de los mismos.

         En primer lugar, resulta necesario advertir que los principios constitucionales, si bien son el pilar de nuestro sistema jurídico, las violaciones de derechos que esta Sala conoce deben traducirse en transgresiones a la normativa secundaria; en vista que el conocimiento de esta S. se circunscribe a la legalidad de los actos que emanan de la administración pública; por tanto, el parámetro de control, es la normativa secundaria. Caso contrario, si la pretensión se limita a violaciones constitucionales, la vía adecuada para evacuar sus pretensiones será la Sala de lo Constitucional.

         constitucionales invocados por la parte actora, recae en que los actos administrativos impugnados causarían un grave perjuicio al Estado ya que se debería pagar al señor A.S. no sólo el salario vitalicio que solicitó por el cese de sus funciones como director propietario, sino que además el sueldo devengado como director interino del Instituto.

         De tales aseveraciones, esta S. no advierte la concurrencia de una concreta y clara vulneración de derechos del señor M.S. o de un perjuicio para su persona en calidad de director departamental de educación. En consecuencia, el presente caso tampoco cumple con el segundo presupuesto habilitante.

         En conclusión, tomando en consideración que el contenido de los actos impugnados en el presente caso se circunscribe a una orden hacia el director departamental de educación de nombrar como director interino al señor A.S. y que (i) el cumplimiento de dicha orden está en el ámbito de las facultades de la parte actora y (ii) no causa al impetrante una vulneración de derechos; esta Sala carece de competencia objetiva para conocer la pretensión incoada por el director departamental de educación contra la Junta de la Carrera Docente y el Tribunal de la Carrera Docente, todos pertenecientes al Ministerio de Educación.

   4. Efectos de la presente resolución: improponibilidad de la demanda.

      La competencia objetiva es un presupuesto de la pretensión que posibilita una sentencia de fondo sobre el tema a decidir. Por lo tanto, la inexistencia de este requisito constituye un óbice procesal que deviene, por su naturaleza, en insubsanable; no siendo posible proveer judicialmente la pretensión planteada con este defecto.

      Al respecto, el artículo 277 del Código Procesal Civil y Mercantil [de aplicación supletoria al presente proceso, en virtud del artículo 53 de la LJCA], señala que, presentada la demanda, si el juez advierte algún defecto en la pretensión, como decir que su objeto sea ilícito, imposible o absurdo; carezca de competencia objetiva o de grado, o atinente al objeto procesal, como la litispendencia, la cosa juzgada, compromiso pendiente; evidencie falta de presupuestos materiales o esenciales y otros semejantes, se rechazará la demanda sin necesidad de prevención por ser improponible.

      En el presente caso, se ha determinado que esta Sala carece de competencia objetiva para conocer la pretensión incoada por el director departamental de educación contra la Junta de la Carrera Docente y el Tribunal de la Carrera Docente, debido a que el caso de mérito no cumple

      administración pública; acreditando con ello la falta de un presupuesto esencial en la configuración de la pretensión. En consecuencia, la demanda resulta improponible.

3. En relación a lo expuesto y de conformidad al artículo 277 del Código Procesal Civil y Mercantil y a los artículos 2 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta S.

   RESUELVE:

   1) Tener por agregada la documentación adjunta al escrito de demanda que corre agregada de folios 9 al 42, la cual ha sido verificada por el secretario interino de esta Sala a folio 8 frente.

   2) Declarar improponible la demanda interpuesta por el señor M.E.M.S., en calidad de director departamental de educación del departamento de San Miguel, contra: a) la Junta de la Carrera Docente del departamento de San Miguel, por emitir la resolución de las quince horas del doce de mayo de dos mil dieciséis, en el proceso promovido por el señor O.A.S., identificado bajo número de referencia EDA 015-2016, por medio del cual, se declaró que el señor M.S. violentó el derecho del señor A.S. de ostentar u ocupar un cargo o empleo público y, en consecuencia, se ordenó la restitución del derecho violentado, debiendo el señor M.S. nombrar como director interino del Instituto Nacional de Chapeltique, departamento de San Miguel, al señor A.S.; y b) el Tribunal de la Carrera Docente, por la resolución emitida a las ocho horas del día veinte de julio de dos mil dieciséis, en el incidente de apelación identificado bajo número de referencia 47-2016-R.A., por medio del cual confirmó la resolución especificada en el literal que antecede.

   3) Tomar nota del lugar y medio técnico señalado por la parte impetrante a folio 6 vuelto para recibir notificaciones.

   4) Se advierte a la parte impetrante que informe a esta S. sobre cualquier cambio en el lugar señalado para recibir notificaciones; de lo contrario se notificará por tablero judicial.

   N..- D.S.-----------DUEÑAS------------P.V.C.------- S. L. RIV. MARQUEZ---------PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LO SUSCRIBEN.-------ILEGIBLE------ SRIO.----------RUBRICADAS.