Sentencia nº 121-2012 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 9 de Noviembre de 2016
| Fecha de Resolución | 9 de Noviembre de 2016 |
| Emisor | Sala de Lo Contencioso Administrativo |
| Número de Sentencia | 121-2012 |
| Acto Reclamado | a) resolución N° 366/11/DPJ/6 emitida por la Dirección General de Aduanas, a las once horas cuarenta y cinco minutos del veintiocho de marzo de dos mil once, mediante la cual se determinó a cargo de Carlos Isacio N. el pago de noventa y tres mil ochocientos cuarenta y ocho dólares con veintinueve centavos de dólar de los Estados Unidos de ... |
| Sentido del Fallo | DECLARATORIA DE LEGALIDAD |
| Tipo de Resolución | Sentencia Definitiva |
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San Salvador, a las doce horas cincuenta y cuatro minutos del nueve de noviembre de dos mil dieciséis.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la EMBUTIDOS DE EL SALVADOR, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia EMBUTIDOS DE EL SALVADOR, S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial licenciado G.E.R.C., por la supuesta ilegalidad de los siguientes actos administrativos:
a) Resolución 257/11/DPJ/9 emitida, a las ocho horas cuarenta y cinco minutos del uno de marzo de dos mil once, por la Dirección General de Aduanas que determinó a cargo de la sociedad demandante, doscientos mil seis con noventa y ocho centavos de dólares de los Estados Unidos de América ($200,006.98), en concepto de derechos arancelarios a la importación; veintiséis mil con noventa y un centavos de dólares de los Estados Unidos de América ($26,000.91), en concepto de impuesto a la transferencia de bienes muebles y a la prestación de servicios; y, seiscientos setenta y ocho mil veintitrés con sesenta y siete centavos de dólares de los Estados Unidos de América ($678,023.67), en concepto de multas por infracciones tributarias. Ascendiendo a un total de novecientos cuatro mil treinta y un con cincuenta y seis dólares de los Estados Unidos de América ($904,031.56), en concepto de derechos, impuesto y multas.
b) Resolución emitida, a las diez horas del veintiséis de enero de dos mil doce, por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, que modificó la resolución relacionada en la letra que antecede en el sentido que revocó las multas tributarias y modificó en doscientos once mil seiscientos diecisiete con setenta y seis centavos de dólares de los Estados Unidos de América ($211,617.76) el total de los derechos arancelarios a la importación y el impuesto a la transferencia de bienes muebles y a la prestación de servicios.
Han intervenido en este proceso: la sociedad demandante de la forma indicada; la Dirección General de Aduanas (DGA) y el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas (TAIIA), como autoridades demandadas; y el F. General de la República, por medio de la agente auxiliar delegada, licenciada T.E.C. de M..
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La parte actora, en síntesis, expone en la demanda «(...) la Dirección General de Aduanas (identificada en adelante como DGA) emitió la Resolución Final de Verificación de
embarques importados por mi mandante cuyo origen centroamericano estaba amparado en una serie de certificaciones de origen emitidos por una sociedad exportadora con la que mi mandante ha realizado negocios, no eran a su juicio originarias de la República de Honduras.
Ahora, en un orden de ideas, el exportador había emitido las referidas certificaciones de origen a favor de mi mandante quien importó definitivamente a El Salvador las mercancías amparadas en tales certificaciones, y al hacerlo solicitó en el acto de la importación la aplicación del tratamiento de libre comercio para dichas mercancías en orden a los beneficios estipulados en el Tratado General de Integración Económica Centroamericana. (...) En el caso particular también por el argumento de ilegalidad que se ensayara a continuación vale advertir que la empresa exportadora, que gira bajo la denominación PROCESADORA GUANGOLOLA DE CARNES, SOCIEDAD ANONIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia PROGCARNE S.A. DE C.V., procedió luego de recibir la notificación del acto que negó origen, a interponer en su contra - como lo regula la normativa de la materia - el respectivo recurso de apelación, ante el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas (TAII).
Dicho recurso de apelación fue admitido mediante la resolución emitida con fecha (sic) treinta de septiembre del año (sic) dos mil nueve, con lo que todos los efectos de la resolución apelada quedaron suspendidos(...) Resulta importante destacar que una vez que la Resolución Final de Verificación de Origen (sic) No. DOR/RF/006/2009 fue emitida y notificada al exportador, la DGA dio inicio mediante el Auto de Designación de Auditores (sic) emitido el día (sic) siete de abril del año (sic) dos mil diez, al respectivo proceso de fiscalización de las operaciones de importación realizadas por mi representada que resultaban afectadas por los efectos de dicha Resolución Final de Verificación de Origen (sic), con la finalidad de determinar la cuantía de los Derechos Arancelarios a la Importación (sic) y el IVA (sic) que habrían dejado de percibirse en razón del tratamiento de libre comercio aplicado a las mercancías importadas durante el periodo (sic) investigado, y después de concluir el proceso de fiscalización de tales operaciones procedió a intimar a mi poderdante a fin de determinar por medio de un procedimiento administrativo de determinación oficiosa de impuestos y sancionatorio, el quantum del adeudo tributario y el monto de las multas, ya que ante la declaratoria de no originarios emitida los productos importados se les negó el tratamiento de libre comercio.
El proceso de fiscalización iniciado en contra de mi mandante se siguió bajo la
Auditores (sic) emitido por la DGA el 7 de abril de 2010. El posterior proceso administrativo sancionador y de liquidación oficiosa de impuestos se inició mediante el Auto de Apertura (sic) DJCA 50/J09/10, emitido por la DGA a las ocho horas del día (sic) veinticinco de octubre del año (sic) dos mil diez.
Que no obstante mi poderdante esgrimió, sendos argumentos de defensa y presentó las pruebas que a su juicio eran conducentes y pertinentes, la DGA, procedió en fecha (sic) uno de marzo del año (sic) dos mil once a emitir la Resolución (sic) No. 257/11/DPJ/9, determinando concretamente que mi mandante estaba en la obligación de pagar la cantidad total de NOVECIENTOS CUATRO MIL TREINTAQ Y UNO 56/100 DOLARES ($904,031.56), en concepto de Derechos Arancelarios a la Importación (sic) (DAI), IVA (sic) y multas por atribuírsele la comisión de infracciones aduaneras tributarias (...). Que por estar en desacuerdo con la resolución anterior, mi mandante procedió a interponer siempre ante el TAII recurso de apelación (...)»
La sociedad demandante hace recaer la ilegalidad de los actos controvertidos en:
a) Violación de los artículos 8 literal n) y 9 letra a) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas.
Al respecto manifiesta: «(...) el acto de inicio del procedimiento fiscalizador está u viciado al haber sido autorizado por una autoridad incompetente (...).Tal cual como compruebo con la copia simple de la resolución de fecha (sic) siete de abril de dos mil diez, el Sub Director de Aduanas se abrogó ilegítimamente y en contraposición de lo regulado en el Art. 8 literal (sic)
n) y 9 literal (sic) a) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas la potestad de dar inicio al procedimiento fiscalizador designando al Auditor (sic) que debía realizar la fiscalización de las operaciones de mi mandante sobre la base de la determinación de origen efectuada mediante la Resolución (sic) No. DOR/RF/006/2009, antes relacionada.
Según se lee con toda claridad, el Sub Director procedió a consignar en el acto administrativo de nombramiento todos los elementos jurídicos y técnicos que a su juicio resultaban necesarios indispensables para garantizar la legitimidad de este acto inicial. Ahora la lectura de dicho acto revela a toda luz que el citado funcionario omitió justificar el ejercicio excepcional de esta competencia (la de sustituir al señor Director General) en la forma en que lo ordena la disposición violentada, es decir especificando con toda claridad y con suficiencia los o
imposibilitado o consideraba conveniente no intervenir o dictar dicho acto. Tampoco se citó acto de delegación alguno que sustentara tal actuación.
En este punto ya es claro -mas por el análisis precedente - que la ausencia de consideraciones que justificaran la subsunción de potestades por el Subdirector, lo constituyen en un funcionario incompetente para su dictado, y de ello se advierte el presupuesto de que este acto per se es ilegal al haber sido emitido por autoridad incompetente.
A fin de brindar más elementos de juicio para la conclusión que sigue, anoto que el acto de determinación del auditor, es una decisión de alta trascendencia en el marco del procedimiento de determinación, ya que será desde su LEGAL nombramiento el encargado directo e inmediato de realizar las averiguaciones técnicas, jurídicas y contables que soportarán la liquidación de impuestos que habrá de efectuar en forma provisional dicho funcionario y que servirán de insumo a la autoridad competente a fin de emitir resolución al respecto. En el caso particular de las fiscalizaciones del origen de las mercancías declarado, el procedimiento fiscalizador adopta un cariz sui generis debido a que al nombrarse el A.F. (sic) el elemento “origen de las mercancías” ya se encuentra previamente determinado por la Administración Tributaria Aduanera (sic) debido a que dicho procedimiento ha sido precedido por el procedimiento de verificación de origen en el que se determina dicho elemento tributario y se niega, si es el caso, el tratamiento preferencial o libre comercio otorgado a los importadores de la mercancía objeto de tal determinación. Consecuentemente, el procedimiento fiscalizador, más que un procedimiento verificador, adquiere el carácter de procedimiento determinativo, ya que como se dijo, el Auditor (sic) realiza una cuantificación o liquidación de los tributos (aunque en forma provisional) que deberán pagarse como consecuencia de la negación del trato arancelario preferencial (negación del libre comercio). En este orden de ideas, no nos encontramos ante un acto que pueda considerarse de importancia superficial o que pueda catalogarse de meramente formal, ya que si falla, como en el caso de autos, la habilitación que se hace el referido funcionario, sus datos e investigaciones carecen de validez puesto que contradicen — como en el presente caso — Ley (sic) expresa y terminante, lo que vicia el sentido y valor de sus conclusiones, las que como he dicho serán trasplantadas al acto definitivo de determinación. En concreto, ya he advertido que el Auto de Designación de Auditores (sic) de fecha (sic) 7 de abril de 2010 fue emitida por el Sub Director General de Aduanas, debiendo
competencia de este último funcionario la realización de fiscalizaciones (Artículo 8 literal (sic)
n) de la Ley Organiza (sic) de la Dirección General de Aduanas) y que ello convierte a ese acto en una resolución ilegal; ahora, como acto seguido debe comprenderse que si está demostrada la ilegalidad de este acto esta (sic) se trasfirió al acto definitivo del trámite de determinación definitiva, generando a partir de la aplicación del principio de transferibilidad de las ilegalidades al que ya me he referido, que el acto terminal de dicho procedimiento resulte también ilegal ya que está fundamentado en las razones o motivos que se generaron en el informe del citado auditor, persona que no posee legitimación alguna para haberlos recopilado y analizado, habida cuenta de haber sido nombrado por un funcionario incompetente para tales efectos (...)»
b) Violación del artículo 628 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA).
Al respecto manifestó en síntesis: «(...) cuando la DGA procedió a declarar como no originarias las mercancías contenidas en los certificados de origen que el Exportador (sic) había extendido a favor de mi mandante y que fueron utilizadas - de buena fe - como titulo de invocación de un trato arancelario privilegiado por mi mandante al momento de la importación de las mismas al país, el exportador (PROCARGNE (sic) S.A. DE C.V.) procedió a interponer en contra de la Resolución Final de Verificación de Origen (sic) No. DOR/RF/006/2009, recurso de apelación.
Dicho trámite fue admitido mediante resolución emitida el treinta de septiembre del año (sic) dos mil nueve y a partir de dicho acto y por vigencia de las disposiciones que ahora acuso se han violentado, TODOS LOS EFECTOS DEL ACTO DE ORIGEN SE ENTENDIAN CONGELADOS O SUSPENDIDOS conforme lo señalado por el Artículo 628 del RECAUCA de tal manera que producto de la apelación del exportador la DGA no podría realizar acto alguno relacionado directa o indirectamente con el acto de origen por virtud o más bien en vigencia de la citada medida cautelar.
Ahondando adrede sobre el tema me importa destacar que la suspensión como medida cautelar en aplicación de la disposición legal antes citada suspende o congela toda actuación derivada directa o indirectamente del acto que está siendo conocido en apelación. (...) En este sentido, una vez que el TAII en el caso señalado admitió el recurso de apelación interpuesto por
apelada, entre los que debe contarse la iniciación de futuros tramites (sic) en contra de las sociedades relacionadas en dicha resolución como terceros perjudicados con el acto en mención (Romano III parte resolutiva, folios 15 de la resolución) (...) la suspensión de los efectos del acto reclamado en la apelación interpuesta por el exportador, es decir, la apelación en contra de la resolución final de verificación de origen que concluyó la primera fase del acto fiscalizador, implicó que no podía seguirse con la segunda fase de dicho acto en tanto no se levantaran los efectos de tal suspensión, resultando por ello que la emisión del Auto de Designación de Auditores (sic) de fecha (sic) siete de abril de dos mil diez, resulta ser un acto emitido en contra de ley clara y terminante, puesto que de conformidad a lo estipulado en el Art. 628 del RECAUCA la admisión de los recursos administrativos trae aparejada una automática y total suspensión de los efectos del acto objeto de la apelación, es decir del acto cuya legitimidad esta (sic) controvirtiéndose por medio del uso de este medio de impugnación. La finalidad de esta medida cautelar, es precisamente precaver que la esfera jurídica del apelante, - así como de cualquier otro particular que tenga relación con el acto reclamado- se vea afectada sin haberse dirimido de forma final en dicha sede la legitimidad del mismo. (...) A fin de comprobar este extremo, vale únicamente advertir que al momento en que se emitió el Auto de Designación de Auditores (sic) (7 de abril de 2010), la apelación incoada por el exportador en contra de la Resolución Final de Verificación de Origen (sic) ya había sido admitida, por lo que tal apelación aún se encontraba en trámite y los efectos de la resolución apelada completamente suspendidos. Un dato que permito completar la adecuada visualización del yerro denunciado, es que la apelación en comento finalizó con la sentencia definitiva emitida por el TAIIA el día (sic) 16 de septiembre de 2010, la cual se notificó al exportador hasta el veintidós de septiembre del año (sic) dos mil diez, fecha hasta la cual cesaron los efectos suspensivos de la Resolución No. DORIRF/006/2009, antes referida.
Como resulta claro existe una continuación de las subsiguientes fases del acto fiscalizador y determinativo no obstante que el acto que concluyó la primera fase de dicho acto (Resolución Final de Verificación de Origen (sic) ) había quedado en suspenso en todos sus efectos, lo que claramente significa que tanto el Auto de Designación de Auditores (sic) como el Informe de Fiscalización (sic) fueron dictados en clara contravención a la medida cautelar operante. (...) En este sentido vale relacionar que para el caso la prueba irrefutable de vicios en
actos dictados se emitieron durante la vigencia de la suspensión; y 2) que estos guardan una relación inclusive de genealogía con el acto para entonces recurrido (...)»
La parte demandante solicita que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad de los actos administrativos emitidos por la Dirección General de Aduanas y el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas.
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La demanda, por medio de auto de las quince horas veinte minutos del dieciocho de abril de dos mil doce, fue admitida contra la Dirección General de Aduanas y el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas por la emisión de los actos descritos en el preámbulo de la presente sentencia, se requirió de las autoridades demandadas un informe sobre la existencia de los actos administrativos que respectivamente se les atribuyen y se suspendieron los efectos de los actos impugnados (folio 18).
La Directora General de Aduanas, por medio del escrito de folios 24 y 25, y el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, a través del escrito de folios 21 y 22, confirmaron la existencia de los actos administrativos impugnados.
En el auto de las quince horas doce minutos del cinco de septiembre de dos mil doce (folio 28) requirió de las autoridades demandadas un nuevo informe a fin que expusieran las razones que justifican la legalidad de los actos que respectivamente se les atribuyen, se confirmó la suspensión de los efectos de los actos impugnados y se ordenó notificar tal resolución al F. General de la República.
Al justificar los actos administrativos las autoridades demandadas expusieron.
La Directora General de Aduanas, por medio del escrito de folios 41 al 43, manifestó: «(...) Ilegalidad del Auto de Designación de Auditores (sic) de fecha (sic) 7 de abril de 2010, por haberse emitido por funcionario incompetente, y que concluyó con la Resolución (sic) impugnada(...) esta autoridad administrativa es el órgano superior jerárquico nacional en materia aduanera, adscrita al Ministerio de Hacienda, facultada para aplicar la normativa sobre la materia y comprobar su correcta aplicación, así como facilitar y controlar el comercio internacional, siendo la suscrita la titular de la institución, y la funcionaria a quien corresponde en principio, el ejercicio de las potestades atribuidas a esta Dirección General.
En tal sentido, dentro de la gama de atribuciones conferidas al Subdirector General reguladas en el artículo 9 de la misma Ley (sic), se encuentra en su letra a), la de “Asumir las
desempeñarlas”; figura jurídico-administrativa, denominada por los expositores del derecho, como: “suplencia”, la cual consiste en una modificación temporal en la titularidad de un organismo administrativo, cuando el órgano persona, por una imposibilidad transitoria se encuentra impedido de ejercer su competencia; ella se efectúa ope legis, en forma automática, siendo total, a diferencia de la delegación, que sólo puede referirse a competencias concretas y requiere una declaración de voluntad del delegante.
Por lo que la suplencia viene caracterizada por la circunstancia de que no existe propiamente una transferencia de competencia de un órgano a otro, sino que consiste en una modificación de la titularidad del órgano, en razón de que el titular del mismo se halla en la imposibilidad de ejercer la competencia (J.C.C., Derecho Administrativo, séptima edición). Sin embargo, en el caso en autos no se advierte del vicio alegado, pues lo que operó fue la figura jurídica ope legis, antes detallada.
En el sentido de las anteriores acotaciones, esta autoridad administrativa advierte que el referido Auto de Designación (sic), ha sido suscrito por el Director General de Aduanas en funciones en el caso en comento, quien además previo a emitir el referido acto definitivo, valoró los elementos fácticos y jurídicos conocidos en la tramitación del procedimiento, y asumió cada uno de los actos de trámite proveídos en la sustanciación de éste e igualmente las actuaciones del Subdirector General en funciones para el caso en autos, y las homologa por cuanto las considera legítimas, realizadas en el pleno ejercicio de la facultad conferida a dicho funcionario en el artículo 9 letra a) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, en el sentido de “Asumir las funciones y atribuciones del Director General, cuando por cualquier motivo éste no pueda desempeñarlas”( ...) Esta Dirección General, en razón de dejar evidenciado el estricto apego a la normativa vigente al caso en autos, aclara que la competencia otorgada al Subdirector General de Aduanas, es la de asumir las funciones y atribuciones del Director General, cuando por cualquier motivo éste no pueda desempeñarlas; en consecuencia, esta Autoridad Administrativa (sic), desestima el argumento expuesto por la demandante, siendo entonces legal el acto impugnado(...) Respecto al punto dos, es preciso señalar que el proceso de verificación de origen y el proceso de fiscalización son distintos, ya que el primero está orientado al exportador o productor, para establecer si la mercancía procedente de un país parte a otro Estado parte, es originaria de ese, a fin que la mercancía pueda gozar de preferencia
la existencia de derechos e impuestos a la importación que no hayan sido cancelados, y que en ambos procedimientos es la autoridad aduanera la facultada de ejercer dicho control.
Con el Auto de Designación de Auditores (sic) de fecha (sic) 7 de abril de 2010, que cita la demandante, en ningún momento se constituye un acto administrativo definitivo, sino el inicio de una verificación tendiente a establecer el cumplimiento de la legislación aduanera, no obstante, se reitera, hasta en ese momento o incluso concluida la fiscalización, aún no existe un acto definitivo firme que haya determinado obligaciones aduaneras incumplidas por parte de la demandante.
Otro punto importante a considerar es el relativo a la caducidad en las declaraciones de mercancías, ya que de aceptarse el argumento de la demandante, sólo podría fiscalizarse al importador hasta que ya haya habido un pronunciamiento definitivo del TAIIA sobre el recurso admitido contra la resolución de origen; situación con la cual el importador podría frenar las facultades fiscalizadoras o incluso evadirlas cuando exista demora o retardación de justicia por el TAIIA, argumentando la caducidad en las operaciones aduaneras que se pretenda verificar.
En ese orden de ideas, con el Auto de Designación (sic), no se está violentando lo dispuesto en el artículo 628 inciso 2° del RECAUCA.
Por lo expuesto, se concluye que el acto impugnado y las diligencias previas al mismo, se han realizado sobre la base del principio de legalidad y debido proceso, en relación a las disposiciones aduaneras respectivas (...)»
El Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, por medio del escrito agregado a folios 35 al 40, expuso:
Sobre la violación de los artículos 8 literal n) y 9 literal a) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas: «(...) En el presente caso, el auto de designación de fecha (sic) siete de abril del año (sic) dos mil diez (folios 41 del expediente administrativo), fue pronunciado por el Subdirector General de Aduanas, y no por el Director General de dicha institución, por lo que se hizo necesario analizar el aspecto relativo a la competencia de dicho funcionario para tal actuación.
En ese sentido, partiendo del contenido del principio de legalidad, según el cual los funcionarios públicos deben actuar con estricto apego al ordenamiento jurídico y sólo pueden ejercer aquellas potestades que dicho ordenamiento les confiere, por los cauces y en la medida
A., de conformidad al artículo 3 de su (sic) Ley Orgánica, es el órgano superior jerárquico nacional en materia aduanera, adscrita al Ministerio de Hacienda, facultada para aplicar la normativa sobre la materia y comprobar su correcta aplicación, se entiende que, siendo el Director General el titular de la institución, es a este funcionario a quien corresponde en principio, el ejercicio de las potestades atribuidas a dicha Dirección.
Específicamente, el artículo 8 letra n) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, establece que: “Son atribuciones del Director General... n) Fiscalizar las liquidaciones presentadas, liquidar oficiosamente el impuesto, aplicar las sanciones a que hubiere lugar (…)”””.
Sin embargo, dentro de la gama de atribuciones conferidas al Subdirector General en el artículo 9 de la misma Ley (sic), se encuentra en su letra e), la de: 'Ejercer el seguimiento y control del sistema de funciones operativas a efecto de asegurar el cumplimiento de la normativa aduanera, lo que incluye la emisión de actos, resoluciones administrativas, instructivos, dictámenes, circulares Y demás disposiciones”.
Conforme lo anterior, el auto de designación de fecha (sic) siete de abril del año (sic) dos mil diez, a criterio de este Tribunal fue emitido y autorizado por funcionario competente de conformidad a la Ley (sic), por lo que no era necesaria la existencia de un acto de delegación o que se expresa en dicho acto los motivos por los cuales se asume la competencia del Director General, por cuanto la actuación se vuelve expresión legítima de la voluntad de la Administración Aduanera, debido a que la Ley (sic) otorga al Subdirector General de Aduanas la facultad directa para emitir dichos acto, consecuentemente la resolución objeto del presente juicio es legal(...)»
Sobre la violación al artículo 628 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA): «(...) La admisión del recurso de apelación por parte de este Tribunal, tiene como consecuencia la suspensión del acto objeto de alzada.
El efecto suspensivo del recurso de apelación, se encuentra sustentado en los artículos 46 de la Ley Especial para Sancionar Infracciones Aduaneras y 628 inciso final del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano —en adelante LEPSIA y RECAUCA respectivamente— vigente al momento de la emisión de la Resolución Final de Origen (sic) en comento, así como al momento de la interposición del recurso de apelación contra dicha
decisiones emitidas por la Autoridad Aduanera (sic), lo siguiente:
Artículo 46 de LEPSIA(...) Artículo 628 inciso final del RECAUCA(...) De lo prescrito en las disposiciones citadas, podemos afirmar que la admisión de los recursos administrativos aplicables a la materia aduanera, limitan de manera transitoria la eficacia del acto administrativo recurrido, como tal y en su totalidad, no pudiendo ejecutarse su contenido, pues por disposición expresa del legislador, su ejecución se encuentra paralizada momentáneamente, a la espera de un evento que determine el levantamiento de la suspensión y que permita que el acto despliegue nuevamente sus efectos, o bien lo elimine definitivamente.
Criterio que es compartido por E.G. De Enterría, al señalar en su obra Curso de Derecho Administrativo lo siguiente: ““'En principio, la suspensión es, por tanto, una medida provisional y cautelar, llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso) o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto (suspensión como medida de tutela o control), en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo. Cuando esta decisión se produce la situación provisional creada por el acuerdo de suspensión cesa, de forma que si el acto resulta válido o se renuncia a revocarlo reaparece la eficacia temporalmente suspendida y si, por el contrario, resulta inválido o es revocado, la eficacia cesa definitivamente” (Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, páginas 587 y 588, Civitas Ediciones, S.L., España, 1974).
Habiéndose efectuado las consideraciones anteriores, este Tribunal advierte:
La eficacia de la Resolución Final de Verificación de Origen (sic) DOR/RF/006/2009, a nombre de PROCESADORA GUANGOLOLA DE CARNES, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE que se abrevia PROGCARNE, S.A.D.C.V., fue suspendida en su oportunidad de manera provisional, al haberse admitido el recurso de apelación interpuesto por dicha sociedad.
Dicha medida cautelar quedó sin efecto al producirse por parte de este Tribunal, un pronunciamiento confirmando la validez del acto administrativo impugnado, que se concretizó con la sentencia de las once horas del día (sic) dieciséis de septiembre del año (sic) dos mil diez; hecho que permitió que el acto en mención desplegará sus efectos y pudiera ser ejecutado.
Dentro del plazo de dicha suspensión hasta la fecha en que este Tribunal emitió la sentencia relacionada en el párrafo anterior, la Dirección General de Aduanas emitió auto de
CAPITAL VARIABLE, el cual fue debidamente notificado, tal como se indicó en la letra b) del presente Apartado (sic). Asimismo, y como consecuencia de dicho auto se emitieron requerimientos de información a la citada contribuyente social.
Si bien es cierto, y como se ha evidenciado en la letra c) de este Apartado (sic), la referida Dirección emitió informe de fiscalización el día (sic) treinta y uno de agosto del año (sic) dos mil diez, en el que se plasmaban los resultados de la fiscalización realizada a EMBUTIDOS DE EL SALVADOR, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, éste no fue de conocimiento de la misma, hasta que notificaron el auto de apertura del procedimiento, que como se indicó anteriormente se efectuó con fecha (sic) diecinueve de noviembre del año (sic) dos mil diez; es decir, que la ahora demandante social tuvo conocimiento del contenido del informe posterior a la notificación de la sentencia proveída por este Tribunal que confirmó la declaratoria de no originaria de las mercancías exportadas por la antes citada empresa hondureña.
Además debe agregarse, que el procedimiento administrativo de liquidación oficiosa de impuestos y sancionador se inició después de que este Tribunal se pronunció sobre la legalidad de la resolución final de verificación de origen, consecuentemente la resolución objeto de la presente demanda contenciosa fue emitida cuando dicha resolución de origen se encontraba firme en sede administrativa, de conformidad a lo prescrito en los artículos 625 inciso segundo del RECAUCA y 7 letra a) de la Ley de Organización y Funcionamiento del Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas.
Conforme lo expuesto, resulta obvio que la Dirección General de Aduanas dentro del plazo en que se encontraban suspendidos los efectos de la resolución final de origen, no realizó ningún acto tendiente a ejecutar la providencia impugnada, puesto que el auto de designación se efectúa con el objeto de verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y no tributarias, en este caso aduaneras, sin modificar en modo alguno la situación jurídica de los contribuyentes, aunado al hecho de que no le causó perjuicio a la sociedad que ahora recurre.
Por las razones expresadas en el presente Apartado (sic) se desestimó lo alegado por la sociedad demandante respecto de este punto.
Finalmente, la demandante social dentro del término concedido por este Tribunal para alegaciones finales, expresó que esa Sala de lo Contencioso Administrativo de la Honorable
DE CARNES, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE que se abrevia PROGCARNE, S.A. DE C.V. ante dicha Sala, suspendió los efectos de la resolución final de verificación de origen, lo cual demostraba la ilegalidad del auto de designación antes relacionado.
Al respecto, este Tribunal constató que efectivamente esa Sala de lo Contencioso Administrativo, por medio de providencia de las catorce horas tres minutos del día (sic) veinte de mayo del año (sic) dos mil once, suspendió los efectos de la Resolución Final de Verificación de Origen (sic) DOR/RF/006/2009, a nombre de PROCESADORA GUANGOLOLA DE CARNES, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE que se abrevia PROGCARNE, S.A. DE C.V., en el sentido de que la Dirección General de Aduanas debía abstenerse de iniciar o continuar cualquier procedimiento de liquidación oficiosa de impuestos o sancionador motivado en dicha resolución.
Sin embargo, tal suspensión no demuestra la ilegalidad del auto de designación de fecha (sic) siete de abril del año (sic) dos mil diez, por cuanto La Administración Aduanera (sic), si bien es cierto, que realizó una investigación de obligaciones aduaneras no ejecutó sobre los resultados de la misma.
Así las cosas, para este Tribunal no existe ilegalidad en el auto de designación en comento, por cuanto éste fue emitido previo al inicio del procedimiento administrativo de liquidación oficiosa de impuestos; por lo que, debe desestimarse lo argumentado por la demandante social en cuanto a este punto.
En virtud de todo lo antes expuesto, solicitamos desestiméis la pretensión de la parte actora, y a la vez solicitamos os pronunciéis sobre la legalidad de la resolución impugnada (...)»
En el auto de las quince horas veinte minutos del siete de marzo de dos mil trece (folio
46) se abrió a prueba el proceso por el plazo de ley y se dio intervención al F. General de la República.
Posteriormente se corrieron los traslados que ordena el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
a) La parte actora no hizo uso de esa etapa procesal.
b) Las autoridades demandadas ratificaron lo expuesto en su respectivo informe justificativo; y,
agente auxiliar delegada, licenciada H.T.E.C. de M., expresó en síntesis:
(...) De acuerdo a la documentación que corre agregada al proceso y con base a lo dispuesto en los artículos 3, 9 letras a) y e) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas y bajo el Principio de Legalidad regulado en el artículo 4 de la Ley (sic) en referencia esta actúo bajo el ordenamiento jurídico así como también aplicando el literal (sic) fi del referido artículo el cual literalmente expresa(...) Las anteriores disposiciones les da las facultades de fiscalización, Inspección (sic), Investigación (sic) y control con el fin de asegurar el exacto cumplimiento de las Obligaciones Tributarias Aduaneras.
El Artículo (sic) 3 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, menciona que la Autoridad Administrativa (sic) y Organo (sic) superior jerárquico nacional en materia aduanera, es la referida Dirección la cual se encuentra adscrita al Ministerio de Hacienda y facultada para aplicar la normativa sobre la materia y comprobar su aplicación, así como facilitar y controlar el comercio internacional.
Dentro de las atribuciones conferidas al Subdirector General reguladas en el artículo 9 de la referida Ley (sic) se encuentra en su (sic) letra a) la de asumir las funciones y atribuciones del Director General, cuando por cualquier motivo éste no pueda desempeñarlas. Letra e) Ejercer (sic) el seguimiento y control del sistema de funciones operativas a efecto de asegurar el cumplimiento de la normativa aduanera, lo que incluye la emisión de actos, resoluciones administrativas, instructivos, dictámenes, circulares y demás disposiciones.
Debemos distinguir que el proceso de verificación de origen es diferente al proceso de fiscalización, por consistir el primero directamente al exportador o productor con el objeto de establecer si la mercancía procedente de un país parte a otro estado parte, es originaria de ese, con el objeto de que la mercancía pueda gozar de preferencia arancelaria., y el segundo está dirigido al importador, a efecto de determinar la existencia de derechos e impuestos a la importación que no hayan sido cancelado, siendo la encargada en ambos procedimientos la Dirección General de Aduanas la facultada de ejercer dicho control.
Por lo anterior, considera la Representación Fiscal (sic), que el acto administrativo dictado por LA DIRECCION GENERAL DE ADUANAS Y EL TRIBUNAL DE APELACIONES DE LOS IMPUESTOS INTERNOS Y DE ADUANAS, es legal, por estar apegado a derecho (...)
veinte minutos del dieciocho de abril de dos mil doce (folio 18) se describió que el acto emitido por la Dirección General de Impuestos Internos determinó que el pago de derechos arancelarios a la importación e impuesto a la transferencia de bienes muebles y a la prestación de servicios corresponde a la cantidad de doscientos once mil seiscientos diecisiete dólares con setenta y seis centavos de dólar de los Estados Unidos de América ($211,617.76), se debe de entender que el acto emitido por la referida Dirección es, tal como se describió en el preámbulo de esta sentencia.
De la relación de los hechos proporcionados por la parte actora y los informes justificativos de las autoridades demandadas descritos en la presente sentencia, esta Sala realiza las consideraciones que se exponen a continuación:
Sobre la violación de los artículos 8 letra n) y 9 letra a) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas.
La parte actora manifiesta que de conformidad al artículo 8 letra n) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, «es competencia específica del Director General de Aduanas el ejercicio de las facultades siguientes: a) Verificación posterior o fiscalización de las declaraciones de los contribuyentes de los impuestos aduaneros o que se cobran en razón de la importación. b) Determinación o liquidación oficiosa de impuestos»
Así pues, manifiesta que «el Sub Director de Aduanas se abrogó ilegítimamente y en contraposición de lo regulado en el Art. 8 literal (sic) n) y 9 literal (sic) a) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas la potestad de dar inicio al procedimiento fiscalizador designando al Auditor (sic) que debía realizar la fiscalización de las operaciones de mi mandante sobre la base de la determinación de origen efectuada mediante la Resolución No. DOR/RF/006/2009 (...)».
Al respecto, esta S. realiza las consideraciones siguientes:
La competencia constituye un elemento subjetivo de un acto administrativo que condiciona necesariamente su validez. El ordenamiento jurídico es el que sustenta las actuaciones de la Administración Pública mediante el establecimiento de atribuciones, habilitándola a desplegar sus actos.
La Administración Pública, con el propósito de cumplir sus fines y ser más que una mera abstracción teórica, está compuesta por diferentes órganos o instituciones, los cuales tienen asignadas, de forma general y en virtud de la ley —en sentido material—, las competencias y
nombre de órganos institución.
Además, debe tenerse en cuenta que las instituciones y órganos estatales expresan su voluntad por medio de las personas naturales o físicas que los integran. Estos sujetos son denominados por la doctrina como órganos persona, quienes ejercen las facultades y ejecutan las actuaciones necesarias para su adecuado funcionamiento, de forma tal que, en principio, su actividad es imputable al órgano o institución que representan.
En este orden, la persona natural representa el canal o medio a través del cual el órgano expresa y materializa su voluntad, de tal suerte que no cabe hablar de un órgano persona sin que exista un órgano institución y viceversa. Se trata pues, de una sola entidad firmemente amalgamada.
En consecuencia, las actividades realizadas por la persona natural con una investidura legítima, al menos en apariencia, en ejercicio de funciones propias del ente público, son atribuibles y deben considerarse como realizadas por el ente público.
En ese sentido, el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas establece que la Dirección General de Aduanas, órgano institución, es la competente, entre otras, para facilitar y controlar el comercio internacional en lo que le corresponde, fiscalizar y recaudar los derechos e impuestos a que esté sujeto el ingreso o la salida de mercaderías (inciso primero) y además, reitera en el inciso tercero, que tiene como función privativa el ejercicio de la potestad aduanera y tendrá competencia en todas las funciones administrativas relacionadas con la administración de los tributos que gravan la importación de mercancías, la prevención y represión de las infracciones aduaneras y el control de los regímenes aduaneros a que se destinen las mercancías.
Luego el legislador determina en el primer inciso del artículo 5 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, que la Dirección General de Aduanas, será dirigida y administrada por un Director General y un S. General, quienes tendrán las atribuciones que la legislación aduanera, la presente Ley y su Reglamento les confieran.
Con lo anterior se concluye que tanto el Director como el Subdirector General de Aduanas tienen las atribuciones de fiscalizar y recaudar los derechos e impuestos a que esté sujeto el ingreso o la salida de mercaderías.
Además, el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, con
atribuciones del Director General (...) n) Fiscalizar las liquidaciones presentadas, liquidar oficiosamente el impuesto, aplicar las sanciones a que hubiere lugar y conocer de los recursos que a los mismos se interponga(...)»
El artículo 9 letra a) de la mencionada ley determina que: «Son atribuciones del Subdirector General las siguientes: a) Asumir las funciones y atribuciones del Director General, cuando por cualquier motivo éste no pueda desempeñarlas (...)»
A folio 41 del expediente administrativo proporcionado por la DGA se encuentra el auto de designación del siete de abril de dos mil diez, mediante el cual se designó a la licenciada M.M.A.R., miembro del cuerpo de auditores de la DGA para que verificara el cumplimiento de obligaciones aduaneras derivadas de la resolución final de verificación de origen número DOR/RF/006/2009, el cual fue firmado por el Subdirector General de Aduanas, quien actuó con base en el artículo 9 letra a) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas. Es decir, actuó con base en la atribución otorgada en la ley.
Tal como se expresó con anterioridad, el legislador ha determinado que el Subdirector debe asumir las funciones y atribuciones del Director General cuando “por cualquier motivo” no puede desempeñarlas el Director. Situación que permite la actuación del Subdirector, en “cualquier circunstancia” de imposibilidad de actuación que concurra el Director; así por ejemplo, incluye hasta la situación en el que estando el Director en alguna reunión de trabajo o en otra que le impide desempeñar la función de fiscalización y recaudación de derechos e impuestos aduaneros no pueda ejercer la función antes referida con el alcance del referido artículo 9 letra a) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, el Subdirector puede entrar a ejercer la función de Director de manera automática en cualquier circunstancia de imposibilidad del Director, por lo que la actuación de este funcionario debe considerarse legítima, mientras no se establezca lo contrario.
Así pues, el referido acto emitido por el Subdirector General de Aduanas es emitido conforme con las atribuciones otorgadas en la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas. El acto es, independientemente sea emitido por el Director o el Subdirector (asumiendo las funciones del Director), la expresión legítima de la voluntad de la Administración Aduanera y ambos funcionarios son competentes para emitirlo.
Violación al artículo 628 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme
La sociedad actora manifiesta que «(...) uno de los principales, vicios de las resoluciones recurridas, y es que como puede comprobarse con la revisión del expediente, los actos de inicio del procedimiento que dio origen al acto presentemente (sic) impugnado fueron gestados en VIGENCIA DE UNA SUSPENSIÓN OPERADA POR MINISTERIO DE LEY a partir de la admisión del recurso de apelación, es decir resultan ser a toda luz una clara contravención a naturaleza de la medida protectora que al operar la misma por ministerio de ley se traduce en una violación de ley clara y terminante»
Por otra parte, que «cuando la DGA procedió a declarar como no originarias las mercancías contenidas en los certificados de origen que el Exportador había extendido a favor de mi mandante y que fueron utilizadas - de buena fe - como titulo de invocación de un trato arancelario privilegiado por mi mandante al momento de la importación de las mismas al país, el exportador (PROGCARNE S.A. DE C. V) procedió a interponer en contra de la Resolución Final de Verificación de Origen No. DOR/RF/006/2009, recurso de apelación. Dicho trámite fue admitido mediante resolución emitida el treinta de septiembre del año dos mil nueve y a partir de dicho acto y por vigencia de las disposiciones que ahora acuso se han violentado, TODOS LOS EFECTOS DEL ACTO DE ORIGEN SE ENTENDIAN CONGELADOS O SUSPENDIDOS conforme lo señalado por el Artículo 628 del RECAUCA de tal manera que producto de la apelación del exportador la DGA no podría realizar acto alguno relacionado directa o indirectamente con el acto de origen por virtud o más bien en vigencia de la citada medida cautelar»
En primer lugar esta S. considera destacar que los procedimientos de verificación de origen de mercancías y el de determinación de obligaciones tributarias aduaneras, son dos procedimientos diferentes e independientes uno del otro. El primero se enfoca en establecer si una mercancía es originaria de un Estado parte, con el fin de determinar, en este caso, si la misma goza de algún beneficio de exención de tributos y el segundo, se refiere exclusivamente a la fiscalización a efectos de determinar obligaciones tributarias.
Es así, que el procedimiento de verificación del origen de las mercancías se realiza respecto del exportador o del productor de la mismas, y el procedimiento de fiscalización va dirigido al importador, de esta manera, las resultas del primero no afectan hasta ese momento ningún interés del importador.
de designación del siete de abril de dos mil diez [el cual goza de plena validez jurídica como se ha expresado en párrafos anteriores], mediante el cual se designó a la licenciada M.M.A.R. para fiscalizar a la sociedad demandante; el cual, según expone la parte actora dio inicio al procedimiento de liquidación, y que tal situación irrespeta lo establecido en artículo 628 del RECAUCA.
La Ley de Simplificación Aduanera establece, artículo 15: «Cuando por motivo de la verificación inmediata o de la fiscalización posteriori, la autoridad aduanera competente, determine la existencia de derechos e impuestos a la importación o cualquier tributo que no hubiere sido cancelado total o parcialmente con la declaración de importación respectiva o establezca el incumplimiento de alguna de las regulaciones determinadas en acuerdos, convenios, tratados y otros instrumentos en materia de comercio, abrirá el proceso administrativo correspondiente»
Artículo 17: «El proceso administrativo a que alude el Artículo 15 de esta Ley, se desarrollará de la siguiente manera: a) La apertura del proceso debe notificarse al declarante o a su Agente de Aduanas, apoderado o representante, haciéndoles saber el contenido íntegro del informe de fiscalización, hoja de discrepancia o informe de investigación correspondiente, conforme a las reglas de notificación establecidas en el artículo anterior»
De la lectura del citado artículo 17 de la Ley de Simplificación Aduanera se desprende que el inicio del procedimiento de fiscalización y liquidación como tal inicia con la notificación del «informe de fiscalización, hoja de discrepancia o informe de investigación correspondí e», y no como erróneamente lo interpreta la sociedad actora al manifestar que el referido procedimiento se inicia con el auto de designación al que se ha hecho referencia.
De la revisión del expediente administrativo llevado por la DGA, consta de folios 991 al 992, la resolución del veinticinco de octubre de dos mil diez y notificada el diecinueve de noviembre de ese mismo año, mediante la cual, en virtud del informe de fiscalización se ordena la apertura del procedimiento administrativo de liquidación en contra de la sociedad actora, mismo que concluiría con la resolución impugnada emitida por la Dirección General de Aduanas, son procedimientos independientes entre sí, por lo que perfectamente puede la Dirección General de Aduanas iniciar el procedimiento de determinación de impuestos a la importación, no obstante estén pendientes de decisión el recurso de apelación del que puede estar conociendo el Tribunal
declaración de origen de mercancías.
En todo caso, queda en evidencia que el procedimiento al que nos venimos refiriendo dio inicio con posterioridad a la resolución pronunciada por el TAIIA (de fecha dieciséis de septiembre de dos mil diez) que dejó firme la declaratoria de no originaria emitida por la DGA, y así, este punto de ilegalidad alegado por la sociedad demandante carece de fundamento en cuanto que no se vulnera lo establecido en el artículo 628 del RECAUCA.
De lo anteriormente expuesto, este Tribunal concluye que no existen las irregularidades planteadas por la parte actora, pues no existen las violaciones a los artículos 8 letra n) y 9 letra a) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, y 628 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA)
POR TANTO, con base en la citadas disposiciones y a los artículos 86 de la Constitución; 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 216, 217 y 218 del Código Procesal Civil y Mercantil; 8 letra n) y 9 letra a) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, y; 628 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA), a nombre de la República, esta Sala
FALLA:
a) Declarar que no existen los vicios de ilegalidad alegados por EMBUTIDOS DE EL SALVADOR, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia EMBUTIDOS DE EL SALVADOR, S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial licenciado G.E.R.C., en la resolución 257/11/DPJ/9 emitida, a las ocho horas cuarenta y cinco minutos del uno de marzo de dos mil once, por la Dirección General de Aduanas que determinó a cargo de la aludida sociedad, doscientos mil seis con noventa y ocho centavos de dólares de los Estados Unidos de América ($200,006.98), en concepto de derechos arancelarios a la importación; veintiséis mil con noventa y un centavos de dólares de los Estados Unidos de América ($26,000.91), en concepto de impuesto a la transferencia de bienes muebles y a la prestación de servicios; y, seiscientos setenta y ocho mil veintitrés con sesenta y siete centavos de dólares de los Estados Unidos de América ($678,023.67), en concepto de multas por infracciones tributarias. Ascendiendo a un total de novecientos cuatro mil treinta y un con cincuenta y seis dólares de los Estados Unidos de América ($904,031.56), en concepto de derechos, impuesto y multas.
SALVADOR, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que se abrevia EMBUTIDOS DE EL SALVADOR, S.A. de C.V., por medio de su apoderado general judicial licenciado G.E.R.C., en la resolución emitida, a las diez horas del veintiséis de enero de dos mil doce, por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, que modificó la resolución relacionada en la letra que antecede en el sentido que revocó las multas tributarias y modificó en doscientos once mil seiscientos diecisiete con setenta y seis centavos de dólares de los Estados Unidos de América ($211,617.76) el total de los derechos arancelarios a la importación y el impuesto a la transferencia de bienes muebles y a la prestación de servicios.
c) Condenar en costas a la parte actora conforme al Derecho común.
d) Dejar sin efecto la medida cautelar pronunciada en este proceso.
e) En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las autoridades demandadas.
f) Remitir los expedientes administrativos a su lugar de origen.
NOTIFÍQUESE.
D.S.-----------DUEÑAS------------P.V.C.------- S. L. RIV. MARQUEZ---------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE LA SUSCRIBEN.-------ILEGIBLE------ SRIO.----------RUBRICADAS.
