Sentencia nº 210-2008 de Sala de Lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia, 31 de Octubre de 2016

• Fecha de Resolución: 31 de Octubre de 2016
• Emisor: Sala de Lo Contencioso Administrativo
• Número de Sentencia: 210-2008
• Acto Reclamado: resolución de las diez horas del dieciséis de mayo de dos mil ocho, mediante la cual declaró firme la mora de la sociedad demandante, en cuanto remuneraciones afectas al régimen del ISSS.
• Sentido del Fallo: DECLARATORIA DE LEGALIDAD
• Tipo de Resolución: Sentencia Definitiva

210-2008

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las catorce horas y veinte minutos del treinta y uno de octubre de dos mil dieciséis.

El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el licenciado S.A.R.V., apoderado general judicial de CONFECCIONES GAMA, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia CONFECCIONES GAMA S.A DE C.V., contra el director del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (en adelante ISSS, Instituto, o Seguro Social, indistintamente), por la emisión de la resolución de las diez horas del dieciséis de mayo de dos mil ocho, mediante la cual declaró firme la mora de la sociedad demandante, en cuanto remuneraciones afectas al régimen del ISSS.

Han intervenido en el presente juicio; la parte actora representada por su Apoderado General Judicial Salvador Armando Renderos Vidal, y el representante legal de la sociedad GAMA J.E.S.G.M.I., el Director General del Seguro, mediante sus apoderados C.A.V.M., sustituido legalmente por el licenciado R.E.C.H., y en calidad de agente auxiliar del F. General de la República K.L.S.P., sustituida por la licenciada S.M.G.A..

Leídos los autos y considerando:

1. El demandante expuso, que en el mes de marzo de dos mil ocho, el departamento de control patronal segunda sección del Instituto, realizó una inspección en las oficinas donde se está ubicada su poderdante; que en el desarrollo de esta diligencia se encontraron algunas irregularidades concernientes en que la planilla general de pago no correspondía en todos los casos con la presentada en el ISSS, incongruencia que se suscitó específicamente en períodos en los cuales los empleados gozaban su período vacacional; es decir, que estas últimas reflejaban una remuneración menor que la recibida realmente por el empleado. El ISSS infirió que los trabajadores de mi mandante, laboraban en su período vacacional y como conciencia de ello mi mandante estaba en la obligación de enterar a dicha institución las retenciones correspondientes.

   Que como consecuencia de esa inspección se estableció una “mora” en relación a diversos empleados, la cual recayó en los siguientes períodos: i) enero a abril, junio a octubre, y diciembre del año dos mil dos; ii) enero, marzo a mayo, de julio a noviembre de dos mil tres; iii) de enero a mayo, y junio a octubre de dos mil cuatro; iv) enero, febrero, abril, y de mayo a diciembre de dos

   cuatrocientos setenta y cinco dólares de los Estados Unidos de América y cuarenta y cuatro centavos ($25,475.44), mas dos multas; la primera equivalente al veinticinco por ciento del monto de las cotizaciones, conforme a lo dispuesto en el art. 49 inc. 3° del Reglamento para la Aplicación del Régimen del ISSS; y la segunda, por la cantidad de veintidós dólares de los Estados Unidos de América con ochenta y seis centavos ($22.86), de acuerdo al art. 13 del mismo cuerpo normativo.

   Que esa proyección en la cantidad adeudada, fue confirmada por medio de resolución final emitida por el Director General del ISSS, a las diez horas del dieciséis de mayo de dos mil ocho, en la que concluyó la contravención a los art. 7 y 13 al Reglamento de Aplicación del Régimen del Seguro Social.

   Respecto a esta decisión, alega el demandante que se han violentado las siguientes disposiciones: arts. 11 y 38 ord. 9) Cn., 188 del Código de Trabajo, 3 del Reglamento para la aplicación del Régimen del Seguro Social, 421 del Código de Procedimientos Civiles.

2. La demanda fue admitida, según consta en el auto de las nueve horas y cinco minutos del veinticinco de noviembre de dos mil diez (fs. 33), se tuvo por parte a CONFECCIONES GAMA S.A. DE C.V., por medio de su apoderado S.A.R.V., se requirió informe a la autoridad demandada, además se le solicitó la remisión del expediente administrativo, y declaró sin lugar la medida cautelar requerida.

3. El licenciado R.V., rindió el primer informe (fs. 37), en el cual manifestó, que efectivamente existe el acto administrativo controvertido por el demandante, y que el mismo no adolece de ilegalidad; además, por medio de escrito dirigido a esta Sala (fs. 42) remitió el expediente administrativo correspondiente al presente caso.

   Posteriormente se requirió informe a la autoridad demandada, de conformidad a lo dispuesto en el art. 24 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo —en adelante LJCA-, se ordenó notificar al F. General de la República la existencia de este proceso y se acusó de recibido el expediente administrativo proveniente de la Dirección General del Seguro Social.

   La institución demandada, al contestar el segundo informe, hace una segmentación de sus argumentos, dirigiendose en un primer plano a la presunta vulneración al derecho de defensa, y como segundo punto, hizo referencia a la presunta inversión de la carga de la prueba e ilegalidad

   Así, respecto al primer aspecto, indicó:

   - Que para el caso en concreto se procedió de conformidad a lo preceptuado en la Constitución, en aras de no afectar al administrado, se le brindó desde el inicio el derecho de defensa correspondiente; que la determinación preliminar de la mora, fue como resultado de una inspección efectuada con base a la facultad concedida en el art. 21 y siguientes del Reglamento para la Afiliación Inspección y Estadística del ISSS, habiéndosele concedido a la ahora demandante y en el plazo de ley respectivo, la oportunidad de contradecir aportando los elementos de prueba correspondientes, que tal afirmación puede corroborarse con los diversos escritos que se agregan al expediente e incluso la propuesta de testigos.

   -En relación a la inversión de la carga de la prueba, refiere que la mora fue establecida desde un primer momento en correspondencia al informe de la inspección, el cual está sustentado en debida forma por el inspector, mismo, que al configurarse como un documento oficial ostenta presunción de veracidad y certeza en cuanto a los hechos; sin embargo, que a pesar de dicha circunstancia, se dejó la posibilidad para que el demandante demostrara lo contrario, es decir, se le dio la oportunidad para desvirtuar los señalamientos.

   - Que el dinero entregado a los empleados, según el demandante es en concepto de “gratificación extraordinaria”, pero que tal aseveración no coincide con la forma en que los empleados son elegibles para hacer efectiva esta “gratificación”, al contrario, el procedimiento para su adjudicación tiene una connotación de salario, y esa remuneración es afecta al ISSS.

4. Por auto de las doce horas y cincuenta y siete minutos del cuatro de septiembre de dos mil doce (fs. 58), se tuvo por rendido el segundo informe, se dio intervención a R.E.C.H., en sustitución del licenciado C.A.V.M., y de conformidad al art. 26 de LJCA, se abrió a prueba el proceso.

   En esta etapa, la autoridad demandada presentó escrito del diez de septiembre de dos mil trece (fs. 62), proponiendo como prueba documental las diligencias que constan en el expediente administrativo.

   A continuación, por auto de las once horas y cincuenta minutos del veinticinco de febrero de dos mil quince (fs. 67), se le corrió traslado a la parte actora, demandada y a la agente auxiliar del F. General de la República, en este apartado los intervinientes dijeron:

   a) El demandante, no contestó el traslado conferido.

   similares argumentos a los expuestos en el segundo informe, por lo que en alguna medida se perfila la ratificación de estos.

   c) Por su parte la representación fiscal, inicialmente desarrolla una réplica de lo expuesto por el apoderado legal de la autoridad demandada, es decir, reitera los argumentos que fueron esgrimidos en el segundo informe y en los alegatos finales; incluso, al examinar el acápite que denominó: “opinión fiscal”, nuevamente retoma las ideas ya manifestadas; por ello, no obstante el amplio contenido del escrito presentado por la representación fiscal, de los argumentos de su autoría únicamente expresó:

   (...) [S]e aprecia en dicho expediente que el demandado dio la oportunidad real de audiencia y defensa a la demandante, ya que en la demanda que fue presentada lo reconocen, en vista de ello, no existe ninguna ilegalidad en estos actos. Al igual que la resolución del Director General, que lo imputado que no valoro (sic) las pruebas presentadas, únicamente se puede comprobar que presentaron una prueba, la cual fue valorada y explicada en forma concreta que la falla de los testigos para sustentar las objeciones presentadas y fue por ello que mantuvieron la decisión inicial

   .

   Luego continúa afirmando que de acuerdo a lo prescrito en el art. 119 del Código de Trabajo, lo percibido por los empleados tiene la connotación de salario, por no ser esto ocasional, concluyendo así, lo siguiente:

   (...) [P]or lo cual está claro, que se está gravando el salario devengado por laborar, y en ese sentido, la mora impuesta a los mismos, se considera legal, en base a la ley, y por ende está conforme a derecho

   .

   Finalmente, el presente proceso quedó en estado de pronunciar sentencia.

5. El apoderado legal de CONFECCIONES GAMA, alegó como causa de ilegalidad del acto, la transgresión de los arts. 11 y 38 ord. 9) de la Constitución en correspondencia al art. 3 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, y el 188 del Código de Trabajo, apoyado en los siguientes argumentos: i) vulneración al instituto jurídico de inversión a la carga de la prueba, ii) violación a la garantía de audiencia, en cuanto no haber sido oído y vencido de conformidad a lo establecido en la ley, iii) apreciación incorrecta del art. 3 del reglamento, en cuanto a que la retribución del trabajador esta exenta de afectación al ISSS por configurarse ésta en una gratificación extraordinaria, iv) incongruencia en el cobro de un canon “afecto” al régimen

   en el periodo vacacional, circunstancia que está prohibida de acuerdo a lo establecido en el art. 38 ord. 9) de la Cn., y que en consecuencia el seguro social puede requerir el cobro que tiene su fundamento en una actividad ilegal.

   A continuación se procederá a valorar cada uno de los puntos anteriormente alegados por Confecciones Gama, S.A. de C.V.:

   i) Inversión a la carga de la prueba

   Sobre este aspecto en particular el demandante manifestó que: “(...) [E]l funcionario demandado ha invertido la carga de la prueba y lo que es más grave, la presunción de inocencia que obra a favor de mi representada, pues pretende que sea mi mandante quien establezca que no se encuentra en mora con el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, cuando en realidad es a dicho funcionario a quien compete establecer la responsabilidad de mi mandante, lo cual ha establecido a través de una simple presunción (...) “.

   El contra-argumento de la autoridad demandada se dirigió a lo siguiente:

   En parte de la demandada, se establece que otro de los motivos de violación al debido proceso es que el Director General invirtió la carga de la prueba a la demandada al quebrantando (sic) el principio y pretende que esta última demuestre que no está en mora, en ese sentido se niega totalmente esa aseveración, ya que la mora en un primer momento se estableció preliminarmente a través de un INFORME DE INSPECCION, el cual está sustentado en debida forma por el inspector, este documento oficial (...) cuenta por normativa, con una presunción de veracidad y certeza en cuanto a las relaciones y hechos que los inspectores reflejen en dicho documento art. 24 del reglamento para la afiliación, inspección y estadística del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, pero a pesar de dicha presunción todavía se deja la posibilidad que la parte perjudicada demuestre que dichas afirmaciones contenidas en los informes de inspección sean falsos, es decir, también dan la oportunidad de desvirtuarlo y en esta ocasión es lo que se ha habilitado al demandado

   .

   De este modo, en consideración a los argumentos expresados por ambas partes, esta Sala procederá a examinar si para el caso en concreto se ha perfilado la vulneración a la inversión onus probandi carga de la prueba:

   1. La prueba en sentido estricto puede entenderse como aquel conjunto de razones o motivos, que sirven de fundamento para llevar la certeza sobre hechos que son investigados; es

      que tiene por finalidad llevar al ánimo de la autoridad decisoria la convicción de certeza sobre un hecho determinado” [Garberí Llobregat, J. y B.R.G., El procedimiento administrativo sancionador, volumen I, cuarta edición ampliada y actualizada, pag. 279, 2001].

      Ahora bien, el concepto de prueba puede significar lo que se quiere probar (objeto), la actividad destinada a ello (actividad probatoria), el procedimiento fijado por la ley para introducir la prueba en el proceso: testimonio, informes (medio de prueba) el dato capaz de contribuir al descubrimiento de la verdad (elemento de prueba); y el resultado conviccional de su valoración.

      En la misma línea del tema probatorio, en el plano adjetivo se estatuyen diversas cargas que determinan a cada parte su interés en probar un hecho alegado, de cara a obtener éxito en las resultas del proceso, es decir, se configura la obligación a la parte procesal que afirma un hecho o circunstancia, el aporte de los medios necesarios e idóneos para su acreditación, a esta especial circunstancia se la ha denominado: carga de la prueba.

      Si bien este instituto jurídico opera en los diversos procesos, el mismo guarda diferentes connotaciones de conformidad a la materia que se trate; así, cuando hace su efecto en materia administrativa, por regla general, su aplicación actúa conforme al estado de inocencia del investigado, por lo que, en este escenario corresponde a la administración la obligación de probar la imputación que efectúa.

      Sin embargo, luego de establecida la tesis incriminatoria, se traslada la verificación de los hechos al administrado en razón del ejercicio de su derecho de defensa, y de este modo, puede aportar toda la prueba de descargo con la que refute la hipótesis planteada por la administración y así desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una obligación procesal, pero si en una medida de contraposición a la teoría de la administración, que además garantiza su actividad probatoria en el desarrollo de una investigación.

   2. En el caso de merito, la investigación surge a partir de la competencia que regulan los art. 21 y 22 del Reglamento para Afiliación, Inspección y Estadística del Instituto Salvadoreño del Seguros Social, los cuales establecen lo siguiente:

      (...) Para cumplir con los fines de la Ley del Seguro Social, el Departamento de Afiliación e Inspección contará con un cuerpo de inspectores (...)

      (...) Los inspectores (...) podrán revisar las planillas y el resto de documentación relacionada con el Seguro (...) [E]l patrono y los trabajadores están en la obligados a

      del Seguro Social y sus Reglamentos

      .

      En este orden, los inspectores O.A.A.G., O.A.A.Q. y R.M.G., luego de tener como soporte probatorio o prueba documental las planillas generales de trabajo y las presentadas en el Seguro Social, al finalizar su análisis comparativo en los períodos comprendidos de: i) enero a abril, junio a octubre, y diciembre del año dos mil dos; ii) enero, marzo a mayo, de julio a noviembre de dos mil tres; iii) de enero a mayo, y junio a octubre de dos mil cuatro; iv) enero, febrero, abril, y de mayo a diciembre de dos mil cinco; v) enero a diciembre de dos mil seis, entre otras cosas concluyeron:

      (...) Inicialmente comprobamos que no se reporta al Seguro Social el valor que se cancela a cada trabajador por concepto de bonificación, lo cual originó diferencias entre el salario devengado reflejado en las planillas de pago de salarios y el salario reportado en el Seguro Social (...)

      .

      En la misma línea dijeron:

      Que el patrono CONFECCIONES GAMA, S.A DE C.V., no cumple con lo establecido en el art. 3 y 33 de la Ley del Seguro Social, así como el art. 3 y 47 del Reglamento para la aplicación del Régimen del Seguro Social, al no reportar correctamente las cotizaciones de sus trabajadores al Seguro Social

      .

      En este sentido y partir de este suceso, de conformidad a las supuestas irregularidades encontradas los inspectores decidieron:

      Procedimos a elaborar las planillas de MORA PARCIAL Y COMPLEMENTARIA correspondiente a los períodos de enero a abril, junio a octubre, diciembre de 2002, enero, marzo, mayo, julio a noviembre de 2003, enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio agosto, septiembre, octubre de 2004, enero, febrero, abril, mayo, junio a diciembre de 2005, enero a diciembre de 2006, el cual asciende a un valor total de $ 25,475.44; la cual fue notificada el 31 de marzo de 2008 al patrono, por medio del Lic. L.F.C.A., C. General (...) el original de las planillas de mora fueron firmadas de oficio por negarse el Lic. C.A. a hacerlo, enviándolas posteriormente a la sección de cuenta por cobrar para su tramite respectivo y posterior cobro

      .

      Así, este informe se convirtió en el principal medio de prueba para establecer la irregularidad apuntada, y tasar la mora imputada al patrono CONFECCIONES GAMA S.A. de

      determinante que evidenciaba el presunto atraso en el pago del canon correspondiente y afecto al ISSS, conforme a lo prescrito en el art. 7 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social.

      Ante este evento, se le confirió al demandante la oportunidad de presentar prueba de descargo, quien ofreció el testimonio de tres empleados de la sociedad, misma que fue valorada por la autoridad demandada al referir:

      (...) Que en fecha quince de mayo de dos mil ocho, se recibió en esta jefatura a los tres testigos y se formuló el citado cuestionario. De acuerdo al análisis de las respuestas de las preguntas formuladas y lo declarado por los testigos no aportan elementos de juicio que conlleven a declarar la mora impuesta. El patrono no probó que los trabajadores no laboran en su período vacacional percibiendo el salario correspondiente a los días laborados, tal como consta en las planillas de pago de salarios que sirvieron de base para determinar la mora, quedando vigente la misma

      (resaltado suplido).

      De la anterior afirmación, en primer momento se establece la oportunidad procesal concedida al demandante para desvirtuar lo atribuido por los inspectores puesto que, de la lectura del expediente se evidencia que la mora de cuotas afectas al ISSS, se determinó a partir de lo expuesto y consignado en el informe del inspector de trabajo, mismo que ostenta presunción de veracidad; así se perfila de acuerdo a lo regulado en el art. 24 del Reglamento para la Afiliación, Inspección y Estadística del ISSS, al indicar:

      Las actas de inspección que levanten los inspectores y demás personal del Instituto autorizado especialmente por la Dirección y los informes que rindan, en el ejercicio de sus funciones, se tendrán como relaciones exactas y verdaderas de los hechos en ellos contenidos y harán plena fe en toda clase de actuaciones, en tanto no se demuestre de modo evidente de su inexactitud, falsedad o parcialidad

      .

      Lo anterior, conlleva a establecer que en el caso en examen no se perfila materialmente la inversión de la carga probatoria, que en este escenario como se explicó pertenece a la administración; al contrario, la decisión final tiene su fundamento en los hallazgos que la propia institución dilucidó a partir de lo expuesto en la inspección de trabajo, es decir, la condición inferencial para tener por establecida la mora tasada al demandante, no derivó de la simple conjetura de: “no probar que los trabajadores no laboran en el período vacacional” como único

      inexorablemente mediante el examen deductivo de fundamentos fácticos que tienen su origen en la principal prueba de cargo: el informe suscrito por los inspectores de trabajo; de ahí que, en tal sentido esa deducción, no se opone al principio de presunción de inocencia.

      Aunado a lo anterior, también es necesario indicar que por la especial relación con posibles medios de prueba que coadyuvaran a desvirtuar el señalamiento de la ahora demandante, en el caso de merito, ésta se encontraba con la obligación de aportar insumos que controvirtieran lo manifestado por la administración, como ejercicio de su derecho fundamental de defensa, sin que con ello se violentara la inversión del onus probandi o carga de la prueba.

      Por tanto, no existe violación al principio general de inversión de la carga de la prueba alegado.

      ii) Violación a la garantía de audiencia, en cuanto no haber sido oído y vencido de conformidad a lo establecido en la ley.

      En consideración a este punto el demandante alegó lo siguiente:

      El derecho protegido por la Constitución y las leyes y que le ha sido violentado a mi mandante es la Garantía Constitucional del Debido Proceso Legal, tutelado en el art. 11, de la Constitución (...) garantía Constitucional que el funcionario demandado transgredió al no haber aplicado lo dispuesto en el art. 3 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social (...)

      (resaltado de original).

      Asimismo, dijo:

      (...) [E]l funcionario demandado ha declarado como firme una supuesta mora de mi poderdante para con el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, sin haberlo oído y vencido con arreglo a las leyes, digo esto porque el funcionario demandado en ningún momento valoró la prueba testimonial presentada por mi poderdante, limitándose a decir en su resolución que lo declarado por los testigos no aportan elementos de juicio que conlleven a desvirtuar la mora impuesta, en tal sentido si bien se le concedió a mi mandante su derecho de defensa, omitió valorar la prueba presentada, lo cual conllevó a una condena al pago de una cantidad de dinero que no se debe

      (resaltado suplido).

      La autoridad demandada en relación a la violación a la garantía de audiencia, contraargumentó:

      (...) [Q]ue dentro de toda normativa institucional, no existe procedimiento determinado

      imposición de mora patronal por incumplimiento al reglamento a la ley y reglamentos del ISSS y derechos de los trabajadores

      .

      Además expresó:

      A pesar de lo anterior, eso nunca ha sido impedimento para que mi representado respete y brinde ese derecho a todas las personas que de una u otra forma no están de acuerdo con alguna decisión adoptada por éste, lo anterior debido a varias razones pero la primordial es que este Derecho es de rango Constitucional, y por consiguiente debe hacerse valer en todo tipo de casos en los que haya una afectación en el ámbito jurídico de los administrados (...)

      Finalmente indicó:

      Se constata (...) que existen claras peticiones de ampliación de plazos, determinación de señalamientos de prueba, que vale recordar que por no tener un procedimiento preestablecido no se tenía la obligación de aceptar, pero se hizo en base (sic) al respeto del derecho que le asiste a dicho administrado, culminando con la recepción de todo lo que el apoderado de la demandante presento (sic). Con lo anterior al comparar nuestra doctrina con los hechos, se puede afirmar con propiedad el respeto que se le tuvo, no obstante, se tiene claro, que ese derecho no termina ahí, por lo que posteriormente se dictó la resolución que dirimió esta controversia a nivel administrativo

      .

      De este modo, en consideración a los argumentos expresados por ambas partes, esta Sala procederá a examinar si para el caso en concreto se ha perfilado la vulneración al debido proceso, específicamente a la garantía de audiencia y defensa:

   1. En relación al Debido Proceso, el artículo 11 de la Constitución de la República establece que “Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes (...)”.

      Por su parte el derecho de audiencia se caracteriza, en primer lugar, por ser un derecho de contenido procesal, instituido como un pilar fundamental para la protección efectiva de los demás derechos de los gobernados, estén o no reconocidos explícitamente en la Constitución.

      El contenido de los derechos de audiencia y defensa ha sido delimitado por la jurisprudencia constitucional, así, se ha señalado que el derecho de audiencia posibilita que toda persona, de forma previa a la privación de cualquier derecho material, tenga oportunidad real y

      al menos, una oportunidad razonable para oír la posición del sujeto pasivo. Este derecho procesal posibilita, entre otras cosas, que el demandado pueda desvirtuar, con los medios probatorios conducentes o argumentos pertinentes, la pretensión incoada en su contra por el demandante; de tal suerte que si no se potencia adecuadamente, aunque pueda ser oído, existiría violación constitucional.

      En ese orden de ideas, es dable afirmar que -a efectos de cumplir con la verdadera naturaleza y esencia de los derechos constitucionales de audiencia y defensa- en un proceso o procedimiento determinado no basta con hacer del conocimiento del afectado los cargos o faltas que se le imputan y darle una oportunidad meramente “formalista” para que se manifieste, sino que esta oportunidad debe ser real, razonable y eficaz de manera que potencie la posibilidad de que aquél controvierta la pretensión incoada en su contra y que pueda desvirtuar la misma con los medios probatorios y las alegaciones pertinentes.

      A partir de lo anterior se colige que para que exista una oportunidad razonable y eficaz para las partes de ejercer sus derechos de audiencia y defensa en cualquier proceso o procedimiento, éstas deben actuar en igualdad de condiciones, teniendo acceso igualitario a las pruebas presentadas y disponiendo de plazos equitativos para preparar sus alegaciones, puesto que si a una de las partes se le dan posibilidades menores de defensa en virtud de los plazos otorgados o de las herramientas puestas a su disposición para preparar sus argumentos, entonces se colocaría a la misma en una situación de indefensión que violentaría, por tanto, el derecho de audiencia y defensa de ésta, pese a que a ambas partes se les dé la posibilidad de ser escuchados.

   2. En relación a este punto de controversia y por su naturaleza, se torna necesario examinar las diligencias que se agregan al proceso, e identificar si a la parte actora no se le brindó la oportunidad de controvertir lo manifestado por la autoridad demandada.

      Así, desde el folio 1766 al 1772 de la tercera pieza correspondiente al expediente administrativo, está agregado el informe de inspección de fecha veintiséis de marzo de dos mil ocho, suscrito por los inspectores de trabajo y la jefa de la segunda sección de control patronal, documento con el cual se dejó constancia de las presuntas irregularidades en relación a lo percibido por algunos empleados en concepto de dinero, y lo reflejado o enterado al ISSS.

      Precisamente de este informe, se elaboró un documento de fecha treinta y uno de marzo de dos mil ocho, que refleja la legal notificación (fs. 10 del expediente judicial) a la parte patronal

      los meses y años calificados de irregulares, y además la tasación de la mora por la cantidad de veinticinco mil cuatrocientos setenta y cinco dólares de los Estados Unidos de América con cuarenta y cuatro centavos ($ 25,475.44); así en dicho acto de comunicación en la parte final se indicó:

      Recibe si (...) nombre quien recibió y atendió: L.F.C. (...) Observación: No estamos de acuerdo — sujeto a revisión; en caso necesario haremos uso del derecho de audiencia (...)

      (resaltado suplido).

      Esta primera actuación refleja que la demandante tenía conocimiento de lo actuado por la administración, e incluso, deja a su consideración la oportunidad de ejercer su derecho a dirigir su inconformidad a la autoridad demandada.

      Siguiendo con el orden establecido en el procedimiento, se encuentra en el folio 11 del expediente judicial, escrito de fecha cuatro de abril dos mil ocho suscrito por el presidente de la junta directiva y representante legal de CONFECCIONES GAMA S.A. de C.V., señor J.E.S.G.M.I., en cuyo contenido entre otras cosas indicó:

      (...) [P]or este medio le solicito me señale día y hora en que deba recibirse prueba testimonial que presentaré (...) reservándome el derecho de formular el correspondiente interrogatorio al momento de la audiencia de recepción de dicha prueba (…)

      .

      Por lo que, en la parte petitoria del mismo escrito concluyó:

      Tener por evacuada la audiencia conferida, tener por expresada en sentido negativo la opinión de mi representada a los hechos que se pretenden atribuírsele, por no ser ciertos los mismos, señale día y hora para la presentación de la prueba testimonial ofrecida (...)

      .

      De este modo, en el expediente se identifica que el representante patronal señor G.M.I., es quien directamente se manifestó en cuanto a lo señalado por la administración, contradiciendo las presuntas irregularidades, e incluso proponiendo testigos quienes deberían ser interrogados con un test o preguntas pre-elaboradas por el mismo representante legal de la sociedad demandante, es decir, la técnica de interrogatorio en relación a la formulación de las preguntas, estuvo a cargo del actor. Cuestionario que fue diligenciado tal como lo requirió la parte patronal a los empleados J. delC. de M., L.E.P.A. y J.M.R.R. (fs. 1776).

      Así, de la deposición de estos testigos, la autoridad demandada concluyó lo siguiente:

      los testigos no aportan elementos de juicio que conlleven a desvirtuar la mora impuesta (...)”.

      Por lo que, contrario a lo indicado por el demandante, la administración si valoró lo expuesto en la prueba testimonial, sin embargo, a su criterio ello no fue suficiente como para contrarrestar el señalamiento efectuado conforme a la derivación de la prueba de cargo; argumento que es razonable, pues en este caso y por la naturaleza de los hechos, estamos en el escenario del peso probatorio que ostenta la prueba documental que deriva de las planillas y del informe de inspección, ante el endeble contenido del testimonio de los empleados conforme a las reglas de la sana critica; aunado a que entre los testigos y el demandante, se configura una relación de subordinación (patrono-trabajador), aspecto que en alguna medida podía influir en la versión brindada en sus respectivos testimonios.

      Todo lo anterior es relevante para el caso en concreto, pues se denota del procedimiento administrativo, que el demandante tuvo intervención y posibilidades de controvertir en el desarrollo de la investigación, satisfaciéndose la garantía de audiencia y del derecho de defensa.

      En este sentido, de acuerdo a lo que se perciben de las diligencias agregadas y de lo expuesto por el mismo demandante, en el presente caso no se perfila la presunta vulneración al art. 11 Cn., correspondiente a la violación a la garantía de audiencia y derecho de defensa.

      iii) Retribución exenta de afectación al ISSS por configurarse en una gratificación extraordinaria.

      En relación al tercer ítem resolutivo, la demandante expuso:

      “(...) [Q]ue lo que ha sucedido es una apreciación incorrecta de los hechos encontrados, declarando que ha sido costumbre de la empresa conferir a sus empleados una gratificación extraordinaria de hasta quince días íntegros de salario al trabajador, en tal sentido, al ser una gratificación extraordinaria lo que el trabajador recibe, es un ingreso que no está afecto al Seguro Social, y por consiguiente no existe obligación de reportarlo en planilla de cotización y mucho menos enterar dinero alguno a esa institución, art. 3 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social

      Por su parte, la autoridad demandada al respecto, indicó lo prescrito en el art. 3 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del ISSS, y el art. 119 del Código de Trabajo, respecto a la definición legal de salario y la presunta gratificación extraordinaria alegada por la demandante; en este sentido, y al concatenar ambas disposiciones sostuvo lo siguiente:

      denominación que se le dé al recibo de dinero que implique retribución del servicio del trabajador a su patrono y que no esté contemplado en las excepciones del inc. 3° del artículo antes citado es salario, en ese sentido, esa gratificación extraordinaria como lo ha llamado el demandante a esas cantidades de dinero dados por cumplimientos de las metas de sus trabajadores es parte del salario del trabajador, independientemente del pomposo nombre que se la haya dado. Esta aseveración es sostenida sobre la base de las mismas afirmaciones del demandante al decir “gratificación extraordinaria” es una costumbre de la empresa, implica no es ocasional, implica que no es cuando el patrono quiera darla, implica que es un costumbre que se volvió obligación, y que es originada por el cumplimiento de metas individuales de las metas de empleo (...)”.

      En este contexto, se procede a examinar lo correspondiente a la gratificación extraordinaria alegada en este apartado:

   1. La definición de la denominada “gratificación extraordinaria”, se estatuye como un concepto jurídico que no tiene desarrollo en el reglamento del ISSS, de ahí el uso indistinto que estará sujeto a la interpretación subjetiva que cada lector le brinde; sin embargo, para dar contenido a tal locución, se torna necesario hacer referencia al carácter natural de cada una de las definiciones que componen la palabra.

      Desde esta perspectiva, según el diccionario de Real Academia de la Lengua Española al hablar de gratificación la define como: “Recompensa pecuniaria de un servicio eventual”. Por su parte, al dirigirse a la expresión extraordinaria, la circunscribe en: “Algo fuera de orden o regla natural común “[Diccionario de la Lengua Española, la Real Academia de la Lengua Española, de vigésimo segunda edición, 2001].

      En este sentido, al amalgamar ambos conceptos podemos colegir que una gratificación extraordinaria la componen: i) una retribución onerosa, ii) esporádica y, iii) fuera de un orden establecido.

      Acepción que comulga con lo señalado por el instituto de investigaciones jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), en el ejemplar del diccionario jurídico sobre seguridad social, al referirse que el concepto de “gratificación” en materia laboral, esta supedita entre otras condiciones, a las siguientes:

      1. Es una forma voluntaria de remuneración que otorga el patrón a sus empleados,

      arbitrariamente fijada o un porcentaje de las utilidades; a veces las gratificación es regular en cuanto a su periodicidad cada balance anual pero no en cuanto a su monto, que el patrón hace depender de los beneficios obtenidos.

      2. Es una remuneración de un servicio o cargo de carácter eventual. Remuneración de un servicio o cargo que se recibe, además del sueldo, en la calidad de percepción excepcional compatible con éste (...)

      3. Prima extra pagada a un empleado.

      4. Recompensa o premio que se paga, de manera extraordinaria, a una persona en reconocimiento de alguna circunstancia o mérito específico “[Valles Foudua, M., Diccionario Jurídico sobre Seguridad Social, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, pag. 250, 1994].

      Lo anterior es importante destacar, pues la “gratificación extraordinaria” debe ser concebida en principio, como una remuneración eventual y libre del patrono hacia el trabajador, por lo que, al presentarse en una modalidad de reconocimiento o incentivo económico continuo, perdería su naturaleza y en alguna medida se traduciría en una retribución percibida como una modalidad de salario.

      El salario de acuerdo a su concepción ontológica, puede ser definido como la retribución que recibe el empleado o trabajador a cambio de su capacidad y esfuerzo de trabajo, que puede variar en correspondencia a su rendimiento, y que tiene como su principal fundamento un contrato de trabajo.

      Precisamente, esta es la definición que deriva de lo expuesto por el legislador en el art. 119 del Código de Trabajo al indicar: “Salario es la retribución en dinero que el patrono está obligado a pagar al trabajador por los servicios que presta en virtud de un contrato de trabajo”.

      Por su parte, la misma disposición determina cuales son los ingresos que pueden entenderse desde la connotación del concepto como tal:

      Considerase integrante del salario, todo lo que recibe el trabajador en dinero y que implique retribución de servicios, cualquiera que sea la firma de denominación que se adopte, como los sobresueldos y bonificaciones habituales, remuneración del trabajo extraordinario, remuneraciones del trabajo en días de descanso semanal o de asueto, participación de las utilidades

      .

      de salario y que implique el aumento de su capital personal, está supeditado a las diversas cargas fiscales, previsionales y de salud que genera el Estado, ello en aras de potenciar el desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente de la administración pública.

      Sin embargo, de acuerdo a lo dispuesto en la misma legislación laboral, no todos los excedentes patrimoniales o reconocimientos pecuniarios reconocidos al trabajador, se encuentran expuestos a estas cargas, y es que en consideración voluntaria, espontanea y ocasional, el patrono se encuentra en la libertad de proporcionar un reconocimiento económico al empleado, con el objetivo que este desempeñe a cabalidad su funciones, y no como incremento a su patrimonio; así, se expone en el inciso tercero del art. 119 del Código de Trabajo:

      No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del patrono, como las gratificaciones ocasionales y lo que recibe en dinero, no para su beneficio, ni para subvenir a sus necesidades, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones (...)

      (resaltado suplido).

      Desde esta perspectiva entonces, se puede concluir que el legislador permite la compensación económica al trabajador, y que estas no sean afectas a deducciones, siempre y cuando surjan en supuestos de libertad y eventualidad como requisitos sine qua non, que deriven de la misma conducta del patrono; pues caso contrario, y de acuerdo al contenido legal que brinda el Código de Trabajo, al no configurase estos, estaríamos en el escenario de una retribución en calidad de contra-prestación de servicios, cuya connotación se perfila como un salario, el cual si está supeditado a las cargas impuestas por la administración.

   2. En el caso en análisis, el representante legal de CONFECCIONES GAMA S.A de C.V., reconoce expresamente las diferencias encontradas en la inspecciones de trabajo, y deducidas del análisis de las planillas; sin embargo, alega que tales inconsistencias surgen a partir de la entrega de gratificaciones extraordinarias al trabajador, y con fundamento a lo dispuesto en el art. 3 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del ISSS, no están en la obligación de retener al empleado y en consecuencia remitirlos al Seguro Social.

      En este escenario, al margen de lo manifestado por los testigos de descargo propuestos por la demandante, lo que resulta determinante retomar es lo expresado por el señor G.M.I., en el escrito del folio 11, en el cual, de conformidad al ejercicio de su derecho de defensa material señaló:

      Social establece que “No se consideraran como remuneración afecta al Seguro los viáticos, aguinaldos y las gratificaciones extraordinarias que recibe el trabajador”. De la disposición transcrita se desprende que los trabajadores pueden percibir algunas remuneraciones, .sin que la empresa esté en la obligaciones de retener cantidad alguna para el ISSS, por así disponerlo expresamente la Ley, en tal sentido, es eso lo que ha sucedido en el presente caso, por lo que con certeza puedo afirmar que ni mi representada ha transgredido disposición legal alguna, ni tampoco se encuentra en mora con el ISSS por concepto alguno”.

      En el mismo contexto expresó:

      Para comprender mejor la aseveración, hago de su conocimiento que desde hace varios años es costumbre en mi representada conferir a los empleados, al tiempo de que gozan de sus vacaciones, una gratificación extraordinaria cuyo valor es de hasta quince días íntegros de su salario devengado, cuyo otorgamiento es en función del cumplimiento de las metas individuales de cada trabajador, de ahí su carácter extraordinario, pues si bien todos los empleados tienen el derecho que se evalué su trabajo para acceder a tal gratificación, no todos reciben la misma, ni tampoco reciben la misma proporción, pues como dije su otorgamiento es en función al cumplimiento de nietas individuales (...)

      (resaltado suplido).

      Importa para el caso en concreto, dos aspectos que el mismo demandante indica en su intervención: i) costumbre de empresa y, ii) en función de metas individuales.

      En este punto, es preciso resaltar que si bien el inciso segundo del art. 3 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del ISSS, hace referencia a que: “No se consideran como remuneración afecta al Seguro (...) las gratificaciones extraordinarias”, prima facie y haciendo una interpretación literal de la disposición, se puede inferir que las “gratificaciones ocasionales” que regula el inc. 2 del art. 119 del Código de Trabajo, tienen un sentido a las gratificaciones que regula el reglamento ya citado; sin embargo, hay que destacar que del concepto que se percibe en la Ley, esta incluye dos frases que encuentran especial vinculación entre ambas figuras: libertad y eventualidad.

      Es decir, no obstante el uso indistinto de ambos términos, haciendo una interpretación teleológica de ambos preceptos, en correspondencia a la definición ontológica de: gratificación y extraordinaria, en correspondencia a la condiciones para su empleo; podemos colegir, que las gratificaciones ocasionales o extraordinarias, son dos figuras análogas que contienen las mismas

      del ISSS y cuyo contenido brinda el Código de Trabajo, que no tienen la connotación de salario, y no son afectas al régimen del Seguro Social, tienen como principal fundamento: 1) que sean ocasionales, y 2) al libre albedrio del patrono.

      De este modo, el concepto ocasional o eventual, implica en alguna medida, que el suceso de entrega de dinero o reconocimiento pecuniario es discontinuo, es decir, que no forma parte de acciones consuetudinarias de la sociedad o de la empresa, pues de ser así, pierde su carácter aleatorio, y se convierte en una retribución fija, continua y duradera en el tiempo, perdiendo su naturaleza incidental, actuando en beneficio y enriquecimiento del patrimonio del trabajador y no como una manifestación para procurar el buen desempeño de sus funciones. Así, en el caso en concreto, cuando el actor afirma que es “Costumbre” de su representada, esta aseveración se traduce en una actitud reiterada y no eventual, que convierte su naturaleza en retributiva en función de sus servicios, como parte de su salario, y no como una prestación esporádica.

      En segundo lugar, la libertad del patrono en el escenario de una gratificación extraordinaria, se manifiesta como un acto de voluntad incondicional; sin embargo, en el caso en concreto es producto del esfuerzo cotidiano de trabajo que desarrolla el empleado, resultado de un reconocimiento que deriva de la razón especifica de tareas realizadas en su labor, en correspondencia a movimientos y tiempos concretos que intensifican su rendimiento, de cara a ser sujeto a esa “gratificación extraordinaria”, que no es más que la retribución por su fuerza de trabajo, cuya connotación es salarial en correspondencia al art. 119 del Código de Trabajo; en consecuencia, ante las condiciones impuestas por el patrono en la obtención de reconocimiento económico, que desnaturaliza el libre albedrio que caracteriza a las gratificaciones, podemos indicar que las remuneraciones efectuadas a los empleados de CONFECCIONES GAMA S.A. de C.V., en concepto de “gratificación extraordinaria” si deben ser sujetas de afectación al régimen del ISSS de conformidad al art. 3 del Reglamento del Régimen de Aplicación del Seguro Social.

      En este sentido, no existe la ilegalidad del acto administrativo en lo correspondiente a la errónea interpretación de gratificaciones extraordinarias, no afectas al régimen del ISSS.

      iv. Ilegalidad del cobro cuyo origen tiene su fundamento en una actividad ilegal de acuerdo al art. 38 ord. 9) de la Cn.

      En relación este argumento, el demandante dijo:

      (...) [E]l acto reclamado es incongruente con el orden constitucional y legal, ya que el

      Constitución y la Ley Prohíben en forma expresa, violentando con ello el art. 38 ordinal noveno de la Constitución y el art. 188 del Código de Trabajo

      .

      En la misma línea manifestó:

      (...) NO ES CONSTITUCIONAL NI LEGAL QUE UN PATRONO HAGA LABORAR A SUS TRABAJADORES EN SU PERÍODO DE VACACIONES, en consecuencia, cualquier estipulación en contrario a ello es ilegal, de ahí que cualquier cobro que pretenda hacer el Instituto Salvadoreño del Seguro Social por tal acto es ilegal, ya que no puede obtenerse un cobro legal de una actividad ilegal

      .

      Por su parte, la autoridad demandada indicó:

      El hecho que el demandado entrega esa remuneración en período de vacaciones de sus trabajadores, no indica que no debe gravarse para el Régimen del Seguro Social, y quiere confundir con esa situación, no obstante que está claro que lo que se está gravando es el salario devengado por trabajar

   1. El Art. 38 de la Constitución respecto a los derechos sociales, estatuye un amplio desarrollo de principios, derechos y obligaciones que regulan las relaciones entre patronos y trabajadores; en ese sentido, uno de los derechos adquiridos por la clase trabajadora como resultado del cumplimiento a sus jornadas laborales, es el descanso.

      Así, en el contenido de este precepto Constitucional, figura precisamente una de las modalidades de descanso que se traduce en la prestación de vacaciones anuales remuneradas, en tal circunstancia, la disposición prescribe:

      (...) 9) Todo trabajador que acredite una prestación minina de servicios durante un lapso dado, tendrá derecho a vacaciones anuales remuneradas en la forma que determine la ley. Las vacaciones no podrán compensarse en dinero, y la obligación del patrono es darlas corresponde la del trabajador tomarlas

      .

      Proposición prescriptiva que encuentra desarrollo en la normativa infra- constitucional, de conformidad a lo indicado en el art. 188 del Código de Trabajo, que establece:

      Se prohíbe compensar las vacaciones en dinero o en especie. Asimismo se prohíbe fraccionar ó acumular los períodos de vacaciones; y la obligación del patrono de darlas, corresponde al trabajador tomarlas

      .

      De estos mandatos se colige una relación sui generis o de doble connotación, en primer

      obligación para el patrono; sin embargo, su finalidad es potenciar el descanso del trabajador y proscribir las conductas arbitrarias del patrono ante eventuales coacciones que determinen la obligación de laborar en el periodo vacacional.

   2. En el caso de merito, lo que se analiza es la legalidad del acto administrativo mediante el cual se declaró firme la mora impuesta al patrono, y en consecuencia se circunscribe a establecer si el reconocimiento pecuniario de quince días laborales que realiza el patrono a los trabajadores que han cumplido con sus metas, es o no un gratificación exenta de afectación el régimen del ISSS; en dicho sentido, lo que se examina es el proceder de la administración pública; determinar si la conducta de la sociedad demandante atenta contra lo establecido en la Constitución, no es objeto central de este proceso, por lo que no se procederá a analizar lo expuesto por la demandante en este punto.

      Asimismo, en el sub judice es el es patrono quien en todo caso violentaría el contenido del art. 38 ord. 9), y no la administración, y esa vulneración no puede ser considerada en favor del mismo empleador, a efectos de considerar ilegal el cobro de una prestación, que al margen de lo expuesto, puede considerarse como parte de la retribución consuetudinaria del trabajador.

      En este sentido, como se indicó la Sala no se pronunciara sobre este punto alegado. v. Inaplicabilidad de los arts. 13 y 49 inc. 3° del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social.

      Corresponde que esta S. se pronuncie respecto de la multa que el Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social ha establecido como sanción, ante el supuesto de no remitir las planillas en el plazo correspondiente; en este caso, se trata de lo prescrito en los arts. 13 y 49 inc. 3° del citado reglamento, los cuales respectivamente y el orden apuntado, indican:

      Los Patronos que en alguna forma infrinjan las disposiciones del presente Capítulo incurrirán en una multa que oscilara ente (r 10 y 200, que será impuesta por la Dirección del Instituto

      .

      Por su parte, el art. 49 inc. 3° se establece:

      (...) La falta de remisión de las planillas dentro de los plazos señalados por este Reglamento, hará incurrir al patrono responsable en una multa equivalente al 25% del monto de cotizaciones sin perjuicio de que el instituto pueda de oficio elaborarle las planillas y facturar su monto

      .

      Constitución; en tal sentido, debe advertirse que estas normas regulan sanciones traducidas en multas, las cuales no se encuentran determinadas por el legisferante; es decir, la sanción no se encuentra regulada en una ley formal, sino que queda dispensado a la precisión que haga el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por medio del decreto respectivo, y en tal sentido, la multa se ve compelida en su esencia por la determinación que haga el aludido Consejo.

      En este escenario la determinación de una sanción conforme al principio de legalidad -cuando no se trata de relaciones de sujeción especial- corresponde en exclusiva al legislador, lo cual implica que debe ser fijada en extensión y contenido por el órgano legislativo, no por ninguna otra autoridad, de ahí que en el caso sub judice, al fijar la sanción y su cuantía en un reglamento decretado por el Consejo Directivo de la institución demandada, que concurre un defecto de inconstitucionalidad, porque se violenta el principio de legalidad en uno de sus contenidos esenciales: la reserva de ley.

      Dicho todo lo anterior, debe esta Sala examinar lo atinente al principio de legalidad, el cual estimamos violentado, debido a que las sanciones de multa están reguladas en los arts. 13 y 49 inc. 3° del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, y por lo tanto provienen del órgano ejecutivo y no del legislador, ni encuentra su contenido en otra ley secundaria, sino que su determinación corresponde a un organismo denominado: Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social.

      El principio de legalidad es un principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley, de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas. Por esta razón, se dice que el principio de legalidad asegura a los destinatarios que sus conductas no pueden ser sancionadas sino en virtud de una ley dictada y promulgada, con anterioridad al hecho considerado como infracción. Es decir que este principio no sólo constituye una exigencia de seguridad jurídica, que requiere el conocimiento previo para los gobernados, de las infracciones y sanciones, sino que además, también constituye una garantía política hacia las personas de que no puede ser sometidos a sanciones que no hayan sido aceptadas previamente.

      Conviene en este punto, destacar la jerarquía esencial del principio de legalidad, como uno de los axiomas más importantes del sistema jurídico, y fundamental del orden constitucional,

      del Estado. Tal figuración del principio legalidad, lo erige como uno de los principios esenciales, en cuanto a la capacidad de limitar al poder sancionatorio del Estado. Sin embargo, de acuerdo a lo relacionado supra interesa destacar lo concerniente a la garantía de reserva de la ley.

      El principio de reserva de ley, señala que corresponde al legislador la creación de sanciones, esta potestad le esta confiada al órgano político (poder legislativo) en el cual por propia naturaleza, goza de la mayor representación del pluralismo social, y lo mismo corresponde con la configuración de faltas o multas, por cuanto éstos son algunos de los mecanismos que el Estado utiliza para restringir los derechos fundamentales de los Administrados.

      En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala de lo Constitucional, respecto a la preservación del principio de reserva ley:

      La reserva de ley significa que otras fuentes normativas (otras vías o maneras de producción de normas), como el reglamento y las ordenanzas municipales, tienen prohibido regular las materias reservadas a la ley y esta tampoco puede delegarles, en lo esencial (...)

      (...) [A]demás de la propia Constitución, solo mediante ley formal pueden imponerse limitaciones a los derechos fundamentales. Las normas que limiten esos derechos y que estén contenidas en fuentes de producción jurídica distintas a la Constitución y la ley — como es el caso de las ordenanzas municipales invaden la competencia de la Asamblea Legislativa y por ello son inconstitucionales

      [Inc. 11-2012, de las trece horas con cincuenta minutos del veinte de abril de dos mil quince].

      Señalado todo lo anterior, queda claro, la importancia que ha de concederse al principio de legalidad en este ámbito; y es que en principio y por regla general, las infracciones y su sanción, deben estar contenidas en un cuerpo normativo con rango de ley.

      Sin embargo, ésta reserva de ley no es absoluta en todos los casos, por ello, conforme a un desarrollo doctrinario y jurisprudencial constitucional se ha confirmado la importancia de las denominadas normas en blanco, que se traducen en todas aquellas disposiciones que remiten el complemento de un precepto a una disposición distinta cualesquiera que sea su origen y ubicación de esta última, lo cual se conoce como clausula de remisión. Esta técnica legislativa, permite la remisión de un injusto o su sanción, a una disposición que puede ser del mismo rango normativo (leyes en blanco impropias), o a uno diferente o menor jerarquía, reglamentos, ordenanzas, decretos (leyes en blanco propias), incluso a partir de su acepción, se considera

      no la consecuencia jurídica, cuya determinación requiere de otra norma de menor jerarquía (reglamento), tal y como se establecen en las denominadas leyes en blanco al revés.

      Es decir entonces, que una normativa infra-legal que contenga la descripción de una sanción o infracción administrativa, no es automáticamente inconstitucional, al contrario si la ordenanza, decreto o reglamento ostenta suficiente respaldo, cobertura o correspondencia en una ley en sentido formal, la misma no adolecería de un vicio de constitucionalidad, y se vuelve de imperioso cumplimiento para la administración.

      En el caso en concreto, al margen de lo prescrito en el art. 95 de la ley del Seguro Social al indicar: El instituto determinará en los reglamentos las sanciones que amerite la violación de sus leyes y reglamentos (...)”,es el Consejo Directivo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social mediante la emisión del Reglamento para la Aplicación del Régimen del ISSS, quien al final determina las multas y su cuantía, y de éste articulo y demás preceptos que componen éste cuerpo normativo, no se percibe alguna disposición que le brinde respaldo legal a las sanciones; es decir, no se advierte ningún precepto que desarrolle y describa la infracción atribuida en este tipo de casos, como para propiciar el carácter constitucional de las sanciones impuestas en el reglamento, al menos a partir de las reglas que imperan en las normas en blanco, y ello es inaceptable, porque significa la ruptura del principio de reserva de ley.

      Hay que indicar que el presente caso, no se trata de una sujeción o relación de supremacía especial del administrado con la administración pública, sino que la misma, se traduce en una sanción gubernativa que aun bajo criterios de relatividad, no permite flexibilización de la reserva de ley.

      En conclusión a ello, las sanciones de multa reguladas en los art. 13 y 49 inc. 3° del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, son violatorios del principio de legalidad en correspondencia a la reserva de ley, por lo que procede declarar su inaplicabilidad conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución.

      POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas y con fundamentos en las disposiciones citadas, art. 185 Cn., 77-A y siguientes de la Ley de Procedimientos Constitucionales, 31 y 32 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, esta S.

      FALLA:

      1. Declarar que no existe vicio de ilegalidad en la resolución de las diez horas del

         Seguro Social, en la que declaró firme la mora de CONFECCION GAMA S.A. de C.V., en cuanto remuneraciones afectas al régimen del ISSS, hasta por la cantidad de VEINTICINCO MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y CINCO DOLARES CON CUARENTA Y CUATRO CENTAVOS ($ 25,475.44).

         B.D. inaplicables los artículos 13 y 49 inc. 3 del Reglamento para la Aplicación del Régimen del Seguro Social, emitido mediante Decreto Ejecutivo No. 37, de fecha diez de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro, publicado en el diario oficial No. 88, tomo No. 163, de fecha doce de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro; aclarando que la ultima disposición específicamente en cuanto a la regulación de la multa equivalente al veinticinco por ciento del monto de las cotizaciones.

      3. En consecuencia, decláranse ilegales las multas impuestas a CONFECCIONES GAMA S.A. de C.V., en el acto impugnado de este proceso.

      4. Como medida para restablecer el derecho violado, y en vista que se declaró no ha lugar la suspensión del acto reclamado, el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, en caso de haber cobrado el dinero tasado únicamente en concepto de multas, deberá proceder a la devolución de las mismas a CONFECCIONES GAMA S.A de C.V., o en su defecto, no deberá exigir el pago de las multas a que hacen referencia las disposiciones inaplicadas.

         E.R. certificación de la presente resolución a la Sala de lo Constitucional de esta Corte, para el pertinente examen de constitucionalidad de las normativas inaplicadas.

         F.C. en costas a la parte actora conforme al derecho común.

      7. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes y a la representación fiscal.

      8. Devolver los expedientes administrativos a su lugar de origen.

         N..-

         DUEÑAS------------P.V.C.-------SANDRA CHICAS---------S. L. RIV. MARQUEZ--------PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR

         MAGISTRADO QUE LA SUSCRIBEN.-------ILEGIBLE------ SRIO.----------RUBRICADAS.