Sentencia Nº 09-2011 de Sala de lo Contencioso Administrativo, 11-06-2018
| Sentido del fallo | DECLARATORIA DE ILEGALIDAD |
| Emisor | Sala de lo Contencioso Administrativo |
| Fecha | 11 Junio 2018 |
| Materia | ADMINISTRATIVO |
| Número de sentencia | 09-2011 |
09-2011
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA: San Salvador, a las quince horas cuarenta y cinco minutos del once de junio de dos
mil dieciocho.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por el oncejo
Municipal de El Tránsito, departamento de San Miguel, por medio de su apoderad general
judicial, licenciada Sara Elizabeth Leiva González, contra la Cámara de lo Civil de la Primera
Sección de Oriente, por la supuesta ilegalidad de la resolución pronunciada a las diez horas
cuarenta minutos del siete de octubre de dos mil diez, en la cual revocó la resolución del Juez de
Primera Instancia de Chinameca declaró nulo el despido del trabajador RAG; ordenó su reinstalo
en el cargo de encargado de baños municipales, o en otro de igual nivel y categoría; y condenó a
los miembros del Concejo Municipal de El Tránsito a cancelar al trabajador, por cuenta propia,
los sueldos dejados de percibir desde el día del despido hasta que se cumpla esa resolución dentro
de treinta días hábiles a partir de que se les notifique.
Han intervenido en el juicio: la parte actora, en la forma indicada; la Cámara de lo Civil
de la Primera Sección de Oriente, como autoridad demandada; y el Fiscal General de la
República, por medio de la licenciada Thelma Esperanza Castaneda de Monroy, quien
posteriormente fue sustituida por la licenciada Carol Denisse Courtade Cisneros. No así el señor
RAG, identificado como tercero beneficiado del acto impugnado.
Leídos los autos, y CONSIDERANDO:
I. En la demanda la parte actora señaló como hechos: «(...) El señor R (sic) A (sic) G
(sic), ha laborado para la Municipalidad de El Transito del departamento de San Miguel (...) con
el cargo de Encargado de Servicios Sanitarios del Centro Comercial ********** de la ciudad
de El Transito (sic), cargo que desempeñó hasta el día doce de junio de dos mil nueve, por haber
sido suprimida su Plaza (sic), según Acuerdo Municipal número CUARENTA, que se encuentra
en el Acta (sic) número: SEIS, de fecha ocho de junio del dos mil nueve, el cual le fue notificado
al señor (...) por el Gerente Municipal de dicha Alcaldía (...) el día doce de junio del dos mil
nueve. Como consecuencia de dicha notificación (...) inicia Proceso Especial Laboral
Administrativo de Nulidad de Despido, en contra de los miembros del Concejo Municipal (...) en
el Juzgado de Primera Instancia de Chinameca, habiendo finalizado dicho proceso en esa
Instancia (sic) con una Sentencia (sic) inhibitoria al haber declarado la señora Jueza INEPTA
LA DEMANDA DE NULIDAD DE DESPIDO (...) Como consecuencia de dicha resolución (...)
interpusieron (...) el Recurso (sic) de Revocatoria (sic) de dicha Sentencia (sic) el cual les fue
declarado sin lugar y posteriormente interpusieron el Recurso (sic) de REVISION (sic) (...) La
cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente al analizar en REVISION la Sentencia (sic)
pronunciada (...) considera: Que (...) dicha labor es permanente ya que data desde el veintiuno
de mayo del dos mil seis, a la fecha del despido, que no se trata de un trabajo eventual sino
permanente, dada la naturaleza del servicio que prestaba (...) REVOCA la Sentencia (sic)
Definitiva (sic) venida en Revisión (sic), y DECLARA NULO EL DESPIDO DEL SEÑOR R (sic)
A (sic) G (sic) (...)» (folios 2 frente y 3 frente y vuelto).
II. Mediante la resolución de las nueve horas veinte minutos del treinta y uno de enero de
dos mil doce -folio 149-, de conformidad con el artículo 15 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, emitida el veinticuatro de noviembre de mil novecientos setenta y
ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo número doscientos
sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, en adelante
LJCA, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente, se admitió la demanda y tuvo por parte al
Concejo Municipal de El Tránsito, por medio de su apoderada general judicial, licenciada Sara
Elizabeth Leiva González. Se requirió un informe de la autoridad demandada sobre la existencia
del acto atribuido y la remisión del expediente judicial relacionado con el caso. Se ordenó hacer
saber la existencia del presente proceso a la persona identificada como tercero beneficiado, señor
RAG.
Fue rendido el primer informe por la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente
-folio 154- exponiendo el trámite seguido en el recurso de revisión interpuesto, donde emitió la
resolución impugnada.
En el auto de las once horas veintiún minutos del veinticinco de junio de dos mil doce -
folio 155- se previno a la autoridad demandada a comparecer en debida forma al proceso, se dio
por recibido el expediente administrativo y se ordenó un nuevo informe en el que se expusiera las
justificaciones de legalidad de la resolución atribuida, de conformidad con el artículo 24 de la
LJCA. Finalmente, se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal General de la República.
La Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente rindió el informe justificativo -
folios 163 y 164-, en el cual transcribió los fundamentos de la resolución impugnada.
III. Mediante el auto de las diez horas quince minutos del catorce de diciembre de dos mil
doce -folio 167-, conforme con los artículos 26 y 47 de la LJCA, se tuvo por cumplido el informe
justificativo, se dio intervención a la licenciada Thelma Esperanza Castaneda de Monroy, en
calidad de agente auxiliar delegada del Fiscal General de la República, y se abrió a prueba el
proceso. Etapa en la cual ninguna de las partes aportó prueba.
resultados:
1)
La parte actora no hizo uso del traslado conferido.
2) La Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente expuso lo siguiente: «Como se
estableció en la sentencia que se pretende impugnar, el trabajador demandante acreditó la
relación laboral y el despido, y la parte demandada, acepta la existencia de la relación, sin
embargo alegó que lo ocurrido no fue un despido, si no una supresión de plaza, y tampoco se
acreditó la existencia de un procedimiento de despido a que se refiere el art. 71 de la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, razón por la que se tramitó el proceso de nulidad de despido
a que se refiere el Art. (sic) 75 (...) del que se conoció en recurso de Revisión (sic), tampoco pudo
acreditarse que el trabajador demandante estaba entre las personas no comprendidas dentro de
la Carrera Administrativa (...) En el presente caso contencioso, la parte demandante para
justificar su pretensión ha presentado certificación del acuerdo del Concejo (...) de supresión de
plaza y en el mismo consta que se prescinde de los servicios del trabajador (...) por vencimiento
de contrato, no siendo esta razón suficiente para justificar la finalización del vínculo laboral»
(folio 187 frente y vuelto).
3) El Fiscal General de la República, por medio de la agente auxiliar, licenciada
Courtade Cisneros, expuso «Esta Representación Fiscal observa dentro del proceso que lo
actuado por las autoridades demandadas ha sido conforme a derecho, pues en ningún momento
se le han vulnerado derechos (...) en virtud de que el proceso que se tramitó (...) fue depurado de
acuerdo a los parámetros legales establecidos (...)» (folio 205 vuelto).
4) El tercero beneficiado con el acto impugnado no hizo uso del traslado conferido.
IV. Señala el Concejo Municipal de El Tránsito que la resolución emitida por la Cámara
de lo Civil de la Primera Sección de Oriente ha transgredido los principios de autonomía
municipal y conveniencia pública en relación con los artículos 3 número 2, 4 y 30 número 7 y 81
del Código Municipal, por los motivos siguientes: «(...) la determinación creación y supresión
del número y distribución de las plazas en la organización administrativa, como parte integrante
de la gestión presupuestaria y de eficiencia de las municipales, está sujeta al principio de
conveniencia pública, pues evidentemente la organización administrativa está configurada por
un régimen jurídico general, impersonal, unilateralmente determinado por el Estado. Esto
significa que en el caso de los Municipios, el presupuesto municipal que estipula en abstracto la
organización municipal y que incluye el número de distribución de plazas, es una ley dentro del
Municipio del que se trata; en consecuencia, la determinación de los derechos y deberes de los
servidores públicos (...) derivan de una situación general e impersonal, y no de una situación
contractual (...) la Cámara Sentenciadora (sic) al no respetar las facultades que le asisten al
Municipio y al Concejo Municipal como la Autoridad Municipal, a (sic) violentado el Derecho a
la Autonomía Municipal (...) al hacer una valoración parcial de los elementos de prueba
presentados ya que solo valora el Acuerdo Municipal y los otros elementos de prueba y al
efectuar una interpretación parcial del Acuerdo (...) se hace mención que al empleado R (sic) A
(sic) G (sic) se le ha vencido el Contrato de trabajo con fecha treinta y uno de marzo de dos mil
nueve, esto se hace como una referencia a que al trabajador se había L contratado de manera
temporal, que debido a la liquidez financiera Municipal el Concejo a (sic)tomado a bien
prescindir de las personas que han finalizado contrato, que en base a lo establecido en el Art.
(sic) 53 (...) procede la Supresión (sic) de los funcionarios o empleados de carrera
independientemente de su relación jurídico laboral, debiendo ser indemnizado conforme a la
ley.- Todo lo anterior lleva a que el Concejo Municipal declarara Suprimida (sic) la Plaza (sic)
que ocupaba el señor R (sic) A (sic) G (sic), y se ordena pagarle su indemnización, esto se ve
reflejado también en el DECERTO (sic) NUMERO (sic) DOS, pronunciado según Acuerdo
Municipal número VEINTICINCO, del Acta Número (sic) CINCO, de fecha uno de junio del dos
mil nueve, mediante el cual se REFORMA EL PRESUPUESTO MUNICIPAL DEL AÑO 2009, en
el cual se suprime la Plaza (sic) de Encargado de Servicios Sanitarios, la cual era ocupada por
el señor R (sic) A (sic) G (sic), la cual también por razones de conveniencia Municipal y por la
liquidez del municipio fue suprimida, lo cual también se demuestra mediante la copia certificada
del presupuesto MUNICIPAL del año dos mil diez, en el cual ya no aparece dicha plaza vigente
(...)» (folios 4 y 5).
La autoridad demandada pronunció la resolución que hoy se impugna en razón del recurso
de revisión que el señor RAG interpuso contra la decisión del Juzgado de Primera Instancia de
Chinameca. De la lectura del escrito que contiene el recurso presentado a la Cámara de lo Civil
de la Primera Sección de Oriente, según el expediente con referencia ch/#13/07-07-10, el Juzgado
declaró inepta la pretensión de nulidad de despido porque se trató de una supresión de plaza,
emitida por medio de un acto administrativo contenido en un acuerdo dictado por el Concejo
Municipal de El Tránsito.
La Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente resolvió el recurso de revisión a
las diez horas cuarenta minutos del siete de octubre de dos mil diez, resolución agregada de folios
10 al 26 del expediente con referencia ch/#13/07-07-10; donde se argumentó literalmente lo
siguiente: «La relación entre la Alcaldía Municipal de El Tránsito y el servidor público señor R
(sic) A (sic) G (sic), nació ya sea por un acuerdo de conformidad a la Ley de Salarios o por un
contrato, no habiendo presentado ninguno de lo mencionado. Este Tribunal considera que la
relación de trabajo entre la Alcaldía Municipal de El Tránsito y el señor G, quedó comprobada,
con el certificado de Derechos y Cotizaciones del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y los
testigos presentados, por él, y que dicha labor es permanente ya que data desde el veintiuno de
mayo del año dos mil seis, a la fecha del despido, que no se trata de un trabajo eventual sino
permanente, dada la naturaleza del servicio que prestaba. La parte demandada en su escrito de
contestación de la demanda agregado de fs. 107 al 109 de la pieza principal manifiesta: “...El
señor R (sic) A (sic) G (sic), mediante sus Apoderadas (sic) a (sic) promovido en este Tribunal
un Juicio de NULIDAD DE DESPIDO, en contra del Concejo Municipal de el (sic) Tránsito,
cuando lo que ha ocurrido no es un Despido (sic) sino una SUPRESION (sic) DE PLAZA ...”
afirmación que se contradice con la prueba documental que dice otra cosa diferente. A fs. 173 de
la pieza principal está agregado el acuerdo en el cual consta: ““““POR TANTO, en uso de las
facultades conferidas por la Constitución de la República, el Código Municipal y demás leyes
afines, con base considerandos, por unanimidad ACUERDA: prescindir de los servicios del
empleado y-ENE (sic) A (sic) G (sic), con el Cargo (sic) actual de Encargado (de servicios
sanitarios, por vencimiento de contrato y supresión de plaza (...)”““ El acuerdo en su primera
parte habla de prescindir de los servicios del demandante, lo que equivale a un despido, pues eso
quiere decir no necesitar los servicios del trabajador o renunciar a sus servicios aunque al final
habla de causas como finalización de contrato, el cual no se presentó de manera que esa
afirmación no esta (sic) probada, además expone que por supresión de plaza, tampoco se
comprobó porque no aparece el acuerdo de supresión de plaza, motivo por el cual este Tribunal
entiende que lo que hubo fue un despido injustificado, violando los derechos del trabajador (...)»
(folio 25).
Sobre la facultad que tiene la municipalidad para suprimir plazas, la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal -LCAM- no establece algún procedimiento especial que la regule. Sin
embargo, en la misma prevalece el derecho de ingreso a la carrera municipal sin concurso previo
para aquella persona que presta servicios en la municipalidad y se vea afectada por una supresión
de plaza. De esa forma lo señala el artículo 34 número 1): “Solamente podrán conferirse cargos
o empleos sin necesidad de concurso en los casos siguientes: 1. Cuando se trate de personas que
habiendo pertenecido a la carrera administrativa municipal, se hubieren retirado
voluntariamente o por supresión de plaza, siempre que con anterioridad hayan desempeñado
satisfactoriamente el mismo cargo o empleo u otro similar durante un período no menor de dos
años y su retiro no exceda de igual lapso (...)”
También reconoce el derecho a la reubicación del empleado y a la indemnización. Al
respecto, el artículo 53 dice: “En los casos que a los funcionarios o empleados de carrera
independientemente de su relación jurídico laboral, se les comunique o notifique la supresión de
la plaza o cargo, éstos podrán ser incorporados a empleos similares o de mayor jerarquía o
podrán ser indemnizados. En el caso de incorporación a cargos similares o de mayor jerarquía,
se requerirá del consentimiento del funcionario o empleado y si éste no lo diere, deberá ser
indemnizado. La indemnización a que se refieren los incisos anteriores, sólo procederá cuando
los funcionarios o empleados de carrera, cesaren en sus funciones por supresión de plaza o
cargo, y tendrán derecho a recibir una indemnización equivalente al sueldo mensual
correspondiente a dicha plaza o cargo, por cada año o fracción que exceda de seis meses de
servicios prestados (...)”
Cuando un Concejo Municipal decide suprimir una plaza es importante que tome en
cuenta algunas circunstancias relacionadas con la relación laboral del empleado que será
separado del trabajo, entre ellas, ponderar sus derechos laborales.
Esta Sala ha sostenido, con relación al análisis de la supresión de plazas y la eventual
legalidad de esta figura [verbigracia en la sentencia del veintisiete de mayo de dos mil quince,
referencia 437-2012], “(...) que si bien la norma habilita a la Administración para que pueda
realizar este tipo de actos [suprimir plazas], también es cierto que deja abierta la posibilidad que
esta empleada a la que le fue suprimida la plaza, pueda ser incorporada a un empleo similar o
de mayor jerarquía o podrá ser indemnizada, en consecuencia, debe de existir una
fundamentación en la cual la autoridad, según el caso, exprese que se intentó cumplir lo
establecido en el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal”; en este sentido,
es relevante destacar que, pese a que existe legalmente la posibilidad que la municipalidad por
razones operativas suprima plazas, esta figura no es el medio idóneo para despedir personas, sino
para mejorar la organización, funcionamiento y eficiencia de la institución; razón por la cual,
previo a realizar la supresión de la plaza, la comuna debe realizar un esfuerzo por reubicar al
personal al que le será suprimida una plaza, y solo en caso de no ser materialmente posible dicha
reubicación, proceder a indemnizarle.
En la misma línea la Sala de lo Constitucional, en el auto de admisión del proceso de
Amparo del ocho de enero del dos mil catorce, referencia 954-2013, ha sostenido que la figura
jurídica no obedece a la sola invocación del nombre de supresión de plaza, que produce la ruptura
del vínculo laboral, sino más bien, a los elementos fácticos y materiales previos que la motivaron,
la cual siempre deberá obedecer a parámetros objetivos, operativos y medibles, con miras a hacer
eficiente la operación ordinaria de una institución, sin perder los elementos necesarios para
ejercer la función normal de ésta; verbigracia, la realización de un estudio financiero y técnico de
necesidad, de reorganización o de eficiencia, o bien, cualquier otro parámetro objetivo que
hiciera soportar dicha decisión.
Es importante tener presente, entonces, que el acto administrativo de supresión de una
plaza municipal no significa necesariamente un despido para el trabajador asignado.
Ahora bien, es preciso acotar que la Municipalidad puede decidir la supresión de plaza,
siempre que se acrediten las razones por las cuales se prescinde del servicio que brinda un
empleado municipal, esto implica entre otros, no dar el empleo a otra persona ni recurrir
engañosamente a conferir las mismas funciones mediante otras contrataciones. De forma que la
aplicación fraudulenta de la ley -convirtiendo a la supresión de plaza en un sistema anómalo o
encubierto de despido o de sustitución de personas- se encuentra prohibida en el sistema
constitucional salvadoreño.
Trasladando los supuestos anteriores al caso en estudio, el Concejo Municipal de El
Tránsito sostiene en la demanda lo siguiente: «(...) la determinación creación y supresión del
número y distribución de las plazas en la organización administrativa, como parte integrante de
la gestión presupuestaria y de eficiencia de las municipalidades, está sujeta al principio de
conveniencia pública (...) en el caso de las plazas municipales, su configuración corresponde
unilateralmente al Municipio para el caso en análisis al Municipio de El Tránsito sin que
jurídicamente tenga que atenerse a los intereses o voluntad de los servidores públicos (...)» (folio
4 frente del presente proceso).
En respaldo del anterior argumento, aduce la Municipalidad de El Tránsito que realizó un
Análisis Técnico Administrativo, el cual fue presentado a la Sala y se encuentra agregado de
folios 14 al 25.
Ciertamente, el estudio en referencia tiene fecha quince de mayo de dos mil nueve y
analiza el desempeño administrativo y financiero de ese Municipio, para arribar en conclusiones
y recomendaciones. Así, la conclusión y recomendación número 3 refiere: “Al analizar la
Eficiencia en el trabajo municipal concluimos que las causas que originan la mala distribución
del gasto municipal se debe a que la alcaldía tiene muchos empleados permanentes, 85 en total,
originando un gasto anual (...) siendo este gasto el 28.50% de Ingreso total (...) Tomando como
premisas lo descrito anteriormente y viendo la necesidad de incrementar el gasto en el
desarrollo local del municipio, recomendamos la reducción del personal por lo menos en un
50% a través de la supresión de plazas innecesarias, en base a las Facultades Constitucionales
que tiene la municipalidad y siguiendo los procedimientos establecidos en la ley, especialmente
en lo referente al Art. 53 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal y tomando en cuenta
los comentarios legales descritos a continuación; en la selección de las plazas a suprimir hay
que tomar en cuenta la idoneidad para el cargo y la importancia del servicio que se presta a la
población”.
Atendiendo a dicha recomendación, mediante sesión ordinaria celebrada el ocho de junio
de dos mil nueve, se tomó el acuerdo municipal número cuarenta, sobre 1a subsiguiente base:
«(...) G) Que el Concejo tiene bajo su responsabilidad el desarrollo local, para tal efecto
requiere de fondos para la ejecución de proyectos de interés social, principalmente de
infraestructura y desarrollo humano; H) Que el empleado R (sic) A (sic) G (sic), se le venció el
contrato de trabajo con fecha treinta y uno de marzo de 2009; I) Que debido a la iliquidez
financiera municipal el Concejo ha tomado a bien prescindir de las plazas de las personas que
han finalizado contrato (...) por unanimidad ACUERDA: Prescindir de los servicios de la
empleada (sic) R (sic) A (sic) G (sic), con el cargo actual de Encargada (sic) de Servicios
Sanitarios, por vencimiento de contrato y supresión de plaza (...)» (acto administrativo que
consta a folio 11 del presente proceso).
De la reseña de lo sucedido en sede administrativa procede hacer la siguiente valoración,
si bien es cierto en el presente caso, previo a emitir el acuerdo de supresión de la plaza del señor
G, fue realizado un informe técnico administrativo municipal que recomendaba suprimir la mitad
de las plazas de la municipalidad del Tránsito y destinar esos fondos para invertir en obras
sociales, no puede obviarse el hecho que el Concejo Municipal al emitir el acto que ha sido
impugnado, decidió que las plazas a ser eliminadas serían las de “(...) las personas que han
finalizado contrato (...)
”
. Tal motivación, transgrede los parámetros que han sido sentados
jurisprudencialmente a efecto de determinar cuándo procede que una plaza desaparezca del
presupuesto de la municipalidad; y es que el razonamiento de tal decisión debe fundamentarse en
motivos de conveniencia, ante la innecesariedad de la plaza frente a las actividades cotidianas que
se realizan en el municipio. Así lo señala la Sala de lo Constitucional en la sentencia de amparo
emitida a las quince horas y ocho minutos del catorce de septiembre de dos mil quince, en el
proceso con referencia 470-2012, al indicar
“
En consecuencia, si bien la figura de supresión de
plaza regulada en el art. 53 de la LCAM es una facultad que poseen los Municipios para
modificar su estructura organizativa, la cual se enmarca dentro de la autonomía que el art. 203
de la Cn. les confiere, dicha atribución no puede ejercitarse de forma arbitraria, por lo que,
previo a ordenar la supresión de una plaza de trabajo, debe establecerse la conveniencia de
dicha supresión y probarse las razones por las cuales se considera que la aludida plaza es
innecesaria para el desarrollo normal de las actividades de la comuna, así como también que
aquella efectivamente desaparecerá del presupuesto municipal. Ello resulta indispensable en
virtud de que se suprime la plaza de un servidor público municipal que goza de estabilidad
laboral por ser parte integrante de la carrera administrativa.
”
(negrillas suplidas).
Conforme con lo señalado, no existe violación al principio de autonomía municipal y
conveniencia pública por parte de la autoridad demandada, en los términos en que han sido
expuestos por el Concejo Municipal de El Tránsito.
La presente sentencia es adoptada por las señoras magistradas Elsy Dueñas Lovos y Paula
Patricia Velásquez Centeno, y el señor magistrado Sergio Luis Rivera Márquez. La magistrada
Dafne Yanira Sánchez de Muñoz hará constar su voto concurrente, con los fundamentos que ella
establece, a continuación.
FALLO:
POR TANTO, con base a los argumentos expuestos y los artículos 3 número 2, 4 y 30
número 7 y 81 del Código Municipal, 53 y 71 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal,
216, 217, 218 y 272 del Código Procesal Civil y Mercantil, y 31, 32, 33, 34 y 53 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida el veinticuatro de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
ocho, ordenamiento de aplicación al presente caso en virtud del artículo 124 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa vigente; en nombre de la República, esta Sala FALLA:
A. Declarar que no existen vicios de ilegalidad alegados por el Concejo Municipal de El
Tránsito, departamento de San Miguel, por medio de su apoderada general judicial, licenciada
Sara Elizabeth Leiva González, en la resolución pronunciada a las diez horas cuarenta minutos
del siete de octubre de dos mil diez, por la Cámara de lo Civil de la Primera Sección de Oriente,
mediante la cual revocó la resolución del Juez de Primera Instancia de Chinameca, declaró nulo
el despido del trabajador RAG; ordenó su reinstalo en el cargo de encargado de barios
municipales, o en otro de igual nivel y categoría; y condenó a los miembros del Concejo
Municipal de El Tránsito a cancelar al trabajador por cuenta propia, los sueldos dejados de
percibir desde el día del despido hasta que se cumpla esa resolución dentro de treinta días hábiles
a partir de que se les notifique.
B. Condenar en costas a la parte actora.
C. Devolver el expediente al tribunal de origen.
D. En el acto de notificación, entréguese certificación de esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal.
Notifíquese
DAFNE S. ----- DUEÑAS------ P. VELASQUEZ C.------S. L. RIV. MARQUEZ-------
PRONUNCIADO POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y EL SEÑOR MAGISTRADO QUE
LO SUSCRIBEN.-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADAS.
VOTO CONCURRENTE DE LA MAGISTRADA DAFNE YANIRA SANCHEZ DE
MUÑOZ.
Concurro con la decisión adoptada en el fallo de la anterior sentencia en lo concerniente a
la inexistencia de los vicios de legalidad planteados por la parte actora.
S in embargo, estimo indispensable hacer algunos razonamientos relativos a la naturaleza de
las potestades que ejercen los jueces de lo laboral o con competencia en esa materia, según el
caso, y cámara de lo laboral; así como respecto de la naturaleza del control que ejerce esta Sala
en tales casos, y de los alcances del mismo. Tales planteamientos los expongo a continuación.
1°) Respecto a la naturaleza de las resoluciones emitidas por los juzgados y las cámaras
de lo laboral en el ejercicio de las potestades conferidas por el artículo 67 de la LCAM.
i) El artículo 67 de la LCAM determina que «Las sanciones de despido serán impuestas
por el Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad Administrativa, según el caso, previa
autorización del Juez de lo Laboral o del Juez con competencia en esa materia, del Municipio de
que se trate o del domicilio establecido, en caso de actuación asociada de las municipalidades o
de las entidades municipales, de acuerdo al procedimiento contemplado en esta ley.»
En virtud de la anterior disposición, el legislador ha facultado a los jueces de lo laboral o
con competencia en materia laboral, según el caso, para “autorizar” la sanción de despido a ser
impuesta por el Concejo, el Alcalde o la “máxima autoridad administrativa”.
Para concluir sobre la naturaleza de la potestad atribuida por el legislador a los tribunales
de referencia, en la disposición citada, debe partirse en primer lugar de la concepción de
Administración pública que se ha desarrollado en nuestro sistema legal.
A nivel de legislación secundaria, la disposición legal que sentó las bases relativas a los
órganos que integran la Administración pública en nuestro ordenamiento jurídico fue el artículo 2
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida el catorce de noviembre de mil
novecientos setenta y ocho, publicada en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, tomo
número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y
jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten en
relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública. Para los efectos de esta ley
se entiende por Administración Pública: a) el Poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las
instituciones autónomas, semiautónomas y demás entidades descentralizadas del Estado; b) los
Poderes Legislativo y Judicial y los organismos independientes, en cuanto realizan
excepcionalmente actos administrativos; y, c) el Gobierno Local.»
De la disposición citada se concluye que nuestro legislador atiende a un criterio objetivo
tanto para la delimitación de los órganos que conforman la Administración pública, como para la
definición de acto administrativo. Situación ya concebida así por el Constituyente, tal como se
expondrá en párrafos posteriores.
En consecuencia, en nuestro medio pueden distinguirse órganos que por esencia tienen
encomendado el ejercicio de función administrativa, tal como sucede con el Órgano Ejecutivo,
las Instituciones Oficiales Autónomas y las Municipalidades. También el artículo 2 antes citado
creó una categoría de órganos a los que llamó “organismos independientes”, que son todos
aquellos que, no perteneciendo a ninguno de los órganos fundamentales del Gobierno y no
teniendo personalidad jurídica propia, ejercen función administrativa, algunos como función
esencial y otros de manera excepcional, entre estos se encuentran, por ejemplo, las Comisiones de
Servicio Civil, el Tribunal de Servicio Civil, las Juntas de Vigilancia de las distintas profesiones
médicas, las Juntas de la Carrera Docente y el Tribunal de la Carrera Docente, el Tribunal de
Apelaciones de los Impuestos Internos, el Comité de Apelaciones del Sistema Financiero, entre
otros.
Además, el legislador, partiendo de la concepción mencionada, incluyó entre los órganos
que realizan función administrativa y que por tanto dictan actos administrativos controlables en
sede jurisdiccional contencioso administrativa, a los Órganos Legislativo y Judicial en cuanto
excepcionalmente emiten actos administrativos.
Esa misma concepción de Administración pública es la adoptada por el legislador en la
“La jurisdicción contencioso administrativa será competente para conocer de las pretensiones
que se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración pública sujetas al derecho
administrativo.” Y al realizar el reparto de competencias entre los Juzgados, Cámaras y Sala de
lo Contencioso Administrativo incluye el conocimiento de las actuaciones del Órgano Judicial y
del Legislativo y de organismos independientes, en cuanto estén sujetas al derecho
Por su parte, la Ley de Procedimientos Administrativos (en adelante, LPA), aprobada
mediante Decreto Legislativo número ochocientos cincuenta y seis, de fecha quince de diciembre
de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número treinta, tomo cuatrocientos
dieciocho, del día trece de febrero de dos mil dieciocho _la cual, si bien entrará en vigencia hasta
pasados doce meses después de su publicación en el Diario Oficial, ya ha sido aprobada,
sancionada y publicada, y por tanto, ya forma parte de nuestro ordenamiento jurídico ; define
como ámbito de aplicación de la misma el siguiente: «Art. 2. La presente ley se aplicará al
Órgano Ejecutivo y sus dependencias, a las entidades autónomas y demás entidades públicas,
aun cuando su ley de creación se califique de carácter especial; y a las municipalidades, en
cuanto a los actos administrativos definitivos o de trámite que emitan y a los procedimientos que
desarrollen. Asimismo, se aplicará a los Órganos Legislativo y Judicial, la Corte de Cuentas de
la República, la Procuraduría General de la República, la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, el Consejo Superior de Salud Pública,
el Tribunal Supremo Electoral y, en general, a cualquier institución de carácter público, cuando
excepcionalmente ejerza potestades sujetas al derecho administrativo. Esta ley será aplicable a
los concesionarios de la Administración Pública.»
Coincidente con el criterio adoptado en nuestro ordenamiento jurídico para definir a la
Administración pública, con relación a la función administrativa atribuida a los órganos
fundamentales del Estado, el tratadista Miguel S. Marienhoff sostiene que «Cada uno de los
órganos esenciales -legislativo, ejecutivo y judicial- aparte de sus propias funciones específicas,
ejerce o realiza otras de la misma naturaleza que aquellas que caracterizan a los demás
órganos. El Congreso legisla, juzga, ejecuta o administra. El administrativo administra y
ejecuta, pero también legisla y juzga, a su manera. Igual cosa ocurre con el órgano judicial:
juzga sin perjuicio de realizar actos de naturaleza legislativa, y otros donde actúa
ejecutivamente o como administrador. De modo que la función administrativa no está
circunscripta (sic) a uno solo de los expresados órganos: si por principio constituye la función
específica del ejecutivo, es en cambio compartida por los órganos legislativo y judicial. Pero el
carácter substancial y distintivo de estas actividades no se modifica, cualesquiera fuesen los
organismos que la produzcan o el procedimiento que se utilice para su producción. Es por eso
que en los estudios científicos del derecho administrativo predomina la concepción
“
objetiva
”
de
Administración Pública, en cuyo mérito pertenece a la órbita del derecho administrativo la
regulación de cualquier acto de función administrativa, aunque no sea cumplido por el llamado
“
Poder Ejecutivo”. » (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Teoría
General, quinta edición, Abeledo- Perrot, Buenos Aires, Argentina, 2003, pag. 44).
ii) En lo concerniente a las funciones atribuidas al Órgano Judicial, debemos comenzar
afirmando que en nuestro sistema legal la Constitución de la República (Cn) asigna al Órgano
Judicial, como función esencial, la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, artículo 172
que establezcan las leyes secundarias, integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente
a este Órgano la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil,
penal, mercantil, laboral, agraria y de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que
determine la ley.» El Constituyente atribuye como actividad esencial del Órgano Judicial,
precisamente el ejercicio de la función jurisdiccional.
No obstante, el mismo Constituyente ha atribuido al Órgano Judicial el ejercicio de
función administrativa. Por ejemplo, las potestades conferidas en el artículo 182 números 9, 10,
12 y 240 Cn.
Por otra parte, el legislador secundario, tal como ha quedado demostrado, también ha
concebido que el Órgano Judicial está facultado para ejercer función administrativa, y como
consecuencia, somete la misma al control de la jurisdicción contencioso administrativa, ya que en
un Estado de Derecho no pueden existir actuaciones de la Administración pública exentas del
control jurisdiccional.
Entre las potestades constitutivas de función administrativa encomendada al Órgano
Judicial por el mismo Constituyente encontramos la relativa a la aplicación del régimen de
personal al servicio de la Corte Suprema de Justicia y la administración de la Carrera Judicial
la Judicatura.
La función relativa a la administración de personal, sin lugar a dudas, es materia sujeta al
derecho administrativo. Las potestades atribuidas por el Constituyente, mencionadas con
anterioridad, así como las que confieren la Ley Carrera Judicial, Ley del Servicio Civil, Ley de la
Carrera Docente y Ley de la Carrera Administrativa Municipal, entre otras, constituye potestades
de carácter administrativo como regla general, y el ejercicio de las mismas constituye función
administrativa.
Como parte de la función administrativa que realizan los diferentes órganos que
conforman el Estado, se encuentra precisamente la aplicación del régimen de personal, el cual
encaja en el denominado régimen disciplinario como manifestación de la potestad sancionadora
que ejerce la Administración pública respecto de los empleados y funcionarios que la componen.
Es así como el legislador secundario desarrolla las potestades constitutivas de función
administrativa atribuida al. Órgano Judicial, esencialmente a través de la Ley de la Carrera
Judicial. Sin embargo, además, confiere al mismo Órgano Judicial otras potestades de naturaleza
administrativa, tal como sucede con la atribuida en el artículo 67 de la LCAM, respecto de los
tribunales de lo laboral, relativa a “autorizar” la sanción de despido que pretenda ser impuesta al
personal al servicio de la municipalidad, por el Concejo, el Alcalde o la “máxima autoridad
administrativa”, según el caso.
Los tratadistas García de Enterría y Fernández, sobre la potestad disciplinaria, sostienen
que «[...1 la Administración, para mantener la “disciplina” interna de su organización, ha
dispuesto siempre de un poder disciplinario correlativo en virtud del cual puede imponer
sanciones a sus agentes, sanciones atinentes normalmente al régimen funcionarial de los
sancionados [...] La peculiaridad de esta especie de sanciones administrativas residen en dos
caracteres: el reconocimiento de una especie de titularidad natural de la Administración,
derivada del actuar de su propio ámbito interno o doméstico tutelando su propia organización y
funcionamiento por una parte; y en segundo término, la estimación como ilícitos sancionables de
conductas valoradas con criterios deontológicos más que estrictamente jurídicos [...1» (García
de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomas-Ramón, Curso de Derecho Administrativo II, novena
edición, Editorial Civitas, Madrid, 2004, págs. 169 y 170).
Es necesario reiterar que la potestad de “autorización” del despido que se pretenda como
sanción disciplinaria, que confiere el artículo 67 de la LCAM a los jueces de lo laboral o con
competencia en esa materia y a las cámaras de lo laboral, al conocer en recurso, constituye
función esencialmente administrativa.
Dicha potestad entra en el juego de las conferidas por el legislador como elementos de la
administración de la carrera municipal. El artículo 67 de la LCAM se encuentra en el capítulo I,
“Sanciones y Causales”, del título VII “Régimen Disciplinario”, aplicable a los empleados
municipales.
Es decir que la función que realizan los tribunales de lo laboral a partir de la potestad que
le confiere la LCAM al autorizar o denegar la autorización para un despido, se enmarca en el
ejercicio de la función disciplinaria atribuida a la “Administración pública”; no constituye
función jurisdiccional. Forma parte del régimen de personal de la Administración pública,
función esencialmente administrativa.
La autorización que se comenta constituye un requisito sine qua non para el despliegue de
una actividad disciplinaria que ejerce la autoridad municipal, específicamente, para adoptar la
decisión de despido; en tal sentido, es un requisito para hacer cumplir el régimen disciplinario
aplicable a los funcionarios y empleados de la comuna.
La autorización que se comenta se configura, entonces, como un requisito que incide en la
esfera de acción de las municipalidades, en tanto que son los tribunales laborales los que deben
dar el visto bueno al ejercicio de la potestad disciplinaria municipal, en el caso particular de los
despidos; pues la autoridad municipal sólo podría emitir el acto administrativo de despido previa
autorización de aquellos, quienes actuando de manera excepcional como Administración pública
están llamados por ley a constatar el cumplimiento de las condiciones previstas al efecto por el
ordenamiento jurídico; actuación que sólo constituye un eslabón en el procedimiento de despido.
2°) De lo resuelto por el juzgado de lo laboral o con competencia en materia laboral,
procede la interposición de recurso, siempre de carácter administrativo, para ante la Cámara de lo
Laboral: «De las sentencias definitivas de los jueces de lo laboral o jueces con competencia en
esa materia del Municipio de que se trate, podrá interponerse recurso de revisión en la cámara
respectiva de esta materia [...]» (artículo 79 de la LCAM). La Cámara conocerá así también
como Administración pública del recurso que pueda interponerse respecto de la decisión del juez
correspondiente.
Consecuentemente las resoluciones que emiten dichos tribunales en este tipo de
procedimiento tienen el carácter de actos administrativos, al configurarse como declaraciones de
voluntad emitidas por la Administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa
distinta a la reglamentaria, en materia de personal al servicio de la Administración pública,
específicamente, relativas al régimen disciplinario.
Sobre el concepto de acto administrativo debe destacarse que la LPA, en su esencia,
recoge el mismo concepto de acto administrativo adoptado por la jurisprudencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo: «Art. 21.- Para los efectos de esta Ley, se entenderá por acto
administrativo toda declaración unilateral de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo,
productora de efectos jurídicos, dictada por la Administración Pública en ejercicio de una
potestad administrativa distinta a la reglamentaria.» (En ese mismo sentido, sentencia 79-B-
2001, de las ocho horas del día diecinueve de noviembre del año dos mil tres, entre otras).
De ahí que la situación recogida en el artículo 67 de la LCAM y el recurso previsto en el
artículo 79 de dicha ley encajan en el supuesto previsto por el legislador en el artículo 2 de la
LJCA, en cuanto emisión excepcional de actos administrativos por parte del Órgano Judicial.
Como consecuencia, las actuaciones realizadas por los juzgados y cámaras antes
mencionados en ejercicio de la potestad que se comenta, deben estar sujetas al control de la
jurisdicción contencioso administrativa, pues en un Estado de derecho no pueden existir ámbitos
de actuación de la Administración pública exentos del control jurisdiccional.
Sobre la exigencia del control de las actuaciones de la Administración pública, esta Sala
en sentencia de las ocho horas con cuatro minutos del día veintiocho de octubre de mil
novecientos noventa y ocho, pronunciada en el juicio con referencia número 134-M-97, en la cual
hace referencia al auto emitido en ese mismo proceso a las doce horas del día nueve de
septiembre de mil novecientos noventa y siete, mediante la que se declaró inaplicable el artículo
4 letra d) de la LJCA de 1978; sostuvo que «[...] en un Estado de Derecho, no existe espacio
para crear ámbitos de impunidad que impidan a los gobernados defender jurisdiccionalmente
sus derechos e intereses legítimos contra actuaciones alejadas de la ley, por lo cual se sostiene
que es este Tribunal el competente para conocer de las actuaciones del referido Concejo».
Por su parte, la Sala de lo Constitucional, en la sentencia referencia 9-2003, de las catorce
horas del día veintidós de octubre de dos mil cuatro, mediante la cual declaró inconstitucional la
Constitucional de Derecho tiene por característica básica la conformación de una serie de
derechos fundamentales y garantías constitucionales cuyo destinatario es la persona humana tal,
establecer y proteger la esfera jurídica por medio de un núcleo esencial donde haya posibilidad
de eficacia a través de la protección de las categorías jurídicas subjetivas por medio del derecho
a la protección jurisdiccional. Asimismo, la norma fundamental recoge en sus distintas
disposiciones derechos constitucionales procesales que permiten generar confianza a los
destinatarios de la norma al establecer un plus de salvaguardia con la obtención y ejecución de
una resolución judicial; esto constituye el derecho a la protección jurisdiccional que permite que
el Estado a través del órgano encargado de juzgar y ejecutar lo juzgado pueda conocer del
derecho de acción, que se manifiesta fundamentalmente en un proceso dentro del cual se conoce
y resuelve una pretensión, la cual se ejercita mediante una declaración de voluntad que se
deduce ante el Juez pero se dirige frente a la contraparte haciendo nacer la carga de contestar u
oponerse. De la misma forma, los juzgadores ponen en funcionamiento una serie de principios
del proceso y del procedimiento con el fin de evitar abusos de poder para garantizar un proceso
constitucionalmente configurado en el que se respeten los derechos básicos y esenciales de la
persona. Consecuentemente, el Órgano Judicial se encuentra legitimado por la potestad de
juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Esa manifestación, en lo que a ámbitos jurisdiccionales se
refiere, pretende evitar la disociación de ciertos tópicos que sin fundamento alguno han llegado
a establecer un límite de conocimiento jurisdiccional, específicamente para el estudio y análisis
de este caso, lo relativo a la LJCA».
3°) Siendo acorde con la naturaleza de las actuaciones objeto de análisis, el legislador
estableció en el artículo el artículo 79 inciso final de la LCAM que la parte que se considere
agraviada por la sentencia proveída por la cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá
ejercer sus derechos mediante la acción contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.
En tal caso, la Sala de lo Contencioso Administrativo conoce dirimiendo el conflicto que
pueda surgir respecto de las decisiones adoptadas por los órganos que ejercen función
administrativa, respecto de la autorización de despido.
En dichas circunstancias la Sala de lo Contencioso Administrativo conoce como tribunal
de única instancia, pues las actuaciones relativas a la autorización de despido son de carácter
administrativo, es decir, no tienen carácter jurisdiccional.
Con relación a la finalidad de la jurisdicción contencioso administrativa, Julio A. Palacios
ha sostenido que
“
Al instituir la jurisdicción contencioso-administrativa, como distinta y
separable de la ordinaria, se ha querido substraer al conocimiento de los órganos judiciales
encargados de juzgar las contiendas de derecho entre particulares, el conocimiento y
dilucidación de los conflictos entre Poder Administrador y los administrados o entre éstos y las
entidades con autarquía territorial o funcional
”
(Palacios, Julio A.,
“
La Acción Contencioso-
Administrativa
”
, Editorial FIDES, Buenos Aires Argentina, 1975, pág. 43).
1978, la Sala de lo Contencioso Administrativo se configuró como único tribunal con
competencia para conocer de esta materia, situación que no ha sido modificada sino con la
reforma a la Ley Orgánica Judicial introducida mediante Decreto Legislativo número setecientos
sesenta y uno de fecha de fecha veintiocho de agosto de dos mil diecisiete; publicado en el Diario
Oficial número ciento setenta y cuatro, tomo cuatrocientos dieciséis, del día veinte de septiembre
de dos mil diecisiete, y la emisión de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
pronunciada mediante Decreto Legislativo número setecientos sesenta, de fecha veintiocho de
agosto de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número doscientos nueve, tomo
cuatrocientos diecisiete, del nueve de noviembre de dos mil diecisiete; los cuales entraron en
vigencia el día treinta y uno de enero del presente año.
4°) Siendo coherentes con lo expuesto, debe tenerse en cuenta que la Sala de lo
Contencioso Administrativo, al ejercer la potestad que le confiere la LJCA de 1978 -normativa
aplicable al presente caso en virtud del artículo 124 de la LJCA que entró en vigencia el treinta y
uno de enero del presente año- relativa al restablecimiento del derecho violado, no puede jamás
sustituir la voluntad de la Administración y, en consecuencia, no podría autorizar directamente el
despido al Alcalde o autoridad administrativa que hubiere solicitado tal autorización ante el juez
de lo laboral, pues tal decisión sólo corresponde adoptarla a los tribunales de lo laboral o con
competencia en dicha materia, en ejercicio de las potestades administrativas que les confiere el
ordenamiento jurídico, en los términos ya indicados.
En el aspecto que se comenta, las potestades de la Sala sólo podrían llegar hasta ordenar
al juez de lo laboral o con competencia en dicha materia la adopción de la decisión que autorice
el despido; se insiste, no puede autorizar directamente el despido y asumir la voluntad de la
Administración pública.
Teniendo en cuenta las valoraciones expuestas a lo largo de este voto reitero mi posición
relativa a la competencia de esta Sala para conocer en única instancia -en aplicación de la LJCA
de 1978-, como tribunal contencioso administrativo contralor de la legalidad de las actuaciones
de la Administración pública, de las decisiones adoptadas por los jueces de lo laboral y jueces
con competencia en dicha materia, según el caso, y de las Cámaras de lo laboral, en aplicación de
la LCAM relativas a la autorización de despido.
Dejo así expuesta mi posición con relación a las condiciones en que ha ejercido su
competencia esta Sala al conocer del presente caso.
5°) Como consecuencia de todo lo expuesto, también dejo constancia de mi criterio en
contra del adoptado por esta Sala mediante las sentencias pronunciadas en los procesos con
referencias números 204-2012, 197-2012 y 196-2012 de fechas veintidós de agosto, cinco y
veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, respectivamente, tanto en lo relativo a la naturaleza
de las decisiones adoptadas en los casos de referencia por los jueces de lo laboral y jueces con
competencia en dicha materia, según el caso, y de las Cámaras de lo laboral, respecto de la
competencia ejercida por esta Sala al controlar la legalidad de tales actuaciones, así como
respecto del alcance de las potestades de esta Sala al decidir sobre la reparación de los derechos
que hubieren resultado vulnerados en ejercicio de aquellas potestades por parte de los jueces y
cámaras tantas veces aludidos.
Con relación a tales aspectos, en las sentencias citadas se ha sostenido lo siguiente: «Las
resoluciones que pronuncia el juez de lo laboral en el trámite de autorización de despido o de la
impugnación de la supresión de plaza, así como las que emite la respectiva cámara,
corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado otorgada exclusivamente al Órgano
tribunales laborales, en el ejercicio de una competencia diseñada por el legislador, en otras
palabras, no son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían
Lo precedente implica que el legislador decidió otorgar, de manera excepcional, competencia a
la Sala para que controle actuaciones de carácter jurisdiccional, pese a la limitación que señala
la LJCA, superando la confrontación normativa por virtud de la disposición contenida en el
artículo 82 LCAM.
“
Esta ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley del Servicio Civil,
Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la
Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen. Ahora bien, tal decisión legislativa
presenta connotaciones particulares que repercuten en la función de esta Sala (...) en casos
como el presente, en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales, la Sala se encuentra en
igualdad de condiciones y competencia que el resto de tribunales que han conocido el asunto; es
decir, el legislador no crea una vía para controlar “la legalidad” de la decisión de un ente ajeno
al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un proceso de carácter
netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción contenciosa administrativa no sea
un recurso constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que, por designio
legislativo, hay tres grados de conocimiento en el proceso judicial de autorización o de nulidad
de despido de un servidor público acogido a la carrera administrativa municipal: una primera
instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que conoce en “revisión” (una
apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a la Sala en una posición equiparable
al tribunal que conoce de casación (de conformidad con el artículo 519 ordinal 3° del Código
Procesal Civil y Mercantil - CPCM - admite casación la sentencia definitiva en procesos de
material laboral). (...) Este remedio procesal surgió exclusivamente de una decisión del
legislador, que pudo haber optado por otorgar el control de las decisiones jurisdiccionales de
esta índole a la Sala de lo Civil - en virtud de que la legislación ya señalada le atribuye el
control en casación sobre decisiones de los tribunales laborales - pero que eligió la jurisdicción
contencioso administrativa en su lugar. Lo anterior no implica una desventaja en la calidad del
control por cuanto las decisiones a controlar son actos jurisdiccionales y es también
jurisdiccional el organismo ante el cual se impugnan, de tal suerte que debe entenderse en
análogas las condiciones para conocer y resolver que tiene la Sala de lo Civil al conocer en
Casación. En ese orden, la Administración manifiesta su voluntad en un acto administrativo: la
decisión de despedir a un trabajador público municipal. El competente para autorizar o no el
despido, o en su caso para conocer del proceso de nulidad de despido cuando no se ha seguido
el trámite correspondiente es el juez con competencia laboral en esa comprensión territorial. La
resolución que éste dicte puede ser confirmada, revocada, modificada o anulada por resolución
de la cámara que conoce de lo laboral en esa jurisdicción, lo cual constituye el segundo grado
de conocimiento, configurándose una decisión que sustituye a la primera en la vida jurídica. A
su vez, la Sala, actuando como tribunal en tercer grado de conocimiento está en condiciones de
declarar ilegal el acto o desechar los alegatos de ilegalidad, con potestades que en su esencia
son equivalentes a la de confirmar, revocar, modificar o anular lo dispuesto por la Cámara y,
por extensión la del juzgado.» Criterios de los cuales me separo completamente en virtud de los
razonamientos vertidos a lo largo de este voto razonado.
6°) Finalmente, es importante aclarar que acertadamente en las sentencias citadas en la
mayoría de los casos en que se hace referencia a las decisiones de los jueces y las cámaras en los
procedimientos seguidos en ejercicio de la potestad que les confiere la LCAM se emplea el
término resolución, que es una calificación correcta por tratarse de actos administrativos; sin
embargo, en algún caso a lo largo de los razonamientos se empleó el término “sentencia”,
terminología que resulta errónea, ya que se trata del ejercicio de potestades de carácter
administrativo y no jurisdiccionales.
Así mi voto.
DAFNE S. ----- VOTO RAZONADO CONCURRENTE PRONUNCIADO POR LA SEÑORA
MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBE-------M. A.V.------ SRIA.----------RUBRICADA.
